ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
4 mai 2022 (*)
« Aides d’État – Aides accordées par la Grèce – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché intérieur – Notion d’aide d’État – Avantage – Principe de l’opérateur privé – Prime de garantie – Entreprise en difficulté – Connaissance des autorités grecques – Communication de la Commission sur les aides d’État sous forme de garanties – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans l’affaire T‑423/14 RENV,
Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE, établie à Athènes (Grèce), représentée par Mes I. Drillerakis, E. Rantos et N. Korogiannakis, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. A. Bouchagiar, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision 2014/539/UE de la Commission, du 27 mars 2014, concernant l’aide d’État SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) accordée par la Grèce à Larco General Mining & Metallurgical Company SA (JO 2014, L 254, p. 24),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. G. De Baere, président, V. Kreuschitz (rapporteur) et K. Kecsmár, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE (ci-après la « requérante » ou « Larko ») est une entreprise spécialisée dans l’extraction et la transformation du minerai de latérite, l’extraction de lignite et la production de ferronickel et de sous-produits.
2 La requérante a été créée en 1989, sous la forme d’une nouvelle entreprise, à la suite de la liquidation de Hellenic Mining and Metallurgical SA. À l’époque des faits, elle avait trois actionnaires : l’État grec, qui détenait 55,2 % des actions par l’intermédiaire du Hellenic Republic Asset Development Fund, un établissement financier privé, la National Bank of Greece SA (ci-après « ETE »), qui détenait 33,4 % des actions, et la Public Power Corporation (le principal producteur d’électricité en Grèce, dont l’État est l’actionnaire majoritaire), qui détenait 11,4 % des actions.
3 En mars 2012, le Hellenic Republic Asset Development Fund a informé la Commission européenne d’un programme de privatisation de Larko.
4 En avril 2012, la Commission a lancé, d’office, un examen préliminaire sur ladite privatisation, conformément aux règles en matière d’aides d’État.
5 L’examen avait pour objet les six mesures suivantes :
– La première concernait, d’une part, un accord de règlement de dettes de 1998 entre Larko et ses créanciers principaux, en vertu duquel les dettes de cette société à l’égard des créanciers devaient être payées avec un intérêt de 6 % par an, et, d’autre part, le défaut de recouvrement de ces dettes par l’État grec (ci-après la « mesure no 1 ») ;
– La deuxième concernait une garantie relative à un prêt de 30 millions d’euros consenti par ATE Bank à Larko, garantie accordée par l’État grec en 2008 (ci-après la « mesure no 2 » ou la « garantie de 2008 ») ; cette garantie couvrait 100 % du prêt pendant une durée maximale de trois ans et prévoyait une prime de garantie de 1 % par an ;
– La troisième concernait une augmentation du capital social de 134 millions d’euros proposée en 2009 par le conseil d’administration de Larko, approuvée par ses trois actionnaires et à laquelle ont participé, pleinement, l’État grec et, partiellement, ETE (ci-après la « mesure no 3 ») ;
– La quatrième concernait une garantie accordée par l’État en 2010, d’une durée indéterminée, pour couvrir entièrement une lettre de garantie qu’ETE fournirait à Larko pour le montant d’environ 10,8 millions d’euros et prévoyant une prime de garantie de 2 % par an (ci-après la « mesure no 4 ») ; la lettre de garantie en cause garantissait le sursis à l’exécution, de la part de l’Areios Pagos (Cour de cassation, Grèce), d’un arrêt par lequel l’Efeteio Athinon (cour d’appel d’Athènes, Grèce) reconnaissait l’existence d’une dette de 10,8 millions d’euros de Larko à l’égard d’un créancier ;
– La cinquième concernait des lettres de garantie qui, par décision de la justice grecque, remplaçaient le prépaiement obligatoire de 25 % d’une amende fiscale (ci-après la « mesure no 5 ») ;
– La sixième concernait deux garanties accordées par l’État en 2011 pour deux prêts, respectivement de 30 millions d’euros et de 20 millions d’euros, consentis par ATE Bank, garanties qui couvraient 100 % de ces prêts et prévoyaient une prime de 1 % par an (ci-après la « mesure no 6 »).
6 Au cours de cet examen, la Commission a demandé aux autorités grecques des informations supplémentaires, qui ont été fournies par lesdites autorités en 2012 et en 2013. Des réunions entre les services de la Commission et les représentants des autorités grecques ont également eu lieu.
7 Par décision du 6 mars 2013 (JO 2013, C 136, p. 27, ci-après la « décision d’ouverture »), la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE concernant l’aide d’État SA.34572 (13/C) (ex 13/NN).
8 Au cours de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, la Commission a invité les autorités grecques et les tiers intéressés à présenter leurs observations sur les mesures mentionnées au point 5 ci-dessus. La Commission a reçu des observations de la part des autorités grecques le 30 avril 2013 et n’a reçu aucune observation de la part des tiers intéressés.
9 Le 27 mars 2014, la Commission a adopté la décision 2014/539/UE, concernant l’aide d’État SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) accordée par la Grèce à Larco General Mining & Metallurgical Company SA (JO 2014, L 254, p. 24, ci-après la « décision attaquée »).
10 Par la décision attaquée, la Commission a considéré, à titre liminaire, que, à l’époque où les six mesures en question avaient été accordées, Larko était une entreprise en difficulté au sens des points 9 à 11 des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (JO 2004, C 244, p. 2, ci-après les « lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration »).
11 S’agissant de l’appréciation des mesures mentionnées au point 5 ci-dessus, la Commission a considéré, tout d’abord, que les mesures nos 2 à 4 et 6 constituaient des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ensuite, que ces mesures avaient été accordées en violation des obligations de notification et d’interdiction de mise à exécution établies à l’article 108, paragraphe 3, TFUE et, enfin, que lesdites mesures constituaient des aides incompatibles avec le marché intérieur et soumises à récupération au sens de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).
12 La Commission a également considéré que deux autres mesures, les mesures nos 1 et 5, concernant respectivement le défaut de recouvrement d’une dette due au ministère des finances et deux garanties de l’État de 2011 (voir point 5 ci-dessus), ne constituaient pas des aides d’État.
13 Le dispositif de la décision attaquée est libellé comme suit :
« Article premier
Le défaut de recouvrement de la dette due au ministère des finances et les lettres de garantie au lieu du paiement à l’avance d’une taxe supplémentaire en 2010, que la Grèce a mis en œuvre pour [Larko], ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE].
Article 2
L’aide d’État s’élevant à 135 820 824,35 [euros] sous la forme de garanties de l’État en faveur de [Larko] en 2008, 2010 et 2011 et la participation de l’État à l’augmentation du capital de l’entreprise en 2009, illégalement accordée par la Grèce en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] est incompatible avec le marché intérieur.
Article 3
1. La Grèce est tenue de récupérer les aides incompatibles visées à l’article 2 auprès du bénéficiaire.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission modifié.
4. En ce qui concerne la mesure [no] 3, la Grèce est tenue de communiquer la (les) date(s) exacte(s) à laquelle (auxquelles) elle a apporté sa contribution à l’augmentation du capital social de 2009.
5. La Grèce est tenue d’annuler tous les paiements en suspens des aides visées à l’article 2 à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 4
1. Le recouvrement de l’aide à laquelle se réfère l’article 2 sera immédiat et effectif.
2. La Grèce garantit l’exécution de la présente décision dans un délai de quatre mois à partir de la date de sa notification.
Article 5
1. Dans les deux mois à compter de la notification de la présente décision, la Grèce fournira les renseignements suivants :
a) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire ;
b) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision ;
c) les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La Grèce informera régulièrement la Commission de l’état d’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à ce que le remboursement de l’aide mentionnée à l’article 2 soit effectué. Si la Commission en fait la demande, la Grèce lui transmettra dans les plus brefs délais tous les renseignements concernant les mesures qui ont déjà été prises ou qui seront prises pour se conformer à la présente décision. De même, elle transmettra des informations détaillées sur les montants de l’aide et des intérêts de recouvrement déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 6
La République hellénique est destinataire de la présente décision. »
14 L’annexe de la décision attaquée fournit des « informations sur les montants reçus, à récupérer et déjà récupérés » et est reproduite ci-après :
Identité du bénéficiaire – mesure | Montant total de l’aide reçue | Montant total des aides à récupérer (Principal) | Montant total déjà remboursé | |
|
|
| Principal | Intérêts de recouvrement |
Lar[k]o – mesure [no] 2 | 30 000 000,00 | 30 000 000,00 | 0 | 0 |
Lar[k]o – mesure [no] 3 | 44 999 999,40 | 44 999 999,40 | 0 | 0 |
Lar[k]o – mesure [no] 4 | 10 820 824,95 | 10 820 824,95 | 0 | 0 |
Lar[k]o – mesure [no] 6 | 50 000 000,00 | 50 000 000,00 | 0 | 0 |
Procédure et conclusions des parties
15 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 juin 2014, la requérante a introduit le présent recours.
16 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 9 octobre 2014, Elliniki Metalleftiki kai Metallourgiki Larymnis Larko AE a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la requérante. La demande d’intervention a été rejetée par l’ordonnance du 11 juin 2015, Larko/Commission (T‑423/14, non publiée, EU:T:2015:439). Un pourvoi à l’encontre de cette ordonnance a été également rejeté par l’ordonnance du 6 octobre 2015, Metalleftiki kai Metallourgiki Etairia Larymnis Larko/Commission [C‑385/15 P(I), non publiée, EU:C:2015:681].
17 Par décision du président de la neuvième chambre du Tribunal du 3 septembre 2015, la procédure a été suspendue jusqu’à la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑385/15 P(I). La procédure a repris le 16 octobre 2015.
18 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
19 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, a posé aux parties des questions écrites, en les invitant à y répondre par écrit. Les parties ont déposé leurs réponses au greffe du Tribunal dans le délai imparti.
20 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 26 janvier 2017.
21 Par l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité.
22 Par acte déposé au greffe de la Cour le 4 avril 2018, la requérante a formé un pourvoi contre l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57).
23 Par l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la Cour a annulé l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), dans la mesure où le Tribunal avait rejeté la première branche du premier moyen du recours en tant qu’elle portait sur la mesure no 2, a rejeté le pourvoi pour le surplus, a renvoyé l’affaire devant le Tribunal et a réservé les dépens.
24 S’agissant de la première branche du premier moyen, la Cour a constaté que le Tribunal avait commis des erreurs de droit (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 61 à 71).
25 En particulier, d’une part, il ressort du point 70 de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), que, étant donné que la récupération de l’aide en cause auprès de son bénéficiaire vise à éliminer la distorsion de concurrence causée par un avantage concurrentiel déterminé et à rétablir ainsi la situation antérieure au versement de cette aide, la Commission ne saurait supposer qu’une entreprise a bénéficié d’un avantage constitutif d’une aide d’État en se basant simplement sur une présomption négative, fondée sur l’absence d’informations permettant d’aboutir à la conclusion contraire, en l’absence d’autres éléments de nature à établir positivement l’existence d’un tel avantage (arrêt du 17 septembre 2009, Commission/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, points 57 et 58). Or, selon la Cour, en ayant présumé, alors qu’il avait conclu, en substance, à l’absence de tout élément se référant à la situation antérieure ou contemporaine à l’octroi de la mesure no 2 qui aurait démontré que les autorités grecques avaient connaissance, lors de l’octroi de cette mesure, des difficultés de Larko, qu’un opérateur privé se trouvant dans la situation des autorités grecques aurait dû avoir connaissance, à ce moment, de ces difficultés, le Tribunal a méconnu la jurisprudence précitée et a omis de se replacer dans le contexte de l’adoption de ladite mesure (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, point 71). En outre, la Cour a précisé qu’il incombait au Tribunal de vérifier si le dossier administratif contenait des éléments d’une certaine fiabilité et cohérence qui fournissaient une base suffisante pour conclure, dans un premier temps, que les autorités grecques avaient ou devaient avoir, au moment de l’octroi de la mesure no 2, connaissance des prétendues difficultés de Larko et, dans un second temps, que ce point n’était pas, au cours de la procédure administrative, litigieux entre la Commission et les autorités grecques (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, point 123).
26 D’autre part, la Cour a estimé qu’il n’était pas besoin d’examiner l’argumentation de la requérante, exposée aux points 50 et 51 de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), concernant la question de savoir si la prime de garantie annuelle de 1 % était conforme au comportement d’un opérateur privé (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission , C‑244/18 P, EU:C:2020:238, point 72).
27 À la suite du prononcé de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), l’affaire portant désormais le numéro T‑423/14 RENV a été attribuée à la troisième chambre du Tribunal à laquelle le juge rapporteur était affecté.
28 Conformément à l’article 217 du règlement de procédure, les parties ont soumis, dans les délais impartis, des observations et des observations complémentaires sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), pour la solution du litige.
29 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre), dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, a posé aux parties des questions écrites en les invitant à y répondre par écrit. Les parties ont déposé leurs réponses au greffe du Tribunal dans les délais impartis.
30 Par décision du président du Tribunal du 22 novembre 2021, en vertu de l’article 27, paragraphe 1, du règlement de procédure, l’affaire T‑423/14 RENV a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, siégeant dans la troisième chambre.
31 Dans ses observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– accueillir le recours sur le fondement de la première branche du premier moyen ;
– annuler l’article 2 de la décision attaquée en tant qu’il qualifie la mesure no 2 d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur ;
– annuler l’article 3 de la décision attaquée en tant qu’il ordonne la récupération, assortie d’intérêts, du montant s’élevant à 30 millions d’euros de la prétendue aide liée à ladite mesure ;
– ordonner le remboursement, assorti d’intérêts, de toute somme éventuellement récupérée auprès d’elle à cet égard, directement ou indirectement, en exécution de la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens exposés tant devant le Tribunal que devant la Cour.
32 Dans ses observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la première branche du premier moyen et, partant, le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la portée du litige
33 En vertu de l’article 61, premier et deuxième alinéas, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé et l’affaire est renvoyée devant le Tribunal pour qu’il statue sur le litige, celui-ci est lié par les points de droit tranchés par la décision de la Cour. Ainsi, à la suite de l’annulation par la Cour et du renvoi de l’affaire devant le Tribunal, celui-ci est saisi par l’arrêt de la Cour, en application de l’article 215 du règlement de procédure, et doit se prononcer sur l’ensemble des moyens d’annulation soulevés par la partie requérante, à l’exclusion des éléments du dispositif non annulés par la Cour ainsi que des considérations qui constituent le fondement nécessaire desdits éléments, ceux-ci étant passés en force de chose jugée (voir, en ce sens, arrêt du 3 juillet 2018, Keramag Keramische Werke e.a./Commission, T‑379/10 RENV et T‑381/10 RENV, non publié, EU:T:2018:400, point 26 et jurisprudence citée).
34 S’agissant de la portée du présent litige, il y a lieu de rappeler que celui-ci ne porte que sur la première branche du premier moyen, les autres moyens de la requérante ayant été rejetés définitivement par l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), dans la mesure où celui-ci a été confirmé par l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238) (voir point 23 ci-dessus).
35 Ladite première branche vise à remettre en cause le bien-fondé des motifs exposés aux considérants 73, 74 et 77 de la décision attaquée, qui sont libellés comme suit :
« (73) La Commission n’est pas d’accord avec l’argument des autorités grecques selon lequel les conditions [du point] 3.2 de la communication [de la Commission sur l’application des articles 107 et 108 TFUE aux aides d’État sous forme de] garanties sont remplies. La Commission a prouvé que Lar[k]o était une entreprise en difficulté en 2008. En outre, une prime de garantie annuelle de 1 % ne peut être considérée comme reflétant le risque de défaut [de paiement] pour les prêts garantis, étant donné les difficultés financières considérables de Lar[k]o et en particulier le ratio élevé dettes/fonds propres.
(74) La Commission considère qu’un créancier privé raisonnable n’aurait pas fourni de garanties à Lar[k]o à ces conditions. Étant donné que cette mesure a été fournie de manière ponctuelle à Lar[k]o, la Commission conclut que la garantie de l’État de 2008 a fourni un avantage sélectif au bénéficiaire.
[...]
(77) La mesure [n° ]2 constitue dès lors une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] [...] »
36 Les motifs exposés au considérant 73 de la décision attaquée comportent essentiellement deux volets, à savoir, d’une part, le constat de la Commission selon lequel, en 2008, Larko était une « entreprise en difficulté » au sens du point 3.2, sous a), de la communication de la Commission sur l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides d’État sous forme de garanties (JO 2008, C 155, p. 10 ; ci-après la « communication relative aux garanties »), lu conjointement avec la définition prévue aux points 9 à 11 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration (ci-après le « premier volet de motifs ») et, d’autre part, la considération selon laquelle « une prime de garantie annuelle de 1 % ne peut être considérée comme reflétant le risque de défaut [de paiement] pour les prêts garantis, étant donné les difficultés financières considérables de Lar[k]o et en particulier le ratio élevé dettes/fonds propres », au sens du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties (ci-après le « second volet de motifs »). En outre, il ressort de la structure dudit considérant 73 que, du point de vue de la Commission, ces deux volets de motifs constituaient, en principe, des justifications alternatives, tirées respectivement du point 3.2, sous a), et du point 3.2, sous d), de ladite communication, pour conclure que les autorités grecques n’avaient pas démontré que la mesure no 2 était conforme aux conditions du marché, et que, partant, celle-ci comportait un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
37 Dans son arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 53 à 71 et 121 à 123), la Cour s’est prononcée sur l’appréciation par le Tribunal du premier volet de motifs tout en renonçant explicitement à apprécier les griefs de Larko visant l’analyse du Tribunal concernant le second volet (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, point 72). En outre, dans le cadre de sa décision de renvoi, la Cour a jugé qu’il incombait au Tribunal de vérifier si le dossier administratif contenait des éléments d’une certaine fiabilité et cohérence qui fournissaient une base suffisante pour conclure, d’une part, que les autorités grecques avaient ou devaient avoir, au moment de l’octroi de la mesure no 2, connaissance des prétendues difficultés de Larko et, d’autre part, que ce point n’était pas, au cours de la procédure administrative, litigieux entre la Commission et les autorités grecques (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, point 123).
38 Compte tenu du caractère alternatif des motifs retenus au considérant 73 de la décision attaquée, le Tribunal estime nécessaire d’apprécier, dans un premier temps, le bien-fondé des arguments relatifs au second volet de motifs, lié à l’application du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties, tout en tenant compte de l’exigence de vérifier si les autorités grecques avaient ou devaient avoir connaissance des prétendues difficultés financières de Larko au plus tard lors de l’octroi de la mesure no 2, ainsi que, dans un second temps, la question de savoir si cet aspect était litigieux ou non entre la Commission et lesdites autorités lors de la procédure administrative.
Sur le bien-fondé des arguments soulevés dans la première branche du premier moyen, relatif au second volet de motifs du considérant 73 de la décision attaquée, sur la connaissance des autorités grecques des prétendues difficultés financières de Larko et sur le caractère litigieux de cet aspect lors de la procédure administrative
39 S’agissant du bien-fondé du second volet de motifs au regard du critère visé au point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties, la requérante se limite essentiellement à soutenir que, premièrement, la prime de garantie annuelle de 1 % reflétait la bonne solvabilité de Larko au moment de l’octroi de la mesure no 2, en prenant en compte la rentabilité de la société au cours des trois années précédentes, deuxièmement, Larko avait obtenu, pendant la même année 2008, un prêt sans garantie consenti par ATE Bank et, troisièmement, ladite prime était conforme aux primes perçues par l’État grec pour des garanties de prêts octroyées à d’autres sociétés se trouvant dans une situation comparable à celle de Larko.
40 Dans ses observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la requérante remet en cause le raisonnement exposé aux points 91 à 98 de l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), et fait valoir qu’aucun élément ne permet de considérer qu’un opérateur privé se trouvant dans la situation des autorités grecques avant l’octroi de la mesure no 2 aurait dû avoir connaissance des prétendues difficultés économiques et financières de Larko. Elle précise que la Commission a remplacé les critères énoncés au point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties par une vague référence aux difficultés financières de Larko. En outre, la Commission aurait omis de respecter l’obligation d’examiner elle-même le montant de la prime et aurait rejeté sur Larko et l’État grec la charge de prouver son caractère adéquat. Selon la requérante, la Commission n’a ni établi la prime de garantie de référence offerte sur les marchés financiers, ni établi un prix de marché d’un prêt similaire non garanti, ni classé l’emprunteur dans une certaine catégorie de risque. Enfin, la conclusion tirée au considérant 74 de la décision attaquée serait tant non fondée que dépourvue de motivation.
41 La Commission conteste les arguments de la requérante et estime, en substance, que la première branche du premier moyen doit être rejetée, notamment en raison du second volet de motifs retenu au considérant 73 de la décision attaquée (voir point 36 ci-dessus).
42 En l’occurrence, il y a lieu d’accueillir l’argument de la Commission.
43 En premier lieu, la mention, dans le cadre du second volet de motifs du considérant 73 de la décision attaquée, des « difficultés financières considérables de Lar[k]o » ne doit pas être confondue avec celle, dans le cadre du premier volet de motifs de ce même considérant, de la qualité d’« entreprise en difficulté » de Larko en 2008, qui correspond à la définition figurant aux points 9 à 11 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration et à laquelle seul le point 3.2, sous a), de la communication relative aux garanties fait référence (voir point 36 ci-dessus). En outre, ainsi qu’il ressort du point 104 de l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), non censuré par la Cour, les conditions énoncées sous le point 3.2 de ladite communication sont cumulatives, en ce sens qu’elles sont, prises ensemble, « suffisantes pour exclure la présence d’une aide d’État ». Il en résulte que si l’une d’entre elles n’est pas remplie, comme en l’espèce, celle visée au point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties, selon laquelle la garantie doit donner lieu au paiement d’une prime conforme au prix du marché, cette circonstance suffit pour que la Commission puisse considérer que l’État membre concerné n’a pas suffisamment établi que l’existence d’une aide d’État pouvait être exclue, au titre de cette communication.
44 En deuxième lieu, dans son arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la Cour ne s’est prononcée ni sur le bien-fondé du second volet de motifs du considérant 73 de la décision attaquée, ni sur celui de l’appréciation que le Tribunal a effectuée aux points 93 à 98 de son arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), à cet égard, quand bien même la requérante l’avait explicitement contestée dans son pourvoi (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 50, 51 et 72). La Cour s’est limitée à censurer la mauvaise application par le Tribunal du principe de l’opérateur privé en ce qu’il a supposé, au moyen d’une présomption négative et, partant, en méconnaissant la jurisprudence portant sur la répartition de la charge de la preuve relative à l’application dudit principe, que, lors de l’octroi de la mesure no 2 en 2008, les autorités grecques auraient dû avoir connaissance du fait que Larko était une « entreprise en difficulté » en 2008 au sens du point 3.2, sous a), de la communication relative aux garanties, lu conjointement avec la définition visée aux points 9 à 11 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 53 à 70). Partant, la Cour a exigé que le Tribunal vérifie l’existence d’éléments démontrant, le cas échéant, que ces autorités avaient ou auraient dû avoir connaissance des « difficultés de Larko » dans la situation antérieure ou contemporaine à l’octroi de la mesure no 2 (arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 71 et 123).
45 En troisième lieu, dans le second volet de motifs du considérant 73 de la décision attaquée, la Commission a établi un lien entre les « difficultés financières considérables » de Larko, d’une part, et son « ratio élevé dettes/fonds propres » influant sur son « risque de défaut [de paiement] pour les prêts garantis », d’autre part. En effet, les deuxième et troisième colonnes du tableau figurant au considérant 56 de la décision attaquée attestent du fait que ce ratio était de 1,3 en 2007, la dette totale s’élevant à 141,2 millions d’euros et les fonds propres à 104 millions d’euros, et de moins 575 en 2008, avec une dette totale de 230,1 millions d’euros et des fonds propres de moins 0,4 millions d’euros. Ainsi, selon ce tableau, les fonds propres de Larko sont passés de 104 à moins 0,4 millions d’euros entre 2007 et 2008, alors que sa dette totale a augmenté de 141,2 à 230,1 millions d’euros.
46 En quatrième lieu, le Tribunal estime que ces constats, lus conjointement avec les éléments de preuve pertinents issus du dossier, sont suffisants pour établir que, au plus tard au moment de l’octroi de la mesure no 2, Larko faisait face à des difficultés financières considérables et que les autorités grecques en étaient conscientes, ce qu’elles n’ont pas contesté au cours de la procédure administrative. Cette appréciation est démontrée par les éléments suivants issus du dossier.
47 Premièrement, aux points 36 à 38 de la décision d’ouverture, la Commission avait explicitement attiré l’attention des autorités grecques sur le caractère potentiellement non conforme aux conditions du marché de la prime de garantie de 1 % qui visait à rémunérer la mesure no 2, au regard du point 3.2 de la communication relative aux garanties, ainsi que sur le fait que la garantie de 2008 couvrait plus de 80 % du solde du prêt garanti, à savoir 100 % de celui-ci, de sorte que la présence d’une aide ne pouvait être exclue [voir point 3.2, sous c), de ladite communication]. La Commission avait précisé, au point 37 de la décision d’ouverture, ne disposer d’aucune indication d’une valeur de référence correspondante pour des primes de garantie similaires sur le marché financier, et, ainsi que le Tribunal l’a déjà relevé au point 97 de l’arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission (T‑423/14, EU:T:2018:57), elle a considéré qu’une prime annuelle de 1 % ne reflétait pas prima facie le risque de défaut de paiement de Larko pour les prêts garantis, étant donné ses difficultés financières considérables et, en particulier, son ratio élevé dettes/fonds propres et ses fonds propres négatifs.
48 Deuxièmement, il apparaît que la Commission a expressément invité les autorités grecques à lui fournir toute information pertinente pour la mettre en mesure d’apprécier, notamment au regard des critères du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties, le caractère adéquat de la prime de 1 % pour rémunérer un prêt couvert à 100 % par la garantie de 2008, par comparaison au « prix de marché correspondant » et par référence au risque de défaut de paiement de Larko, le cas échéant, classée en fonction « d’une notation de risque », par exemple au moyen d’une « comparaison des prix payés par des entreprises ayant une note similaire sur le marché » [voir point 3.2, sous d), quatrième alinéa, de ladite communication]. Ainsi, dans le premier alinéa du dispositif de la décision d’ouverture, la Commission a demandé à l’État grec de lui soumettre « toutes les informations susceptibles de contribuer à l’appréciation de l’aide/de la mesure [donc y compris la mesure no 2] dans un délai d’un mois ».
49 Troisièmement, cependant, à cet égard, dans leurs observations sur la décision d’ouverture, les autorités grecques se sont limitées à affirmer, de manière manifestement insuffisante, voire lacunaire, que Larko disposait d’une « bonne notation de crédit » (good credit rating) en 2008, fondée sur sa profitabilité durant les trois années précédentes, et que la prime de garantie de 1 % était celle correspondant aux conditions du marché, sans pour autant apporter des éléments de preuve au soutien de ces affirmations (points 3.52 et 3.53 des observations du 29 mars 2013) (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission, T‑423/14, EU:T:2018:57, point 97). En effet, cette réponse succincte à l’invitation de la Commission à expliquer, de manière circonstanciée, les raisons pour lesquelles ladite prime correspondait au prix de marché, conformément aux critères prévus, notamment, au point 3.2, sous d), quatrième alinéa, de la communication relative aux garanties, se heurte aux affirmations desdites autorités exposées aux points 2.27 à 2.32 de leurs observations, dans lesquelles elles reconnaissaient la « détérioration brutale » de la situation financière de Larko au cours du second semestre 2008 (voir aussi point 51 ci-après). Eu égard à ces éléments, le Tribunal estime donc que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste en estimant que la prime de garantie annuelle de 1 % ne pouvait être considérée comme reflétant le risque de défaut de paiement de Larko pour les prêts garantis (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2018, Larko/Commission, T‑423/14, EU:T:2018:57, points 92 à 98).
50 Quatrièmement, cette conclusion est corroborée non seulement par les chiffres constants relatifs aux pertes subies par Larko durant les années 2007 et 2008, déjà retenus et communiqués par la Commission au point 18 de la décision d’ouverture et rappelés au considérant 56 de la décision attaquée (voir point 45 ci-dessus), mais également par le point 3.2, sous c), de la communication relative aux garanties, dont il ressort que l’existence d’une aide d’État ne peut être exclue lorsque la garantie de 2008 couvre « plus de 80 % du solde restant dû du prêt », aspect auquel la Commission avait déjà fait référence au point 36 in fine de la décision d’ouverture. Or, il est également constant que la mesure no 2 était destinée à couvrir 100 % du prêt de 30 millions d’euros octroyé à Larko par ATE Bank.
51 Cinquièmement, conformément à ce qui est exigé au point 123 de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), le Tribunal relève qu’il ressort du dossier administratif, à savoir des observations des autorités grecques sur la décision d’ouverture, telles que résumées aux considérants 32 à 34 de la décision attaquée, que celles-ci avaient connaissance, depuis mi-2008, de la très mauvaise situation financière de Larko, qui remettait en cause la conformité au prix de marché de la prime de garantie de 1 % au moment de l’octroi de la garantie, le 22 décembre 2008. En effet, ainsi que l’avance la Commission, aux points 2.27 à 2.32 desdites observations des autorités grecques, il est, notamment, indiqué ce qui suit :
« [À] partir du second semestre [2008], les résultats financiers de L[arko] ont connu une détérioration brutale. Cette détérioration était due principalement à la chute brutale du prix du nickel à partir de la mi-2008 [...] Cette évolution a conduit à l’effondrement du chiffre d’affaires de L[arko] et aux résultats financiers extrêmement négatifs de 2008. La situation financière négative de L[arko] s’est aussi aggravée du fait de la caducité de contrats de couverture qui a entraîné une perte comptable supplémentaire [...] L’image négative des résultats financiers de L[arko] a commencé à être constatée dès le mois de juillet 2008 et elle a persisté par la suite avec la chute des cours mondiaux du nickel. En effet, alors que la société réalisait des profits et avait de bons résultats économiques jusqu’à la mi-2008, elle a ensuite présenté une détérioration brutale qui a fini par mener L[arko] à présenter une image extrêmement négative à la fin de l’année (proportionnelle à la forte baisse des cours mondiaux du nickel). »
52 Or, aux points 63 à 66 de ses observations complémentaires sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), la requérante se borne à minimiser la valeur probante de ces éléments en indiquant, de manière lapidaire et non crédible, que cette faiblesse économique de Larko n’était que passagère, essentiellement due à la chute du prix du nickel durant le second semestre 2008, et qu’elle a été constatée pour la première fois dans ses états financiers de l’exercice 2008, dont il a été jugé qu’ils constituaient un élément postérieur à la date d’octroi de la mesure no 2. Toutefois, ces affirmations sont contredites par les observations des autorités grecques sur la décision d’ouverture et insuffisantes pour remettre en cause le fait que, d’une part, dès septembre 2008, lorsque la décision d’octroi de la mesure no 2 a été prise, ces autorités étaient pleinement conscientes de la détérioration drastique de la situation financière de Larko et que, d’autre part, ce point n’était pas litigieux entre elles et la Commission au cours de la procédure administrative.
53 En cinquième lieu, eu égard aux considérations qui précèdent, les règles portant sur la répartition de la charge de la preuve dans le cadre de l’application du principe de l’opérateur privé ne sont pas susceptibles d’infirmer cette conclusion, sous peine d’inverser indûment cette charge de la preuve au détriment de la Commission et de méconnaître la portée de l’obligation de coopération loyale de l’État membre, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, en tenant compte de la séparation des sphères de connaissance et de responsabilité qui se trouvent à l’origine des exigences de fourniture des informations pertinentes, notamment au titre du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties.
54 Certes, d’une part, il ressort d’une jurisprudence établie que la Commission est tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité FUE relatives aux aides d’État, de conduire la procédure administrative de manière diligente et impartiale, afin de disposer, lors de l’adoption de la décision finale, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire. Dès lors, il lui incombe de demander à l’État membre concerné de fournir toutes les informations pertinentes lui permettant de vérifier si les conditions d’application du principe de l’opérateur privé sont remplies. Or, même lorsque cette institution est confrontée à un État membre qui, manquant à son devoir de collaboration, a omis de lui fournir des renseignements qu’elle lui avait enjoint de communiquer, elle doit fonder ses décisions sur des éléments d’une certaine fiabilité et cohérence qui fournissent une base suffisante pour conclure qu’une entreprise a bénéficié d’un avantage constitutif d’une aide d’État et qui sont, partant, de nature à étayer les conclusions auxquelles elle parvient. À cet égard, la Commission ne saurait supposer qu’une entreprise a bénéficié d’un avantage constitutif d’une aide d’État en se basant simplement sur une présomption négative, fondée sur l’absence d’informations permettant d’aboutir à la conclusion contraire, en l’absence d’autres éléments de nature à établir positivement l’existence d’un tel avantage (voir, en ce sens, arrêts du 26 mars 2020, Larko/Commission, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 67 à 70 et jurisprudence citée, et du 7 mai 2020, BTB Holding Investments et Duferco Participations Holding/Commission, C‑148/19 P, EU:C:2020:354, points 48 à 51 et jurisprudence citée). En outre, la légalité d’une décision en matière d’aides d’État doit être appréciée par le juge de l’Union en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle a arrêté cette décision et dont elle aurait pu, à sa demande, obtenir la production au cours de la procédure administrative (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2017, Commission/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, points 70 et 71 et jurisprudence citée).
55 D’autre part, la jurisprudence a reconnu que les règles de conduite adoptées par la Commission, telles que la communication relative aux garanties, ne peuvent en tant que telles créer des obligations à la charge des États membres (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, points 40 à 44), y compris en matière de charge de la preuve aux fins de la démonstration de l’existence d’un avantage.
56 Cependant, en l’espèce, eu égard à ce qui est exposé aux points 45 à 51 ci-dessus, la Commission disposait dès la décision d’ouverture d’éléments suffisamment fiables et cohérents tendant à démontrer que les autorités grecques étaient conscientes de la situation financière difficile de Larko au moment de l’octroi de la mesure no 2 et que cette dernière ne correspondait pas aux conditions du marché. En outre, dans cette décision, elle avait expressément invité les autorités grecques à fournir des informations pertinentes à cet égard, de sorte qu’il leur incombait d’avancer, pour satisfaire aux critères visés au point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties, des éléments de nature à remettre ces indices en cause. En particulier, les autorités grecques auraient pu chercher à établir que, en dépit des difficultés financières non contestées de Larko, la prime de 1 % pour la couverture d’un prêt à 100 % correspondait à la pratique sur le marché financier grec ou elles auraient pu fournir des preuves quant au maintien de sa notation de risque jusqu’en décembre 2008, ce que ni lesdites autorités ni Larko n’ont fait. En effet, le seul fait, invoqué par ces autorités, que Larko aurait également bénéficié en 2008 d’un prêt octroyé par ATE Bank sans exiger une garantie étatique n’infirme pas cette appréciation, la Commission ayant rappelé à juste titre que, à ce stade, cette banque était contrôlée par l’État grec et que l’octroi dudit prêt n’excluait pas une détérioration ultérieure de la situation économique de Larko durant la même année.
57 Cette appréciation correspond d’ailleurs à la répartition des sphères de connaissance et de responsabilité sous-tendant les conditions du point 3.2 de la communication relative aux garanties, qui sont, avant tout, censées faciliter la démonstration par l’État membre qu’une garantie publique individuelle n’implique pas une aide d’État devant être notifiée à la Commission. Même si, par une telle communication juridiquement non contraignante à l’égard des États membres, la Commission ne saurait inverser, au détriment de ceux-ci, la charge de la preuve de l’existence d’une aide d’État, rappelée par la jurisprudence visée au point 54 ci-dessus, il n’en demeure pas moins qu’il lui est loisible de préciser, dans ladite communication, les informations pertinentes, notamment d’ordre économique, qui, selon elle, sont susceptibles d’exclure à suffisance la présence d’une aide d’État et que l’État membre est en mesure de fournir, en vertu de son obligation de coopération loyale, conformément à l’article 4, paragraphe 3, TUE, précisément au motif qu’elles relèvent de sa sphère de connaissance et de responsabilité.
58 Enfin, cette appréciation n’est pas non plus infirmée par les arrêts du 12 mars 2020, Elche Club de Fútbol/Commission (T‑901/16, EU:T:2020:97, points 132 à 137), et du 12 mars 2020, Valencia Club de Fútbol/Commission (T‑732/16, sous pourvoi, EU:T:2020:98, points 134 à 136), et sur lesquels les parties se sont prononcées à la suite d’une question écrite du Tribunal. À cet égard, il suffit de constater que ces arrêts concernent des cadres factuels très différents de celui du cas d’espèce, en particulier en raison de l’existence de sûretés en faveur du créditeur concerné, telles qu’un nantissement ou une hypothèque, qui étaient susceptibles d’avoir une incidence importante sur l’appréciation du caractère conforme aux conditions du marché d’une prime de garantie, notamment en vertu du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties.
59 Dès lors, eu égard aux éléments retenus dans le second volet de motifs du considérant 73 de la décision attaquée, dont le caractère suffisant de la motivation a été confirmé définitivement par l’arrêt du 1er février 2018 (Larko/Commission, T‑423/14, EU:T:2018:57, points 24 à 44), tel qu’entériné par l’arrêt du 26 mars 2020, Larko/Commission (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, points 102 à 117 et 124), il convient de conclure que, lors de l’adoption de ladite décision, la Commission disposait de suffisamment d’éléments fiables et cohérents pour considérer, aux considérants 74 et 77 de cette décision, que la prime de garantie liée à la mesure no 2 n’était pas conforme à un prix de marché, notamment au motif que les critères du point 3.2, sous d), de la communication relative aux garanties n’étaient pas réunis, et constituait donc un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
60 Par conséquent, il y a lieu de rejeter la première branche du premier moyen, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la question de savoir si Larko était une « entreprise en difficulté » en 2008, au sens du point 3.2, sous a), de la communication relative aux garanties, lu conjointement avec la définition prévue aux points 9 à 11 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration, et si les autorités grecques avaient ou auraient dû avoir connaissance de la réunion des critères pertinents de cette définition au moment de l’octroi de la mesure no 2.
61 Partant, le recours doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
62 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne dans les affaires T‑423/14 et T‑423/14 RENV ainsi que dans l’affaire C‑244/18 P.
De Baere | Kreuschitz | Kecsmár |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 mai 2022.
Signatures