Sprawa T‑250/08
Edward William Batchelor
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty wymieniane w ramach oceny zgodności z prawem wspólnotowym środków podjętych w dziedzinie telewizyjnej działalności transmisyjnej – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Wyjątek dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu
Streszczenie wyroku
1. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Następstwa proceduralne
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1‑5)
2. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Właściwość sądu Unii
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1‑3, 5)
3. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3)
4. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
5. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Ochrona procesu podejmowania decyzji
(art. 10 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi, art. 4 ust. 5)
6. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa Rady 89/552, art. 3a)
1. Zakres obowiązku uzasadnienia spoczywającego na instytucji będącej adresatem wniosku o dostęp do dokumentów pochodzących od władz państwa członkowskiego złożonego zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji zależy od określenia skutków prawnych związanych z uzasadnionym sprzeciwem wobec ujawnienia dokumentu wniesionym przez państwo członkowskie na podstawie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia.
W tym względzie wykładnia, w myśl której przepis ten przyznawałby państwom członkowskim ogólne i bezwarunkowe prawo weta, skutkującego czysto dyskrecjonalnym i nieobjętym obowiązkiem uzasadnienia sprzeciwem wobec ujawnienia wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucję wspólnotową z tego tylko powodu, że dokument ten został wydany przez dane państwo członkowskie, nie jest kompatybilna z celem polegającym na polepszeniu przejrzystości procesu decyzyjnego Unii Europejskiej.
Państwo członkowskie, którego dokument dotyczy, ma zatem obowiązek uzasadnić swój ewentualny sprzeciw poprzez powołanie się na wyjątki wymienione w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001. Jeśli państwo członkowskie spełni ten obowiązek, instytucja jest zobowiązana oddalić wniosek o dostęp, powinna jednak wywiązać się ze spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia poprzez przedstawienie w swojej decyzji powodów przytoczonych przez państwo członkowskie na poparcie żądania zastosowania jednego z wyjątków od prawa dostępu przewidzianych w przepisach, o których mowa powyżej.
Z powyższych rozważań, które dążą do zachowania celu rozporządzenia nr 1049/2001, starając się zarazem nadać art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jego własną treść normatywną, odrębną od treści ust. 4 tego samego artykułu, wynika, że po stwierdzeniu, iż sprzeciw państwa członkowskiego zawiera powody, ze względu na które dane dokumenty są zdaniem tego państwa objęte wyjątkiem od prawa dostępu, zainteresowana instytucja nie ma obowiązku przedstawienia swojej własnej oceny zasadności tego uzasadnienia.
(por. pkt 44–47)
2. W przypadku, kiedy państwo członkowskie korzysta z przyznanego mu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uprawnienia do żądania, aby pochodzący od tego państwa dokument nie został ujawniony bez jego uprzedniej zgody i wskazuje przyczyny odmowy, w oparciu o wyjątki wymienione w ust. 1–3 tego artykułu, do właściwości sądu Unii należy dokonanie kontroli, na wniosek zainteresowanego, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu, czy owa odmowa mogła zostać skutecznie wydana na podstawie tych wyjątków, choć odmowa ta wynika z dokonania oceny tych wyjątków nie przez samą instytucję, lecz przez dane państwo członkowskie. Zresztą z punktu widzenia owego zainteresowanego ingerencja państwa członkowskiego nie ma wpływu na wspólnotowy charakter decyzji wydanej mu następnie przez instytucję w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, który złożył on w przedmiocie dokumentu będącego w jej posiadaniu.
(por. pkt 67)
3. Dokumenty przesłane do instytucji przez osobę lub jednostkę zewnętrzną w ramach wymiany stanowisk z daną instytucją nie wchodzą w zakres zastosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, przepisu mającego na celu ochronę dokumentów określonego rodzaju sporządzonych w ramach postępowania, których ujawnienie, nawet po zakończeniu postępowania, stanowiłoby naruszenie procesu podejmowania decyzji przez daną instytucję.
Po pierwsze bowiem, jeżeli dokumenty, o którym mowa w tym przepisie powinny zawierać „opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji”, uznanie, że dokument jest przeznaczony do wykorzystania wewnętrznego w obrębie instytucji na tej podstawie, iż instytucja ta jest jego adresatem, byłoby równoznaczne z pozbawieniem tego warunku jego sensu, ponieważ warunek ten byłby spełniony przez każdy dokument otrzymywany przez instytucję. Po drugie, tego rodzaju wykładnia nie uwzględnia okoliczności, że wspomniane rozważania lub konsultacje wstępne powinny, zgodnie z tym samym przepisem, odbywać się „w ramach instytucji”.
Uwagi te, niebędące wyłącznie wynikiem wykładni językowej, są zgodne z zasadą, w myśl której wyjątki od prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji wymienione w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Ponadto uwagi te pozwalają na zachowanie skuteczności art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rzeczonego rozporządzenia, a wobec tego logiki istnienia w ramach tego przepisu dwóch odrębnych akapitów, z których pierwszy dotyczy okresu do zakończenia procesu podejmowania decyzji, a drugi obejmuje również okres po jego zakończeniu.
Z jednej bowiem strony, uznanie, iż art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczy każdego dokumentu przesłanego do instytucji przez zewnętrznego nadawcę, zawierającego „opinię” w najszerszym znaczeniu tego słowa i mogącego wywołać odpowiedź, co w całości stanowiłoby „konsultacje” w rozumieniu tego przepisu, powodowałoby, że akapit drugi odnosiłby się do „dokumentów” rozumianych równie szeroko, jak ma to miejsce w przypadku akapitu pierwszego tego przepisu. Z drugiej strony, zważywszy, że te kategorie dokumentów miałby być chronione w identycznych warunkach, a mianowicie ujawnienie ich poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, akapit pierwszy stałby się zbyteczny, ponieważ akapit drugi obejmuje okres zarówno przed zakończeniem wspomnianego okresu, jak i po nim.
(por. pkt 68–70, 73–76)
4. Analiza wymagana przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu przedstawionego na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, powinna mieć charakter konkretny. Po pierwsze, sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie wystarcza bowiem, by uzasadnić jego zastosowanie. Zastosowanie wyjątku może, co do zasady, być uzasadnione jedynie w wypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby konkretne i rzeczywiste zagrożenie dla chronionego interesu. Po drugie, aby móc się powołać na ryzyko naruszenia chronionego interesu, ryzyko takie powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
(por. pkt 78)
5. Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi i art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji należy interpretować w ten sposób, iż aby skutecznie uzasadnić poważne naruszenie procesu podejmowania decyzji przez instytucję, państwo członkowskie nie może przytoczyć swoich własnych zastrzeżeń wobec współpracy z instytucją w razie ujawnienia dokumentu na mocy wspomnianego rozporządzenia.
Uznanie ewentualnego oświadczenia państwa członkowskiego, w którym jako podstawę poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 państwo to przedstawia swoje zastrzeżenia wobec współpracy z instytucją, jeżeli udzieli ona dostępu do dokumentu, oznaczałoby przyznanie państwom członkowskim prawa swobodnego uznania w tym zakresie, a w każdym razie podporządkowanie polityki dostępu do dokumentów wprowadzonej przez to rozporządzenie właściwym politykom krajowym. Nie byłoby to zgodne ani z systemem dostępu do dokumentów ustanowionym przez rzeczone rozporządzenie, ani z obowiązkiem lojalnej współpracy z instytucjami spoczywającym na państwach członkowskich na mocy art. 10 WE.
(por. pkt 80, 81)
6. Wyjątek od prawa publicznego dostępu do dokumentów przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu, nie ma zastosowania do dokumentów wymienionych w ramach oceny przez Komisję zgodności z prawem wspólnotowym środków przyjętych przez państwo członkowskie w dziedzinie telewizyjnej działalności transmisyjnej na podstawie art. 3a dyrektywy 89/552 w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej.
Przestrzeganie bowiem prawa wspólnotowego, które stanowi cel śledztwa prowadzonego w tych ramach przez Komisję, nie jest zagrożone w przypadku, kiedy zainteresowane państwo członkowskie nie chce współpracować w ramach oceny zgodności z prawem wspólnotowym środków, które przyjmuje lub zamierza przyjąć. W takim wypadku środki te nie zostaną zbadane przez Komisję, nie będą korzystały z wzajemnego uznania i pełne zastosowanie będzie miała swoboda świadczenia usług zapewniona przez prawo pierwotne.
(por. pkt 91, 92, 95)