CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 20 de diciembre de 2017 (1)
Asunto C‑647/16
Adil Hassan
contra
Préfet du Pas-de-Calais
[Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille, Francia)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Fronteras, asilo e inmigración — Solicitud de protección internacional — Interpretación del artículo 26 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Obligación de las autoridades nacionales que han formulado una solicitud de toma a cargo de no adoptar ninguna decisión de traslado mientras penda la aceptación de la toma a cargo por el Estado requerido»
1. ¿Pueden las autoridades de un Estado miembro adoptar, respecto de un solicitante de protección internacional, una «resolución de traslado anticipada», esto es, una resolución por la que se establece su traslado al Estado miembro que ha sido identificado por dichas autoridades competentes como responsable del examen de su solicitud de conformidad con el Reglamento (UE) n.o 604/2013 (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»), (2) y notificarle dicha resolución, antes de que el mencionado Estado, debidamente requerido por las referidas autoridades, acepte dicha toma a cargo o readmisión del interesado?
2. Este es el tenor de la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille, Francia) en la petición de decisión prejudicial objeto del presente asunto. Dicha petición fue planteada en el marco de un litigio entre el Sr. Adil Hassan, ciudadano iraquí, y el préfet du Pas-de-Calais (prefecto del Paso de Calais, Francia), relativo a la validez de la resolución mediante la cual este último ordenó el traslado del Sr. Hassan a Alemania.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3. Con arreglo a su artículo 1, el Reglamento Dublín III tiene por objeto establecer los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (en lo sucesivo, «Estado miembro responsable»). Dichos criterios se encuentran establecidos en el capítulo III de dicho Reglamento, en los artículos 8 a 15, y, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, de este mismo Reglamento, han de ser aplicados en el orden que figuran. En virtud del artículo 3, apartado 2, del citado Reglamento, cuando, con arreglo a los criterios enumerados en dicho Reglamento, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado ante el que se haya presentado la solicitud de protección internacional.
4. El capítulo V del Reglamento Dublín III establece las obligaciones del Estado miembro responsable. En dicho capítulo, el artículo 18, apartado 1, letra b), prevé que dicho Estado miembro deberá «readmitir, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29 [de dicho Reglamento], al solicitante [(3)] cuya solicitud esté siendo examinada y que haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia». El Estado miembro responsable deberá asimismo, con arreglo al artículo 18, apartado 2, de dicho Reglamento, examinar o completar el examen de la solicitud de protección internacional formulada por el solicitante.
5. De conformidad con el artículo 20, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento Dublín III, «el Estado miembro ante el cual se haya presentado por primera vez la solicitud de protección internacional estará obligado, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, y al objeto de finalizar el proceso de determinación del Estado miembro responsable, a readmitir al solicitante que se encuentre en otro Estado miembro sin un documento de residencia o que presente en este Estado miembro una solicitud de protección internacional, después de haber retirado su primera solicitud formulada en un Estado miembro diferente durante el proceso de determinación del Estado miembro responsable».
6. En virtud del artículo 24, apartado 1, de este mismo Reglamento, cuando un Estado miembro, en cuyo territorio se encuentra una persona a la que se refiere el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), sin documento de residencia y que no haya presentado una nueva solicitud de protección internacional (en lo sucesivo, «Estado miembro requirente»), considere que es responsable otro Estado miembro, de conformidad con los artículos 20, apartado 5, y 18, apartado 1, letras b), c) o d), del Reglamento, podrá pedir a ese otro Estado miembro que readmita a la persona en cuestión.
7. Según establece el artículo 25, apartado 1, del Reglamento Dublín III, el Estado miembro requerido procederá a las verificaciones necesarias y adoptará una decisión sobre la petición lo antes posible, sin superar en ningún caso el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de dicha petición. Cuando la petición se base en datos obtenidos del sistema Eurodac, establecido en el Reglamento (UE) n.o 603/2013, (4) este plazo se reducirá a dos semanas. El artículo 25, apartado 2, del Reglamento Dublín III precisa que la falta de respuesta en el plazo de un mes o en el plazo de dos semanas mencionado en el artículo 25, apartado 1, de dicho Reglamento equivaldrá a la aceptación de la petición e implicará la obligación de readmisión de la persona interesada, incluida la obligación de adoptar las medidas adecuadas para la llegada.
8. El artículo 26 del Reglamento Dublín III figura en la sección IV del capítulo VI de dicho Reglamento, titulada «Garantías de procedimiento». Bajo la rúbrica «Notificación de la decisión de traslado», dicho artículo establece, en sus apartados 1 y 2, párrafo primero:
«1. Cuando el Estado miembro requerido acepte hacerse cargo del solicitante o readmitirlo, o hacerse cargo de otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), o readmitirla, el Estado miembro requirente notificará a la persona interesada la decisión de trasladarla al Estado miembro responsable y, en su caso, la decisión de no examinar su solicitud de protección internacional […].
2. La decisión a que se refiere el apartado 1 contendrá información sobre las vías de recurso disponibles, incluido, cuando así proceda, el derecho a solicitar el efecto suspensivo, y sobre los plazos de interposición de los recursos y de ejecución del traslado y, si fuere necesario, contendrá información relativa al lugar y a la fecha en que la persona interesada deba comparecer, si dicha persona se traslada al Estado miembro responsable por sus propios medios.»
9. Conforme al artículo 27, apartados 1 y 2, del Reglamento Dublín III, el destinatario de una decisión de traslado tendrá derecho, en un plazo de tiempo razonable, a la tutela judicial efectiva en la forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
10. El artículo 28, apartado 2, del Reglamento Dublín III, incluido en la sección V del capítulo VI de dicho Reglamento, titulada «Internamiento para fines de traslado», tiene el siguiente tenor:
«Cuando exista un riesgo considerable de fuga, los Estados miembros podrán internar a una persona para garantizar el desarrollo de los procedimientos de traslado de conformidad con el presente Reglamento sobre la base de una evaluación individual y únicamente en la medida en que el internamiento sea proporcionado y no puedan aplicarse efectivamente otras medidas menos coercitivas.»
Derecho francés
11. Con arreglo al artículo L. 742‑1 del code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Código de la entrada y permanencia de extranjeros y del derecho de asilo; en lo sucesivo, «Ceseda»), en su versión aplicable al litigio principal:
«Cuando la autoridad administrativa considere que el examen de una solicitud de asilo queda comprendido en la competencia de otro Estado miembro que pretende requerir, el extranjero gozará del derecho a permanecer en el territorio francés hasta que se resuelva el procedimiento de determinación del Estado responsable del examen de su solicitud y, en su caso, hasta su traslado efectivo a dicho Estado. […]»
12. Con arreglo al artículo L. 742‑3 del mismo código:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo L. 742‑1, el extranjero cuyo examen de la solicitud de asilo sea responsabilidad de otro Estado podrá ser trasladado al Estado responsable de dicho examen.
Toda decisión de traslado será objeto de una resolución escrita motivada adoptada por la autoridad administrativa.
Dicha decisión será notificada al interesado. Esta indicará las vías y los plazos de recurso, así como el derecho a informar a su consulado, a su abogado o a cualquier persona de su elección. Cuando el interesado no esté asistido por un abogado, los principales elementos de la decisión le serán comunicados en una lengua que entienda o que sea razonable suponer que entiende.»
13. En aplicación de las disposiciones del artículo L. 742‑4, apartado I, del Ceseda, el plazo del que dispone el magistrado designado por el presidente del tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) para pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de traslado al Estado responsable en virtud del Reglamento Dublín III es de quince días, si bien dicho plazo no está sujeto a pena de nulidad. El recurso interpuesto contra dicha resolución tiene efecto suspensivo.
14. El artículo L. 5511, relativo al internamiento administrativo, dispone en su párrafo primero que, en los supuestos contemplados en el artículo L. 561‑2, apartado I, puntos 1 a 7, del Ceseda, la autoridad administrativa, siempre que concurran determinadas circunstancias, podrá decretar el internamiento del extranjero en locales no dependientes de la administración penitenciaria durante un período de cuarenta y ocho horas. De conformidad con el artículo L. 561‑2, apartado I, punto 1, del Ceseda, la autoridad administrativa podrá decretar el arresto domiciliario del extranjero que, si bien no puede abandonar inmediatamente el territorio francés, es razonable expulsar, cuando dicho extranjero «es objeto de una decisión de traslado en aplicación del artículo L. 742‑3 [del mismo código]». El artículo L. 742‑5 del Ceseda precisa que el artículo L. 551‑1 es aplicable al extranjero objeto de una decisión de traslado «desde la notificación de dicha decisión».
Litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15. El Sr. Hassan, ciudadano iraquí nacido el 5 de enero de 1991 en Shingal (Irak), fue detenido por los servicios de la police de l'air et des frontières du Pas-de-Calais (Policía del Aire y de las Fronteras de Paso de Calais, Francia) el 26 de noviembre de 2016 cuando se encontraba en el área de acceso restringido de la terminal del puerto de Calais. La consulta de la base de datos Eurodac puso de manifiesto que las autoridades alemanas tomaron sus impresiones dactilares el 7 de noviembre y el 14 de diciembre de 2015 como solicitante de asilo. (5)
16. El mismo día en que se efectuaron la detención y la consulta de la base de datos Eurodac, el prefecto del Paso de Calais presentó a las autoridades alemanas una petición de readmisión. Simultáneamente, decidió trasladar al Sr. Hassan a Alemania, así como su ingreso en un centro de internamiento.
17. El Sr. Hassan, a quien dicha decisión le fue notificada el mismo día, por una parte, impugnó su internamiento ante el juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Lille (juez de libertades y detención del Tribunal de Primera Instancia de Lille, Francia) y, por otra, solicitó al tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille) que anulase la decisión de 26 de noviembre de 2016 (en lo sucesivo, «decisión impugnada en el litigio principal») (6) en la medida en que decreta su traslado a Alemania.
18. Mediante sentencia de 29 de noviembre de 2016, el juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Lille (juez de libertades y detención del Tribunal de Primera Instancia de Lille) ordenó dejar sin efecto la medida de internamiento dirigida contra el Sr. Hassan.
19. En su recurso de anulación, el Sr. Hassan sostiene, además, que la decisión impugnada en el litigio principal vulnera el artículo 26 del Reglamento Dublín III, por cuanto dicha decisión fue adoptada y le fue notificada antes de que el Estado miembro requerido, en el presente asunto, la República Federal de Alemania, respondiera expresa o tácitamente a la solicitud de las autoridades francesas. Como contestación, el prefecto del paso de Calais alega que ni el artículo 26 del Reglamento Dublín III, ni el artículo L. 742‑3 del Ceseda, se oponen a que adopte, desde el momento del internamiento, una decisión de traslado ni a que la notifique al interesado, que podrá ejercer las vías de recurso disponibles, con arreglo al artículo 27 de dicho Reglamento. Alega que, en cualquier caso, el traslado no podrá ejecutarse en tanto el Estado miembro requerido no haya aceptado hacerse cargo o readmitir a la persona interesada.
20. El órgano jurisdiccional remitente observa que el fundamento jurídico utilizado en la decisión impugnada en el litigio principal para ordenar el internamiento del Sr. Hassan no es el artículo 28 del Reglamento de Dublín III, sino los artículos L. 551‑1 y L. 561‑2 del Ceseda, y que el prefecto del paso de Calais ha considerado que, a la luz del Derecho nacional aplicable, para poder proceder al internamiento del Sr. Hassan, debía necesariamente adoptar previamente una decisión de traslado, sin esperar la respuesta del Estado miembro requerido. Tal manera de proceder constituye una práctica generalizada entre las autoridades competentes francesas.
21. Dicho órgano jurisdiccional recalca asimismo que existen jurisprudencias divergentes en cuanto a la validez de tal práctica. Si bien determinados tribunales contencioso-administrativos llamados a apreciar la legalidad de decisiones de traslado anticipadas las han anulado por vulneración del artículo 26 del Reglamento Dublín III, (7) otros han considerado que dicho artículo no se opone a que las autoridades francesas adopten una decisión y la notifiquen a la persona interesada antes de la respuesta del Estado miembro requerido en la petición de toma a cargo o de readmisión presentada por dichas autoridades. (8)
22. Por último, el órgano jurisdiccional remitente señala que si bien, según la interpretación tanto literal como teleológica del artículo 26 del Reglamento Dublín III, ha de entenderse que una decisión de traslado solo puede ser adoptada por las autoridades del Estado miembro requirente y notificada a la persona interesada a partir de la aceptación, expresa o tácita, del Estado miembro requerido, la adopción de tal decisión y la notificación de esta a la persona interesada no impiden la impugnación útil por esta última de dicha decisión ante el órgano jurisdiccional competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de dicho Reglamento. Subraya que, en cualquier caso, no cabe ejecutar dicha decisión antes de la respuesta del Estado miembro requerido y que será anulada en el supuesto de que dicho Estado miembro se oponga a la toma a cargo o readmisión del solicitante.
23. La resolución de remisión precisa que el Sr. Hassan no ha presentado solicitud de asilo en Francia.
24. En estas circunstancias, el tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille) suspendió el procedimiento sobre el recurso del Sr. Hassan y planteó al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Se opone lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento [Dublín III] a que las autoridades competentes del Estado miembro que ha formulado, ante otro Estado miembro al que considera como Estado responsable de conformidad con los criterios establecidos en dicho Reglamento, una solicitud de toma a cargo o de readmisión de un nacional de un tercer país o de un apátrida que ha presentado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se ha adoptado una resolución definitiva o de otra persona contemplada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), del Reglamento, adopten una decisión de traslado y la notifiquen al interesado antes de que el Estado requerido acepte dicha toma a cargo o readmisión?»
25. Han formulado observaciones escritas la República Francesa, la República de Hungría y la Comisión Europea.
Análisis
Observaciones preliminares
26. Antes de proceder al análisis de la cuestión prejudicial, es preciso aportar dos aclaraciones al marco fáctico y jurídico del litigio principal.
27. En primer lugar, cabe señalar que, si bien el Sr. Hassan figura en la base de datos Eurodac como solicitante de asilo en Alemania, de la lectura de los autos del litigio principal presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia se desprende que no se ha completado el procedimiento necesario para ser considerado formalmente como solicitante de asilo en dicho Estado miembro. (9)
28. Ciertamente, el artículo 20, apartado 2, del Reglamento Dublín III, enuncia un criterio muy amplio para determinar el momento a partir del cual una solicitud de protección internacional se considera presentada en un Estado miembro a efectos de la aplicación del artículo 20, apartado 1, de dicho Reglamento. (10) Pues bien, a estos efectos, basta que «llegue a las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate un formulario presentado por el solicitante o un acta redactada por las autoridades». Además, en el caso del Sr. Hassan, cabe probablemente presumir que se cumplen dichos requisitos, aun cuando este no haya depositado una solicitud formal de asilo en Alemania, (11) habida cuenta en particular del hecho de que ha sido designado en la base de datos Eurodac como solicitante de asilo en dicho Estado miembro. (12) No es menos cierto que ni la resolución de remisión, ni la decisión impugnada en el litigio principal indican cuál es la letra del artículo 18, apartado 1, del Reglamento Dublín III en la que se basa la solicitud dirigida a la República Federal de Alemania para la readmisión del Sr. Hassan. (13)
29. En estas circunstancias, y habida cuenta del hecho de que el órgano jurisdiccional remitente no duda de que el Reglamento Dublín III es aplicable al caso del Sr. Hassan y no ha interrogado al Tribunal de Justicia a este respecto, supondré, a efectos de las presentes conclusiones, que la situación del Sr. Hassan se encuentra comprendida en el artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento Dublín III (solicitante cuya solicitud está siendo examinada y que se encuentra en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia) y que la solicitud de readmisión remitida por las autoridades francesas a la República Federal de Alemania fue presentada en virtud del artículo 24 de dicho Reglamento (presentación de una petición de readmisión cuando no se haya presentado una nueva solicitud en el Estado miembro requirente).
30. En segundo lugar, cabe señalar que, tras la presentación de la petición de decisión prejudicial objeto del presente asunto, la Cour d’appel de Douai (Tribunal de Apelación de Douai, Francia), que hubo de dirimir un recurso de apelación contra una sentencia del tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille) por la que se anulaba una decisión de traslado anticipada adoptada por el prefecto del Paso de Calais en circunstancias similares a las controvertidas en el litigio principal, planteó ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) una serie de cuestiones relativas, inter alia, a la legalidad de este tipo de decisiones en relación con los artículos L. 742‑2 y L. 742‑3 del Ceseda. El Conseil d’État (Consejo de Estado) emitió su dictamen el 19 de julio de 2017, (14) en el cual declaró, a este respecto, que una decisión de traslado de un solicitante de asilo al Estado miembro responsable «solo puede ser adoptada, y, con mayor motivo, notificada al interesado, previa aceptación de la toma a cargo por parte del Estado requerido». Por consiguiente, la intervención del Conseil d’État (Consejo de Estado) debería poner fin a la práctica administrativa impugnada en el litigio principal, (15) así como a las divergencias jurisprudenciales mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente.
31. Procede realizar una observación con carácter preliminar, esta vez sin tener en consideración las circunstancias que concurren en el litigio principal.
32. Si se aprobara la reforma del sistema de Dublín planteada por la Comisión en su propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento Dublín III, (16) la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional de Lille perdería su relevancia en relación con los procedimientos de readmisión. El artículo 26 de dicha propuesta prevé, en efecto, la transformación de las peticiones de readmisión en «notificaciones de readmisión», que no requieren una respuesta del Estado miembro requerido, sino un simple acuse de recibo. El artículo 27 de dicha propuesta modifica, por consiguiente, el artículo 26, apartado 1, del Reglamento Dublín III, cuya redacción, por lo demás, permanece esencialmente sin cambios, restringiendo su alcance únicamente a los procedimientos de readmisión. En cambio, en lo que concierne a los procedimientos de readmisión, el artículo 27, apartado 2, de dicha propuesta establece que «el Estado miembro en que esté presente notificará a la persona interesada, por escrito y sin retrasos indebidos, la decisión de trasladarla al Estado miembro responsable».
Sobre la cuestión prejudicial
33. Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille) pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si el artículo 26, apartado 1, del Reglamento Dublín III se opone a que la autoridad competente de un Estado miembro adopte y notifique a un solicitante de protección internacional una decisión por la que se ordena su traslado al Estado miembro que aquella considera responsable del examen de su solicitud en cumplimiento de las disposiciones del Reglamento Dublín III antes de que este último Estado haya aceptado expresa o tácitamente la toma a cargo o readmisión de dicho solicitante.
34. Todas las partes interesadas que han formulado observaciones ante el Tribunal de Justicia consideran que la interpretación literal del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III, lleva a concluir que la decisión de traslado al Estado miembro responsable solo puede ser notificada a la persona interesada una vez que dicho Estado ha aceptado, expresa o tácitamente, su toma a cargo o readmisión.
35. Coincido con esta opinión. La redacción de dicha disposición es clara. En prácticamente todas las versiones lingüísticas, el empleo de una conjunción que introduce una oración subordinada circunstancial condicional o temporal (17) marca sin ambigüedad el establecimiento de un orden procedimental y cronológico preciso entre, por una parte, la aceptación del Estado miembro requerido y, por otra, la notificación de la decisión de traslado a la persona interesada. El Estado miembro requirente solo procederá a realizar tal notificación si (y, por consiguiente, necesariamente una vez que) el Estado miembro responsable ha respondido favorablemente a la petición de la toma a cargo o readmisión o si el plazo de respuesta ha expirado, dando lugar a una aceptación tácita.
36. La redacción del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III, refleja además la intención del legislador de la Unión, tal y como se desprende de los trabajos preparatorios de dicho Reglamento. Pues bien, la propuesta inicial de la Comisión de refundición del Reglamento Dublín II, (18) que dio lugar a la adopción del Reglamento Dublín III (19) (en lo sucesivo, «propuesta de Reglamento de la Comisión»), mencionaba la exigencia de «establecer con más claridad» el proceso de notificación de la decisión de traslado a la persona interesada. El documento redactado por los servicios de la Comisión que acompañaba a dicha propuesta indicaba que las precisiones que debían aportarse debían referirse al «calendario,la forma y el contenido»de dicha notificación. (20) De conformidad con dichas indicaciones, el artículo 25, apartado 1, de dicha propuesta, definía un proceso de notificación único —válido tanto en el procedimiento de toma a cargo del solicitante de protección internacional como en el de readmisión—, (21) que tenía por objeto la «decisión de traslado» de la persona interesada al Estado miembro responsable. (22) La redacción de dicho artículo era prácticamente idéntica a la del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III y, a lo largo del proceso legislativo, únicamente ha sido objeto de modificaciones de mínima importancia. (23)
37. A pesar de la falta de ambigüedad en la redacción del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III, la Comisión propone al Tribunal de Justicia, en sus observaciones escritas, que responda a la cuestión prejudicial en el sentido de que dicha disposición no se opone a la adopción y la notificación de una decisión de traslado anticipada. Considero que tal solución guarda coherencia con el objetivo principal del Reglamento Dublín III —que consiste en establecer un método eficaz que permita la rápida determinación del Estado miembro responsable, socavando los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo— y no vulnera los derechos de las personas interesadas.
38. A este respecto, conviene señalar de antemano que, si bien no se le solicitó que respondiese a una cuestión relativa a la interpretación de dicha disposición, en una sentencia reciente dictada tras haber considerado los escritos obrantes en los autos objeto de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia reconoció que, en aplicación del artículo 26, apartado 1, del Reglamento Dublín III, una decisión de traslado solo puede ser notificada a la persona interesadauna vez que el Estado miembro requerido ha aceptado hacerse cargo de ella o readmitirla. (24) Por consiguiente, la interpretación propuesta por la Comisión parece haber sido ya rechazada por el Tribunal de Justicia.
39. No obstante lo anterior, dicha interpretación, en cualquier caso, no me convence, para empezar, desde el punto de vista metodológico.
40. Bien es cierto que, tal y como recuerda la Comisión, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (25) Sin embargo, cabe poner en duda que el recurso a argumentos relativos al sistema normativo o de carácter teleológico pueda llevar a atribuir a tal disposición un significado radicalmente diferente, si no opuesto, al que se desprende de su clara redacción, ello incluso cuando tal operación debía, por definición, traducirse en una solución coherente con los objetivos del acto en el que se inserta la citada disposición.
41. Por otro lado, contrariamente a lo que afirma la Comisión, considero que un análisis sistemático y teleológico corrobora la interpretación que se desprende de la redacción inequívoca del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III.
42. En primer lugar, si bien se desprende del artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III que el proceso de determinación del Estado miembro responsable únicamente se completa con el traslado del solicitante a dicho Estado, el capítulo VI, secciones II y III, de dicho Reglamento establece los procedimientos, respectivamente, «de petición de toma a cargo» y «de petición de readmisión», que se presentan como fases internas de dicho proceso. Pues bien, dichos procedimientos se inician con la presentación —por el Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud de protección internacional (artículo 21 de dicho Reglamento) o del Estado miembro ante el cual una persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), del mismo Reglamento haya presentado una nueva solicitud de protección internacional (artículo 23 de mismo Reglamento) o en cuyo territorio se encuentre dicha persona (artículo 24 del mismo Reglamento)— de una petición de toma a cargo o de readmisión dirigida al Estado miembro considerado como responsable y únicamente se cierran con la respuesta, expresa o tácita, de dicho Estado. Solo una vez completados dichos procedimientos es posible pasar a la última fase del proceso de determinación del Estado miembro responsable, a saber, el traslado de la persona interesada (artículo 29 del mismo Reglamento), la cual, si se ha concedido un efecto suspensivo, no se puede iniciar antes de la adopción de una resolución definitiva sobre el recurso o la demanda de revisión contra la decisión de traslado. La sección IV del mismo capítulo VI del Reglamento Dublín III, en la cual figura el artículo 26 de dicho reglamento, se encuentra recogida tras las secciones dedicadas a los procedimientos descritos anteriormente y antes de la sección VI. En el mecanismo contemplado en dicho capítulo, la notificación de la decisión de traslado (artículo 26 de dicho Reglamento) y el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 27del mismo reglamento) son fases (eventuales) del proceso de determinación del Estado miembro responsable que únicamente entran en juego cuando y si se completan los procedimientos descritos en las secciones II y III del mismo capítulo mediante la aceptación, expresa o tácita, del Estado miembro requerido.
43. En segundo lugar, tal interpretación sistemática se ve confirmada por el análisis de los términos empleados por el legislador de la Unión. Así como los artículos 22 y 25 del Reglamento Dublín III emplean la expresión «Estado miembro requerido» para indicar el Estado miembro al que se ha dirigido una petición de toma a cargo o de readmisión, a la cual aún no se ha dado respuesta, el artículo 26 de dicho Reglamento utiliza la expresión «Estado miembro responsable» en referencia al Estado miembro al que afecta el traslado de la persona interesada. Dicha distinción terminológica señala claramente la transición a una fase del proceso de determinación del Estado miembro responsable posterior a las descritas en el capítulo VI, secciones II y III, del Reglamento Dublín III, transición que interviene cuando el Estado miembro requerido acepta la toma a cargo o la readmisión de la persona interesada.
44. En tercer lugar, conviene señalar que el artículo 26, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento Dublín III precisa que la decisión de traslado mencionada en el apartado 1 de dicho artículo contendrá información, inter alia,«sobre los plazos [aplicables a la] […] ejecución del traslado y, si fuere necesario, […] información relativa al lugar y a la fecha en que la persona interesada deba comparecer, si dicha persona se traslada al Estado miembro responsable por sus propios medios». Dado que tal información depende, por un lado, de la fecha en que el Estado miembro requerido haya aceptado expresa o tácitamente la toma a cargo o la readmisión de la persona interesada y, por otro, del tenor de dicha respuesta (si esta es expresa), la precisión contenida en el artículo 26, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento Dublín III corrobora una interpretación del apartado 1 de dicho artículo según la cual solo se efectuará la notificación de la decisión de traslado una vez que el Estado miembro requirente haya recibido la aceptación del Estado miembro requerido.
45. En cuarto lugar, el artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III prevé que los Estados miembros adoptarán una de las tres opciones especificadas en las letras a) a c) de dicha disposición para, o bien conceder un efecto suspensivo automático del recurso contra la decisión de traslado o de la demanda de revisión de la misma, o bien para ofrecer a la persona interesada la oportunidad de pedir la suspensión de la ejecución de tal decisión. Por su parte, el apartado 4 del mismo artículo otorga a los Estados miembros la facultad de disponer que las autoridades competentes puedan decidir de oficio tal suspensión. Pues bien, dichas disposiciones presuponen que la decisión de traslado es inmediatamente ejecutable, algo que no ocurre en el supuesto de una decisión de traslado anticipada. (26)
46. En quinto lugar, si bien el hecho de notificar la decisión de traslado antes de que el Estado miembro requerido haya aceptado la toma a cargo o la readmisión de la persona interesada no impediría que esta interpusiera un recurso (o una demanda de revisión) contra dicha decisión en virtud del artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III, conviene preguntarse si tal circunstancia no tendrá por consecuencia limitar el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva, precisado en el considerando 19 de dicho Reglamento, a la luz del cual dicha tutela judicial efectiva debe permitir el control de la aplicación correcta de dicho Reglamento. (27)
47. A este respecto, procede señalar que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en contra de una interpretación restrictiva del alcance del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Tal interpretación sería, en efecto, susceptible de oponerse a la realización del objetivo de mejorar la protección concedida a los solicitantes en virtud del sistema de Dublín, enunciado en el considerando 9 de dicho Reglamento. (28) Pues bien, obligar al interesado a incoar un recurso contra una decisión que no contiene el conjunto de los elementos que permiten comprobar si las disposiciones del Reglamento Dublín III han sido correctamente aplicadas para que se pueda ejecutar el traslado supondría, de hecho, reducir el alcance de su derecho a la tutela judicial efectiva.
48. En particular, si fuera preciso considerar, contrariamente a la clara redacción del artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III, que el concepto de «decisión de traslado» a efectos de la aplicación de dicha disposición incluye decisiones de traslado anticipadas, ello implicaría que la obligación de notificación impuesta al Estado miembro requirente no se extiende necesariamente a elementos tales como la fecha o el contenido de la respuesta dada por el Estado miembro requerido, cuando dicha respuesta es expresa. Por consiguiente, nunca se podrían comunicar tales elementos a la persona interesada. Tanto en dicha situación como en el supuesto de que su comunicación tuviera lugar una vez adoptada una resolución sobre el recurso o sobre la demanda de revisión —lo que podría ocurrir a menudo, dada la brevedad de los plazos en este tipo de procedimientos—, el interesado no tendría posibilidad alguna de impugnar la información eventualmente recogida en la respuesta del Estado miembro requerido en cuanto a los motivos que lo han llevado a aceptar la petición de toma a cargo o de readmisión, (29) ni de comprobar, en el supuesto de que no se conceda un efecto suspensivo, si la ejecución de su traslado se efectúa en cumplimiento de las disposiciones del Reglamento Dublín III. Por último, tampoco se permitiría al interesado comprobar si su traslado es ejecutado en los plazos previstos, según proceda, por el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, o por el artículo 29, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento Dublín III (30) y, por tanto, si el Estado miembro al que es trasladado sigue siendo el responsable de examinar su solicitud de protección internacional en relación con la regla enunciada, respectivamente, en los artículos 28, apartado 3, párrafo cuarto, o 29, apartado 2, de dicho Reglamento. Pues bien, aunque en circunstancias diferentes de las que concurren en el litigio principal, en la sentencia de 25 de octubre de 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), apartado 44, el Tribunal de Justicia declaró que el solicitante de protección internacional debe poder acceder a una tutela judicial efectiva y rápida que le permita alegar el vencimiento del plazo de seis meses establecido en el artículo 29, apartados 1 y 2, del Reglamento Dublín III. (31) Pues bien, en las circunstancias descritas tal derecho no quedaría garantizado.
49. En sexto lugar, si bien, tal y como subraya la Comisión, autorizar al Estado miembro requirente a realizar la notificación de la decisión de traslado sin esperar la respuesta del Estado miembro requerido guardaría indudablemente coherencia con el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de asilo, mencionado en el considerando 5 del Reglamento Dublín III, recuerdo que el Tribunal de Justicia ya ha considerado, en el contexto del Reglamento Dublín II, que el legislador de la Unión no ha pretendido sacrificar, en aras de la exigencia de celeridad, la tutela judicial de los solicitantes. (32) Según el Tribunal de Justicia, dicha afirmación es válida, a fortiori, por lo que se refiere al Reglamento Dublín III, toda vez que el legislador de la Unión desarrolló sensiblemente, mediante ese Reglamento, las garantías procesales ofrecidas a los solicitantes de asilo en el marco del sistema de Dublín. (33) Por otro lado, conviene subrayar que, de conformidad con los artículos 22 y 25 del Reglamento Dublín III, la obligación de esperar la aceptación expresa o tácita del Estado miembro requerido conllevaría, como mucho, una demora de dos meses en la notificación de la decisión de traslado, en caso de tratarse de una petición de toma a cargo, y de un mes en caso de tratarse de una petición de readmisión.
50. Habida cuenta de las razones anteriormente expuestas, considero que el artículo 26, apartado 1, primera frase, del Reglamento Dublín III, debe ser interpretado en el sentido de que prohíbe al Estado miembro requirente notificar a la persona interesada la decisión de trasladarla al Estado miembro requerido antes de que este último haya indicado, de forma expresa o tácita, su aceptación respecto a tal traslado.
51. Una vez excluida la posibilidad de tal «notificación anticipada», la cuestión de saber si cabe adoptar una decisión de traslado antes de que haya tenido lugar la aceptación del Estado miembro requerido, pierde forzosamente todo interés práctico. Dado que los plazos para interponer el recurso previsto en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III no podrán comenzar a correr sino a partir del momento en que dicha decisión haya sido notificada al interesado, su adopción «anticipada» no conllevaría ninguna reducción significativa en los tiempos del procedimiento de la toma a cargo o la readmisión y, por tanto, no afectaría al objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional destacado por la Comisión.
52. Dicho esto, cabe señalar que, si bien el artículo 26, apartado 1, del Reglamento Dublín III solo menciona expresamente la notificación de la decisión de traslado y no su adopción, el artículo 5, apartados 2, letra b), y 3, del Reglamento Dublín III designa el artículo 26, apartado 1, de dicho Reglamento como la disposición en cuya virtud se adopta la decisión de traslado de un solicitante al Estado miembro responsable. (34) Pues bien, argumentos sistemáticos idénticos en esencia a los expuestos en los puntos 42 a 45 de las presentes conclusiones llevan a descartar una interpretación de dicha disposición en el sentido de que los Estados miembros tendrían permitido decidir el traslado antes de que el Estado miembro requerido haya aceptado la toma a cargo o la readmisión de la persona interesada. Al contrario, dichos argumentos conducen a considerar que antes de la aceptación de la toma a cargo o readmisión de la persona interesada por parte del Estado miembro requerido no se reúnen todos los elementos para que el Estado miembro requirente pueda adoptar de conformidad con los procedimientos establecidos por el Reglamento Dublín III una decisión de traslado a dicho Estado miembro.
53. Por tanto, considero que el artículo 26, apartado 1, del Reglamento Dublín III no autoriza ni la notificación, ni la adopción de una decisión de traslado al Estado miembro requerido antes de que este último haya manifestado su aceptación, expresa o tácita, de la toma a cargo o la readmisión de la persona interesada.
54. Antes de concluir, queda precisar, habida cuenta de los motivos que subyacen a la práctica de las autoridades francesas de adoptar decisiones de traslado anticipadas, que el artículo 28 del Reglamento Dublín III no se opone a que la persona interesada sea internada antes de que haya sido decidido su traslado, siempre que se cumplan todos los requisitos previstos en dicha disposición para la adopción de tal medida. (35) La prohibición de aplicar medidas de internamiento antes de la adopción de una decisión de traslado resulta, por consiguiente, únicamente del Derecho francés y no del Derecho de la Unión. (36)
Conclusión
55. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a la cuestión prejudicial planteada por el tribunal administratif de Lille (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Lille, Francia):
«El artículo 26, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, se opone a que el Estado miembro que ha presentado, ante el Estado miembro que considera responsable de tal examen, una petición de toma a cargo o de readmisión con arreglo a los artículos 21, 23 y 24 de dicho Reglamento, adopte y notifique a la persona interesada la decisión de trasladarla al Estado miembro requerido antes de que este último haya aceptado la toma a cargo o la readmisión de dicha persona.»