Asuntos acumulados T‑246/08 y T‑332/08

Melli Bank plc

contra

Consejo de la Unión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos — Recurso de anulación — Control jurisdiccional — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Obligación de motivación — Excepción de ilegalidad — Artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) nº 423/2007»

Sumario de la sentencia

1.      Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Reglamento sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán

2.      Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán

[Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

3.      Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán

[Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letras a), b) y d)]

4.      Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán

[Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

5.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

[Art. 253 CE; Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, arts. 7, ap. 2, y 15, ap. 3]

1.      En relación con la intensidad del control jurisdiccional, deben distinguirse dos clases de elementos en el Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán. En efecto, por una parte, los artículos de ese Reglamento enuncian las reglas generales de las medidas restrictivas que establece. Por otra parte, el anexo V de dicho Reglamento, que enumera las entidades afectadas por las medidas de congelación de los fondos adoptadas en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento, constituye un conjunto de actos de aplicación de las reglas generales antes citadas a entidades singulares.

En lo referido a la primera clase de elementos, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para tomar medidas de sanciones económicas y financieras con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE, conforme a una posición común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común. Dado que el juez comunitario no puede, en particular, sustituir la apreciación del Consejo sobre las pruebas, hechos o circunstancias que justifican la adopción de tales medidas por su propia apreciación, el control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia debe limitarse a comprobar la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la inexistencia de error manifiesto en la apreciación de los hechos y de desviación de poder. Este control limitado se aplica, en particular, a la valoración de las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales medidas.

En cuanto al control de la legalidad de la decisión mediante la que se incluye a una entidad en la lista del anexo V del Reglamento nº 423/2007 en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo, incumbe al Tribunal de Primera Instancia comprobar en particular, teniendo en cuenta los motivos de anulación invocados por la entidad interesada o determinados de oficio, si el caso concreto corresponde a alguno de los cuatro supuestos contemplados en el artículo 7, apartado 2, letras a) a d), del citado Reglamento. Ello implica que el control judicial de la legalidad de la decisión de que se trata se extiende a la apreciación de los hechos y circunstancias invocados para justificarla, así como a la verificación de los datos y pruebas en los que se haya basado tal apreciación. El Tribunal de Primera Instancia también deberá comprobar el respeto del derecho de defensa y el cumplimiento de la obligación de motivación a este respecto, así como, en su caso, el carácter fundado de las consideraciones imperiosas invocadas excepcionalmente por el Consejo para eximirse de tal obligación.

(véanse los apartados 44 a 46)

2.      El artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, obliga al Consejo a congelar los fondos de una entidad que sea propiedad o esté bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, correspondiendo al Consejo apreciar caso por caso la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de las entidades afectadas.

Así, por una parte, la extensión de la medida de congelación de fondos a las entidades poseídas o controladas es obligatoria, ya que el Consejo no dispone de ninguna facultad de apreciación a este respecto.

Por otra parte, en la medida en que el Consejo tiene que apreciar la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control», ha de considerar todos los elementos pertinentes del caso concreto, como el nivel de independencia operativa de la entidad examinada o la incidencia potencial de la vigilancia a la que esté sometida por parte de una autoridad pública. En cambio, la naturaleza de la actividad de la entidad considerada y la inexistencia en su caso de un nexo entre esa actividad y la proliferación nuclear no son criterios pertinentes en ese contexto.

(véanse los apartados 63, 67 y 69)

3.      En virtud del principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.

El Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, tiene como objetivo impedir la proliferación nuclear y su financiación, y ejercer así presión sobre la República Islámica de Irán para que ponga fin a las actividades consideradas. Ese objetivo se inserta en el marco más general de los esfuerzos ligados al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y es, por tanto, legítimo. La congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del citado Reglamento está ligada a ese objetivo. En efecto, cuando se congelan los fondos de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, existe un riesgo no insignificante de que dicha entidad ejerza presión sobre las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control para eludir el efecto de las medidas que le afectan, incitándolas a transferirle directa o indirectamente sus fondos, o bien a realizar operaciones que la propia entidad no puede efectuar a causa de la congelación de sus fondos. En esas circunstancias, procede considerar que la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear es necesaria y apropiada para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas contra esta última y para garantizar que no se eludirán dichas medidas.

La importancia de los objetivos perseguidos por una normativa como el Reglamento nº 423/2007 puede justificar las consecuencias negativas que de ella se deriven para ciertos operadores, aunque sean considerables. Aun si la libertad de ejercer una actividad económica así como el derecho de propiedad de un establecimiento bancario domiciliado en el territorio de la Comunidad se restringen en grado sustancial por la congelación de sus fondos, los inconvenientes causados no son desproporcionados en relación con los fines perseguidos.

(véanse los apartados 100, 102, 103, 111 y 112)

4.      El contenido del concepto de entidad «propiedad» de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, parece preciso de entrada, puesto que se refiere a una participación de la entidad matriz en el capital de la filial. No obstante, el análisis del concepto en cuestión no debe basarse únicamente en su contenido semántico, sino que también debe considerar en particular el vínculo existente entre el artículo 7, apartado 2, letra d), del citado Reglamento y el objetivo perseguido por ese mismo Reglamento. Por consiguiente se ha de determinar si, por el hecho de que una filial es propiedad de la entidad matriz, la filial puede ser inducida, con probabilidad no insignificante, a eludir el efecto de las medidas adoptadas contra su entidad matriz.

Se trata de apreciar si, debido a la existencia de una influencia determinante de la entidad matriz, la filial puede ser inducida a aplicar las instrucciones de ésta en lugar de determinar con autonomía su línea de acción. Para que influya de manera relevante en el comportamiento de la entidad poseída, la presión ejercida por la entidad matriz debe dirigirse en esencia a los administradores y/o los empleados de la entidad poseída. La circunstancia de que una entidad sea propiedad plena de otra implica en general que la segunda tiene derecho a nombrar los administradores de la primera y puede, por tanto, ejercer un control efectivo de la composición de la dirección de esta última y, en definitiva, del conjunto de su personal. No puede excluirse, sin embargo, que, en circunstancias excepcionales, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 a una entidad poseída, incluso totalmente, por la entidad matriz, no se justifique debido a la existencia de factores que contrarresten la influencia de esta última sobre la primera.

(véanse los apartados 120 a 123)

5.      La obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE y más concretamente en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez comunitario, y, por otra parte, permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez comunitario. Por otra parte, el cumplimiento de la obligación de motivación es tanto más importante en el caso de una primera decisión mediante la que se congelan los fondos de una entidad, ya que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, puesto que el interesado no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de la misma.

Por consiguiente, a menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Comunidad o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales puedan oponerse a ello, el Consejo está obligado en virtud del artículo 15, apartado 3, del citado Reglamento a poner en conocimiento de la entidad interesada razones específicas y concretas cuando adopte una decisión de congelación de fondos como la Decisión impugnada. Así pues, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de la medida y las consideraciones que le llevan a adoptarla. En la medida de lo posible esa motivación debe comunicarse, ya sea al tiempo de la adopción de la medida en cuestión o tan pronto como sea posible después de su adopción.

Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él.

(véanse los apartados 143 a 145)