OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 16 maja 2013 r.(1)
Sprawa C‑280/11 P
Rada Unii Europejskiej przeciwko Access Info Europe
Odwołanie – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji – Działanie Rady „w charakterze ustawodawcy” – Notatka służbowa Sekretariatu Generalnego Rady w przedmiocie wniosków przedstawionych w ramach nowelizacji rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 – Odmowa udostępnienia danych dotyczących tożsamości państw członkowskich będących autorami wniosków
1. W niniejszym odwołaniu przedstawiono pytanie, czy Rada, stosując postanowienia rozporządzenia (WE) nr 1049/2001(2) w sprawie publicznego dostępu do dokumentów wskazanych w nim instytucji, może odmówić udostępnienia danych dotyczących tożsamości państw członkowskich, które przedstawiły poprawki w ramach procedury ustawodawczej dotyczącej nowelizacji przywołanego rozporządzenia.
2. W wyroku z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie Access Info Europe przeciwko Radzie(3) Sąd udzielił na to pytanie odpowiedzi przeczącej, wskutek czego Rada wniosła niniejsze odwołanie, dając Trybunałowi możliwość rozwinięcia jego orzecznictwa w przedmiocie odmowy ujawnienia dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
3. W związku z niniejszą sprawą Trybunał ma bowiem po raz pierwszy możliwość określenia rozmiarów przejrzystości, której rozporządzenie nr 1049/2001 wymaga od instytucji w sytuacji, kiedy te występują nie tylko w charakterze ustawodawcy – jak miało to miejsce w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie(4) – lecz również w trakcie procedury ustawodawczej.
I – Ramy prawne
4. Motyw 6 rozporządzenia nr 1049/2001 brzmi następująco:
„Szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą, także na mocy delegowanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu podejmowania przez te instytucje decyzji. Dokumenty takie powinny być dostępne bezpośrednio w maksymalnym możliwym zakresie”.
5. W myśl art. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 jego celem jest „określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji […] przewidzianych art. 255 traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów”.
6. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 „[d]ostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.
II – Okoliczności faktyczne
7. Access Info Europe (AIE) jest stowarzyszeniem z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), które w dniu 3 marca 2008 r. na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 zwróciło się do Rady o udostępnienie notatki służbowej z dnia 26 listopada 2008 r. skierowanej przez Sekretariat Generalny Rady do „grupy roboczej” utworzonej przez Radę w ramach prac nad nowelizacją rozporządzenia nr 1049/2001. Notatka ta (zwanej dalej „żądanym dokumentem”) zawiera różne propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych zgłoszone przez wskazane w niej kilka państw członkowskich podczas spotkania grupy roboczej w dniu 25 listopada 2008 r.
8. W dniu 17 grudnia 2008 r. Rada przyznała skarżącej częściowy dostęp do żądanego dokumentu, usuwając dane pozwalające na identyfikację państwa członkowskiego będącego autorem każdej z tych propozycji. Uzasadniając odmowę udzielenia tej informacji, Rada wskazała, że jej udostępnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji oraz że za jej ujawnieniem nie przemawia nadrzędny interes publiczny, co w rezultacie pozwala na zastosowanie ustanowionego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wyłączenia prawa dostępu do dokumentu.
9. Stanowisko to zostało potwierdzone decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”).
10. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że pełna wersja żądanego dokumentu została ujawniona w dniu jego przyjęcia (26 listopada 2008 r.) przez organizację Statewatch na jej stronie internetowej. Rada nie wyraziła żadnej zgody na wspomniane ujawnienie żądanego dokumentu i utrzymuje, iż nie była tego świadoma w momencie wydania spornej decyzji.
11. AIE wniosło do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
III – Wyrok Sądu
12. Skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. Po przypomnieniu zasad regulujących dostęp do dokumentów (pkt 55–58) Sąd stwierdził, że zastosowanie wyłączenia dostępu do dokumentów jest uzasadnione jedynie w przypadku, gdy stanowiłoby to rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla interesu chronionego w drodze tego wyłączenia (pkt 59 i 60).
13. Stosując wspomniane zasady w niniejszej sprawie, Sąd zbadał przywołane przez Radę przyczyny uzasadniające odmowę dostępu. Po pierwsze, chodzi o argument dotyczący zmniejszenia marginesu swobody delegacji państw członkowskich, jeżeli ujawniono by publicznie ich stanowisko w czasie prac wstępnych, bowiem mogłoby to wywołać presję opinii publicznej, która mogłaby z kolei ograniczać swobodę delegacji. Sąd odpowiedział w tym zakresie, że zasada legitymacji demokratycznej wiąże się z odpowiedzialnością za swoje czyny, a w szczególności dotyczy to procedury ustawodawczej (pkt 68–74).
14. Po drugie, Sąd odrzucił argument, że wstępny charakter trwających dyskusji jest okolicznością decydującą dla oceny ryzyka naruszenia procesu podejmowania decyzji (pkt 75 i 76).
15. Ponadto Sąd odrzucił w zaskarżonym wyroku argument, że należy uwzględnić szczególnie sensytywny charakter propozycji zgłoszonych przez delegacje państw członkowskich. Chodzi o zmiany w rozporządzeniu nr 1049/2001, które mieszczą się w zwykłym biegu demokratycznego procesu ustawodawczego i które są publicznie dostępne, jeśli chodzi o ich treść, sporna jest natomiast wyłącznie możliwość poznania ich autorów (pkt 77 i 78).
16. Po czwarte, Sąd odrzucił argument, że nietypowy czas trwania procedury ustawodawczej w zakresie nowelizacji rozporządzenia nr 1049/2001 jest wynikiem trudności wywołanych nieuprawnionym ujawnieniem dokumentów roboczych (pkt 79).
17. Wreszcie w odniesieniu do nieuprawnionego ujawnienia żądanego dokumentu Sąd stwierdził, iż po owym ujawnieniu Rada udostępniła publicznie dokument, w którym poza przedstawieniem propozycji zmian rozporządzenia ujawniono tożsamość delegacji (pkt 82 i 83).
IV – Odwołanie
18. W dniu 31 maja 2012 r. Rada wniosła odwołanie od wyroku Sądu.
19. Podstawę odwołania stanowią trzy zarzuty.
20. Jako pierwszy zarzut wskazano naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Zdaniem Rady Sąd nie wyważył odpowiednio spornych praw i interesów.
21. Drugi zarzut odwołuje się do niezgodności z orzecznictwem Trybunału w zakresie dostępu do dokumentów. Zdaniem Rady Sąd powinien wziąć pod uwagę orzecznictwo, zgodnie z którym przywoływanie względów o charakterze ogólnym jest dozwolone w celu uzasadnienia odmowy ujawnienia określonych typów dokumentów.
22. Trzeci zarzut odwołania, dotyczący podniesionego błędu co do prawa, zawiera trzy części. Po pierwsze, wskazano, że Sąd wymagał udowodnienia rzeczywistej szkody dla interesu chronionego wyłączeniem zawartym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Po drugie, podniesiono, że w zaskarżonym wyroku nie wzięto pod uwagę znaczenia stanu dyskusji w celu oceny ryzyka poważnej szkody grożącej procesowi podejmowania decyzji wskutek ujawnienia tożsamości delegacji. Wreszcie, po trzecie, Rada utrzymuje, iż nie wzięto pod uwagę sensytywnego charakteru żądanego dokumentu.
V – Postępowanie przed Trybunałem
23. W postępowaniu wzięli udział i przedstawili pisemne uwagi AIE, rządy czeski, grecki i hiszpański oraz Parlament Europejski; AIE wniosło odpowiedź na interwencje wniesione przez Parlament oraz rządy czeski i hiszpański, natomiast Rada wniosła odpowiedź na interwencję Parlamentu.
24. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. stawili się Rada, AIE, rządy czeski, hiszpański, francuski i grecki oraz Parlament.
25. W odniesieniu do pierwszego zarzutu odwołania Rada, poparta przez rządy czeski, grecki hiszpański i francuski, podnosi, że Sąd nadał nadmierne znaczenie zasadzie przejrzystości na szkodę wymogów związanych z zasadą skuteczności procedury ustawodawczej Rady, która wymaga dużej elastyczności państw członkowskich w modyfikowaniu swoich pierwotnych stanowisk, maksymalizując w ten sposób możliwość osiągnięcia wspólnego stanowiska. W każdym razie zdaniem rządów czeskiego, hiszpańskiego i francuskiego dostęp do zasadniczej treści dokumentu wystarcza do zapewnienia demokratycznej debaty, a zatem nie jest w tym celu konieczne ujawnianie tożsamości delegacji. W odpowiedzi AIE wskazuje na to, że Rada z jednej strony przywołuje orzecznictwo Trybunału, a z drugiej strony podważa te punkty zaskarżonego wyroku, które ograniczają się do jego zastosowania. Zdaniem AIE, podobnie jak i Parlamentu Europejskiego, Sąd właściwie wyważył te interesy.
26. W odniesieniu do drugiego zarzutu odwołania Rada, popierana przez rząd grecki, twierdzi, że stanowisko Sądu jest niezgodne z orzecznictwem, które zezwala na powołanie się na względy o charakterze ogólnym w celu odmowy udzielenia dostępu do określonych typów dokumentów. AIE ze swej strony podnosi, iż ten zarzut odwołania nie ma wyraźnego związku z żadnym konkretnym punktem zaskarżonego wyroku, co czyni go niedopuszczalnym. W każdym razie AIE, popierane przez Parlament Europejski, twierdzi, że Rada nigdy nie wskazała, jakie jest ogólne domniemanie, na podstawie którego odmówiono dostępu w sytuacji, gdy nie istnieją przepis lub zasada, które pozwalałyby oprzeć się w niniejszej sprawie na domniemaniu poufności, tym bardziej że chodzi o dokumenty, które stanowią część procedury ustawodawczej.
27. W odniesieniu do trzeciego zarzutu odwołania Rada, popierana przez rządy grecki i hiszpański, podnosi (pierwsza część zarzutu), że Sąd żądał od niej dowodu rzeczywistej szkody dla interesu chronionego wyłączeniem zawartym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, podczas gdy wystarczające jej zdaniem było wskazanie na ryzyko szkody. AIE oraz Parlament Europejski wskazują, iż Sąd nie żądał dowodu rzeczywistej szkody, lecz ograniczył się do zbadania, czy – jak twierdziła Rada – wskutek nieuprawnionego ujawnienia tożsamości delegacji miało miejsce rzeczywiste naruszenie procedury ustawodawczej.
28. Rada, popierana przez rządy grecki i francuski, podnosi także (druga część zarzutu), że w celu oceny ryzyka poważnej szkody wynikającej z ujawnienia tożsamości delegacji nie wzięto pod uwagę stanu, w jakim znajdowały się dyskusje. Jej zdaniem we wstępnych fazach dyskusji konieczne jest pozostawienie delegacjom szerokiego marginesu swobody w celu prowadzenia negocjacji bez presji opinii publicznej. W odpowiedzi na to AIE wskazuje, że podnoszenie tego argumentu po raz pierwszy w odwołaniu jest niedopuszczalne. W każdym razie jej zdaniem przejrzystość jest szczególnie potrzebna w pierwszych fazach procedury, bowiem debata publiczna byłaby bezużyteczna, jeżeli zapewniono by ją dopiero wtedy, kiedy delegacje osiągnęły już kompromis. Niezależnie od tego ujawnienie tożsamości delegacji nie musi koniecznie utrudniać zmiany ich stanowisk.
29. Wreszcie (trzecia część zarzutu) Rada utrzymuje, że nie wzięto pod uwagę sensytywnego charakteru żądanego dokumentu. Charakter ten wynika z faktu, iż wnioski delegacji dotyczyły wyjątków od zasady przejrzystości, które miałyby być zawarte w nowym rozporządzeniu, a zatem kwestii, w przedmiocie której wypowiadały się ostatnio sądy Unii i która jest przedmiotem debaty oraz presji ze strony opinii publicznej. Dowodem tego sensytywnego charakteru są trudności, których doświadcza procedura nowelizacji rozporządzenia, opóźniona wskutek obaw, jakie wywołują w delegacjach przecieki informacji, co utrudniło im znacznie swobodę odejścia od pierwotnych stanowisk, wskazując na słuszność odmowy wyrażenia przez Radę zgody na ich ujawnienie. AIE wskazuje w odpowiedzi, iż Sąd nie stwierdził, że „sensytywne” są tylko takie sytuacje, które dotyczą zasadniczego interesu Unii lub państw członkowskich, a w niniejszej sprawie Rada nie uzasadniła szczegółowo swojej odmowy, dotyczącej w dodatku nie opinii prawnej, ale jedynie propozycji zmian treści projektu aktu prawnego. Poza tym AIE uważa, że niedopuszczalne jest badanie reszty tej części zarzutu, ponieważ ograniczono się w nim do zakwestionowania oceny Sądu w przedmiocie sensytywnego charakteru informacji. W każdym razie AIE, popierane przez Parlament Europejski, twierdzi, że z procedurą ustawodawczą wiąże się wszczynanie debaty i zezwolenie na presję opinii publicznej, ponieważ tego właśnie wymagają przejrzystość i demokracja. AIE zaprzecza wreszcie temu, że przecieki są przyczyną trudności związanych z procedurą nowelizacji rozporządzenia czy też spowodowały zmiany w sposobie pracy.
VI – Ocena
A – Zarzuty odwołania
30. Jakkolwiek odwołanie zawiera trzy zarzuty, oczywiste jest, że wszystkie one, przy minimalnej zmianie perspektywy, posługują się tym samym argumentem: niewłaściwego niezastosowania wyłączenia zawartego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
31. W pierwszym zarzucie odwołania wskazuje się bowiem, że Sąd naruszył ten przepis, nie dokonawszy należytego wyważenia spornych praw i interesów, to jest skuteczności procesu decyzyjnego i prawa dostępu do dokumentów. Następnie drugi zarzut oparty został na naruszeniu orzecznictwa Trybunału w zakresie dostępu do określonych typów dokumentów. Wreszcie trzeci zarzut odwołuje się do błędu co do prawa wskutek braku uwzględnienia określonych cech dokumentu i przyjęcia, iż w celu zastosowania wyłączenia zawartego w art. 4 ust. 3 konieczne jest przeprowadzenie określonego dowodu.
32. Wszystkie te zarzuty w rezultacie krążą wokół właściwego lub niewłaściwego dokonania przez Sąd wykładni przywołanego art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Dostosuję się jednak do konstrukcji odwołania opartej na trzech wskazanych zarzutach, chociaż dokonując analizy – gdy będzie to konieczne i wymagane względami systematyki – posłużę się techniką odesłania.
B – Zastrzeżenia w przedmiocie dopuszczalności pewnych zarzutów odwołania
33. Nie składając formalnie wniosku w przedmiocie niedopuszczalności pewnych zarzutów odwołania, AIE wskazało, że należałoby uznać je za niedopuszczalne z uwagi na brak wskazania konkretnych punktów zaskarżonego wyroku, których dotyczą te zarzuty. Ma to miejsce w przypadku dwóch pierwszych zarzutów, w których zdaniem AIE Rada ogranicza się do ogólnej krytyki wyroku Sądu, nie odnosząc się wyraźnie do poszczególnych punktów orzeczenia. Z drugiej strony w odniesieniu do drugiej części trzeciego zarzutu odwołania AIE twierdzi, że Rada przede wszystkim nie wskazała, na czym polegają domniemane cechy szczególne procedury podejmowania decyzji, a jednocześnie podniosła po raz pierwszy argument zmiany stanowiska przez delegacje w trakcie procedury podejmowania decyzji. Poza tym AIE twierdzi także, że niektóre argumenty Rady stanowią w istocie wniosek, aby Trybunał ponownie dokonał oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanych przez Sąd, w szczególności w zakresie dotyczącym oceny sensytywnego charakteru żądanego dokumentu i przyczyn uzasadniających niezwykle długi okres trwającej procedury ustawodawczej.
34. Jednakże, jak już powiedziałem, ponieważ trzy zarzuty odwołania sprowadzają się w istocie do jednego, uważam, że żadnego z nich nie można formalnie uznać za niedopuszczalny. Wystarczy bowiem wskazać w każdym przypadku braki w argumentach, które bądź zostały przedstawione po raz pierwszy, bądź stanowią ponowną ocenę okoliczności faktycznych, co pozbawia sensu badanie ich w postępowaniu odwoławczym.
C – W przedmiocie istoty sprawy
1. Pierwszy zarzut odwołania
35. Rada podnosi przede wszystkim, iż zaskarżony wyrok narusza art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z tym, że Sąd niewłaściwie wyważył sporne prawa i interesy.
36. Zarzut Rady opiera się w istocie na tym, że Sąd dał pierwszeństwo zasadzie przejrzystości przed zasadą skuteczności procedury podejmowania decyzji przez Radę, nie uwzględniwszy, iż procedura ta wymaga zapewnienia pewnego marginesu swobody negocjacyjnej, co jest niezgodne z wymaganym przez Sąd zakresem przejrzystości.
37. Odpowiedź na pierwszy zarzut odwołania wymaga przedstawienia pewnych zasadniczych uwag dotyczących procedury decyzyjnej Rady, kiedy ta działa w charakterze ustawodawcy. Okoliczność, że Rada uczestniczy w procedurze o charakterze ustawodawczym, nie może nie wpływać na jej modus operandi, który na ogół jest typowy dla instytucji międzyrządowej.
a) Rada działająca „w charakterze ustawodawcy”
38. Okoliczności faktyczne niniejszego przypadku miały miejsce przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który wzmocnił „ustawodawczą” rolę Rady jako organu historycznie w największym stopniu zaangażowanego w tworzenie prawa Unii. Nie mamy zatem do czynienia z przypadkiem zastosowania art. 289 TFUE, który definiuje obecnie, na czym „polega” procedura ustawodawcza, a zatem w jakich przypadkach instytucje działają w charakterze ustawodawcy. W rezultacie instytucje te nie mają już w tej sprawie żadnej swobody oceny ani uznania, które zawsze mogłyby prowadzić do odesłania zgodnie z traktatem WE do procedur uregulowanych w art. 251 i 252, z których żadna nie została określona jako „ustawodawcza”(5).
39. Jednakże proces „uwewnętrznienia” tych kategorii zgodnie z logiką i wyobrażeniem „ustawodawczym” rozpoczął się i miał miejsce przez Lizboną. Począwszy bowiem od traktatu z Amsterdamu, kategoria „ustawodawcza” znalazła miejsce w języku Unii. I tak, art. 207 ust. 3 akapit drugi WE zobowiązywał już wtedy Radę do określenia „przypadków, w jakich powinna być uważana za działającą w charakterze prawodawcy”(6), właśnie w celu umożliwienia wykonywania prawa dostępu do dokumentów zagwarantowanego przez art. 255 ust. 1 WE. Moim zdaniem wskazuje to jasno, że traktat z Amsterdamu połączył z jednej strony potwierdzenie prawa dostępu do dokumentów instytucji, a z drugiej strony wyraźne potwierdzenie „ustawodawczego charakteru” Rady. Ponadto uczynił to w ten sposób, iż działanie „w charakterze ustawodawcy” stanowi właściwy kontekst dla wykonywania prawa dostępu, co uzasadnia wewnętrzny związek zasady dotyczącej procedur ustawodawczych z zasadami jawności i przejrzystości(7).
40. W konsekwencji wyraźny postęp, jaki stanowi w tym zakresie traktat z Lizbony, nie może prowadzić do stwierdzenia, że „język”, o ile można tak powiedzieć, „ustawodawczy” występuje dopiero w tym traktacie. Wcześniejsze prawo pierwotne stosowało ten język względnie naturalnie, zatem także ze wszystkimi skutkami z nim związanymi.
41. Z drugiej strony w odniesieniu do prawa wtórnego należy wspomnieć, że właśnie wspomniane rozporządzenie nr 1049/2001 odwołuje się w motywie 6 do obowiązku, w ramach którego „[s]zerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą”. W niniejszej sprawie, jak wynika z art. 7 regulaminu wewnętrznego Rady obowiązującego w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy(8), zgodnie z którym „Rada działa w charakterze prawodawcy w rozumieniu art. 207 ust. 3 akapit drugi traktatu WE, gdy przyjmuje ona przepisy, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich lub dla państw członkowskich w drodze rozporządzeń, dyrektyw, decyzji ramowych lub decyzji na podstawie stosownych postanowień traktatów […]”, mamy do czynienia z jednym z takich przypadków.
42. W oparciu o powyższe nie trudno stwierdzić, że biorąc pod uwagę różnice między ustawą krajową a „ustawą” unijną lub pomiędzy ustawodawcą krajowym a „ustawodawcą” unijnym, „procedura ustawodawcza”, jaką w celu opracowywania rozporządzeń (i stosowania przez Radę w działaniach „w charakterze prawodawcy” na podstawie byłego art. 207 WE) nakłada na Radę art. 289 TFUE, jest pojęciowo bardzo zbliżona do krajowej „procedury ustawodawczej”, to jest z punktu widzenia jej ratio, i tym samym zasad leżących u jej podstaw. Wreszcie wspólna dla obydwu jest konieczność zaspokojenia niezastępowalnych wymogów legitymacji demokratycznej(9).
43. Procedura legislacyjna leżąca u podstaw niniejszego postępowania powinna być uważana za „ustawodawczą” w ścisłym tego słowa znaczeniu w ramach krajowego prawa publicznego. W tym znaczeniu istotne jest, że rezultatem tej procedury będzie przepis, który z uwagi na swe cechy (charakter ogólny, zobowiązujący, zdolność do zastąpienia ustaw krajowych – które są dziełem rzeczywiście demokratycznych władz) wymaga legitymacji demokratycznej w określonym stopniu, a tej może mu udzielić jedynie procedura oparta na zasadach, które tradycyjnie regulowały postępowanie krajowych ustawodawców o charakterze reprezentatywnym.
b) Notatka sekretariatu generalnego Rady skierowana do grupy roboczej. Treść i zakres: dokument wewnętrzny?
44. Po sprecyzowaniu zakresu pojęcia „procedura ustawodawcza” należy zbadać charakter, jaki w niniejszym postępowaniu posiada dokument, którego Rada nie udostępniła w całości AIE.
45. Jak stwierdzono w pkt 6 zaskarżonego wyroku, chodzi o „notatk[ę] […] skierowan[ą] przez Sekretariat Generalny Rady do utworzonej przez nią grupy roboczej ds. informacji na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji”. W dokumencie tym, jak wskazuje dalej Sąd, „zgromadzone są propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych zgłoszone przez kilka państw członkowskich podczas spotkania grupy roboczej w dniu 25 listopada 2008 r.”.
46. Jak wyjaśniła Rada w pisemnych uwagach(10), sporna notatka została wykonana w ramach procedury stosowanej przez Radę zgodnie z postanowieniami obowiązującego wówczas przy pracach nad „dossier ustawodawczym”(11) regulaminu wewnętrznego.
47. Stosownie do art. 19 ust. 2 regulaminu wewnętrznego sprawy zawarte w porządku obrad posiedzeń Rady „są z wyprzedzeniem analizowane przez Coreper, chyba że postanowi on inaczej. Coreper dokłada starań, aby na etapie swoich prac osiągnąć porozumienie, które zostanie przedłożone Radzie do przyjęcia. Zapewnia on odpowiednie przedstawienie spraw Radzie oraz, w odpowiednich przypadkach, przedstawia wytyczne, opcje lub propozycje rozwiązań”. Podobnie zgodnie z art. 19 ust. 3 regulaminu wewnętrznego „[w] celu przeprowadzenia pewnych wcześniej określonych prac przygotowawczych lub analiz Coreper może tworzyć komitety lub grupy robocze lub wyrazić zgodę na utworzenie takich organów”.
48. Sporna notatka jest dokumentem opracowanym przez jedną z utworzonych przez Radę „grup roboczych” wspomnianych w art. 19 ust. 3 regulaminu wewnętrznego(12), zwaną „grupą roboczą ds. informacji”, i zawiera „propozycje zmian lub poprawek redakcyjnych zgłoszone przez kilka państw członkowskich” podczas spotkania grupy roboczej, którego celem było zbadanie wniosku w sprawie nowelizacji rozporządzenia nr 1049/2001 przedstawionego przez Komisję(13). Chodzi zatem o dokument „roboczy”, w którym zawarto propozycje przedstawione przez kilka państw członkowskich w ramach grupy roboczej utworzonej w celu przygotowania ostatecznego stanowiska Rady wobec wniosku w sprawie nowelizacji rozporządzenia nr 1049/2001 przedstawionego przez Komisję.
49. Jak z łatwością można wywnioskować, „notatka” stanowi równoważnik tego, czym w krajowej procedurze ustawodawczej są „poprawki”. Oczywiście, traktując dokument wytworzony przez ciało utworzone w celu przygotowania stanowiska Rady, które w terminologii Rady określa się jako „grupę roboczą”, można także mówić o „dokumen[cie] sporządzon[ym] przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzyman[ym] przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję”, którego dotyczy wyłączenie przewidziane w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. A nawet o „dokumen[cie] zawierając[ym] opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji”, jak wskazuje art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia.
50. Jednakże „wykorzystanie wewnętrzne” ma miejsce w ramach procedury ustawodawczej(14). Może ono wystąpić w fazie wstępnej, lecz ostatecznie w takim samym stopniu „ustawodawczej”, jak wszystkie fazy składające się jako całość na procedurę wypracowania przepisu prawa takiego jak ten, który w niniejszej sprawie miał dokonać nowelizacji rozporządzenia nr 1049/2001.
51. Należy wziąć pod uwagę, że język rozporządzenia nr 1049/2001, który odnosząc się do opisu zakresu wyłączenia przewidzianego w art. 4 ust. 3, odwołuje się do „opinii do wykorzystania wewnętrznego”, jest nie w pełni odpowiedni, kiedy chodzi o procedurę „ustawodawczą”. Można by nawet utrzymywać, że w kontekście procedury ustawodawczej nie istnieją „opinie wewnętrzne”; do tego stopnia jawność jest nieodłącznym elementem charakteru pracy ustawodawcy. Całkowicie odmiennym przypadkiem są procedury poprzedzające właściwą procedurę ustawodawczą, jak miało to miejsce w przypadku, co już wskazałem, ww. spraw połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie.
52. Nie chcę przez to powiedzieć, że wyłączenie zawarte w art. 4 ust. 3 nie ma zastosowania a priori wobec instytucji, gdy działają one w ramach podejmowanych przez nie czynności o charakterze ustawodawczym, lecz że związek dialektyczny pomiędzy „poważnym naruszeniem” (wyjątek) a „nadrzędnym interesem publicznym” (wyjątek od wyjątku) jest do pewnego stopnia „niezrównoważony” na korzyść tego ostatniego.
53. Nie chodzi przy tym, jak w przypadku ww. spraw połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, o dokument służb prawnych lub organu o charakterze technicznym lub administracyjnym, lecz o informację dotyczącą stanowisk państw członkowskich w przedmiocie wniosku dotyczącego zmian legislacyjnych. Z drugiej strony chodzi o dokument zawierający informację o charakterze politycznym, której autorami są w istocie te państwa członkowskie, które następnie podejmują decyzję w ramach Rady. Nie ma tu zatem, w znaczeniu politycznym lub materialnym, żadnej odrębności pomiędzy podmiotami, które składają propozycję w ramach organu roboczego, i podmiotami, które działają jako Rada.
54. Wreszcie wydaje się oczywiste, że mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w motywie 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym „[s]zerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą”, jak przypomniał to Trybunał w ww. wyroku sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie(15).
55. „Szerszy dostęp” nie oznacza jednakże „dostępu absolutnego”, kiedy bowiem mowa o „dostępie w maksymalnym możliwym zakresie”, wskazuje się już, że nie wymaga się dostępu koniecznie i zawsze bezwarunkowego. Oznacza to raczej, iż wyłączenia przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001 powinny być przedmiotem wykładni szczególnie wyczulonej na potrzeby wynikające z istoty działalności prowadzonej, w tym przypadku, przez Radę.
56. Jednakże ograniczenie to nie może prowadzić do skrajności wyznaczonej przez „wytyczne” stosowane przez Radę przy stosowaniu rozporządzenia nr 1049/2001, do których odwołuje się ona w pkt 16‒25 odwołania. Zgodnie z tymi wytycznymi Rada odmawia co do zasady ujawnienia nazw delegacji zawartych w jakimkolwiek dokumencie, w przedmiocie którego instytucja ta nie wydała jeszcze decyzji. Z przyczyn, które za chwilę wyjaśnię, uważam, że stosowanie tej reguły w sposób jednolity, z pominięciem charakteru procedury, w ramach której powstał dokument, nie jest zgodne z ratio legis i z celami rozporządzenia nr 1049/2001.
c) Wyważenie przez Sąd przeciwstawnych interesów
57. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Rada w swoim podstawowym zarzucie, uważam, iż w zaskarżonym wyroku w sposób właściwy wyważono sporne prawa i interesy, to jest z jednej strony skuteczność procedury decyzyjnej, a z drugiej strony prawo dostępu do dokumentów, stwierdzając, że nie ma tu zastosowania wyłączenie zawarte w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
58. Jeżeli ograniczymy sporną kwestię do właściwych rozmiarów, okaże się, że Rada udostępniła AIE całą interesującą ją dokumentację „z wyjątkiem” tożsamości państw członkowskich. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż Rada stara się działać w sposób bardziej przejrzysty, w szczególności kiedy działa w charakterze ustawodawcy. Jednakże sporną kwestią jest, czy uczyniła to w sposób wystarczający.
59. W konsekwencji rozpatrywane pytanie brzmi w istocie następująco: czy tożsamość państw członkowskich, które przedstawiły „poprawki” w ramach „procedury ustawodawczej”, stanowi informację, której ujawnienia można odmówić zgodnie z wyłączeniem zawartym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001?
60. Moim zdaniem na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
61. Uważam, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu i przyjąć, że poznanie tożsamości państw członkowskich, które przedstawiały różne propozycje rozpatrywane w trakcie prac nad nowelizacją rozporządzenia nr 1049/2001, stanowi minimalny i nieodzowny element oceny umożliwiający powstanie odpowiedzialności politycznej wobec adresatów przyszłego aktu prawnego. Właśnie z tego powodu dostęp do żądanej informacji służy bezpośrednio osiągnięciu ostatecznego celu procedury ustawodawczej, to jest demokratycznej legitymacji przepisów prawa powstałych w wyniku tej procedury.
62. Przyznaję, iż nie można odmówić racji Radzie, kiedy ta podkreśla, że ujawnienie tych danych może utrudnić członkom Rady ich strategię negocjacyjną i w ten sposób zaszkodzić skuteczności procedury podejmowania decyzji. Jednakże istotne jest, czy argument ten traci całkowicie znaczenie, kiedy odnosi się on do działań Rady o charakterze legislacyjnym. Kiedy, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, Rada działa „w charakterze ustawodawcy”, argument ten, który sam w sobie nie jest całkowicie bezprawny, nie może mieć zastosowania w kontekście wyłączenia zawartego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
63. „Legislacja” jest z definicji działaniem ustawodawczym, które w społeczeństwie demokratycznym można prowadzić jedynie poprzez procedury o charakterze publicznym i w tym znaczeniu „przejrzystym”. W inny sposób nie można by uchwalić „ustawy” będącej wyrażeniem woli tych, których ma ona dotyczyć, co jest fundamentem jej legalności jako niepodważalnego mandatu. W demokracji przedstawicielskiej, co ma miejsce w Unii, wiedza o procedurze ustawodawczej powinna być dostępna dla obywateli, bowiem w inny sposób nie mogliby oni pociągnąć swoich przedstawicieli do odpowiedzialności politycznej, do czego mają prawo na podstawie mandatu wyborczego.
64. W kontekście tej procedury publicznej przejrzystość pełni zatem funkcję kwalifikowaną, odmienną w pewien sposób od tej, którą pełni w procedurach administracyjnych. O ile w tych ostatnich przejrzystość służy w szczególności celowi, jakim jest zapewnienie przestrzegania przez organy administracji ustaw, o tyle w procedurze legislacyjnej służy ona legitymizacji samej ustawy, a tym samym całego porządku prawnego.
65. Można by nawet powiedzieć, że to, co Rada nazywa poważnym naruszeniem procesu podejmowania decyzji, stanowi najlepszą gwarancję prawidłowego przebiegu procedury ustawodawczej, w której Rada w niniejszym przypadku uczestniczy. Innymi słowy, tym, co w niniejszej sprawie mogłoby zaszkodzić procedurze, którą należy zachować przy nowelizacji rozporządzenia takiego jak rozporządzenie nr 1049/2001, jest ograniczenie przejrzystości.
66. Radzie można odpowiedzieć, podobnie jak uczynił to Sąd, że niedogodności wiążące się z przejrzystością dla negocjowania i podejmowania decyzji, jeżeli chodzi o ich skuteczność, być może uzasadniają poświęcenie owej przejrzystości, kiedy Rada działa jako instytucja międzyrządowa i wykonuje funkcje o tym charakterze, lecz nie wówczas, gdy uczestniczy ona w procedurze ustawodawczej. Innymi słowy, przejrzystość może być obiektywnie uważana za niedogodność w ramach „negocjacji” pomiędzy państwami, ale nie w ramach „dyskusji” pomiędzy tymi, którzy kształtują treść przepisu „ustawowego”. O ile w pierwszym przypadku interesem przeważającym może być dla każdego z państw jego własny interes, o tyle w drugim przypadku interesem tym jest interes Unii, czyli wspólny interes oparty na zasadach będących jej podstawą, w tym demokracji(16).
67. Wprawdzie przejrzystość można uznać za niedogodną także przy wykonywaniu funkcji ustawodawczych, należy jednak wskazać, iż nigdy nie stwierdzono, że demokracja czyniłaby legislację „łatwiejszą”, jeżeli przez łatwość rozumiano by „pozbawienie kontroli publicznej” w zakresie, w jakim kontrola opinii publicznej stanowi poważne uwarunkowanie dla uczestników procesu legislacyjnego.
68. Jak stwierdził Trybunał, „[u]możliwienie obywatelom poznania podstaw działań legislacyjnych jest bowiem warunkiem skutecznego korzystania przez nich z demokratycznych uprawnień”(17). A zdobycie tej wiedzy wymaga kontrolowania przez obywateli „wszelkich informacji, które legły u podstaw aktu prawnego”(18). Tym samym niepodanie do publicznej wiadomości tożsamości autorów propozycji rozpatrywanych w ramach jednej z faz procedury ustawodawczej jest pozbawieniem obywateli elementu oceny niezbędnego do skutecznego wykonywania fundamentalnego prawa demokratycznego, jakim jest rzeczywista możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej uczestników procesu tworzenia woli publicznej, która ma sformalizować się jako norma prawa.
69. Należy jeszcze raz podkreślić, że państwa członkowskie, które biorą udział w unijnej procedurze ustawodawczej w ramach jednej z jej instytucji, są bardziej podobne do klasycznego ustawodawcy krajowego niż do suwerennego podmiotu uczestniczącego w stosunkach regulowanych przez prawo międzynarodowe. Logika dyskrecji posuniętej aż do tajemnicy, uzasadniona w odniesieniu do stosunków pomiędzy suwerennymi podmiotami, nie ma miejsca w ramach Unii, która stanowi w tym względzie przede wszystkim rozwijającą się wspólnotę inspirowaną zasadami państwa prawa i demokracji.
70. Mając w tej sytuacji pewność, że Rada udostępniła AIE wszelkie żądane informacje z wyjątkiem tożsamości autorów propozycji, nie można tego uznać za wystarczające dla postępowania w pełni zgodnego z zasadą przejrzystości. AIE mogło bowiem poznać „opinie” państw członkowskich, lecz nie tożsamość państw, które je przedstawiły. Opinia z pewnością może doskonale służyć za przedmiot debaty intelektualnej, lecz w kontekście politycznym ma ona wartość także, a nawet przede wszystkim, jako opinia kogoś.
71. Z tego względu nie można zgodzić się z tezą rządów czeskiego, hiszpańskiego i francuskiego, iż zasada przejrzystości, a zatem i debata demokratyczna zostały zapewnione poprzez dostęp do samej treści dokumentu. W ten sposób można zapewnić debatę abstrakcyjną w przedmiocie dyskutowanych propozycji, jednak zawsze będzie ona pozbawiona wartości dodanej, jaką stanowi tożsamość podmiotów, które ich bronią lub które je krytykują. Demokratyczna debata polityczna jest przede wszystkim debatą odpowiedzialną, a żeby móc wymagać odpowiedzialności, konieczna jest wiedza co do tożsamości podmiotów, które uczestniczą w dyskusji, a w szczególności sposobu, w jaki to czynią.
72. Jak słusznie wskazuje Sąd w pkt 69 zaskarżonego wyroku, „w systemie opartym na zasadzie legitymacji demokratycznej” autorzy propozycji przedstawionych „w ramach procedury, w której instytucje działają w charakterze prawodawcy”, „powinni odpowiadać za swoje czyny wobec opinii publicznej”, zatem powinni być znani. Naruszenia przywołane w tym zakresie przez Radę stanowią raczej, jak wskazał Sąd w pkt 70–72 wyroku, pozbawione podstaw uprzedzenia na temat niezdolności obywateli i instytucji do właściwego zrozumienia głębokiego sensu debaty demokratycznej, a w szczególności istoty zmiany stanowisk i strategii w wyniku racjonalnej dyskusji pomiędzy odpowiedzialnymi podmiotami.
73. Konkludując, Sąd właściwie wyważył sporne prawa i interesy, zatem należy odrzucić pierwszy zarzut odwołania.
2. Drugi zarzut odwołania
74. W drugim zarzucie odwołania Rada wskazuje na naruszenie orzecznictwa Trybunału, które pozwala powołać się na „względy interesu ogólnego” w celu odmowy ujawnienia określonych typów dokumentów(19).
75. Przywołane orzecznictwo Trybunału zezwala oczywiście na to, aby w odniesieniu do określonych typów dokumentów przyjąć co do zasady domniemanie, że ich ujawnienie może zaszkodzić procedurze, w ramach której zostały one wytworzone. Domniemanie to opiera się zasadniczo na założeniu, iż sporna procedura ustanawia szczególny reżim w zakresie dostępu do wspomnianych dokumentów. Obowiązywanie takiego reżimu pozwala na domniemanie, że zasadniczo ujawnienie takich dokumentów mogłoby wpłynąć na cel procedury, w ramach której zostały one wytworzone.
76. W żadnym wypadku nie mamy jednak do czynienia z domniemaniem niewzruszalnym, gdyż „[t]o ogólne domniemanie nie wyklucza prawa zainteresowanych” (to jest tych, którym nie przysługuje prawo dostępu do dokumentów w ramach postępowania kontrolnego) „do wykazania, że dany dokument […] nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu”(20).
77. Wprawdzie Rada twierdzi, iż w niniejszej sprawie powołała się przed Sądem na ogólne domniemanie pozwalające na nieujawnianie tożsamości państw członkowskich wbrew żądaniu AIE, jednak jasne jest, że jej rzeczywiste stanowisko, jak wynika z pkt 49 odwołania, opiera się na tym, iż żądany dokument odwołuje się do kwestii szczególnie sensytywnych oraz że proces podejmowania decyzji znajdował się w początkowej fazie, zatem jego ujawnienie mogłoby ów proces poważnie naruszyć.
78. Uważam, że z powyższego nie wynika, że powołano istnienie szczególnego reżimu dostępu, odmiennego od zawartego w rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz że przytoczono powody uzasadniające w tej sprawie odmowę dostępu do żądanej informacji. Moim zdaniem Sąd udzielił w tym zakresie uzasadnionej i wystarczającej odpowiedzi w pkt 68–78 zaskarżonego wyroku, ponownie wskazując na nadmiernie ogólny charakter stanowiska Rady. W tym miejscu należy według mnie zgodzić się ze stanowiskiem AIE co do niedopuszczalności tego zarzutu odwołania, który w istocie zmierza do tego, by Trybunał dokonał oceny ustaleń Sądu w zakresie okoliczności faktycznych sprawy.
3. Trzeci motyw odwołania
79. Trzeci i ostatni zarzut odwołania dotyczący domniemanego błędu co do prawa Rada przedstawia w trzech częściach.
80. Po pierwsze, Rada utrzymuje, że Sąd bezpodstawnie żądał dowodu rzeczywistej szkody dla interesu chronionego wyłączeniem zawartym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Uważam ten zarzut za nieuzasadniony. Sąd nie żądał tego rodzaju dowodu, lecz ograniczył się do odrzucenia argumentów, na podstawie których Rada zamierzała w istocie wykazać, że ujawnienie tożsamości państw członkowskich może zaszkodzić procesowi decyzyjnemu.
81. Jeżeli bowiem w pkt 73 i 74 zaskarżonego wyroku Sąd twierdzi, jak wskazuje Rada w pkt 57 odwołania, że treść dyskusji prowadzonej między przedstawicielami rządu i komisji parlamentarnej nie pozwala wskazać na naruszenie procesu decyzyjnego, to w istocie udzielił on odpowiedzi na zarzut Rady, zgodnie z którym nieuprawnione ujawnienie przez organizację Statewatch tożsamości państw członkowskich wyrządziło rzeczywistą szkodę procesowi podejmowania decyzji. Jeżeli zatem Sąd rozpoznał tę kwestię na bardziej konkretnym poziomie, to uczynił tak dlatego, że wezwała go do tego Rada.
82. W drugiej części zarzutu Rada podnosi, iż w zaskarżonym wyroku nie wzięto pod uwagę znaczenia stanu dyskusji dla oceny ryzyka poważnego naruszenia, jakim dla procesu decyzyjnego byłoby ujawnienie tożsamości delegacji.
83. Niezależnie od uwag przedstawionych przez Sąd w pkt 75 i 76 zaskarżonego wyroku uważam, iż wystarczy tu odwołać się do stanowiska zawartego w pkt 50 niniejszej opinii, zgodnie z którym logika zasad rządzących procedurą ustawodawczą powinna obejmować każdą z faz, z których ta procedura się składa.
84. Wreszcie, po trzecie, Rada podnosi przed Sądem, że nie wzięto pod uwagę sensytywnego charakteru żądanego dokumentu. W tej kwestii, poza ponownym odwołaniem się do ogólnego stanowiska przedstawionego w pkt 63–71, uważam za wystarczające stwierdzić po raz kolejny, że zarzuty Rady wskazują jedynie na niezaakceptowanie przez nią oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd.
85. Z tych względów proponuję Trybunałowi oddalenie także pozostałych zarzutów odwołania.
VII – Koszty
86. Zgodnie z art. 184 § 1 w związku z art. 138 § 1 regulaminu postępowania proponuję Trybunałowi obciążenie kosztami Rady.
VIII – Wnioski
87. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Rada zostaje obciążona kosztami postępowania.