Language of document : ECLI:EU:C:2013:325

PEDRO CRUZ VILLALÓN

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2013. május 16.(1)

C‑280/11. P. sz. ügy

Az Európai Unió Tanácsa

kontra

Access Info Europe

„Fellebbezés – 1049/2001/EK rendelet – Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférés joga – A Tanács »jogalkotói minőségben« való eljárása – A Tanács főtitkárának feljegyzése az 1049/2001/EK rendelet módosítási eljárása keretében előterjesztett indítványokról – Az indítványokat előterjesztő tagállamok azonosítására vonatkozó adatok megtagadása”






1.        A jelen fellebbezés azt a kérdést veti fel, hogy a Tanács, az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendeletben(2) foglaltak alkalmazásával, megtagadhatja‑e a valamely jogszabály – közelebbről, az említett rendelet – módosítására irányuló jogalkotási eljárás keretén belül módosító indítványokat előterjesztő tagállamok azonosítására vonatkozó adatok kiadását.

2.        Az Access Info Europe kontra Tanács ügyben 2011. március 22‑én hozott ítéletében(3) a Törvényszék nemleges választ adott az előterjesztett kérdésre, ami miatt a Tanács benyújtotta a jelen fellebbezést, alkalmat nyújtva ezáltal a Bíróságnak arra, hogy felülvizsgálja, továbbra is ragaszkodik‑e a dokumentumok nyilvánosságra hozatala alóli, 1049/2001 rendelet 4. cikkében foglalt kivételre vonatkozó ítélkezési gyakorlatához.

3.        A jelen ügy, közelebbről, lehetőséget nyújt a Bíróságnak arra, hogy – most először – pontosabban meghatározhassa, hogy melyek azok az átláthatóság terén tett különleges erőfeszítések, amelyeket a 1049/2001 rendelet az intézményektől olyan esetben követel meg, amikor azok nemcsak hogy jogalkotói minőségben, hanem – miként a Svédország és Turco kontra Tanács ügyben(4) is – konkrétan valamely jogalkotási eljárás keretén belül járnak el.

I –    Jogi háttér

4.        Az 1049/2001 rendelet (6)  preambulumbekezdése a következőket mondja ki:

„Szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el, beleértve a delegált jogköröket is, megőrizve ugyanakkor az intézményi döntéshozatali eljárások hatékonyságát. Ezeket a dokumentumokat a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.”

5.        Az említett rendelet 1. cikkének a) pontja szerint e rendelet célja, hogy „a köz‑ vagy magánérdek alapján olyan módon határozza meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság […] dokumentumaihoz való, az EK‑Szerződés 255. cikkében előírt hozzáférési jogra irányadó elveket, feltételeket és korlátozásokat [helyesen: olyan módon határozza meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való, az EK‑Szerződés 255. cikkében előírt hozzáférési jogra irányadó, köz‑, illetve magánérdeken alapuló elveket, feltételeket és korlátozásokat], hogy a dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa”.

6.        Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése szerint „az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott állásfoglalásokat [helyesen: véleményeket] tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik”.

II – A jogvita előzményei

7.        Az Access Info Europe (a továbbiakban: AIE) egy madridi (Spanyolország) székhelyű egyesület, amely az 1049/2001 rendelet alapján 2008. december 3‑án hozzáférést kért a Tanácstól az (1049/2001 rendelet módosítási eljárása keretében a Tanács által létrehozott) egyik „munkacsoporthoz” címzett, 2008. november 26‑i főtitkársági feljegyzéshez. Az említett feljegyzés (a továbbiakban: kért dokumentum) több módosító indítványt, illetve az abban említett egyes tagállamok által a 2008. november 25‑i munkacsoportülésen előterjesztett új szövegváltozatokat foglal magában.

8.        2008. december 17‑én a Tanács részleges hozzáférést engedélyezett a felperes számára a kért dokumentumhoz, kitakarva abból az egyes indítványokat előterjesztő tagállamok megnevezésére vonatkozó utalásokat. Ezen információ megtagadását a Tanács azzal indokolta, hogy annak hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné a döntéshozatali eljárást, és ahhoz nem fűződik nyomós közérdek, amely lehetővé tenné az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében szereplő, a hozzáférhetővé tételre vonatkozó kivétel alkalmazását.

9.        Az említett határozatot a 2009. február 26‑i határozattal (a továbbiakban: megtámadott határozat) helybenhagyták.

10.      Célszerű már most figyelembe venni azt a tényt, hogy a „Statewatch” nevű szervezet a kért dokumentum teljes szövegét még annak elfogadása napján (2008. november 26‑án) közzétette a weblapján. Az említett közzétételt a Tanács részéről – amely azt állítja, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor nem volt tudomása e tényről – semmiféle hozzájárulás nem előzte meg.

11.      Az AIE megsemmisítés iránti kereset terjesztett elő a megtámadott határozattal szemben a Törvényszék előtt.

III – A Törvényszék ítélete

12.      A Törvényszék a megsemmisítés iránti keresetnek a 2011. március 22‑i ítéletével helyt adott. Miután a Törvényszék (az ítélet 55–58. pontjában) emlékeztetett a dokumentumokhoz való hozzáférésre irányadó elvekre, először is megállapította, hogy a hozzáférésre vonatkozó kivétel alkalmazása csak akkor indokolt, ha az konkrétan és ténylegesen sértheti az általa védett érdeket (59–60. pont).

13.      Az említett elveket az adott esetre vonatkoztatva a Törvényszék megvizsgálta a Tanács által a hozzáférés megtagadásának indokolására felhozott érveket. Elsőként a tagállami küldöttségek mozgásterének csökkenésére vonatkozó érvet vizsgálta, ami akkor következne be, ha közzétennék a tagállamoknak az előkészítő munkálatok során képviselt álláspontját, hiszen az a közvélemény részéről nyomásgyakorláshoz vezethetne, ami korlátozná a küldöttségek szabadságát. E tekintetben a Törvényszék azt válaszolta, hogy a demokratikus legitimitás elve magában foglalja a saját jogi aktusokért fennálló, különösen a valamely jogalkotási eljárás keretén belüli felelősséget is (68–74. pont).

14.      Másodszor, a Törvényszék elutasította azt az érvet, hogy a folyamatban lévő tárgyalások előzetes jellege meghatározó lenne a döntéshozatali eljárás veszélyeztetésének kockázata megítélése szempontjából (75. és 76. pont).

15.      Ezt követően a megtámadott ítélet kiemeli, hogy figyelembe lehet venni a tagállami küldöttségek által előterjesztett indítványok különösen érzékeny („minősített”) jellegét. Az 1049/2001 rendelet olyan módosító indítványairól van szó, amelyek természetes módon egy demokratikus jogalkotási eljárás keretébe illeszkednek, és amelyek tartalmukat illetően nyilvánosak, csupán az képezi vita tárgyát, hogy megismerhető‑e az indítványok előterjesztőinek személye (77. és 78. pont).

16.      Negyedszer, a Törvényszék elvetette azt az érvet, miszerint az, hogy az 1049/2001 rendelet módosításának eljárása szokatlanul hosszú ideig tartott, a munkaanyagok engedély nélküli közzététele által okozott nehézségeknek volt betudható (79. pont).

17.      Végül, szintén az engedély nélküli közzététellel kapcsolatban, a Törvényszék kiemelte, hogy ezt követően a Tanács közzétett egy olyan dokumentumot, amelyben a rendelet módosító indítványának ismertetésén felül megállapítható volt a küldöttségek személye is (82. és 83. pont).

IV – A fellebbezés

18.      2012. május 31‑én a Tanács fellebbezést nyújtott be a Törvényszék ítélete ellen.

19.      A fellebbezés három jogalapra hivatkozik.

20.      Az első jogalappal a fellebbező az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének megsértésére hivatkozik. A Tanács megítélése szerint a Törvényszék nem tudta megfelelően mérlegelni az egymással ütköző jogokat és érdekeket.

21.      A második jogalap a Bíróság hozzáférési jogra vonatkozó ítélkezési gyakorlatának állítólagos megsértésére hivatkozik. A Tanács szerint a Törvényszéknek figyelembe kellett volna vennie azt az ítélkezési gyakorlatot, amely megengedi a közérdekű okokra való hivatkozást a dokumentumok bizonyos kategóriái hozzáférhetővé tételének megtagadásához.

22.      A fellebbezés harmadik jogalapja, amely egy állítólagos jogi hibára hivatkozik, három alpontra osztható. Az első alpont szerint a Törvényszék megkövetelte az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében foglalt kivétel által védett érdek tényleges sérelmének bizonyítását. A második alpont szerint a megtámadott ítéletben a Törvényszék nem vette figyelembe annak fontosságát, hogy hol tart a tárgyalási folyamat, annak értékelésénél, hogy fennáll‑e a döntéshozatali folyamat súlyos sérelmének veszélye a tagállami küldöttségek megnevezésének közzététele esetén. A harmadik alpont szerint a Tanács azt állítja, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe a kért dokumentum minősített jellegét.

V –    A Törvényszék előtti eljárás

23.       A tárgyaláson megjelent és írásbeli észrevételeket terjesztett elő az AIE, a cseh, a spanyol és a görög kormány, valamint az Európai Parlament képviselői, miután az AIE választ nyújtott be az Európai Parlament, a cseh és a spanyol kormány beavatkozói beadványát követően, a Tanács pedig az Európai Parlament beavatkozói beadványát követően.

24.      A 2013. február 21‑én megtartott tárgyaláson részt vett a Tanács, az AIE, a cseh, a spanyol, a francia és a görög kormány, valamint az Európai Parlament képviselője.

25.      Az első fellebbezési jogalappal kapcsolatban a Tanács, amelyet a cseh, a spanyol, a francia és a görög kormány is támogat, azt állítja, hogy a Törvényszék túlzottan nagy súlyt tulajdonított az átláthatóság elvének, a Tanács jogalkotási eljárásának hatékonysága elvéhez kötődő követelmények rovására, amely eljárás nagy rugalmasságot igényel ahhoz, hogy a tagállamok az eredeti álláspontjaikat módosítani tudják, maximalizálva ezzel annak a lehetőségét, hogy közös álláspontot sikerüljön kialakítani. Mindenesetre a cseh, a francia és a spanyol kormány megítélése szerint a dokumentum érdemi részeihez való hozzáférésnek elegendőnek kell lennie a demokratikus vita garantálásához, és e célból nincs szükség a tagállami küldöttségek megnevezésének felfedésére. Az előbbiekre az AIE azt válaszolja, hogy a Tanács egyrészt a Bíróság ítélkezési gyakorlatát ismétli, másrészt pedig kifogásolja a megtámadott ítélet azon pontjait, amelyek korlátozzák őt annak alkalmazásában. Megítélése szerint, ami egybevág az Európai Parlament álláspontjával, a Törvényszék megfelelően mérlegelte a jelen ügyben fennálló érdekeket.

26.      Ami a második megtámadási okot illeti, a Tanács, amelyet a görög kormány is támogat, arra hivatkozik, hogy a Törvényszék érvelése nem egyeztethető össze azzal az ítélkezési gyakorlattal, amely megengedi a közérdekű megfontolásokra való hivatkozást a dokumentumok bizonyos kategóriáihoz való hozzáférés megtagadásakor. Az AIE azt kifogásolja, hogy ez a fellebbezési jogalap nem utal kifejezetten a megtámadott ítélet semelyik konkrét pontjára, és ezért elfogadhatatlan. Mindenesetre az AIE, az Európai Parlament támogatásával, arra hivatkozik, hogy a Tanács nem fejtette ki pontosan, hogy mely általános vélelmen alapul a hozzáférés megtagadása, miközben nincs olyan rendelkezés vagy elv, amely a jelen esetben a bizalmas minősítést megalapozhatná, annál is inkább, mivel egy jogalkotási eljárás részét képező dokumentumokról van szó.

27.      A harmadik fellebbezési jogalapot illetően a Tanács, amelyet a spanyol és a görög kormány is támogat, azt állítja (első alpont), hogy azt követelték meg tőle, hogy bizonyítsa az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében foglalt kivétel által védett érdek tényleges sérelmét, miközben szerinte elég lenne a sérelem veszélye fennállásának kockázatát bizonyítani. Az AIE és az Európai Parlament azt állítja, hogy a Törvényszék nem követelte meg a tényleges sérelem bizonyítását, csupán azt vizsgálta – miként azt maga a Tanács is állította –, hogy felmerült‑e az eljárás tényleges veszélyeztetése a tagállami küldöttségek kilétének engedély nélküli közzététele miatt.

28.      A Tanács, akit a francia és a görög kormány is támogat, ezenfelül azt kifogásolja (második alpont), hogy nem vették figyelembe azt, hogy hol tart a tárgyalási folyamat, annak értékelésénél, hogy fennáll‑e a döntéshozatali folyamat súlyos sérelmének veszélye a tagállami küldöttségek megnevezésének közzététele esetén. Megítélése szerint az eljárás kezdeti szakaszaiban a küldöttségek számára széles tárgyalási mozgásteret kell hagyni ahhoz, hogy a közvélemény által rájuk nehezedő nyomás nélkül tudjanak részt venni a vitában. Erre az AIE azt válaszolja, hogy ez az érv elfogadhatatlan, mivel arra elsőként a fellebbezésben hivatkoztak. Mindenesetre, megítélése szerint az átláthatóságra különösen nagy szükség van az eljárás első szakaszaiban, hiszen a társadalmi vitának nem lenne értelme, ha csupán azt követően lenne biztosított, amikor a tagállami küldöttségek már kompromisszumra jutottak. Ez attól függetlenül igaz, hogy az egyes tagállami küldöttségek beazonosíthatósága nem feltétlenül nehezíti álláspontjaik megváltoztatását.

29.      Végezetül a Tanács azt állítja (harmadik alpont), hogy szerinte nem vették figyelembe a kért dokumentum minősített jellegét. Az említett jelleg szerinte abból a tényből ered, hogy a tagállami küldöttségek indítványai az átláthatósági elv alóli azon kivételekre vonatkoztak, amelyeket az új rendeletnek tartalmaznia kellett volna, mely kérdésről az uniós bíróságok nemrég hoztak döntést, és vita tárgyát képezi, illetve azt illetően a közvélemény részéről érzékelhető a nyomás. Szerinte e minősített jelleget támasztják alá a rendelet módosítási eljárása során felmerült nehézségek is, amely eljárást a kért információk kiszivárogtatása miatt a küldöttségekben felmerült aggodalmak is hátráltattak, hiszen azok megnehezítették az eredeti álláspontjaiktól való elmozdulást, ami szintén azt tűnik megerősíteni, hogy a Tanácsnak a hozzáférhetővé tételüket megtagadó döntése helyénvaló volt. Az AIE erre azt válaszolja, hogy a Törvényszék nem azt mondta ki, hogy csak azok az esetek lehetnek „minősítettek”, amelyekben az Unió vagy tagállamainak valamely alapvető érdeke a kérdés, anélkül hogy a jelen esetben a Tanács kellően részletesen megindokolta volna a megtagadó határozatát, amely egyébként nem valamely jogi véleményre, hanem csupán egy jogszabályjavaslat módosító indítványaira vonatkozott. Egyébiránt az AIE a jelen alpont többi részét elfogadhatatlannak tartja, mivel azok mindössze arra korlátozódnak, hogy a Törvényszéknek az információ minősített jellegére vonatkozó értékelését vitatják. Mindenesetre az AIE, amelyet az Európai Parlament is támogat, azt állítja, hogy a jogalkotási eljárások sajátossága, hogy vitával járnak, és nyomásgyakorlásra adnak alapot, hiszen éppen ezt jelenti az átláthatóság és a demokrácia. Az AIE végül is tagadja, hogy a nehézségek a rendelet módosítási eljárása során a kiszivárogtatások miatt merültek volna fel, vagy hogy azok változásokat okoztak volna a munkamódszerben.

VI – Értékelés

A –    A fellebbezés jogalapjai

30.      Bár a fellebbezés három jogalapból áll, egyértelmű, hogy azok – minimális szempontbeli változtatásokkal – alapvetően egyetlen érven alapulnak: az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében szereplő kivétel téves alkalmazásán.

31.      Az első jogalappal a fellebbező lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék megsértette az említett rendelkezést azáltal, hogy nem mérlegelte megfelelően az ütköző jogokat és érdekeket, vagyis a döntéshozatali eljárás hatékonyságát és a dokumentumokhoz való hozzáférési jogot. A második jogalap a Bíróságnak a különféle típusú dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának megsértésén alapul. Végezetül, a harmadik jogalap egy jogi hibára hivatkozik, ami abban áll, hogy nem vették figyelembe a dokumentum konkrét sajátosságait, és úgy értelmezték, hogy a 4. cikk (3) bekezdésében foglalt kivétel konkrét bizonyítékot igényel.

32.      Végül is, a központi kérdés az, hogy a Törvényszék helyesen vagy pedig helytelenül értelmezte‑e az 1049/2001 rendelet említett 4. cikkének (3) bekezdését. Mindenesetre, a megjelölt három jogalapot illetően igazodni fogok a fellebbezés szövegéhez, még akkor is, ha azok tárgyalásakor szükség esetén és a gazdaságosság érdekében alkalmazni fogom a visszautalás módszerét.

B –    Az egyes megtámadási okok elfogadhatóságával kapcsolatos kifogások

33.      Anélkül, hogy formálisan kérte volna azok elfogadhatatlanságnak megállapítását, az AIE megjegyezte, hogy szerinte a megtámadási okok közül némelyiket elfogadhatatlannak kellene nyilvánítani, mert azok nem jelölik meg pontosan a megtámadott ítélet kifogásolt pontjait. Közelebbről, az első két jogalapról van szó, amelyekkel az AIE véleménye szerint a Tanács a Törvényszék ítéletét csupán általánosságban kifogásolja, anélkül hogy kifejezetten megjelölné annak konkrétan kifogásolt pontjait. Másrészről, a harmadik jogalap második alpontjával kapcsolatban az AIE azt állítja, hogy a Tanács egyfelől nem jelölte meg, hogy miben állnak döntéshozatali eljárásának állítólagos sajátosságai, másfelől pedig, hogy most hivatkozott első alkalommal a tagállami küldöttségek álláspontjának a döntéshozatali folyamat során történő megváltoztatására vonatkozó érvre. Egyébként az AIE ezenfelül azt állítja, hogy bizonyos mértékben a Tanács egyes felvetései azt a kérelmet foglalják magukban, hogy a Bíróság vizsgálja meg újból a már megvitatott tényeket a kért dokumentum minősített jellegének és a folyamatban lévő jogalkotási eljárás szokatlan hosszát indokolttá tevő érveknek az értékelését illetően.

34.      Mindazonáltal, ahogy már az imént említettem, mivel a három megtámadási ok lényegében egyetlen okra szűkül le, úgy vélem, hogy ezek közül egyik esetében sincs helye a formális elfogadhatatlanság megállapításának. Elegendő lenne esetükben azon érvek hiányosságaira rámutatni, amelyekre vagy most először hivatkoznak, vagy amelyek a megtámadott ítélet értelmét megcáfolva a tények újbóli vizsgálatát teszik szükségessé.

C –    Az ügy érdeméről

1.      A fellebbezés első jogalapja

35.      A Tanács először is azt állítja, hogy a megtámadott ítélet sérti az 1049/2011 rendelet 4. cikkének (3) bekezdését, mert a Törvényszék nem mérlegelte megfelelően az ütköző jogokat és érdekeket.

36.      A Tanács által megfogalmazott kritika alapvetően azon a tényen alapul, hogy a Törvényszék előnyben részesítette az átláthatóság elvét a Tanács döntéshozatali eljárásának hatékonysága elvével szemben, figyelmen kívül hagyva azt, hogy az említett eljárás olyan széles tárgyalási mozgástér biztosítását igényli, amely összeegyeztethetetlen a Törvényszék által megkövetelt átláthatóság fokával.

37.      Az ezen első megtámadási okra adott válasz a Tanács döntéshozatali eljárására irányadó elvekkel kapcsolatos néhány megfontolást igényel, amikor ez utóbbi jogalkotói minőségének gyakorlása során jár el. Az a tény, hogy a Tanács jogalkotási jellegű eljárásban vesz részt, meghatározza modus operandijának feltételeit, ami a kormányközi intézmények sajátossága.

a)      A Tanács, „jogalkotói minőségének” gyakorlása során

38.      A tények, amelyek a jelen ügyet jellemzik, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt történtek, amely Szerződés megerősítette a Tanács – mint történetileg az uniós jogot par excellence keletkeztető szerv – eljárásának „jogalkotói” lényegét. Itt tehát most nem az EUMSZ 289. cikk alkalmazásának esetével állunk szemben, amely meghatározza, hogy „miben áll” a jogalkotási eljárás, és ennélfogva mely esetekben járnak el az intézmények jogalkotó hatalomként. Amely kérdésről egyébként, ennek következtében, maguk az intézmények nem rendelkeznek értékelési hatáskörrel, és nem maradhat minden egyes esetben a bíróságokra az EK‑Szerződésben foglalt, a 251. és 252. cikkben szabályozott eljárásokra való visszautalás értelmének meghatározása, amelyek közül egyik sem minősül „jogalkotásinak”.(5)

39.      És mégis, a „jogalkotó” kategóriáinak, logikájának és általános fogalmának „integrációs” folyamata már a Lisszaboni Szerződést megelőzően elkezdődött és tapasztalható volt. Ugyanis a „jogalkotó” kategóriája már az Amszterdami Szerződéstől kezdve megtalálható volt az uniós nyelvezetben. Így már az EKSZ 207. cikk (3) bekezdésének második albekezdése is arra kötelezte a Tanácsot, hogy meg kell határoznia „azokat az eseteket, amikor jogalkotói minőségében(6) eljárónak kell tekinteni”, éppen azért, hogy lehetővé váljon a dokumentumokhoz való hozzáférés – EKSZ 255. cikkének (1) bekezdése által biztosított – jogának gyakorlása. Megítélésem szerint sokat elárul, hogy az Amszterdami Szerződésben egyszerre volt jelen egyfelől az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga, másfelől pedig a Tanács „jogalkotói hatáskörének” különleges minősítése. Mindez egyébként úgy, hogy a „jogalkotói hatáskör” gyakorlása pont úgy volt kialakítva, mint a hozzáférési jog gyakorlásához szükséges minősített kontextus, ily módon igazságot téve azon bensőséges elvi viszonyt illetően, amely a jogalkotási eljárásokat a nyilvánosság és az átláthatóság elveinek rendeli alá.(7)

40.      Ezért e területen a Lisszaboni Szerződés által képviselt, magától értetődő fejlődés nem vezethet annak figyelmen kívül hagyásához, hogy a „jogalkotás nyelvezete”, ha nevezhetjük így, nem ennek a Szerződésnek a termése. A korábbi elsődleges jog viszonylagos természetességgel alkalmazta e nyelvezetet, és így jelentéstartalmának velejáró következményeit is.

41.      Másrészről, megjegyzendő, hogy a másodlagos jogban éppen maga az 1049/2001 rendelet utal a (6) preambulumbekezdésben arra a kötelezettségre, miszerint „szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el”. A jelen ügy éppen ezen esetek egyikét képezi, amint az a Tanácsnak a jelen ügy tényállása idején hatályos eljárási szabályzatának(8) 7. cikkéből is következik, amelynek értelmében „a Tanács az EK‑Szerződés 207. cikke (3) bekezdésének második albekezdése értelmében jogalkotói minőségében jár el, amennyiben a szerződések vonatkozó rendelkezései alapján rendeletek, irányelvek, kerethatározatok vagy határozatok révén olyan szabályokat fogad el, amelyek jogilag kötelező erejűek a tagállamokban vagy a tagállamokra nézve [...].”

42.      Az előbbiekből nem nehéz kikövetkeztetni, hogy azon különbségek ellenére, amelyek a nemzeti és az uniós „törvények”, illetve a tagállamok és az Unió „jogalkotója” között felmerülhetnek, az EUMSZ 289. cikke által rendeleteinek kidolgozása érdekében a Tanácsra bízott „jogalkotási eljárás” (illetve a Tanács által lefolytatott azon eljárás, amikor a korábbi EKSZ 207. cikk szerinti „jogalkotói minőségében” jár el) koncepcionálisan nagyon közel áll a nemzeti „jogalkotási eljáráshoz”, legalábbis annak ratiója és az arra irányadó elvek szempontjából. Végezetül, mindkettőre az jellemző, hogy a demokratikus legitimáció elengedhetetlen követelményeinek kell eleget tenniük.(9)

43.      Ezért a vonatkozó eljárást, amely a jelen fellebbezés alapját képezi, a tagállami gyökerű közjog értelmében „jogalkotási” eljárásnak kellene minősíteni. Ami ebben az értelemben fontos, az az említett eljárás eredménye, amely jellemzőit tekintve (általános hatály, kötelező jelleg, a nemzeti jogszabályok helyébe lépés, amelyek mind valódi demokratikus értékek eredményei) egy jogszabály, amely meghatározott fokú demokratikus legitimációt igényel, és ezen elvárás alól csak egy olyan eljárás mentheti fel, amely olyan elveken alapul, amelyek hagyományosan a népképviseleti jellegű nemzeti jogalkotók eljárásaira voltak irányadók.

b)      A Főtitkárság munkacsoportnak címzett feljegyzése. Tartalom és hatály: belső dokumentum?

44.      Miután pontosítottuk a „jogalkotási eljárás” kifejezés hatályát, szükséges kicsit elidőzni azon jellegzetesség vizsgálatánál, amely ebben az eljárásban annak a dokumentumnak felel meg, amelyhez a Tanács nem tette lehetővé az AIE részére a teljes körű hozzáférést.

45.      Miként az a megtámadott ítélet 6. pontjában megállapításra került, egy olyan „feljegyzésről” van szó, amelyet „a [Tanács] Főtitkárság[a] továbbított a Tanács által felállított információs munkacsoportnak, és amely a Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférésről szóló, parlamenti és tanácsi rendeletjavaslatra vonatkozott”. E dokumentum – folytatja a Törvényszék – „több tagállam által a 2008. november 25‑i munkacsoportülésen előterjesztett módosító indítványokat vagy új szövegváltozatokat tartalmaz”.

46.      Miként azt írásbeli észreveteleiben(10) maga a Tanács is kifejtette, a kérdéses feljegyzés egy „jogalkotási ügynek” a Tanács által lefolytatott hivatalos eljárásának a keretébe illeszkedik,(11) az akkoriban hatályos eljárási szabályzatban foglalt előírásoknak megfelelően.

47.      Az eljárási szabályzat 19. cikke (2) bekezdésének megfelelően a Tanács napirendjére felvett ügyeket „a Coreper, amennyiben másképp nem határoz, előzetesen megvizsgálja. A Coreper mindent megtesz annak érdekében, hogy a saját szintjén megállapodást érjen el, amelyet elfogadás céljából a Tanács elé terjeszthet. Biztosítja, hogy az ügyeket megfelelő módon terjesszék a Tanács elé, és adott esetben iránymutatásokat ad, választási lehetőségeket vagy megoldási javaslatokat mutat be.” Ugyanezen rendelkezés (3) bekezdése szerint „a Coreper által vagy jóváhagyásával bizottságokat vagy munkacsoportokat lehet létrehozni bizonyos előre meghatározott előkészítő munkálatok vagy tanulmányok elvégzése céljából”.

48.      A jogvita tárgyát képező feljegyzés az eljárási szabályzat 19. cikkének (3) bekezdésében(12) említett „munkacsoportok” egyike – a Tanács által létrehozott, úgynevezett „információs munkacsoport” – részére készített dokumentum volt, és az azon a munkacsoportülésen „több tagállam által „előterjesztett módosító indítványokat vagy új szövegváltozatokat” tartalmazott, amelynek célja a Bizottság által előterjesztett 1049/2001 rendelet módosító indítványának megvitatása volt.(13) Ennélfogva tehát egy olyan „munkaanyagról” volt szó, amelyben a Tanácsnak az 1049/2001 rendelet Bizottság által előterjesztett módosító indítványával kapcsolatos végleges döntésének előkészítése érdekében létrehozott munkacsoportban részt vevő, több tagállam által előterjesztett indítványok szerepeltek.

49.      Amint az könnyen kikövetkeztethető, a „feljegyzés” a nemzeti jogalkotási eljárásokban leginkább a „módosító indítványoknak” megfelelő javaslatokat foglalja össze. Nem vitás, hogy mivel egy olyan dokumentumról van szó, amely a Tanács terminológiája szerint „munkacsoportnak” nevezett olyan fórum keretén belül született, amelyet a Tanács döntésének előkészítése céljából hoztak létre, az olyan dokumentumnak is tekinthető, amelyet „az intézmény belső használatra állított össze vagy kapott, és olyan ügyre vonatkozik, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot”, ahogyan az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdése fogalmaz. Vagy akár „az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumnak”, ahogyan az idézett 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdése írja.

50.      Nos, e „belső használatnak” a jogalkotási eljárás keretén belül helye van.(14) Akármilyen kezdeti fázisban van is, tulajdonképpen éppolyan „jogalkotói”, mint az annak részét képező valamennyi fázis, és összességében valamely jogszabály előkészítésének az eljárása, amely adott esetben módosíthatja az 1049/2001 rendeletet.

51.      Figyelembe kell venni, hogy az 1049/2001 rendelet megfogalmazása, amikor a 4. cikk (3) bekezdésében szereplő kivétel hatályát írja körül, „belső használatra korlátozott állásfoglalásokat (helyesen: véleményeket)” említ, ami a „jogalkotási” eljárásokra való hivatkozásoknál aligha tűnik megfelelőnek. Akár azt is állíthatnánk, hogy a jogalkotási eljárás keretében nincsenek „belső állásfoglalások (helyesen: vélemények)”; a nyilvánosság ily mértékig velejárója a jogalkotó munkájának. Teljesen eltérő a magát a szűk értelemben vett jogalkotási eljárást megelőző eljárások esete, mint például, ahogyan korábban már említettem, a fent hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben tárgyalt eset.

52.      Ezzel nem azt akarom mondani, hogy a 4. cikk (3) bekezdésében szereplő kivétel a priori nem alkalmazható az intézményekre, amikor azok kifejezetten jogalkotói minőségük gyakorlása során járnak el, azt azonban igen, hogy a „súlyos veszélyeztetés” (a kivétel) és a „nyomós közérdek” (a kivétel kivétele) közötti dialektikai kapcsolat bizonyos mértékig „túlkompenzált” ez utóbbi javára.

53.      Egyébként nem a jogi szolgálat, illetve valamely gyakorlati vagy adminisztratív egység olyan dokumentumáról van szó, mint a fent hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben, hanem a tagállamok valamely módosító indítvánnyal kapcsolatos álláspontjával kapcsolatos információt tartalmazó dokumentumról. Egy olyan dokumentumról van szó tehát, amely politikai jellegű információt tartalmaz, és amelynek tartalmi szerzői maguk a tagállamok, amelyek később a Tanács keretén belül határozatot kell hozzanak. Ennélfogva itt politikai vagy tartalmi szempontból nincs változás a munkaszerv keretén belül javaslatot előterjesztők és a Tanács keretén belül döntést hozók személyében.

54.      Végeredményben egyértelműnek tűnik, hogy itt az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdésében említett esettel állunk szemben, amelynek értelmében „szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el”, amint azt a Bíróság a fent hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben(15) is kimondta.

55.      A „szélesebb körű hozzáférés” azonban nem „korlátlan hozzáférést” jelent, hiszen amikor e rendelkezés „lehető legnagyobb mértékben való hozzáférést” említ, azzal már utal arra, hogy nem követeli meg szükségképpen minden esetben a feltétel nélküli hozzáférés biztosítását. E megfogalmazás inkább azt jelenti, hogy az 1049/2001 rendeletben foglalt kivételeket különösen azokra a követelményekre figyelemmel kell értelmezni, amelyeket magának a – jelen esetben a Tanács által végzett – tevékenységnek a jellege követel meg.

56.      A korlátozás azonban nem vezethet odáig, mint amit a Tanács által az 1049/2001 rendelet alapján az „iránymutatásokban” megállapítottak is tartalmaznak, amelyekre fellebbezésének 16–25. pontjában hivatkozott. Ezen iránymutatásoknak az az eredménye, hogy a Tanács főszabály szerint minden olyan dokumentumot illetően megtagadja az érintett tagállami küldöttségek nevének kiadását, amellyel kapcsolatban az intézmény még nem hozott határozatot. Az alábbiakban kifejtett okokból úgy vélem, hogy e szabály különbségtétel nélküli alkalmazása – amely nem veszi figyelembe azon eljárás jellegét, amelyben a dokumentum keletkezett – nincs tekintettel az 1049/2001 rendelet értelmére és céljára.

c)      A felmerült érdekek Törvényszék általi mérlegelése

57.      A Tanács véleményével szemben, fő érvét illetően úgy vélem, hogy a megtámadott ítélet megfelelően mérlegelte az ütköző jogokat és érdekeket, vagyis egyfelől a döntéshozatali eljárás hatékonyságát, másfelől pedig a hozzáférési jogot, amikor azt állapította meg, hogy nem volt helye az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében foglalt kivétel alkalmazásának.

58.      Célszerű leszűkíteni a jelen ügyben tárgyalt kérdést annak pontos tartalmára, és így tekintetbe venni azt, hogy a Tanács az AIE által kért valamennyi dokumentumhoz hozzáférést engedett, „csupán” a tagállamok azonosítását tagadta meg. Ebben az értelemben el kell ismerni, hogy a Tanács erőfeszítést tett arra, hogy eljárását, különösen jogalkotói minőségének gyakorlása során, átláthatóbbá tegye. A kérdés csupán az, hogy ezt kellőképpen meg is tudta‑e valósítani.

59.      Közelebbről, a vizsgált kérdés tehát a következő: Azoknak a tagállamoknak az azonosítása, amelyek „módosító indítványokat” terjesztettek elő valamely „jogalkotási eljárásban”, olyan információnak minősül‑e, amelynek kiadása az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében megtagadható?

60.      Megítélésem szerint ezt a kérdést nemlegesen kell megválaszolni.

61.      Véleményem szerint a Törvényszék által meghatározott szempontok közül csupán azzal az eggyel lehet egyetérteni, és csupán az tartható fenn továbbra is, amely szerint az 1049/2001 rendelet módosításának munkafolyamata során megvitatott különféle javaslatokat támogató tagállamok személyének megismerése minimálisan szükséges és nélkülözhetetlen elemet képez ahhoz, hogy lehetővé váljon a jövőbeli norma címzettjei részéről a politikai felelősség számonkérése. Éppen ezért, az ezen információhoz való hozzáférés közvetlenül azon végső cél megvalósítását szolgálja, amelyet a jogalkotási eljárás is szolgál, vagyis az ezen eljárás eredményeként létrejövő normák demokratikus legitimációját.

62.      Elismerem, hogy a Tanácsnak igaza van, amikor hangsúlyozza, hogy ezen adat megismerése megnehezítheti a Tanács tagjainak tárgyalási stratégiáját, és ilyen értelemben veszélyeztetheti a döntéshozatali eljárás hatékonyságát. A kérdés azonban az, hogy ezen érv elveszíti‑e jelentőségét akkor, ha a jogalkotás más területein való eljárására nem vonatkozik. Amikor, miként a jelen esetben is, a Tanács „jogalkotói minőségében” jár el, ez az érv, amely önmagában véve nem is teljesen legitim érv, nem lehet döntő jelentőségű az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében foglalt kivétel alkalmazását illetően.

63.      „Jogot alkotni” – fogalmánál fogva – olyan normatív tevékenység, amely egy demokratikus társadalomban csakis nyilvános és ilyen értelemben „átlátható” eljárás útján végezhető. Különben a „törvények” nem lennének a törvényeknek engedelmeskedni köteles személyek akarata kifejeződésének tekinthetők, vagyis azon személyeké, akik vitathatatlan felhatalmazásként azok legitimitásának alapját képezik. Képviseleti demokráciában – és e fogalomnak az Unióra is alkalmazhatónak kell lennie – a jogalkotási eljárásnak az állampolgárok részére megismerhetőnek kell lennie, hiszen másként nem kérhetnék számon képviselőiktől azt a politikai felelősséget, amellyel őket választói felhatalmazásukkal felruházták.

64.      E nyilvános eljárásban az átláthatóságnak tehát különleges szerepe van, bizonyos mértékben a közigazgatási eljárásokban betöltött szereptől eltérően. Bár ez utóbbi eljárásokban főként annak biztosítására szolgál, hogy a végrehajtó hatalmat (közigazgatást) a törvénynek rendelje alá, a jogalkotási eljárásban magának a törvénynek, és így a jogrendszer egészének legitimálására szolgál.

65.      Akár úgy is fogalmazhatnánk, hogy amit a Tanács a saját döntéshozatali eljárására nézve súlyos veszélynek minősít, tulajdonképpen az lehetne azon jogalkotási eljárás helyes fejlődésének legjobb garanciája, amelyben a Tanács a jelen ügyben részt vesz. Más szóval, éppen az átláthatóság korlátozása az, amely olyan esetekben, mint a jelen eset is, veszélyeztetheti az olyan eljárást, amelynek szabályait egy olyan rendelet módosítása esetén, mint az 1049/2001 rendelet is, be kell tartani.

66.      A Törvényszék érvelése alapján azt a választ is lehetne adni a Tanács részére, hogy azok a kényelmetlenségek, amelyek a határozatok megvitatása és elfogadása során a hatékonyság szempontjából az átláthatósággal együtt járnak, talán igazolják áldozatát, amikor a Tanács mint kormányközi intézmény ebbéli minőségének megfelelő funkcióinak betöltése során jár el, olyan esetekben azonban sosem, amikor jogalkotási eljárásban vesz részt. Ha úgy tetszik, az átláthatóság a tagállamok között folyó „tárgyalások” keretén belül objektíve kényelmetlenségnek tűnhet ugyan, azon személyek „vitáiban” azonban, akiknek a jogalkotási norma tartalmához igazodniuk kell, nem tűnik annak. Bár az első esetben az egyes tagállamok számára jelentősebb érdek lehet a saját érdek, a második esetben az érintett érdek az Unió érdeke is lehet, azaz közös érdek, amely az azt alátámasztó elvek megvalósításán, többek között a demokrácia megvalósításán alapul.(16)

67.      A jogalkotói funkciók gyakorlása során bármennyire is kényelmetlenséget jelenthet az átláthatóság, meg kell említeni, hogy senki sem állította, hogy a demokrácia „könnyebbé” tenné a jogalkotást, már amennyiben könnyű alatt azt értjük, hogy „kivonni a közvélemény nyomása alól”, feltéve hogy a közvélemény általi ellenőrzés komoly egyeztetést jelent a jogalkotás főszereplői számára.

68.      Miként azt a Bíróság is megállapította, „annak lehetősége ugyanis, hogy az állampolgárok megismerjék a jogalkotási tevékenység alapjait, a demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi”.(17) E megismerés előfeltétele „mindazon információk” állampolgárok általi ellenőrzésének, „amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak”.(18) Ezért kivonni a közvélemény megismerése alól azon indítványok előterjesztőinek személyét, amelyeket a jogalkotási eljárás valamely fázisában megvitattak, egyet jelent megfosztani az állampolgárokat az ahhoz szükséges elemtől, amely egy olyan alapvető demokratikus jog tényleges gyakorlásához szükséges, mint a jogi norma megfogalmazására hivatott közakarat kialakításának főszereplőitől a politikai felelősség számonkérésének tényleges lehetősége.

69.      Még egyszer fontos hangsúlyozni, hogy azok a tagállamok, amelyek annak valamely intézményének keretébe integráltan részt vesznek az Unió jogalkotási eljárásában, közelebb állnak a nemzeti jogalkotóhoz, mint a nemzetközi jog által szabályozott viszonyok szuverén főszereplőiként eljáró alanyai. A bizalmasság, sőt akár a titkosság logikájának, amely a szuverén alanyok viszonyában indokolt lehet, nem lehet helye az Unió területén, amely e tekintetben mindenekelőtt és progresszív módon egy olyan közösség létrehozására törekszik, amelyet a jogállamiság és a demokrácia elvei irányítanak.

70.      Ebben az összefüggésben, mivel nem vitás, hogy a Tanács lehetővé tette az AIE számára az összes kért információhoz való hozzáférést, kivéve az indítványokat előterjesztő tagállamok nevének felfedését, nem fogadhatjuk el, hogy ez elegendő lett volna ahhoz, hogy eleget tegyen az átláthatóság elvéből eredő kötelezettségnek. Az AIE ugyanis csupán a tagállamok „véleményeit” ismerhette meg, az azokat osztó tagállamok kilétét nem. Kétségtelen, hogy magának a véleménynek az ismerete önmagában is tökéletesen elegendő lehet az intellektuális viták szintjén, azonban politikai kontextusban még többet ér annak ismerete, hogy az kitől származik.

71.      Ezért nem osztható a cseh, a francia és a spanyol kormány azon elgondolása, miszerint az átláthatóság, és így a demokratikus vita már magához a dokumentum tartalmához való hozzáféréssel is biztosítva van. Ezzel ugyan talán biztosítható lenne a megvitatott indítványokra vonatkozó absztrakt vita, azonban semmiképpen sem lenne meg az a hozzáadott érték, amelyet az jelent, ha tudjuk, hogy kik támogatták vagy ellenezték azokat. A demokratikus politikai vita mindenekelőtt felelős vita; a felelősség követelménye érvényesítésének elengedhetetlen feltétele azon szereplők személyazonosságának megismerése, akik a vitában részt vettek, és különösen az, hogy milyen feltételek mellett vettek abban részt.

72.      Miként azt a Törvényszék a jelen fellebbezéssel megtámadott ítélet 69. pontjában helyesen kimondta, „a demokratikus legitimitás elvén alapuló rendszerben” az indítványok előterjesztőinek, „olyan eljárásban, amelyben az intézmények jogalkotói minőségben járnak el”, „felelniük kell tetteikért a nyilvánosság előtt”, és ezért személyüknek megismerhetőnek kell lenniük. A Tanács által hivatkozott veszélyek e tekintetben inkább azt mutatják, miként azt a Törvényszék az ítélet 70–72. pontjában megjegyzi, hogy azok azon a kevéssé megalapozott előítéleten alapulnak, hogy az állampolgárok és az intézmények nem képesek megfelelő módon értelmezni a demokratikus vita mélyebb jelentését, közelebbről az álláspontoknak és a stratégiáknak a felelős alanyok racionális vitája eredményeként történő változásának természetes mivoltát.

73.      Összefoglalva, a Törvényszék megfelelően mérlegelte az ütköző jogokat és érdekeket, ami miatt a fellebbezés első jogalapját el kell utasítani.

2.      A fellebbezés második jogalapja

74.      Második jogalapjával a Tanács a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatának megsértésére hivatkozott, amely lehetővé teszi a „közérdekű okokra” való hivatkozást bizonyos dokumentumkategóriák közzétételének megtagadásakor.(19)

75.      A Bíróság említett ítélkezési gyakorlata természetesen elismeri, hogy a dokumentumok egyes kategóriáit illetően érvényes az a vélelem, hogy főszabály szerint azok hozzáférhetővé tétele veszélyeztetheti azt eljárást, amelynek a keretébe illeszkednek. Az említett vélelem mindenesetre azon a premisszán alapul, hogy a kérdéses eljárás különös szabályokat állapít meg az említett dokumentumokhoz való hozzáférésre. Az említett szabályok alapján feltételezhető, hogy főszabály szerint az ilyen dokumentumok hozzáférhetővé tétele érinthetné azon eljárás célját, amelybe illeszkednek.

76.      Semmiképpen sem iuris et de iure vélelemről van szó, mivel „ez az általános vélelem nem zárja ki az említett érdekeltek azon jogát” (id est, azoknak, akiknek az ellenőrzési eljárás során nincs a dokumentumokhoz való hozzáférési joguk), „hogy bizonyítsák azt, hogy az említett vélelem nem vonatkozik valamely […] dokumentumra [...], illetve azt, hogy fűződik‑e a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek”.(20)

77.      A jelen ügyben azonban még ha a Tanács azt is állítja, hogy ő a Törvényszék előtt hivatkozott azon általános vélelem meglétére, amely a tagállamok személyének AIE által kért közzététele megtagadásának kedvez, annyi bizonyos, hogy amire a fellebbezés 49. pontja szerint valójában hivatkozott, az az, hogy azt érintett dokumentum különösen érzékeny kérdésekre vonatkozott, és a döntéshozatali eljárás még nagyon kezdeti szakaszban volt, ami miatt ezen információk hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztethette volna a döntéshozatal folyamatát.

78.      Megítélésem szerint az előbbi nem azt jelenti, hogy a Tanács korábban már hivatkozott a hozzáférés különös szabályrendszerére, ami eltér az 1049/2001 rendeletben foglalttól, hanem azt, hogy indokokat szolgáltatott arra, hogy miért tagadta meg a kért információhoz való hozzáférést. Indokokat, amelyekre véleményem szerint a Törvényszék indokolt és megfelelő választ adott a megtámadott ítélet 67–78. pontjában, többször is kiemelve a Tanács állításainak túlzottan elvont jellegét. E kérdésben véleményem szerint egyet kell érteni az AIE azon véleményével, ami azon megtámadási ok nem megfelelő mivoltát illeti, amellyel valójában azt kérik, hogy a Bíróság vizsgálja felül a tényeknek a Törvényszék által elvégzett értékelését.

3.      A fellebbezés harmadik jogalapja

79.      Egy állítólagos jogi hibára hivatkozva, a Tanács három alpontra osztva fejti ki utolsó fellebbezési jogalapját.

80.      Az első alpont szerint, a Tanács azt állítja, hogy a Törvényszék – szükségtelenül – megkövetelte tőle az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében szereplő kivétel által védett érdek tényleges sérelmének bizonyítását. Megítélésem szerint e kifogás indokolatlan. Ilyen jellegű bizonyíték megkövetelésétől távol állva, a Törvényszék mindössze annyit tett, hogy megcáfolta azokat az érveket, amelyekkel a Tanács azt akarta bizonyítani, hogy pontosan a tagállamok nevének hozzáférhetővé tétele jelentett volna veszélyt a döntéshozatali folyamatra.

81.      Ugyanis, megtámadott ítéletének 73. és 74. pontjában a Törvényszék, miként az a Tanács fellebbezésének 57. pontjában felidézi, megállapítja, hogy a valamely kormány képviselői és valamely parlamenti bizottság között folyó vita tartalmának nyilvánosságra kerülése nem jelenthet veszélyt a döntéshozatali folyamatra, ezért amit valójában a Törvényszék tett, nem egyéb, mint hogy megválaszolta a Tanács azon kijelentését, miszerint a tagállamok nevének engedély nélküli, a Statewatch által történt közzététele okozott tényleges sérelmet a döntéshozatali folyamatban. Ennélfogva, még ha a Törvényszék el is rugaszkodott a konkrétumoktól, azt csupán azért tette, mert a Tanács erre kényszerítette.

82.      Ami a második alpontot illeti, azzal a Tanács azt állítja, hogy a megtámadott ítéletben a Törvényszék, annak a súlyos veszély fennállásának értékelésekor, ami a döntéshozatali folyamatot fenyegette volna, ha hozzáférhetővé tették volna a küldöttségek nevét, nem vette figyelembe annak jelentőségét, hogy hol tartanak a tárgyalások.

83.      A megtámadott ítélet 75. és 76. pontjában a Törvényszék által kifejtett indokok sérelme nélkül úgy vélem, hogy elegendő a jelen indítvány 50. pontjában kifejtett megfontolásra visszautalni, abban az értelemben, hogy a jogalkotási eljárás vezérelvei logikájának ugyanúgy ki kell terjednie az eljárás részét képező valamennyi szakaszra.

84.      Végül, a harmadik alpontban, a Tanács azt állítja, hogy nem vették figyelembe a kért dokumentum minősített jellegét. E tekintetben azonfelül, hogy ismét visszautalok a 63–71. pontban kifejtett általános jellegű megállapításokra, elegendőnek tartom ismét kiemelni, hogy a Tanács kifogásai kizárólag azt mutatják, hogy nem ért egyet a tények Törvényszék által elvégzett értékelésével.

85.      Az előbbiek egészére figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a fellebbezés többi jogalapját is utasítsa el.

VII – Költségek

86.      Az eljárási szabályzat 184. cikke 1. §‑ának és 138. cikke 1. §‑ának megfelelően azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.

VIII – Végkövetkeztetések

87.      A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:

1)      A Bíróság a fellebbezést elutasítja.

2)      A Bíróság a Tanácsot kötelezi a költségek viselésére.


1 – Eredeti nyelv: spanyol.


2 –      Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).


3 –      A T‑233/09. sz. ügy (EBHT 2011., II‑1073. o.).


4 – A C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz. egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítélet (EBHT 1989., I‑4723. o.). A per tárgyát képező dokumentum akkor a Tanács Jogi Szolgálatának egyik állásfoglalása volt, amely a Tanács egyik irányelvjavaslatára vonatkozott. Vagyis egy olyan dokumentumra, amely belső és a jogalkotási eljárást megelőző jellegű.


5 –      Ebben az értelemben megerősíthetjük, hogy az ilyen jelentős kategóriák alkalmazásával, mint a „jogalkotási eljárás” (EUMSZ 289. cikk), a Lisszaboni Szerződés magára veszi az efféle kifejezésekhez társuló szemléletbeli terhek összességét. Amikor a Tanács általános jellegű, kötelező erejű és közvetlenül alkalmazandó normákat dolgoz ki vagy vesz részt azok kidolgozásában (EUMSZ 288. cikk), az uniós jog szintjén a nemzeti törvényekkel egyenértékű jogszabályt alkot. Mivel a Szerződések úgy rendelkeznek, hogy az ilyen típusú normákat úgynevezett „jogalkotási” eljárás (EUMSZ 289. cikk) útján kell kidolgozni, ebből azt a következtetést kell levonni, hogy az említett eljárásra ugyanazoknak az elveknek kell irányadóknak lenniük, amelyek a nemzeti jogrendszerekben az ugyanilyen típusú eljárásokat jellemzik. A Lisszaboni Szerződést követően a Tanács eljárásairól és belső szervezeti felépítéséről általában lásd: Lenaerts, K., és van Nuffel, P., European Union Law, 3. kiadás,, 2011., 13‑047–13‑060. o.


6 –      Kiemelés tőlem.


7 – Az uniós jogban a hozzáférési jog konstrukciójának keletkezéséről lásd még: Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Editorial Derecho Global, Sevilla, 201.1, 77–104. o.


8 –      Amely szabályzatot a 2006. szeptember 15‑i 2006/683/EK tanácsi határozattal hagytak jóvá (HL L 285., 47. o.).


9 – Ebben az értelemben lásd a fent hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 46. pontját.


10 – A 10–20. pont.


11 – Uo., 11. pont.


12 – Amely rendelkezés megengedi „a Coreper által vagy jóváhagyásával bizottságok vagy munkacsoportok létrehozását bizonyos előre meghatározott előkészítő munkálatok vagy tanulmányok elvégzése céljából”, amelyek ülésein, ugyanezen 19. cikk (5) bekezdése rendelkezései szerint „azon tagállam küldöttje elnököl, amely a Tanács említett ülésein az elnöki posztot be fogja tölteni”.


13 –      COM(2011) 137.


14 – Itt ugyanis az eljárási szabályzat 7. cikkének a jelen ítélet 41. pontjában idézett esete áll fenn: „a Tanács [...] jogalkotói minőségében jár el, amennyiben [...] rendeletek, irányelvek, kerethatározatok vagy határozatok révén olyan szabályokat fogad el, amelyek jogilag kötelező erejűek a tagállamokban vagy a tagállamokra nézve [...].”


15 – A hivatkozott ügyben hozott ítélet 46. pontja. Ugyanilyen értelemben nyilatkozott a Törvényszék a megtámadott ítélet 69. pontjában is.


16 – Curtin, D., «Judging EU secrecy», in Cahiers de Droit Européen 2/2012, Bruylant, 459–490 [461]. o., megemlíti azon idők emlékének a súlyát, amely még mindig érzékelhető az Unióban, amikor annak irányításának módszere még a „diplomácia”, és nem a „demokrácia” volt.


17 –      A fent hivatkozott Svédország és Törökország kontra Tanács ügyben hozott ítélet 46. pontja.


18Loc. ult. cit.


19 – Ehhez hasonlóan lásd: a Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 50. pontját; a C‑139/07. P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben 2010. június 29‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑5885. o.) 54. pontját; és a C‑506/08. P. sz., Sévdország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑6237. o.) 74. pontját.


20 –      A fent hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerk Ilmenau ügyben hozott ítélet 62. pontja.