TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen)
den 15 april 2011 (*)
”Phareprogrammet – ’Revolverande fonder’ som Republiken Tjeckien erhållit – Återbetalning av utbetalda belopp – Kommissionens beslut att kräva in medel genom avräkning – Rättslig grund – Skilda rättsordningar – Begreppet säker och likvid fordran – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑465/08,
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P. van Nuffel, F. Dintilhac och Z. Malůšková, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 7 augusti 2008 att genom avräkning driva in Republiken Tjeckiens skuld avseende de ”revolverande fonder” som beviljats inom ramen för Phareprogrammet,
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Azizi samt domarna E. Cremona och S. Frimodt Nielsen (referent),
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 september 2010,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
A – EG‑fördraget
1 I artikel 274 EG föreskrivs följande:
”[K]ommissionen [skall] genomföra budgeten … enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279 [EG].”
2 I artikel 292 EG föreskrivs att:
”Medlemsstaterna förbinder sig att inte lösa tvister om tolkningen eller tillämpningen av detta fördrag på annat sätt än som bestämts genom fördraget.”
B – Akten om villkoren för anslutning
3 I artikel 2 i Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad anslutningsakten), föreskrivs följande:
”Från och med dagen för anslutningen skall bestämmelserna i de grundläggande fördragen och i rättsakter som har antagits av institutionerna och Europeiska centralbanken före anslutningen vara bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas i dessa på de villkor som anges i de fördragen och i denna anslutningsakt.”
4 I artikel 10 i anslutningsakten föreskrivs följande:
”De grundläggande fördragen och de rättsakter som antagits av institutionerna skall, som en övergångsåtgärd, tillämpas med de avvikelser som föreskrivs i denna anslutningsakt.”
5 I artikel 33 i anslutningsakten föreskrivs följande:
”1. Från och med dagen för anslutningen skall upphandling, tecknande av kontrakt, fullgörande och utbetalningar av föranslutningsstöd enligt Phareprogrammet … förvaltas av genomförandeorgan i de nya medlemsstaterna.
…
2. Övergripande budgetåtaganden som ingåtts före anslutningen enligt de finansiella föranslutningsinstrument som avses i punkt 1, inklusive ingående och registrering av därpå följande enskilda rättsliga åtaganden och utbetalningar efter anslutningen skall även fortsättningsvis styras av reglerna och föreskrifterna i de finansiella föranslutningsinstrumenten och belasta motsvarande budgetkapitel tills de berörda programmen och projekten har avslutats. Trots detta skall offentlig upphandling som inleds efter anslutningen genomföras i enlighet med de relevanta gemenskapsdirektiven.”
C – Ramavtalet mellan Republiken Tjeckiens regering och Europeiska kommissionen om Republiken Tjeckiens deltagande i Europeiska gemenskapens stödprogram
6 I artikel 1 i det ramavtal som Republiken Tjeckiens regering och Europeiska kommissionen ingick den 12 mars och den 12 juli 1996 om Republiken Tjeckiens deltagande i Europeiska gemenskapens stödprogram (207/1997 Sb.) (nedan kallat ramavtalet från år 1996), vilket ersatte det ramavtal som ingåtts den 7 november 1990 med Tjeckiska och Slovakiska federativa republiken, föreskrivs följande:
”De avtalsslutande parterna har, i syfte att fördjupa samarbetet dem emellan och till stöd för processen avseende den ekonomiska och sociala reformen och utvecklingen i Republiken Tjeckien, kommit överens om att vidta åtgärder på det finansiella och tekniska området, samt om andra samarbetsformer som definieras i ovannämnda förordning. I förevarande avtal fastställs den tekniska, rättsliga och administrativa ramen för finansieringen och genomförandet av dessa åtgärder. De specifika villkoren för varje åtgärd (eller samtliga åtgärder) uppställs i ett av de två avtalsslutande parterna antaget protokoll [benämnt finansprotokollet], enligt en modell som bifogats bilaga C.”
7 Flera finansprotokoll upprättades med tillämpning av dessa ramavtal i vilka uppställdes villkor för finansiering av följande projekt:
– Finansprotokollet av den 1 oktober 1991 avseende projekt T9106.
– Finansprotokollet av den 5 november 1992 avseende projekt CS9203.
– Finansprotokollet av den 1 februari 1994 avseende projekt CZ9302.
8 I artikel 5 i ramavtalet föreskrivs följande:
”Tvister rörande detta avtal som inte kan lösas genom förhandling, ska bli föremål för ett skiljeförfarande i den mening som avses i bilaga B.”
9 Artikel 18.1 i bilaga A till ramavtalet från år 1996 har följande lydelse:
”Stödmottagaren och kommissionen ska förhandla om eventuella frågor rörande tolkning och tillämpning av finansprotokollet samt om de allmänna villkoren, och dessa frågor ska vid behov medföra en ändring av finansprotokollet.”
10 I bilaga B till ramavtalet från år 1996 föreskrivs följande:
”De tvister mellan de avtalsslutande parterna som följer av ramavtalet eller ett finansprotokoll och som inte regleras genom ett av de förfaranden som föreskrivs i artikel 18 i de allmänna villkoren för finansprotokollet, ska prövas i skiljedomstol i enlighet med följande bestämmelser.
Parterna i skiljeförfarandet är stödmottagaren å ena sidan och kommissionen å andra sidan.
Skiljedomstolen är sammansatt av tre skiljedomare som utses på följande sätt:
– En skiljedomare utses av stödmottagaren.
– Den andra skiljedomaren utses av kommissionen.
– Den tredje skiljedomaren … utses enligt överenskommelse mellan de två parterna, eller, för det fall enighet inte uppnås, av Förenta nationernas generalsekreterare.
För det fall en av parterna underlåter att utse en skiljedomare ska denna utses av [den tredje skiljedomaren].”
D – Wienkonventionen om traktaträtten
11 Artikel 30.3 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (nedan kallad Wienkonventionen) har följande lydelse:
”När alla parter i den tidigare traktaten också är parter i den senare traktaten men den tidigare traktaten ej upphört eller suspenderats enligt artikel 59, äger den tidigare traktaten tillämpning endast i den utsträckning som dess bestämmelser är förenliga med den senare traktatens bestämmelser.”
E – Förordning (EG) nr 1266/1999
12 I artikel 11.1 i rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin och om ändring av förordning (EEG) nr 3906/89 (EGT L 161, s. 68), föreskrivs följande:
”Kommissionen skall genomföra gemenskapsstödet i enlighet med reglerna om insyn och budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, särskilt artikel 114 i denna.”
F – Budgetförordningen
13 I artikel 71.1 och 71.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen), föreskrivs följande:
”1. Fastställandet av en fordran är den handling genom vilken den delegerade eller vidaredelegerade utanordnaren skall
a) kontrollera att gäldenärens skulder existerar,
b) bestämma eller kontrollera att skuldbeloppet är riktigt, och dess storlek,
c) kontrollera fordringens förfallovillkor.
2. Egna medel som ställs till kommissionens förfogande och varje fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning skall fastställas genom ett betalningskrav som lämnas över till räkenskapsföraren, åtföljd av en debetnota ställd till gäldenären, och båda dokumenten skall upprättas av den behörige utanordnaren.”
14 I artikel 73.1 i budgetförordningen föreskrivs följande:
”Räkenskapsföraren skall ansvara för betalningskraven för fordringar som den behörige utanordnaren fastställt på vederbörligt sätt. Han/hon skall säkerställa att gemenskapernas fordringar betalas samt att gemenskapernas rättigheter tillvaratas.
Räkenskapsföraren skall kräva in medel genom avräkning i de fall samma gäldenär har en fordran på gemenskapen, förutsatt att denna fordran är säker, obestridd och förfallen till betalning.”
15 I artikel 76.1 första stycket i budgetförordningen föreskrivs följande:
”Ett budgetmässigt åtagande skall bestå i att avdela de anslag som är nödvändiga för att effektuera senare betalningar för att uppfylla ett rättsligt åtagande.”
16 I artikel 76.2 första och andra styckena i budgetförordningen föreskrivs följande:
”Ett budgetmässigt åtagande skall benämnas enskilt om mottagaren och utgiftsbeloppet är fastställt.
Ett budgetmässigt åtagande skall benämnas övergripande om minst en av de uppgifter som krävs för att identifiera ett enskilt åtagande fortfarande är obestämd.”
G – Genomförandeförordningen
17 I artikel 7.1, 7.1a och 7.3 i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för budgetförordningen (EGT L 357, s. 1) (nedan kallad genomförandeförordningen), föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av sektorsbestämmelser skall omräkningen mellan euron och annan valuta ske med hjälp av eurons dagskurs som offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C‑serien.
…
1a. För att undvika att valutaomräkningar får en väsentlig inverkan på storleken på gemenskapens medfinansiering eller inverkar negativt på gemenskapsbudgeten skall de särskilda regler för omräkning som avses i punkt 1, om så är lämpligt, tillåta att omräkningskursen mellan euro och andra valutor skall beräknas med hjälp av genomsnittet av den dagliga växelkursen under en bestämd period.
…
3. När det gäller de räkenskapsmässiga behov som avses i artiklarna 132–137 i budgetförordningen skall omräkningen mellan euron och andra valutor, med förbehåll för artikel 213, ske till eurons månatliga bokföringskurs. Denna kurs fastställs av kommissionen med hjälp av de informationskällor som den bedömer vara tillförlitliga och på grundval av kursen den näst sista bankdagen i den månad som föregår den för vilken kursen skall beräknas.”
18 I artikel 78 i genomförandeförordningen föreskrivs följande:
”1. Utanordnarens fastställande av en fordran bekräftar gemenskapernas rättigheter gentemot en gäldenär och fastställandet av rätten att kräva att denne betalar sin skuld.
2. Den behörige utanordnaren skall genom ett betalningskrav instruera räkenskapsföraren att kräva in en fastställd fordran.
3. Genom debetnotan skall gäldenären informeras om att
a) gemenskapen har fastställt fordran,
b) om skulden betalas innan den angivna fristen löper ut skall ingen dröjsmålsränta utkrävas,
c) om betalning inte har skett senast innan fristen i led b har löpt ut, skall ränta beräknas på skulden enligt den räntesats som avses i artikel 86, utan att det påverkar tillämpningen av specifika gällande förordningar,
d) om betalning inte har skett senast innan fristen i led b har löpt ut, skall institutionen kräva in beloppet genom avräkning eller från en på förhand ställd säkerhet,
…
Utanordnaren skall sända debetnotan till gäldenären och en kopia till räkenskapsföraren.”
19 I artikel 79 i genomförandeförordningen föreskrivs följande:
”Vid fastställandet av fordringar skall den behörige utanordnaren försäkra sig om följande:
a) Att fordran är säker och inte är underställd några villkor.
b) Att fordran är likvid och fastställd exakt i form av ett belopp.
c) Att fordran har förfallit och inte omfattas av någon ytterligare betalningsfrist.
d) Gäldenärens identitet.
e) Att de belopp som skall inkasseras tillförs rätt budgetrubrik.
f) Att de styrkande handlingarna är korrekta.
g) Att principen om en sund ekonomisk förvaltning följs, särskilt i enlighet med de kriterier som avses i artikel 87.1 a.”
20 I artikel 81.1 i genomförandeförordningen föreskrivs följande:
”I betalningskravet skall anges följande:
a) Det budgetår som betalningen skall belasta.
b) Hänvisningar till den akt eller det rättsliga åtagande som utgör grunden för fordran och som ger rätt att kräva betalning.
…
d) Det belopp som skall inkasseras i euro.
e) Gäldenärens namn och adress.
f) Den frist som avses i artikel 78.3 b.
g) Möjliga former för inkassering, särskilt att medel kan krävas in genom avräkning eller genom att eventuella säkerheter som ställts i förväg tas i anspråk.”
21 I artikel 83.1 och 83.2 i genomförandeförordningen föreskrivs följande:
”1. Om gäldenären har en fordran på gemenskapen som är säker, likvid och förfallen till betalning och som avser ett belopp som har fastställts i en betalningsorder, skall räkenskapsföraren, så snart fristen i artikel 78.3 b har löpt ut, kräva in dessa medel genom avräkning.
…
2. Före all inkassering i enlighet med punkt 1 skall räkenskapsföraren samråda med den behörige utanordnaren och underrätta berörda gäldenärer. Om gäldenären är en nationell myndighet eller en av dess administrativa enheter skall räkenskapsföraren informera den berörda medlemsstaten minst tio arbetsdagar i förväg om sin avsikt att reglera fordringar genom avräkning. Räkenskapsföraren kan dock komma överens med den berörda medlemsstaten eller administrativa enheten om att en sådan reglering kan ske före utgången av den fristen.”
Bakgrund till tvisten
22 Phareprogrammet syftade till att garantera finansiering av samtliga stödåtgärder för pågående ekonomiska och sociala reformer i de länder i centrala och östra Europa som ansökt om medlemskap i Europeiska unionen. Europeiska unionen fastställde vilka områden som skulle omfattas av dessa åtgärder och förhandlade samtidigt med dessa länder om bestämmelser för genomförandet av dem, för att säkerställa en så ändamålsenlig användning av det så kallade föranslutningsstödet som möjligt.
23 Tjeckiska och Slovakiska federativa republiken inkluderades i Phareprogrammet genom ramavtalet av den 7 december 1990 mellan å ena sidan Tjeckiska och Slovakiska federativa republiken och å andra sidan Europeiska gemenskapernas kommission. För Republiken Tjeckiens del ersattes detta avtal av ramavtalet från år 1996, som Republikens president ratificerade som ett ”av presidenten ingått internationellt avtal”.
24 I ramavtalet från år 1996 fastställdes den allmänna tekniska, rättsliga och administrativa ramen för finansieringen och genomförandet av stödet till den ekonomiska och sociala reformprocessen i och till utvecklingen av Republiken Tjeckien.
25 De specifika villkoren för varje åtgärd uppställdes sedan av Republiken Tjeckien och kommissionen i avtal i form av dels finansprotokoll, enligt en modell som bifogats bilaga C till ramavtalet från år 1996, dels avtalsprotokoll.
26 I finansprotokollen fastställdes de huvudsakliga stödområden som programmet omfattade, budgeten för detsamma och de tekniska aspekterna avseende de projekt som genomfördes inom ramen för programmet. De närmare bestämmelserna för dessa projekt angavs i projektunderlag som fogades till finansprotokollen.
27 I avtalsprotokollen, som även de hade karaktären av internationella avtal, fastställdes dessutom de avtalsslutande parternas rättigheter och skyldigheter inom ramen för programmet. Dessa handlingar syftade i allmänhet endast till att definiera, ändra eller precisera förfarandet rörande administrationen av programmet, samt de rättigheter och skyldigheter som de organ som var inblandade i genomförandet av detsamma hade. Till skillnad från finansprotokollen fastställde avtalsprotokollen vare sig programmets innehåll eller riktlinjerna för hur de stödbelopp som beviljas inom ramen för projekten ska fastställas. Avtalsprotokollen ingicks nämligen endast i syfte att avvika från de allmänna reglerna samt från avtalen avseende förbindelserna mellan parterna.
28 Republiken Tjeckien erhöll mellan åren 1994 och 1996 bland annat ”revolverande fonder” från Phareprogrammet på grundval av de finansiella protokollen avseende projekt T9106 (små och medelstora företag i Tjeckiska och Slovakiska federativa republiken), avseende projekt CS9203 (privatisering, omorganisering och utveckling av den privata sektorn) och avseende projekt CZ9302 (utveckling av den privata sektorn).
29 Projekt T9106 syftade närmare bestämt till att stödja små och medelstora företag, bland annat genom att göra dem förtrogna med entreprenörsfrågor, genom att fastställa en avpassad rättslig ram och införa ett system som gör det möjligt att få kredit. Projekt CS9203 avsåg privatisering, omorganisering och utveckling av den privata sektorn i det som på den tiden var Tjeckiska och Slovakiska federativa republiken, i synnerhet i områden med särskilda problem. Slutligen avsåg projekt CZ9302 omorganisering av vissa finanssektorer, bland annat banksektorn, utveckling av industrisektorer inriktade på export och stöd med avseende på de institutionella förändringar som var nödvändiga för en väl fungerande marknadsekonomi.
30 Under perioden den 5 oktober 1994 till den 2 augusti 1996 erhöll således Republiken Tjeckien 6 utbetalningar från kommissionen motsvarande en total summa på 13 031 971,97 euro.
31 Medlen förvaltades först av Republiken Tjeckiens finansminister och sedan av ministern för lokal utveckling. Sistnämnda minister var även ansvarig för genomförandet av dem.
32 Genom en skrivelse med referens D(2008)REG 102477 delgav kommissionen Republiken Tjeckien ett beslut daterat den 28 maj 2008 (nedan kallat beslutet av den 28 maj 2008), vilket avsåg återbetalning av en total summa på 234 480 000 tjeckiska kronor (CZK) för projekten T9106, CS9203 och CZ9302. Denna summa motsvarade närmare bestämt de utbetalningar som hade gjorts till förmån för Regionální fondy, a.s., uppgående till 144 000 000 CZK, Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., uppgående till 4 429 000 CZK, och för Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., uppgående till 86 051 000 CZK. En debetnota med referesnummer 3230805779 (nedan kallad debetnotan) fogades till beslutet.
33 Beslutet av den 28 maj 2008 antogs efter det att kommissionen hade fastställt att det förekommit oegentligheter vid förvaltningen av gemenskapsmedlen, eftersom den ansåg att medlen hade använts till andra ändamål än dem för vilka de hade tilldelats, och att de inte hade förvaltats i enlighet med principen om en sund förvaltning.
34 Debetnotan, vars förfallodag hade fastställts till den 7 augusti 2008, var på 9 354 130,93 euro motsvarande en omräkning av beloppet 234 480 000 CZK, vilken gjordes med hjälp av en omräkningskurs fastställd i enlighet med bestämmelserna i artikel 7.1, 7.1a och 7.3 i genomförandeförordningen.
35 Republiken Tjeckiens vice minister för lokal och regional utveckling riktade en skrivelse till kommissionen, daterad den 8 juli 2008. Ministern påtalade ett problem med avseende på den omräkningskurs som tillämpats, och gjorde gällande att varken det undersökningsförfarande som pågick vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) eller det straffrättsliga förfarande som pågick vid de tjeckiska domstolarna hade avslutats. Ministern gjorde slutligen gällande att enligt det ramavtal som ingåtts mellan Republiken Tjeckien och kommissionen, genom vilket Phareprogrammet reglerades, skulle tvister lösas genom förhandling och prövas i ett skiljeförfarande. Ministern begärde följaktligen att kommissionen skulle ogiltigförklara debetnotan.
36 Den 14 juli 2008 hölls ett möte mellan parterna.
37 Den 23 juli 2008 antog Republiken Tjeckiens regering beslut nr 977, genom vilket den beslutade att inte betala debetnotan. Kommissionen informerades om detta den 29 juli 2008.
38 Kommissionen besvarade skrivelsen genom skrivelse av den 4 augusti 2008, vari den i huvudsak upprepade sitt tidigare ställningstagande.
39 Eftersom Republiken Tjeckien inte hade fullföljt sin skyldighet att återbetala summan på 9 354 130,93 euro till den 7 augusti 2008, beslutade kommissionen att avräkna sin fordran från de två belopp som den skulle utge till Republiken Tjeckien från Europeiska socialfonden (ESF), med referenserna ESF-2003CZ161P0004 och ESF-2003CZ053D0001, till ett totalt belopp på 10 814 475,41 euro. Republiken Tjeckien delgavs beslutet genom skrivelse av den 7 augusti 2008, med referensen BUDG/C3 D (2008)10.5-3956 (nedan kallat det angripna beslutet).
40 Den 26 augusti 2008 riktade Republiken Tjeckien en skrivelse till kommissionen i vilken den framhöll att den inte var enig med kommissionen, och i vilken den i huvudsak upprepade de argument som den hade framfört i skrivelsen av den 8 juli 2008.
Parternas yrkanden
41 Republiken Tjeckien har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att till Republiken Tjeckien utge det belopp på totalt 9 354 130,93 euro som varit föremål för avräkning, jämte dröjsmålsränta, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
42 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
43 Republiken Tjeckien har framfört tre grunder till stöd för sin talan.
44 Som första grund har Republiken Tjeckien gjort gällande att kommissionen överskred sina befogenheter när den antog det angripna beslutet på felaktig rättslig grund. Den andra grunden avser att det angripna beslutet antogs i strid med de villkor för ersättning som föreskrivs i budgetförordningen och i genomförandeförordningen. Republiken Tjeckien har som tredje grund gjort gällande att det angripna beslutet inte har motiverats.
45 De två första grunderna ska prövas tillsammans.
A – Den första grunden: Antagande av det angripna beslutet på felaktig rättslig grund; Den andra grunden: Åsidosättande av de villkor för ersättning som föreskrivs i budgetförordningen och i genomförandeförordningen
1. Parternas argument
46 Republiken Tjeckien har som första grund gjort gällande att det rättsförhållande som är aktuellt i förevarande fall, avseende användningen av de medel som beviljats inom ramen för Phareprogrammet, uppkom före Republiken Tjeckiens anslutning till Europeiska unionen, när den enligt gemenskapsrätten var ett tredjeland. Användandet av de medel som beviljats inom ramen för programmet reglerades av bestämmelser i internationella avtal som Republiken Tjeckien i egenskap av suverän stat och rättssubjekt i folkrätten ingått med kommissionen, som representerade gemenskapen i egenskap av ett separat rättssubjekt i folkrätten.
47 Republiken Tjeckien har hävdat att den visserligen blev bunden av gemenskapsrätten när den anslöt sig till unionen, men endast inom de begränsningar som föreskrivs i anslutningsfördraget och i artikel 2 i anslutningsakten.
48 Enligt Republiken Tjeckien ändrade anslutningsakten delvis de internationella avtalen om användning av de medel som beviljats inom ramen för Phareprogrammet, dels vad gäller fastställandet av de organ i medlemsstaterna som från och med anslutningen skulle förvalta de beviljade medlen, dels bestämmelserna om hur kommissionens slutliga kontroller skulle organiseras. Vad gäller andra områden föreskrivs emellertid uttryckligen i anslutningsakten, bland annat i artikel 33.2 i densamma, att de rättsliga bestämmelser som var i kraft, det vill säga rättsliga bestämmelser som inte omfattas av EG‑fördragets tillämpningsområde, skulle fortsätta att gälla, såväl för de åtaganden som hade ingåtts före anslutningen som för åtaganden ingångna efter anslutningen.
49 Republiken Tjeckien anser emellertid att budgetförordningen, med stöd av vilken det angripna beslutet antogs, inte kan kvalificeras som en regel eller föreskrift i de finansiella föranslutningsinstrumenten i den mening som avses i artikel 33.2 i anslutningsakten.
50 Republiken Tjeckien har nämligen gjort gällande att det med begreppet regel, i den mening som avses i artikel 33 i anslutningsakten, avses internationella avtal som unionen och kandidatländerna ingått. Budgetförordningen hör enligt sökanden inte till denna kategori, och förordningen räknas för övrigt inte heller upp i den uttömmande förteckningen över förordningar i samma bestämmelse.
51 Även om det antogs att förteckningen inte var uttömmande kan budgetförordningen med hänsyn till sitt syfte inte anses tillhöra kategorin av förordningar i de finansiella föranslutningsinstrumenten. Syftet med föranslutningsinstrumenten är visserligen att reglera stöd från unionen till kandidatländer vilket beviljas inom ramen för olika program, men budgetförordningen föreskriver i sin tur bestämmelser om dels upprättande och genomförande av gemenskapernas allmänna budget, dels framläggande och granskning av räkenskaperna.
52 Republiken Tjeckien har således hävdat att det strider mot artikel 33 i anslutningsakten att tillämpa budgetförordningen på de åtaganden som följer av det rättsförhållande som är aktuellt i förevarande fall, vilket omfattas av ovannämnda bestämmelse.
53 Republiken Tjeckien har dessutom anfört att det i den aktuella lydelsen av artikel 155 i budgetförordningen inte längre hänvisas till föranslutningsfonden, vilket innebär att förordningen inte är tillämplig på denna. Republiken Tjeckien har även hävdat att, även om det enligt den version av artikel 155 som tidigare var i kraft, var möjligt att tillämpa budgetförordningen på rättsförhållanden mellan unionen och tredjeland, krävdes det att de berörda parterna hade ingått avtal för att denna möjlighet skulle kunna tillämpas.
54 Republiken Tjeckien har för övrigt gjort gällande att det i artikel 73 i budgetförordningen, som vänder sig till unionens räkenskapsförare, endast föreskrivs att räkenskapsförare kan kräva in medel genom avräkning. Medlemsstaten har således hävdat att unionens räkenskapsförare endast kan kräva in medel genom avräkning under förutsättning att, för det första, den berörda staten är en medlemsstat och, för det andra, att det är fråga om ett åtagande som följer av att staten är medlem i unionen och att det omfattas av budgetförordningen. Unionens räkenskapsförare kan följaktligen inte kräva in medel från tredjeland genom avräkning om det inte dessförinnan har avtalats om en sådan möjlighet. Varken i ramavtalet från år 1996, finansprotokollen eller i avtalsprotokollen föreskrivs någon bestämmelse om avräkning. Avräkning är inte heller en allmänt erkänd regel i internationell rätt.
55 Republiken Tjeckien har framfört att såväl ramavtalet från år 1996 som finansprotokollen och avtalsprotokollen föreskriver bestämmelser om reglering av tvister som uppkommer vid genomförandet av föranslutningsstödet, det vill säga att det i en sådan situation som den i förevarande mål föreligger en skyldighet att samråda, och, i förekommande fall, att tvisten ska lösas genom ett skiljeförfarande.
56 Republiken Tjeckien har gjort gällande att dessa bestämmelser fortfarande är tillämpliga. Dessa bestämmelser innebär följaktligen att det inte är möjligt att ensidigt lösa de tvister som uppkommer mellan parterna, till exempel genom att kommissionen antar ett beslut om förekomsten och storleken av en fordran till förmån för unionens budget, eller att kommissionen fattar beslut om att driva in en fordran genom avräkning.
57 Republiken Tjeckien har anfört att det i detta avseende är fråga om att medlemsstaterna i ett undantagsfall kan avvika från gemenskapsrätten efter att de anslutit sig till Europeiska unionen.
58 Medlemsstaten har erinrat om att domstolen i dom av den 10 januari 2006, i mål C‑302/04, Ynos (REG 2006, s. I‑371, punkterna 36 och 37, slog fast att gemenskapsrätten inte är tillämplig i den berörda medlemsstaten förrän från och med dagen för dess anslutning till unionen, och endast i den mån som de faktiska omständigheter som är avgörande för att lösa tvisten inträffade efter anslutningen.
59 Republiken Tjeckien anser emellertid att den är bunden av gemenskapsrätten inom de begränsningar som föreskrivs i anslutningsfördraget och i artikel 2 i anslutningsakten.
60 Dessa villkor är en form av tillfälliga eller permanenta undantag från tillämpningen av gemenskapsrätten på vissa områden, oavsett om det är fråga om primärrätt eller sekundärrätt. Republiken Tjeckien anser att sådana undantag föreskrivs för föranslutningsstöd, eftersom de befintliga bestämmelserna om tvistelösning fortsatte att gälla.
61 Republiken Tjeckien har således hävdat att tillämpningen av budgetförordningen direkt strider mot bestämmelserna om reglering av tvister avseende fullföljandet av ramavtalet från år 1996.
62 Republiken Tjeckien har även bestritt kommissionens påstående att ramavtalet från år 1996 inte är tillämpligt i alla delar med hänsyn till artikel 30.3 i Wienkonventionen.
63 Enligt Republiken Tjeckien är Wienkonventionen endast tillämplig på traktater som ingås mellan stater, eftersom liknande bestämmelser om traktater mellan stater och internationella organisationer inte hade kunnat antas på internationell nivå. I artikel 30.3 i Wienkonventionen förutsätts att de avtalsslutande parterna i den tidigare traktaten är desamma som i den senare traktaten. Kommissionen, som vid tidpunkten agerade på Europeiska gemenskapens vägnar och i dess namn, var part i ramavtalet från år 1996, men varken kommissionen eller Europeiska gemenskapen var parter i anslutningsfördraget. Även om det antas att bestämmelsen i artikel 30.3 i Wienkonventionen utgör en internationell sedvänja kan de folkrättsliga rättsubjekten sinsemellan avtala om att bestämmelserna i den tidigare traktaten ska fortsätta att gälla för vissa rättsförhållanden vid tillämpningen av den senare traktaten. Sådana bestämmelser utesluter följaktligen att avvikande eller motstridiga bestämmelser i den senare traktaten tillämpas. Om så inte vore fallet skulle avtalet bli verkningslöst i denna del och stå i strid med den allmänna folkrättsliga principen att traktat ska följas.
64 Av detta följer, enligt Republiken Tjeckien, att bestämmelser om reglering av tvister avseende föranslutningsstöd som fastställts i avtal är tillämpliga även efter anslutningen till unionen, och utgör hinder för genomförande av andra bestämmelser, nämligen den ensidigt genomförda avräkning som föreskrivs i budgetförordningen.
65 Enligt Republiken Tjeckien följer det även härav att principen att allt som inte är förbjudet enligt folkrätten är tillåtet inte kan tillämpas på en situation där parterna sinsemellan har avtalat om vilka bestämmelser som ska gälla för deras rättsförhållande. Avräkning är dessutom implicit förbjudet om den strider mot de avtalsmässiga förfarandena för tvistelösning.
66 Republiken Tjeckien har även gjort gällande att det i artikel 307 EG uttryckligen föreskrivs att det är tillåtet att fortsätta att tillämpa traktater som ingåtts mellan stater före dagen för deras anslutning till unionen, i den mån som dessa traktater inte är oförenliga med gemenskapsrätten. Även om så är fallet är dessa traktater inte ogiltiga ipso facto (i kraft av själva sakförhållandet). I artikel 307 andra stycket EG föreskrivs nämligen en möjlighet att progressivt vidta åtgärder mot en sådan rättsstridighet.
67 Republiken Tjeckien har även bestritt att avräkning är en folkrättslig sedvänja eller en allmän folkrättslig princip.
68 Eftersom avräkningen i förevarande fall sker mellan två likställda folkrättsliga rättsubjekt, anser Republiken Tjeckien att det uttryckligen borde ha avtalats om möjligheten att ensidigt genomföra avräkning.
69 Republiken Tjeckien anser även att avräkning inte kan anses vara en allmän gemenskapsrättslig princip, eftersom det för det första inte är fråga om en princip som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, och, för det andra, eftersom det i den rättspraxis som kommissionen hänvisat till inte fastställts att avräkning utgör en sådan princip. Republiken Tjeckien har i detta avseende bestritt kommissionens tolkning av domstolens dom av den 1 mars 1983 i mål 250/78, DEKA Getreideprodukte mot EEG (REG 1983, s. 421).
70 Republiken Tjeckien anser dessutom att endast kommissionen, och inte Republiken Tjeckien, som var ett tredjeland när den beviljades föranslutningsstöd, är bunden av kommissionens tillvägagångssätt vid genomförandet av stöd till tredjeland. Av detta följer att kommissionen inte kan göra gällande dess interna bestämmelser om genomförande av budgeten mot medlemsstaten. Det hade, för att kunna göra gällande dessa bestämmelser, krävts att Republiken Tjeckien hade samtyckt till att de skulle tillämpas i ramavtalet från år 1996, vilket inte är fallet.
71 Republiken Tjeckien har vidare gjort gällande att även om det i ingressen till ramavtalet från år 1996 hänvisas till rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989 om ekonomiskt stöd till Ungern och Polen (EGT L 375, s. 11), utgör den omständigheten inte grund för att tillämpa budgetförordningen i förevarande mål. De bestämmelser i budgetförordningen som det hänvisas till i förordning nr 3906/89 avser nämligen endast kommissionens möjlighet att delegera uppgifter som innebär myndighetsutövning till vissa organ.
72 Republiken Tjeckien har för övrigt hävdat att förstainstansrättens dom av den 8 oktober 2008 i mål T‑122/06, Helkon Media mot kommissionen (ej publicerad i rättsfallssamlingen), inte utesluter att begreppet relevant rättsordning tillämpas när det gäller avräkning. I förevarande fall föreskriver emellertid inte den relevanta rätten några sådana bestämmelser.
73 Republiken Tjeckien anser därför att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk när den med stöd av artikel 73.1 i budgetförordningen drev in skulden genom avräkning.
74 Vad gäller den andra grunden har Republiken Tjeckien hävdat att även om det antas att budgetförordningen är tillämplig i förevarande fall, är de villkor som avser att fordringarna ska vara ömsesidiga och att den fordran som är föremål för avräkning ska vara säker, inte uppfyllda.
75 Republiken Tjeckien anser att endast det förlikningsorgan som föreskrivs i föranslutningsavtalen kan ta ställning till storleken på en eventuell fordran. Enligt Republiken Tjeckien följer det av förstainstansrättens dom av den 30 september 2003 i de förenade målen T‑346/02 och T‑347/02, Cableuropa m.fl. mot kommissionen (REG 2003, s. II‑4251, punkt 225), att varken kommissionen eller tribunalen har en sådan behörighet.
76 Republiken Tjeckien har tillbakavisat kommissionens argument att det skulle vara motstridigt att hävda att om tribunalen inte är behörig att pröva förekomsten av en fordran och, i förekommande fall, fordrans art och storlek, kan den inte pröva genomförandet av avräkningen och således inte ogiltigförklara det angripna beslutet. Republiken Tjeckien anser nämligen att även om budgetförordningen är tillämplig i förevarande fall, är det inte möjligt att vid fastställandet av huruvida det uppkommit en skuld och dess storlek avvika från det förfarande som föreskrivs i ramavtalet från år 1996, det vill säga tillämpningen av ett skiljeförfarande, eftersom ett ensidigt beslut från kommissionen inte är tillräckligt i detta hänseende.
77 Republiken Tjeckien har vidare gjort gällande att det är nödvändigt att göra en åtskillnad mellan behörigheten att bedöma giltigheten av det angripna beslutet och behörigheten att lösa en tvist med tillämpning av ramavtalet från år 1996. Med hänsyn till det tvistelösningsförfarande som föreskrivs i ramavtalet från år 1996, kan tribunalen således inte pröva sakfrågor avseende en fordran som uppkommit på grundval av nämnda avtal.
78 Republiken Tjeckien har hävdat att för det fall tribunalen är behörig att pröva huruvida villkoren för avräkning är uppfyllda, ska den i vilket fall ta med i beaktande att de fordringar som varit föremål för avräkning regleras av skilda rättsordningar.
79 Medlemsstaten har i huvudsak hävdat att den fordran som kommissionen gör gällande i själva verket regleras av folkrätten, vilket inte förändras av Republiken Tjeckiens anslutning till unionen.
80 Den rättsliga grunden för Republiken Tjeckiens fordran på kommissionen, vilken avser löpande betalningar inom ramen för två operativa program finansierade genom strukturfonderna, är däremot artikel 161 EG och rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1). Republiken Tjeckiens fordran regleras således av gemenskapens rättsordning.
81 I dom av den 10 juli 2003 i mål C‑87/01 P, kommissionen mot CCRE (REG 2003, s. I‑7617, punkterna 61 och 62), slog domstolen emellertid fast att det endast är möjligt att avräkna fordringar som hör till skilda rättsordningar om de villkor som uppställs i de två rättsordningarna är uppfyllda.
82 Republiken Tjeckien har hävdat att det inte heller i folkrätten föreskrivs några villkor för, eller ens en möjlighet, att avräkna fordringar. Det föreskrivs inte heller några villkor för, eller ens en möjlighet, att avräkna fordringar i vare sig ramavtalet från år 1996, finansprotokollen eller andra bestämmelser som det uttryckligen avtalats om mellan de avtalsslutande parterna, eller som ändrats genom anslutningsakten. Den fordran som kommissionen har gjort gällande mot Republiken Tjeckien kan således inte bli föremål för avräkning.
83 Republiken Tjeckien har för övrigt hävdat att det villkor om ömsesidighet som föreskrivs i artikel 73.1 i budgetförordningen inte endast avser borgenären och gäldenären. Medlemsstaten anser att hänsyn även ska tas till den avräknade fordrans rättsliga grund.
84 Republiken Tjeckien har vidare gjort gällande att det vid tillämpning av villkoret om ömsesidighet även ska beaktas att de två fordringar som avräknas mot varandra är uttryckta i två olika valutor. Medlemsstaten har inte framhållit att det inte är möjligt att avräkna sådana fordringar. Republiken Tjeckien har emellertid hävdat att det ska föreskrivas tydliga regler för den aktuella valutaomräkningen. Så är emellertid inte fallet här.
85 Vad gäller frågan huruvida den aktuella fordran är säker, har Republiken Tjeckien framhållit att den uppkommit till följd av ett avtal som ingåtts mellan parterna. Ingen av parterna kan således göra ett beslut gällande mot motparten avseende de tvister som följer av det aktuella rättsförhållandet. En tvist av denna typ kan endast regleras genom en överenskommelse mellan parterna eller genom ett beslut som fattats av en oberoende myndighet inom ramen för det skiljeförfarande som föreskrivs i ramavtalet från år 1996.
86 Enligt Republiken Tjeckien har emellertid kommissionen ensidigt fastställt förekomsten av och storleken på den aktuella fordran. Medlemsstaten har för övrigt gjort gällande att av korrespondensen med kommissionen (skrivelser riktade till kommissionen den 9 juli 2008 och den 29 juli 2008) framgår att den hyste tvivel om metoden för fastställande av skuldbeloppet och villkoren för tillämpningen av omräkningskursen. Eftersom korrespondensen syftade till att uppnå förlikning, anser Republiken Tjeckien att den var förenlig med ramavtalet från år 1996. Republiken Tjeckien var emellertid tvungen att väcka förevarande talan till följd av att kommissionen antagit det angripna beslutet.
87 Republiken Tjeckien har dessutom hävdat att eftersom den aktuella fordrans belopp har bestritts är fordran inte säker, och kan således inte bli föremål för avräkning.
88 Republiken Tjeckien har för övrigt framhållit att det inte definitivt fastställts att det förekommit oegentligheter vid användningen av det finansiella stöd som den beviljats inom ramen för Phareprogrammet. Kommissionen har nämligen huvudsakligen grundat sig på det åtal som väckts i ett brottmål och på OLAF:s undersökningar, men ingen av dessa förfaranden har avslutats. Enligt Republiken Tjeckien är det således inte möjligt att med absolut säkerhet fastställa det slutliga belopp som den har att återbetala, åtminstone inte till dess att utgången av dessa förfaranden blivit känd.
89 Republiken Tjeckien har i detta avseende hävdat att beslutet av den 28 maj 2008 inte utgör bevis för ett rättsstridigt användande av det beviljade stödet. Republiken Tjeckien anser nämligen att skälen till att de aktuella transaktionerna anses vara rättsstridiga inte anges i skrivelsen. I skrivelsen redogörs inte heller närmare för de beviljade medel som oegentligheterna avser. Republiken Tjeckien anser även att kommissionens påståenden avseende de undersökningsförfaranden som pågår vid OLAF är motstridiga.
90 Republiken Tjeckien anser att även om det fastställts att ett brott har begåtts är detta i vilket fall inte avgörande för klargörandet av vad medlen har använts till och inte heller för den bedömning som avser den omtvistade fordrans förekomst och storlek.
91 Republiken Tjeckien har dessutom bestritt metoden för beräkningen av det belopp som den ska återbetala. Medlemsstaten har nämligen gjort gällande att summan uppgående till 234 480 000 CZK motsvarar, uttryckt i tjeckiska kronor, 69,98 procent av beloppet för utbetalningarna, uppgående till 335 087 448,65 CZK, till förmån för Regionální fondy, a.s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., och Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o mellan den 5 oktober 1994 och den 2 augusti 1996. Av detta har Republiken Tjeckien dragit slutsatsen att den totala summa som den krävs på i euro även borde motsvara 69,98 procent av det totala beloppet för de aktuella utbetalningarna uttryckt i euro. Eftersom beloppet för utbetalningarna uppgår till totalt 9 839 490 euro, borde det belopp den krävs på uppgå till 6 885 258,25 euro. Republiken Tjeckien har emellertid gjort gällande att kommissionen krävt att den ska återbetala en total summa på 9 354 130,93 euro. Enligt Republiken Tjeckien neutraliserar den beräkningsmetod som den förespråkar, vilken är den enda möjliga, för övrigt den utveckling som skett av omräkningskursen mellan den tjeckiska kronan och euron.
92 Republiken Tjeckien har härvid gjort gällande att när den erhöll föranslutningsstöd under åren 1994–1996, låg den då aktuella omräkningskursen på mellan 33,00 och 35,00 CZK för en euro. Kommissionen använde sig emellertid av den nu aktuella omräkningskursen på 25,067 CZK för en euro när den beräknade det belopp som ska återbetalas. Enligt Republiken Tjeckien tas genom detta tillvägagångssätt inte hänsyn till den ekonomiska situation som var för handen då föranslutningsstödet beviljades och användes. Republiken Tjeckien får därmed återbetala den mellanskillnad som är att hänföra till utvecklingen av omräkningskursen. Kommissionen kräver således återbetalning av ett belopp som uttryckt i euro överstiger det belopp som borde krävas i tjeckiska kronor. Kommissionen drar således otillbörlig fördel av att den tjeckiska kronan stärkts mot euron. Detta kan även kvalificeras som obehörig vinst till förmån för unionen, eftersom Republiken Tjeckien är skyldig att återbetala ett belopp som överstiger beloppet för det föranslutningsstöd som den faktiskt beviljats. Enligt Republiken Tjeckien består därför den enda metod som neutraliserar inverkan av att den tjeckiska kronan stärkts mot euron i att, för det första, beräkna den del av det belopp som ska återbetalas uttryckt i tjeckiska kronor av den totala summan, även den uttryckt i tjeckiska kronor, av det föranslutningstöd som beviljats Regionální fondy, a.s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o. och Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o och, för det andra, att tillämpa denna kvot på summan, uttryckt i euro, motsvarande den totala summan för det föranslutningsstöd som beviljats från samma medel.
93 Republiken Tjeckien har slutligen hävdat att genomförandeförordningen inte är tillämplig på rättsförhållanden som uppkommit till följd av ramavtalet från år 1996, vilket innebär att den inte kan utgöra rättslig grund för den omräkningskurs som kommissionen fastställt i förevarande fall.
94 Kommissionen har bestritt samtliga argument.
2. Tribunalens bedömning
a) Kommissionens behörighet och tillämpningen av budgetförordningen och genomförandeförordningen
95 I artikel 2 i anslutningsakten föreskrivs att från och med dagen för anslutningen till unionen ska de bestämmelser i de grundläggande fördragen och i de rättsakter som har antagits av institutionerna och Europeiska centralbanken (EIB), före anslutningen, vara bindande för de nya medlemsstaterna och ska tillämpas i dessa på de villkor som anges i de fördragen och i anslutningsakten.
96 I artikel 10 i anslutningsakten föreskrivs att de grundläggande fördragen och de rättsakter som antagits av institutionerna ska, såsom en övergångsåtgärd, tillämpas med de avvikelser som föreskrivs i nämnda akt.
97 Av artiklarna 2 och 10 i anslutningsakten följer att akten grundas på principen att bestämmelserna i gemenskapsrätten omedelbart och i sin helhet är bindande för de nya medlemsstaterna, varvid undantag endast är tillåtna om de uttryckligen föreskrivs i övergångsbestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 3 december 1998 i mål C‑233/97, KappAhl, REG 1998, s. I‑8069, punkt 15, och där angiven rättspraxis).
98 I artikel 33.2 avdelning I, med rubriken ”övergångsbestämmelser”, i del fyra, med rubriken ”tillfälliga bestämmelser” i anslutningsakten föreskrivs att övergripande budgetåtaganden som ingåtts före anslutningen enligt de finansiella föranslutningsinstrument som avses i punkt 1, inklusive ingående och registrering av därpå följande enskilda rättsliga åtaganden och utbetalningar efter anslutningen även fortsättningsvis ska styras av reglerna och föreskrifterna i de finansiella föranslutningsinstrumenten och belasta motsvarande budgetkapitel tills de berörda programmen och projekten har avslutats.
99 Artikel 33.2 i anslutningsakten ska följaktligen, i den mån som det däri föreskrivs undantag från tillämpningen av gemenskapsrätten efter Republiken Tjeckiens anslutning till unionen, tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 97 nämnda målet KappAhl, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
100 Av detta följer att vad gäller det föranslutningsstöd som beviljats inom ramen för Phareprogrammet enligt artikel 33.1 i anslutningsakten, är undantag med tillämpning av artikel 33.2 i samma akt från en omedelbar och fullständig tillämpning av bestämmelserna i gemenskapsrätten, endast tillåtna om de uttryckligen föreskrivs i bestämmelserna i fråga.
101 I motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat föreskriver emellertid artikel 33.2 i anslutningsakten inte uttryckligen något undantag från bestämmelserna i artikel 292 EG, innebärande att de bestämmelser avseende tvistelösning utanför domstol som föreskrivs i ramavtalet från år 1996 är tillämpliga även efter Republiken Tjeckiens anslutning till unionen.
102 De bestämmelser avseende tvistelösning utanför domstol som föreskrivs i ramavtalet från år 1996 upphörde följaktligen att gälla från och med dagen för Republiken Tjeckiens anslutning till unionen.
103 Republiken Tjeckiens argument att endast förlikningsorganet är behörigt att fastställa förekomsten av en fordran i ett sådant fall som det förevarande, kan följaktligen inte godtas.
104 Republiken Tjeckiens argument, att den rättsakt som kommissionen den 28 maj 2008 skickade till den utgör det första skedet i det förhandlingsförfarande som föreskrivs i ramavtalet från år 1996, kan inte heller godtas. Eftersom förfarandet inte längre var tillämpligt efter Republiken Tjeckiens anslutning till unionen, kan beslutet av den 28 maj 2008 inte utgöra det första skedet av förfarandet.
105 Republiken Tjeckien kan för övrigt inte med framgång göra gällande att varken budgetförordningen eller genomförandeförordningen ingår bland de regler och föreskrifter i de finansiella föranslutningsinstrumenten som avses i artikel 33.2 i anslutningsakten.
106 Det ska erinras om att i artikel 274 EG föreskrivs att kommissionen ska genomföra budgeten enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279 EG.
107 Artikel 33.2 i anslutningsakten ska för övrigt tolkas restriktivt, eftersom det däri föreskrivs undantag från tillämpningen av gemenskapsrätten efter Republiken Tjeckiens anslutning till unionen (se punkt 99 ovan). Undantag från tillämpningen av gemenskapsrätten, i förevarande fall från förordningsbestämmelser som antagits i enlighet med artikel 279 EG, särskilt budgetförordningen och genomförandeförordningen, är endast tillåtna om de uttryckligen föreskrivs i övergångsbestämmelserna (se punkt 97 ovan).
108 Det ska således vid prövningen av huruvida artikel 33.2 i anslutningsakten föreskriver undantag från tillämpningen av budgetförordningen och genomförandeförordningen, fastställas en definition av begreppet ”reglerna och föreskrifterna i de finansiella föranslutningsinstrumenten” i nämnda bestämmelse.
109 Detta ska göras med utgångspunkt i begreppet ”övergripande budgetåtaganden” i artikel 33.2 i anslutningsakten, åtaganden vilka enligt samma artikel även fortsättningsvis ska styras av reglerna och föreskrifterna.
110 I anslutningsakten definieras inte begreppet övergripande budgetåtaganden.
111 De undantag som föreskrivs i anslutningsakten kan emellertid endast förstås mot bakgrund av de bestämmelser som de har till syfte att avvika ifrån.
112 Räckvidden av bestämmelserna i artikel 33.2 i anslutningsakten ska följaktligen fastställas enligt gemenskapsrätten och särskilt dess budgetbestämmelser.
113 Begreppet övergripande budgetåtaganden definieras i avsnitt 1 (åtagande av utgifter) i kapitel 6 (handläggning av utgifter) i avdelning IV (genomförande av budgeten) i del 1 om de allmänna bestämmelserna i budgetförordningen.
114 I artikel 76.1 första stycket i budgetförordningen föreskrivs att ett budgetmässigt åtagande ska bestå i att avdela de anslag som är nödvändiga för att effektuera senare betalningar för att uppfylla ett rättsligt åtagande.
115 I enlighet med artikel 76.2 andra stycket i samma förordning ska ett budgetmässigt åtagande benämnas övergripande om minst en av de uppgifter som krävs för att identifiera ett enskilt åtagande fortfarande är obestämd.
116 Begreppet budgetmässigt åtagande omfattar således utgiftstransaktioner i den mening som avses i budgetförordningen.
117 Begreppen fastställande och betalningskraven för fordringar, vilka förevarande mål avser, definieras däremot i avsnitten 3–5 i kapitel 5 (handläggning av inkomster) i del 1 i avdelning IV i budgetförordningen.
118 Artikel 33.2 i anslutningsakten – som har till syfte att säkerställa stabiliteten av de utgifter som före anslutningen till unionen tillkännagetts i de övergripande budgetåtaganden som ännu inte helt genomförts vid anslutningen – avviker från vissa av budgetförordningens bestämmelser om utgiftstransaktioner.
119 Nämnda artikel syftar däremot inte till att avvika från budgetförordningens bestämmelser om utgiftstransaktioner.
120 I motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat föreskrivs det med andra ord inte uttryckligen i artikel 33.2 i anslutningsakten att budgetförordningen och genomförandeförordningen inte kan tillämpas på inkomsttransaktioner. Dessa transaktioner regleras således av de aktuella förordningarna från och med dagen för Republiken Tjeckiens anslutning till unionen.
121 I artikel 33.2 i anslutningsakten föreskrivs inte heller uttryckligen att det är uteslutet att som ett sätt att driva in fordringar genomföra den avräkning som föreskrivs i artikel 73.1 i budgetförordningen och i artiklarna 81.1 och 83 i genomförandeförordningen. Dessa inkomsttransaktioner är följaktligen, under de villkor som föreskrivs i de aktuella förordningarna, tillämpliga på fordringar som följer av det föranslutningsstöd som beviljas inom ramen för Phareprogrammet enligt artikel 33.1 i anslutningsakten.
122 Det ankommer följaktligen på kommissionen att fastställa och driva in en fordran – bland annat genom avräkning – som avser återbetalning av det stöd som Republiken Tjeckien erhållit inom ramen för Phareprogrammet, och den är härvid skyldig att tillämpa och följa bestämmelserna i budgetförordningen och genomförandeförordningen.
b) Huruvida det förfarande som föreskrivs i budgetförordningen och genomförandeförordningen för indrivning av fordringar har följts.
Inledande anmärkningar
123 I artikel 71.2 i budgetförordningen föreskrivs att varje fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning ska fastställas genom ett betalningskrav som lämnas över till räkenskapsföraren, åtföljd av en debetnota ställd till gäldenären, och att båda dokumenten ska upprättas av den behörige utanordnaren.
124 Enligt artikel 73.1 andra stycket i budgetförordningen ska räkenskapsföraren kräva in medel genom avräkning i de fall samma gäldenär har en fordran på unionen, förutsatt att denna fordran är säker, obestridd och förfallen till betalning.
125 I artikel 78 i genomförandeförordningen föreskrivs att utanordnarens fastställande av en fordran bekräftar gemenskapernas rättigheter gentemot en gäldenär och fastställandet av rätten att kräva att denne betalar sin skuld. Vidare föreskrivs att den behörige utanordnaren genom ett betalningskrav ska instruera räkenskapsföraren att kräva in en fastställd fordran. Slutligen föreskrivs att gäldenären, genom debetnotan, som utanordnaren skickar, informeras om att unionen har fastställt fordran, att om skulden betalas innan den angivna fristen löper ut ska ingen dröjsmålsränta utkrävas, och att om betalning inte har skett senast innan fristen har löpt ut, ska institutionen kräva in beloppet genom avräkning eller från en på förhand ställd säkerhet.
126 I artikel 79 i genomförandeförordningen föreskrivs att vid fastställandet av fordringar ska den behörige utanordnaren bland annat försäkra sig om att fordran är säker och inte underställd några villkor, att fordran är likvid och fastställd exakt i form av ett belopp och att fordran har förfallit och inte omfattas av någon ytterligare betalningsfrist.
127 Det följer slutligen av artikel 83.1 och 83.2 i genomförandeförordningen att om gäldenären har en fordran på unionen som är säker, likvid och förfallen till betalning och som avser ett belopp som har fastställts i en betalningsorder, ska räkenskapsföraren, så snart den frist som angetts i debetnotan har löpt ut, kräva in dessa medel genom avräkning, efter att ha underrättat gäldenären. Om gäldenären är en nationell myndighet eller en av dess administrativa enheter, ska räkenskapsföraren dessutom informera den berörda medlemsstaten minst tio arbetsdagar i förväg om sin avsikt att reglera fordringarna genom avräkning.
128 För att en fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning ska kunna drivas in efter att den fastställts av den behörige utanordnaren krävs med andra ord, dels att den behörige utanordnaren fastställt ett betalningskrav som den lämnat över till räkenskapsföraren, dels att en debetnota ställts till gäldenären.
129 Räkenskapsföraren ansvarar för betalningskraven. För det fall gäldenären själv har en fordran som är säker, likvid och förfallen till betalning på unionen, ankommer det även på denne att driva in den genom avräkning.
130 Det ska påpekas att räkenskapsföraren är skyldig att driva in skulden genom avräkning om gäldenären inte frivilligt fogat sig.
Beslutet av den 28 maj 2008 och det angripna beslutet
131 I förevarande fall delgav kommissionen Republiken Tjeckien ett beslut daterat den 28 maj 2008 enligt vilket Republiken Tjeckien var skyldig att återbetala ett belopp om 234 480 000 CZK, huvudsakligen till följd av oegentligheter som begåtts vid förvaltning av medel som härrör från Phareprogrammet.
132 Till beslutet fogades en debetnota.
133 Det är ostridigt att beslutet av den 28 maj 2008 utgör en rättsakt som har tvingande rättsverkningar som kan påverka Republiken Tjeckiens intressen genom att väsentligt förändra dess rättsliga ställning (se domstolens dom av den 22 juni 2000 i mål C‑147/96, Nederländerna mot kommissionen, REG 2000, s. I‑4723, punkt 25, och där angiven rättspraxis). Beslutet kan således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 230 EG.
134 Debetnotans förfallodag fastställdes till den 7 augusti 2008.
135 Det är emellertid ostridigt att Republiken Tjeckien på denna dag inte hade återbetalat det belopp som den krävdes på.
136 Det är även ostridigt att Republiken Tjeckien varken har angripit beslutet av den 28 maj 2008 eller den debetnota som bifogades beslutet.
137 Det ankom följaktligen på räkenskapsföraren att driva in fordran i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen och genomförandeförordningen, vilka är tillämpliga enligt bestämmelserna i artikel 274 EG.
138 Med hänsyn till att Republiken Tjeckien hade två fordringar på ESF till ett totalt belopp på 10 814 475,41 euro, ankom det i förevarande fall på räkenskapsföraren att genom avräkning driva in den fordran som fastställts i beslutet av den 28 maj 2008, efter att i enlighet med bestämmelserna i artikel 83 i genomförandeförordningen ha informerat Republiken Tjeckien minst tio arbetsdagar i förväg, vilket den gjorde i det angripna beslutet.
139 De argument som Republiken Tjeckien har framfört avseende att de aktuella fordringarna inte är ömsesidiga och att kommissionens fordran inte är säker, föranleder inte en annan bedömning.
– Huruvida fordringarna är ömsesidiga
140 Det ska erinras om att Republiken Tjeckien anser att det endast var det förlikningsorgan som föreskrivs i ramavtalet från år 1996 som var behörigt att fastställa storleken på den skuld som den eventuellt var skyldig att betala tillbaka till unionen. Enligt Republiken Tjeckien förblev detta förlikningsorgan med tillämpning av bestämmelserna i artikel 33.2 i anslutningsakten behörigt att lösa tvister avseende budgetmässiga åtaganden som omfattas av ramavtalet från år 1996. Medlemsstaten anser att den fordran som kommissionen gjorde gällande i själva verket omfattades av den internationella rättsordningen och inte av gemenskapens rättsordning. De aktuella fodringarna omfattas följaktligen av två skilda rättsordningar, vilket enligt rättspraxis innebär att det ska prövas huruvida de villkor som uppställs i de två rättsordningarna är uppfyllda (domen i det ovan i punkt 81 nämnda målet kommissionen mot CCRE, punkterna 61 och 62). Enligt Republiken Tjeckien är emellertid dessa villkor inte uppfyllda i förevarande fall, eftersom avräkning för det första inte erkänns i folkrätten, och det för det andra inte föreskrivs några bestämmelser om avräkning i ramavtalet från år 1996, vars materiella bestämmelser förblev tillämpliga enligt artikel 33.2 i anslutningsakten. Villkoret om ömsesidighet är följaktligen inte uppfyllt.
141 De bestämmelser om tvistelösning som föreskrivs i ramavtalet från år 1996 upphörde emellertid att gälla efter Republiken Tjeckiens anslutning till Europeiska unionen (se punkt 102 ovan).
142 Budgetförordningen och genomförandeförordningen var för övrigt tillämpliga på inkomsttransaktioner från och med dagen för Republiken Tjeckiens anslutning till unionen (se punkterna 120 och 121 ovan).
143 Eftersom det i detta avseende inte har någon betydelse om kommissionens fordran omfattas av gemenskapsrätten eller folkrätten följer det härav att räkenskapsföraren hade att efter Republiken Tjeckiens anslutning till Europeiska unionen, när de villkor som i detta hänseende föreskrivs i budgetförordningen är uppfyllda, avräkna de fordringar som följer av de medel som beviljats inom ramen för Phareprogrammet enligt de villkor som föreskrivs i budgetförordningen och genomförandeförordningen.
144 Republiken Tjeckien argument, som dels avser att det i föranslutningsavtalet inte föreskrivs några bestämmelser om avräkning, dels att avräkning inte erkänns i den internationella rättsordningen, vilket utgör hinder för att avräkna eftersom fordringarna omfattas av skilda rättsordningar, kan följaktligen inte godtas.
– Huruvida kommissionens fordran på Republiken Tjeckien är säker och likvid
145 Det ska erinras om att Republiken Tjeckien anser att kommissionens fordran inte är säker. Medlemsstaten har för det första gjort gällande att det är fråga om ett avtalsförhållande och att, för det fall tvister uppkommer mellan parterna, dessa ska lösas vid ett självständigt organ genom ett skiljeförfarande. Republiken Tjeckien har för det andra bestritt metoden för fastställandet av fordran och den omräkningskurs som tillämpades. Medlemsstaten har för det tredje gjort gällande att det inte är möjligt att fastställa det belopp som otillbörligen ska ha använts och som ska återbetalas, eftersom undersökningarna vid OLAF inte avslutats.
146 Av artikel 79 a i genomförandeförordningen följer att en fordran inte anses vara säker om den är underställd ett villkor.
147 Republiken Tjeckien har emellertid inte hävdat att kommissionens fordran är underställd ett villkor. Medlemsstaten har nämligen endast bestritt fordrans belopp. Det kan i vilket fall konstateras att fordran inte är underställd något villkor.
148 Fordran ska följaktligen anses vara säker i den mening som avses i artikel 79 b i genomförandeförordningen.
149 Det är vidare utrett att fordrans belopp fastställdes i beslutet av den 28 maj 2008, vilket Republiken Tjeckien inte har angripit.
150 Fordran ska följaktligen anses vara likvid i den mening som avses i artikel 79 a i genomförandeförordningen.
151 Det är slutligen utrett att fordran inte omfattas av någon ytterligare betalningsfrist och således förfallit till betalning.
152 De villkor som föreskrivs i artikel 79 i genomförandeförordningen är följaktligen uppfyllda med avseende på kommissionens fordran, och räkenskapsföraren skulle således kräva in den genom avräkning.
153 De argument som Republiken Tjeckien har framfört till stöd för sin andra grund föranleder inte en annan bedömning.
154 Påståendet att varken kommissionen eller förlikningsorganet var behöriga att fastställa fordrans storlek har redan underkänts inom ramen för prövningen av den första grunden. Bestämmelserna om tvistelösning i ramavtalet från år 1996 upphörde att gälla från och med dagen för Republiken Tjeckiens anslutning till unionen (se punkt 102 ovan).
155 Den omständigheten att fordrans storlek har bestritts då Republiken Tjeckien har kritiserat metoden för dess fastställande, liksom den omräkningskurs som tillämpades och den omständigheten att kommissionen inte avvaktade att de förfaranden som pågick skulle avslutas innan den fastställde beloppet, innebär enligt rättspraxis inte att den inte ska anses vara säker och likvid och att den förfallit till betalning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 17 januari 2007 i mål T‑231/04, Grekland mot kommissionen, REG 2007, s. II‑63, punkt 118).
156 Det var nämligen kommissionen som fastställde fordrans storlek i sitt beslut av den 28 maj 2008, som, till följd av att det inte angripits inom överklagandefristen, har vunnit laga kraft. Av detta följer att storleken på den fordran som kommissionen fastställde inte kan bestridas inom ramen för förevarande talan.
157 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser vare sig den första eller den andra grunden.
B – Den tredje grunden: Bristfällig motivering
1. Parternas argument
158 Republiken Tjeckien har gjort gällande att det angripna beslutet inte har motiverats. Hänvisningen till budgetförordningen är inte tillräcklig i detta sammanhang. Det är dessutom än mer nödvändigt med en detaljerad motivering i de fall där det aktuella beslutet avser tekniska eller komplexa sakomständigheter. De personer till vilka besluten riktar sig ska nämligen få kännedom om de omständigheter på vilka kommissionen grundar sig, i synnerhet när de aktuella besluten får allvarliga ekonomiska konsekvenser för medlemstaterna.
159 Medlemsstaten anser vidare att detta inte förändras av att motiveringen delvis framgår av den tidigare informella korrespondensen med kommissionen. En sådan motivering är inte tillräcklig vare sig ur rättssäkerhetssynpunkt eller med hänsyn till de villkor som uppställs i rättspraxis avseende motivering av rättsakter.
160 Republiken Tjeckien har slutligen hävdat att kommissionen avslog dess begäran om att få tillgång till resultatet av de undersökningar vid OLAF som låg till grund för antagandet av det angripna beslutet, samt att den omständigheten att den kände till i vilket sammanhang beslutet antagits inte i sig utgör en tillräcklig motivering av det aktuella beslutet.
161 Kommissionen har bestritt denna argumentation.
2. Tribunalens bedömning
162 Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot, som föreskrivs i artikel 253 EG, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, REG 2006, s. II‑4665, punkterna 138–140 och där angiven rättspraxis).
163 Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de till vilka rättsakten är riktad, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (se domen i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, punkt 141 och där angiven rättspraxis).
164 När det gäller ett beslut om avräkning, ska det av motiveringen tydligt framgå vilka fordringar som avräknats mot varandra. Det kan emellertid inte krävas att motiveringen till stöd för fastställandet av var och en av fordringarna upprepas i beslutet om avräkning.
165 I förevarande fall ligger beslutet av den 28 maj 2008 till grund för beslutet om avräkning, vilket Republiken Tjeckien medgav under förhandlingen.
166 I beslutet av den 28 maj 2008 har emellertid skälen till varför kommissionen krävde att Republiken Tjeckien skulle återbetala ett belopp om 234 480 000 CZK särskilt motiverats.
167 I det angripna beslutet föreskrivs för övrigt att Republiken Tjeckien hade två fordringar på ESF och att, för det fall det belopp som angavs i den debetnota som bifogats beslutet av den 28 maj 2008 inte betalades inom den föreskrivna fristen, räkenskapsföraren under dessa omständigheter var skyldig att driva in skulden genom avräkning, med tillämpning av bestämmelserna i artikel 73.1 i budgetförordningen.
168 Eftersom Republiken Tjeckien faktiskt kände till skälen till att räkenskapsföraren beslutade att avräkna de ömsesidiga fordringar som parterna hade på varandra, tillkom följaktligen den rättsakt som går Republiken Tjeckien emot i ett sammanhang som är känt för den, så att den hade möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot den.
169 Det angripna beslutet har därmed motiverats, och talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser grunden avseende den bristfälliga motiveringen.
170 Talan ska således ogillas.
Rättegångskostnader
171 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Tjeckien har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Tjeckien ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 april 2011.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Tillämpliga bestämmelser
A – EG‑fördraget
B – Akten om villkoren för anslutning
C – Ramavtalet mellan Republiken Tjeckiens regering och Europeiska kommissionen om Republiken Tjeckiens deltagande i Europeiska gemenskapens stödprogram
D – Wienkonventionen om traktaträtten
E – Förordning (EG) nr 1266/1999
F – Budgetförordningen
G – Genomförandeförordningen
Bakgrund till tvisten
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
A – Den första grunden: Antagande av det angripna beslutet på felaktig rättslig grund; Den andra grunden: Åsidosättande av de villkor för ersättning som föreskrivs i budgetförordningen och i genomförandeförordningen
1. Parternas argument
2. Tribunalens bedömning
a) Kommissionens behörighet och tillämpningen av budgetförordningen och genomförandeförordningen
b) Huruvida det förfarande som föreskrivs i budgetförordningen och genomförandeförordningen för indrivning av fordringar har följts.
Inledande anmärkningar
Beslutet av den 28 maj 2008 och det angripna beslutet
– Huruvida fordringarna är ömsesidiga
– Huruvida kommissionens fordran på Republiken Tjeckien är säker och likvid
B – Den tredje grunden: Bristfällig motivering
1. Parternas argument
2. Tribunalens bedömning
Rättegångskostnader