Causa T‑461/16 RENV
NRW. Bank
contro
Comitato di risoluzione unico
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 21 febbraio 2024
«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (SRM) – Fondo di risoluzione unico (SRF) – Decisione del SRB relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2016 – Obbligo di motivazione – Principio di irretroattività – Articolo 5, paragrafo 1, lettera f), del regolamento delegato (UE) 2015/63 – Esclusione di alcune passività dal calcolo dei contributi ex ante – Prestiti agevolati – Attività di promozione ausiliarie – Eccezione di illegittimità»
1. Politica economica e monetaria – Politica economica – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento – Istituto di credito agevolato – Calcolo dei contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Esclusione, da tale calcolo, delle passività legate ai prestiti agevolati – Portata – Passività legata a un’attività di promozione ausiliaria svolta in un ambiente concorrenziale e a scopo di lucro – Esclusione
[Regolamento della Commissione 2015/63, considerando 13 e artt. 3, punto 28, e 5, § 1, f)]
(v. punti 45, 50, 58-63, 261)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Portata – Esami e valutazioni complessi – Ampio margine discrezionale – Direttiva 2014/59 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento – Fissazione dei criteri di adeguamento dei contributi ex ante – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Art. 290 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, considerando 41; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59)
(v. punti 90, 91, 97, 98, 112)
3. Atti delle istituzioni – Applicazione nel tempo – Irretroattività – Eccezioni – Presupposti – Conseguimento di un obiettivo di interesse generale e rispetto del legittimo affidamento – Revoca di una decisione del comitato di risoluzione unico (SRB) che fissa contributi ex ante al fondo di risoluzione unico (SRF) al fine di porre rimedio a un difetto di motivazione – Adozione di una decisione che entra in vigore alla data di efficacia della decisione precedente – Assenza di modifiche sull’importo e sul calcolo di detti contributi – Presa in considerazione dell’obiettivo dei contributi al SRF – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 2, § 67, 18, § 69, e 70)
(v. punti 170, 172, 173)
4. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Portata – 113611 / Comunicazione del comitato di risoluzione unico (SRB) che segnala al ricorrente la revoca di una decisione e la sua sostituzione – Ammissibilità – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, lettera a)]
(v. punti 235, 243)
5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione del comitato di risoluzione unico (SRB) che stabilisce i contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Obbligo del SRB di comunicare agli enti interessati il metodo di calcolo di tali contributi e il metodo di determinazione dell’importo del livello-obiettivo annuale
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 69, § 1 e 2, e 70, § 2; regolamento del Consiglio 2015/81, art. 4; regolamento della Commissione 2015/63, art. 4, § 2; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59)
(v. punti 283, 292-303)
Sintesi
Investito di un ricorso di annullamento, che respinge, avverso la decisione SRB/ES/2022/23 del Comitato di risoluzione unico (SRB), del 27 aprile 2022 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il Tribunale fornisce importanti chiarimenti, da un lato, sul calcolo dei contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF), in particolare per quanto riguarda l’interpretazione e l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), del regolamento delegato 2015/63 (1) e, dall’altro, sulla motivazione della determinazione del livello-obiettivo annuale del SRF per il periodo di contribuzione 2016.
La NRW.Bank, ricorrente, è l’istituto di credito agevolato del Land Nordrhein-Westfalen (Land della Renania Settentrionale-Vestfalia, Germania).
Il 15 aprile 2016, il SRB ha adottato una decisione relativa ai contributi ex ante per il 2016 al Fondo di risoluzione unico (SRB/ES/SRF/2016/06) degli enti creditizi e di talune imprese di investimento, tra cui la ricorrente. Il 20 maggio 2016, il SRB ha adottato una decisione sull’adeguamento dei contributi ex ante per il 2016 al Fondo di risoluzione unico, che integra la decisione del SRB del 15 aprile 2016 relativa ai contributi ex ante per il 2016 al Fondo di risoluzione unico (SRB/ES/SRF/2016/13). Investito di un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente avverso tali due decisioni (in prosieguo: le «decisioni iniziali»), il Tribunale, con sentenza del 26 giugno 2019, NRW.Bank/CRU (2) (T‑466/16), ha respinto il ricorso in quanto irricevibile. Con sentenza del 14 ottobre 2021, NRW.Bank/CRU (C‑662/19 P) (3), la Corte, investita di un’impugnazione proposta dalla ricorrente, ha annullato la sentenza del Tribunale e rinviato la causa a quest’ultimo. Il 27 aprile 2022, il SRB ha adottato la decisione impugnata, con la quale ha revocato e sostituito le decisioni iniziali, al fine di rimediare al difetto di motivazione di tali decisioni che aveva constatato a seguito di sentenze del Tribunale (4).
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, la ricorrente fa valere che le disposizioni dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), del regolamento delegato 2015/63 devono essere interpretate nel senso che consentono di escludere dal calcolo dei contributi ex ante le passività connesse alle attività cosiddette «di promozione ausiliarie», che consistono in particolare nell’acquisto di titoli di debito sul mercato dei capitali (in prosieguo: le «attività di cui trattasi»). Il Tribunale rileva che tali disposizioni stabiliscono che le passività di cui trattasi possono essere escluse dal calcolo del contributo ex ante dell’ente interessato solo fino a concorrenza dell’importo dei prestiti agevolati gestiti da tale ente. Per potere essere classificati come «prestiti agevolati», le operazioni in questione devono essere effettuate su una base non concorrenziale e senza scopo di lucro (5). Il Tribunale constata che le attività di cui trattasi sono realizzate, da un lato, sul mercato dei capitali aperto, sul quale operano altri attori, i quali svolgono gli stessi tipi di attività e possono acquistare gli stessi titoli di debito degli istituti di credito agevolato, alle stesse condizioni di mercato di questi ultimi. Orbene, su tale mercato, gli istituti di credito agevolato sono, per definizione, in concorrenza diretta con tali altri operatori del mercato, cosicché le attività di cui trattasi non possono essere considerate esercitate su base non concorrenziale. Dall’altro lato, le attività di cui trattasi mirano a generare, e generano, redditi, in quanto consistono nella produzione di margini di interesse al fine di finanziare l’attività bancaria in quanto tale degli istituti di credito agevolato. Pertanto, non si può considerare che tali attività siano esercitate senza scopo di lucro.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo cui l’«obiettivo ultimo» di dette attività non consiste nel realizzare un profitto a causa del divieto ad essa imposto di distribuire dividendi. Infatti, il carattere non lucrativo di un’attività (6) si valuta alla luce della natura di ciascuna attività interessata, senza che sia rilevante che gli utili generati da tale attività siano o meno successivamente utilizzati per finanziare le attività di sviluppo, che sono, dal canto loro, esercitate senza scopo di lucro. Qualsiasi altra interpretazione equivarrebbe a ritenere che le attività di cui trattasi presentino un carattere non lucrativo per il solo motivo che esse sono esercitate da un istituto di credito agevolato, il che svuoterebbe del suo contenuto la condizione risultante dall’impiego dell’espressione «su base non concorrenziale e senza scopo di lucro» (7).
Pertanto, il Tribunale conclude che l’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), del regolamento delegato 2015/63, in combinato disposto con l’articolo 3, punti 27 e 28, del medesimo regolamento delegato, deve essere interpretato nel senso che non consente di escludere le passività connesse alle attività di promozione ausiliarie degli istituti di credito agevolato, come la ricorrente, dal calcolo del loro contributo ex ante.
In secondo luogo, il Tribunale sottolinea che, nel contesto di un potere delegato ai sensi dell’articolo 290 TFUE, la Commissione europea dispone, nell’ambito dell’esercizio delle competenze che le sono conferite, di un ampio potere discrezionale quando è chiamata, in particolare, ad effettuare esami e valutazioni complessi. Il Tribunale considera che tale il caso per quanto riguarda la fissazione delle regole che precisano la nozione di adeguamento dei contributi ex ante in funzione del profilo di rischio degli istituti (8). Pertanto, per quanto riguarda il metodo di adeguamento rischio di contributi annui di base, il controllo del giudice dell’unione deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio del potere discrezionale riconosciuto alla Commissione non sia viziato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere o ancora se quest’ultima non abbia manifestamente ecceduto i limiti di tale potere. Il Tribunale ritiene che la ricorrente non abbia dimostrato che l’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), del regolamento delegato 2015/63 era viziato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere o che avesse manifestamente ecceduto i limiti del potere discrezionale della Commissione in quanto non escludeva le passività connesse alle attività di promozione ausiliarie degli istituti regionali di credito agevolato dal calcolo del loro contributo ex ante.
In terzo luogo, il Tribunale ricorda che la decisione impugnata è stata adottata al fine di rimediare al difetto di motivazione delle decisioni iniziali constatato dal SRB a seguito di sentenze del Tribunale, senza che tale decisione o tali sentenze abbiano modificato la portata dell’obbligo della ricorrente di versare un contributo ex ante per il periodo di contribuzione 2016, come stabilito dalle decisioni iniziali e quale era esistito per tale periodo di contribuzione. In tali particolari condizioni, se il SRB non avesse adottato la decisione impugnata dandole effetto a decorrere dalla data di effetto della prima delle decisioni iniziali, la decisione impugnata non avrebbe potuto dispiegare i suoi effetti durante il periodo tra il 15 aprile 2016 e il 27 aprile 2022, durante il quale la ricorrente sarebbe stata esonerata dall’obbligo di versare un contributo ex ante per il periodo di contribuzione 2016, sebbene essa vi fosse assoggettata in forza del regolamento n. 806/2014 (9). Analogamente, durante tale periodo, il SRF sarebbe stato privato, in violazione di tali disposizioni, dei fondi provenienti dai contributi ex ante della ricorrente, che avrebbe pregiudicato l’attuazione della direttiva 2014/59, del regolamento n. 806/2014 e del regolamento delegato 2015/63. Di conseguenza, il fatto di adottare la decisione impugnata con effetto a decorrere dal 15 aprile 2016 mirava a garantire una concomitanza tra l’applicabilità della decisione impugnata e il momento in cui era sorto l’obbligo della ricorrente di versare un contributo ex ante per il 2016 e, pertanto, a evitare un risultato contrario alla normativa applicabile. Orbene, il raggiungimento di un tale scopo richiedeva che tale decisione potesse entrare in vigore a una data anteriore a quella della sua adozione.
In quarto e ultimo luogo, il Tribunale ricorda che gli enti debitori dei contributi ex ante devono poter comprendere, leggendo la decisione che fissa tali contributi, almeno le fasi principali del metodo di calcolo dell’importo del livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione di cui trattasi.
Per quanto riguarda il carattere sufficiente della motivazione della decisione impugnata, il Tribunale rileva che il periodo di contribuzione 2016 corrisponde al primo anno del periodo iniziale di otto anni. Dalla decisione impugnata risulta che il SRB ha determinato il livello-obiettivo annuale seguendo le due fasi principali seguenti. In un primo tempo, esso ha determinato l’importo previsto del livello-obiettivo finale e, in un secondo tempo, ha diviso tale importo per otto per tener conto del fatto che il periodo iniziale comprendeva otto anni di contribuzione. Per contro, nulla indica che il calcolo del livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2016 sia stato effettuato secondo una formula matematica diversa da quella che figura nella decisione impugnata o che esso comportasse altre fasi supplementari non esposte nella decisione impugnata. In tali circostanze, il Tribunale ritiene che il SRB non abbia omesso di esporre, nella decisione impugnata, le principali fasi del metodo di calcolo dell’importo del livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2016.
Per quanto riguarda l’importo previsionale del livello-obiettivo finale, il Tribunale osserva che tale importo può essere dedotto dalla formula matematica contenuta nella decisione impugnata.
Per quanto riguarda il modo in cui il SRB ha determinato l’importo previsionale del livello-obiettivo finale, esso ha basato la sua analisi sul fatto che, secondo il regolamento n. 806/2014, tale importo doveva corrispondere ad almeno l’1% dell’importo dei depositi protetti, al termine del periodo iniziale, di tutti gli enti autorizzati in tutti gli Stati membri partecipanti al meccanismo di risoluzione unico. A tal riguardo, esso ha tenuto conto dell’evoluzione prevista dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati in tutti gli Stati membri partecipanti, e ciò a partire dall’importo di tali depositi quale si presentava nel 2015 e fino alla fine del periodo iniziale, ossia fino alla fine del 2023. Inoltre, il SRB ha individuato, in un primo tempo, un tasso di crescita annuo di detti depositi protetti del 3% tra il 2015 e il 2023, ma, in un secondo tempo, ha rivisto al ribasso tale percentuale al fine di tenere conto dell’analisi della fase del ciclo economico e del potenziale impatto prociclico che i contributi ex ante avrebbero potuto avere sulla situazione finanziaria degli enti. Pertanto, esso ha adottato un tasso di crescita annuo dei depositi protetti inferiore al 3% tra il 2015 e il 2023 al fine di determinare il livello-obiettivo finale.
Infine, il tribunale sottolinea che il SRB non disponeva, al momento della determinazione del livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2016, i dati affidabili sulla probabile evoluzione dei depositi protetti degli istituti tra il 2015 e il 2023, atteso che soltanto un anno prima era stata introdotta una nuova definizione dei depositi protetti (10). In assenza di tali dati, il SRB ha dovuto valutare le previsioni di sviluppo dei suddetti depositi sulla base dei tassi di crescita dei depositi delle famiglie e dei depositi delle società commerciali non finanziarie.
In tali circostanze particolari, e tenuto conto, inoltre, del fatto che la decisione impugnata riguardava il primo periodo di contribuzione dopo l’adozione del regolamento n. 806/2014, gli enti, in quanto operatori avveduti, potevano ragionevolmente attendersi che, per determinare il livello-obiettivo annuale per tale periodo, il CRU tenesse conto anche dell’importo previsto del livello-obiettivo finale, quale figurava nella motivazione della proposta della Commissione sfociata nell’adozione di tale regolamento (11).
Di conseguenza, il Tribunale ritiene che gli enti fossero in grado di comprendere le principali modalità secondo le quali il SRB avrebbe determinato il livello-obiettivo finale, ai fini della determinazione del livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2016.