Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-246/08 και T-332/08
Melli Bank plc
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
«Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά της Ισλαμικής Δημοκρατίας του Ιράν με σκοπό να εμποδιστεί η διάδοση των πυρηνικών όπλων – Δέσμευση κεφαλαίων – Προσφυγή ακυρώσεως – Δικαστικός έλεγχος – Αναλογικότητα – Ίση μεταχείριση – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του κανονισμού (ΕΚ) 423/2007»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των κοινοτικών οργάνων – Κανονισμός σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν
2. Ευρωπαϊκή Ένωση – Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν
(Κανονισμός 423/2007 του Συμβουλίου, άρθρο 7 § 2, στοιχείο δ΄)
3. Ευρωπαϊκή Ένωση – Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν
(Κανονισμός 423/2007 του Συμβουλίου, άρθρο 7 § 2, στοιχεία α΄, β΄ και δ΄)
4. Ευρωπαϊκή Ένωση – Εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν
(Κανονισμός 423/2007 του Συμβουλίου, άρθρο 7 § 2, στοιχείο δ΄)
5. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Έκταση
(Άρθρο 253 ΕΚ· κανονισμός 423/2007 του Συμβουλίου, άρθρα 7 § 2 και 15 § 3)
1. Προκειμένου για την έκταση του δικαστικού ελέγχου, πρέπει να γίνει διάκριση δύο στοιχείων στο πλαίσιο του κανονισμού 423/2007, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν. Συγκεκριμένα αφενός, τα άρθρα του κανονισμού αυτού προβλέπουν τους γενικούς κανόνες που καθορίζουν τις λεπτομέρειες εφαρμογής των θεσπιζομένων περιοριστικών μέτρων. Αφετέρου, το παράρτημα V του κανονισμού αυτού, που απαριθμεί τις οντότητες τις οποίες αφορούν τα μέτρα δέσμευσης των κεφαλαίων που ελήφθησαν δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του ιδίου κανονισμού, αντιπροσωπεύει ένα σύνολο πράξεων εφαρμογής των προαναφερθέντων γενικών κανόνων σε συγκεκριμένες οντότητες.
Όσον αφορά το πρώτο είδος στοιχείων, το Συμβούλιο διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τη λήψη μέτρων οικονομικών και χρηματοοικονομικών κυρώσεων βάσει των άρθρων 60 ΕΚ και 301 ΕΚ, σύμφωνα με κοινή θέση εκδοθείσα στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας. Δεδομένου ότι ο κοινοτικός δικαστής δεν μπορεί, ειδικότερα, να υποκαταστήσει το Συμβούλιο όσον αφορά την εκτίμηση των αποδείξεων, γεγονότων και περιστάσεων που δικαιολογούν τη λήψη τέτοιων μέτρων, ο έλεγχος που ασκεί το Πρωτοδικείο πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση της τηρήσεως των διαδικαστικών κανόνων και των κανόνων περί αιτιολογίας, του υποστατού των πραγματικών περιστατικών, καθώς και της απουσίας πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών και καταχρήσεως εξουσίας. Ο περιορισμένος αυτός έλεγχος ισχύει, ειδικότερα, για την εκτίμηση των λόγων σκοπιμότητας επί των οποίων στηρίζεται η λήψη τέτοιων μέτρων.
Όσον αφορά τον έλεγχο της νομιμότητας της αποφάσεως με την οποία μια οντότητα εγγράφεται στον κατάλογο του παραρτήματος V του κανονισμού 423/2007 δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού, απόκειται στο Πρωτοδικείο να ελέγξει, λαμβανομένων υπόψη των λόγων ακυρώσεως που προέβαλε η οντότητα ή των αυτεπαγγέλτως προβληθέντων λόγων, μεταξύ άλλων, αν η προκειμένη περίπτωση αντιστοιχεί σε μια από τις τέσσερις υποθετικές περιπτώσεις του άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ έως δ΄, του εν λόγω κανονισμού. Τούτο συνεπάγεται ότι ο δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας της επίμαχης αποφάσεως εκτείνεται στην εκτίμηση των γεγονότων και των περιστάσεων βάσει των οποίων δικαιολογείται η απόφαση, καθώς και στην εξέταση των αποδεικτικών και πληροφοριακών στοιχείων επί των οποίων στηρίζεται η εκτίμηση αυτή. Το Πρωτοδικείο πρέπει επίσης να ελέγχει συναφώς τον σεβασμό των δικαιωμάτων άμυνας και την τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως καθώς και, ενδεχομένως, το βάσιμο των επιτακτικών λόγων που κατ’ εξαίρεση επικαλέστηκε το Συμβούλιο για να μην εκπληρώσει τις υποχρεώσεις αυτές.
(βλ. σκέψεις 44-46)
2. Το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 423/2007, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν, επιβάλλει στο Συμβούλιο να δεσμεύει τα κεφάλαια που βρίσκονται στην ιδιοκτησία ή κατοχή ή τελούν υπό τον έλεγχο οντότητας που έχει αναγνωρισθεί ότι μετέχει στη διάδοση πυρηνικών όπλων, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ ή β΄, του ιδίου κανονισμού, το δε Συμβούλιο εκτιμά ανά περίπτωση την ιδιότητα οντότητας «που βρίσκεται στην ιδιοκτησία ή κατοχή ή τελεί υπό τον έλεγχο» των οικείων οντοτήτων.
Επομένως, αφενός, είναι υποχρεωτική η επέκταση του μέτρου της δεσμεύσεως κεφαλαίων στις οντότητες που ανήκουν ή ελέγχονται [από οντότητα μετέχουσα στη διάδοση πυρηνικών όπλων], εφόσον το Συμβούλιο δεν διαθέτει εξουσίας εκτιμήσεως συναφώς.
Αφετέρου, καθόσον το Συμβούλιο καλείται να εκτιμήσει την ιδιότητα οντότητας «που ανήκει ή ελέγχεται» [από οντότητα μετέχουσα στη διάδοση πυρηνικών όπλων], πρέπει να λάβει υπόψη όλα τα σχετικά με την υπόθεση στοιχεία, όπως το επίπεδο της λειτουργικής ανεξαρτησίας της επίδικης οντότητας ή τις ενδεχόμενες συνέπειες της εποπτείας στην οποία υπόκειται από τη δημόσια αρχή. Αντιθέτως, η φύση της δραστηριότητας της οικείας οντότητας και η ανυπαρξία ενδεχομένως σχέσης μεταξύ της εν λόγω δραστηριότητας και της διαδόσεως πυρηνικών όπλων δεν είναι κατάλληλα κριτήρια στο πλαίσιο αυτό.
(βλ. σκέψεις 63, 67, 69)
3. Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί μέρος των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, η νομιμότητα της απαγορεύσεως μιας οικονομικής δραστηριότητας εξαρτάται από το αν τα περί απαγορεύσεως μέτρα είναι πρόσφορα και αναγκαία για την υλοποίηση των νομίμως επιδιωκομένων με την επίμαχη ρύθμιση σκοπών, δεδομένου ότι, όταν υπάρχει επιλογή μεταξύ πλειόνων πρόσφορων μέτρων, πρέπει να αναζητείται το λιγότερο καταναγκαστικό και οι προκληθησόμενοι περιορισμοί να μην είναι δυσανάλογοι σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
Ο κανονισμός 423/2007, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν, σκοπεί την παρακώλυση της διαδόσεως των πυρηνικών όπλων και της χρηματοδοτήσεώς της και την άσκηση πιέσεως στην Ισλαμική Δημοκρατία του Ιράν προκειμένου να θέσει τέλος στις οικείες δραστηριότητες. Ο σκοπός αυτός εντάσσεται στο γενικότερο πλαίσιο των προσπαθειών σχετικά με τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας και είναι, κατά συνέπεια, θεμιτός. Η δέσμευση των κεφαλαίων των οντοτήτων που ανήκουν ή ελέγχονται από οντότητα η οποία έχει αναγνωρισθεί ως μετέχουσα στη διάδοση των πυρηνικών όπλων κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ ή β΄, του κανονισμού 423/2007 συνδέεται με τον σκοπό αυτό. Συγκεκριμένα, όταν δεσμεύονται τα κεφάλαια οντότητας η οποία έχει αναγνωριστεί ως μετέχουσα στη διάδοση των πυρηνικών όπλων, υπάρχει ο μη αμελητέος κίνδυνος ότι η οντότητα αυτή ασκεί πίεση στις οντότητες που κατέχει ή ελέγχει να καταστρατηγήσουν το αποτέλεσμα των μέτρων που την αφορούν, ενθαρρύνοντάς τις είτε να τις μεταφέρουν ευθέως ή εμμέσως τα κεφάλαιά τους, είναι να πραγματοποιούν συναλλαγές τις οποίες δεν μπορεί να εκτελέσει η ίδια λόγω της δεσμεύσεως των κεφαλαίων της. Υπό τις συνθήκες αυτές, θεωρείται ότι η δέσμευση κεφαλαίων των οντοτήτων που ανήκουν ή ελέγχονται από οντότητα η οποία έχει αναγνωρισθεί ως μετέχουσα στη διάδοση των πυρηνικών όπλων είναι αναγκαία και πρόσφορη για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των μέτρων που ελήφθησαν κατά της εν λόγω οντότητας και για την εξασφάλιση της μη καταστρατηγήσεως των μέτρων αυτών.
Η σημασία των επιδιωκόμενων με ρύθμιση, όπως ο κανονισμός 423/2007, σκοπών δύναται να δικαιολογήσει ακόμα και σημαντικές αρνητικές συνέπειες για ορισμένους επιχειρηματίες. Μολονότι η ελευθερία ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας καθώς και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας τραπεζικού ιδρύματος εγκατεστημένου στο έδαφος της Κοινότητας περιορίζονται σε ουσιώδη βαθμό με τη δέσμευση των κεφαλαίων της, τα προβλήματα που προκλήθηκαν δεν είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
(βλ. σκέψεις 100, 102-103, 111-112)
4. Το περιεχόμενο της έννοιας της οντότητας που «ανήκει» σε οντότητα η οποία έχει αναγνωρισθεί ως μετέχουσα στη διάδοση των πυρηνικών όπλων, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 423/2007, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν, είναι κατ’ αρχάς σαφές, εφόσον παραπέμπει σε συμμετοχή της μητρικής εταιρίας στο κεφάλαιο της θυγατρικής. Ωστόσο, η ανάλυση της εν λόγω έννοιας δεν πρέπει βασίζεται αποκλειστικά στο εννοιολογικό της περιεχόμενο, αλλά πρέπει εξάλλου να λαμβάνει υπόψη τον σύνδεσμο που υφίσταται μεταξύ του άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του εν λόγω κανονισμού και του επιδιωκόμενου με τον κανονισμό αυτόν σκοπού. Κατά συνέπεια, πρέπει να αναζητηθεί αν, λόγω του ότι η θυγατρική ανήκει στη μητρική, η θυγατρική είναι αρκετά πιθανό να οδηγηθεί στην καταστρατήγηση του αποτελέσματος των μέτρων που εκδόθηκαν κατά της μητρικής οντότητας.
Πρέπει να εκτιμηθεί αν, λόγω της μεγάλης επιρροής της μητρικής οντότητας, η θυγατρική δύναται να οδηγηθεί να εφαρμόσει τις οδηγίες της μητρικής εταιρίας αντί να καθορίσει αυτοτελώς τη συμπεριφορά της. Για να υπάρξει επωφελής επίδραση στη συμπεριφορά θυγατρικής, η ασκούμενη από τη μητρική εταιρία πίεση πρέπει να αφορά ουσιαστικά τους διευθυντές και/ή τους εργαζομένους της θυγατρικής. Το γεγονός ότι μια οντότητα ανήκει εξ ολοκλήρου σε μια άλλη συνεπάγεται γενικώς ότι η δεύτερη έχει δικαίωμα διορισμού των διευθυντών της πρώτης και, επομένως, δύναται να ασκεί πραγματικό έλεγχο στη σύνθεση των στελεχών της θυγατρικής και, τελικώς, στο σύνολο του προσωπικού της. Εντούτοις, δεν αποκλείεται, υπό εξαιρετικές περιστάσεις, να μη δικαιολογείται η εφαρμογή του άρθρου άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, του κανονισμού 423/2007 σε θυγατρική ανήκουσα, έστω και εξ ολοκλήρου, σε μητρική εταιρία, λαμβανομένης υπόψη της υπάρξεως παραγόντων που αντισταθμίζουν την επίδραση της δεύτερης στην πρώτη.
(βλ. σκέψεις 120-123)
5. Η υποχρέωση αιτιολογήσεως βλαπτικής πράξεως του άρθρου 253 ΕΚ και, ειδικότερα εν προκειμένω, του άρθρου 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 423/2007, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν, έχει σκοπό, αφενός, να παράσχει στον ενδιαφερόμενο επαρκείς ενδείξεις ως προς το αν η πράξη είναι βάσιμη ή αν είναι ενδεχομένως πλημμελής οπότε μπορεί να αμφισβητηθεί το κύρος της ενώπιον του κοινοτικού δικαστή και, αφετέρου, να παράσχει τη δυνατότητα στον κοινοτικό δικαστή να ελέγξει τη νομιμότητα της πράξεως αυτής. Η ως άνω υποχρέωση αιτιολογήσεως συνιστά ουσιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου από την οποία μπορεί να υπάρξει παρέκκλιση μόνο για επιτακτικούς λόγους. Συνεπώς, η αιτιολογία πρέπει συνεπώς, κατ’ αρχήν, να κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο ταυτόχρονα με τη βλαπτική γι’ αυτόν πράξη, η δε έλλειψη αιτιολογίας δεν μπορεί να καλυφθεί λόγω του ότι ο ενδιαφερόμενος πληροφορείται την αιτιολογία της πράξεως κατά τη διαδικασία ενώπιον του κοινοτικού δικαστή. Εξάλλου, η τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως είναι τοσούτω μάλλον σημαντική στην περίπτωση της πρώτης αποφάσεως με την οποία δεσμεύονται τα κεφάλαια μιας οντότητας, καθόσον συνιστά τη μοναδική εγγύηση που δίνει στον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα να ασκήσει επωφελώς τα ένδικα βοηθήματα που έχει στη διάθεσή του για να αμφισβητήσει τη νομιμότητα της εν λόγω αποφάσεως, δεδομένου ότι δεν έχει δικαίωμα ακροάσεως πριν από την έκδοση της αποφάσεως αυτής.
Συνεπώς, πλην της περιπτώσεως κατά την οποία αντιτάσσονται επικτακτικοί λόγοι αφορώντες την ασφάλεια της Κοινότητας ή των κρατών μελών της ή τις δημόσιες σχέσεις τους, το Συμβούλιο υποχρεούται, δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, να γνωστοποιήσει στην οικεία οντότητα τους ειδικούς και συγκεκριμένους λόγους για την έκδοση αποφάσεως περί δεσμεύσεως κεφαλαίων όπως η προσβαλλομένη απόφαση. Επομένως, το Συμβούλιο οφείλει να αναφέρει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία από τα οποία εξαρτάται η νόμιμη δικαιολόγηση λήψεως του μέτρου και τα στοιχεία βάσει των οποίων έλαβε την απόφαση αυτή. Στο μέτρο του δυνατού, η αιτιολογία αυτή πρέπει να κοινοποιείται μαζί με τη λήψη του εν λόγω μέτρου, είτε αμέσως μετά τη λήψη του.
Εντούτοις, η αιτιολογία πρέπει να προσαρμόζεται στη φύση της επίμαχης πράξεως και του πλαισίου στο οποίο αυτή εκδόθηκε. Η υποχρέωση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τις περιστάσεις της συγκεκριμένης αποφάσεως, μεταξύ άλλων, του πριεχομένου της πράξεως, της φύσεως των επικληθέντων λόγων και του συμφέροντος να τους δοθούν εξηγήσεις που ενδέχεται να έχουν οι αποδέκτες της πράξεως ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Δεν απαιτείται η αιτιολογία να προσδιορίζει όλα τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που ασκούν επιρροή, εφόσον το αν η αιτιολογία μιας πράξεως είναι επαρκής πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα όχι μόνον το κείμενο της πράξεως αυτής, αλλά και το πλαίσιό της και το σύνολο των νομικών κανόνων που διέπουν το σχετικό θέμα. Ειδικότερα, μια βλαπτική πράξη είναι επαρκώς αιτιολογημένη εφόσον εκδόθηκε εντός πλαισίου που είναι γνωστό στον ενδιαφερόμενο και το οποίο του παρέχει τη δυνατότητα να αντιληφθεί το περιεχόμενο του ληφθέντος έναντι αυτού μέτρου.
(βλ. σκέψεις 143-145)