Sprawy połączone T‑246/08 i T‑332/08
Melli Bank plc
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Islamskiej Republiki Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej – Zamrożenie funduszy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola sądowa – Proporcjonalność – Równe traktowanie – Obowiązek uzasadnienia – Zarzut niezgodności z prawem – Artykuł 7 ust. 2 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 423/2007
Streszczenie wyroku
1. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Rozporządzenie dotyczące środków ograniczających wobec Iranu
2. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2 lit. d))
3. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2 lit. a), b), d))
4. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2 lit. d))
5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres
(art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2,, art. 15 ust. 3)
1. Jeśli chodzi o intensywność kontroli sądowej, w rozporządzeniu nr 423/2007 dotyczącym środków ograniczających wobec Iranu należy wyróżnić dwa rodzaje elementów. W istocie, z jednej strony, przepisy omawianego rozporządzenia określają ogólne zasady ustanowionych w nim środków ograniczających. Z drugiej strony załącznik V do tego rozporządzenia, w którym wymienione są podmioty objęte środkami w postaci zamrożenia funduszy, przyjętymi na podstawie art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, zawiera wszystkie akty wykonawcze do tych przepisów ogólnych dla konkretnych podmiotów.
Co się tyczy pierwszego rodzaju elementów, Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE i 301 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W związku z tym, że Sąd w szczególności nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez Sąd kontrola musi być ograniczona do badania zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, dokładności ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie lub nadużycie władzy. Ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji.
Jeśli chodzi o kontrolę zgodności z prawem decyzji, na mocy której podmiot jest umieszczany w wykazie załącznika V do rozporządzenia nr 423/2007, na podstawie art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, do Sądu należy sprawdzenie w szczególności, biorąc pod uwagę zarzuty nieważności podniesione przez zainteresowany podmiot lub podniesione z urzędu, czy dany przypadek odpowiada jednej z czterech sytuacji określonych w art. 7 ust. 2 lit. a)–d) omawianego rozporządzenia. W konsekwencji sądowa kontrola legalności spornej decyzji obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na dowód jej zgodności z prawem, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. Sąd ma również obowiązek upewnić w kwestii przestrzegania prawa do obrony i wymaganego w tym względzie uzasadnienia, jak również w razie konieczności o zasadności nadrzędnych wymogów, jakie w drodze wyjątku wskazała Rada w celu uchylenia się od tego obowiązku.
(por. pkt 44–46)
2. Artykuł 7 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu zobowiązuje Radę do zamrożenia funduszy podmiotu pozostającego w posiadaniu lub pod kontrolą podmiotu uznanego za zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej w rozumieniu art. 7 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia, w każdym przypadku pozostawiając Radzie ocenę, czy dany podmiot „pozostaje w posiadaniu lub pod kontrolą”.
I tak, z jednej strony, mamy do czynienia z bezwzględnym objęciem środkiem zamrażającym podmiotów pozostających w posiadaniu lub pod kontrolą, ponieważ Rada nie dysponuje w tej kwestii uznaniem.
Z drugiej strony w zakresie, w jakim Rada ma dokonać oceny, czy podmiot „pozostaje w posiadaniu lub pod kontrolą”, powinna ona uwzględnić wszystkie okoliczności danej sprawy, takie jak stopień niezależności operacyjnej danego podmiotu lub ewentualny wpływ nadzoru władzy publicznej, któremu podlega. Natomiast charakter działalności danego podmiotu i możliwy brak związku między tą działalnością a rozprzestrzenianiem broni jądrowej nie jest w tym kontekście właściwym kryterium.
(por. pkt 63, 67, 69)
3. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej jest legalny, pod warunkiem że ograniczenia będą właściwe i konieczne dla realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, a tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród wielu właściwych środków, należy stosować najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów.
Rozporządzenie nr 423/2007 dotyczące środków ograniczających wobec Iranu ma na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu broni jądrowej oraz jej finansowaniu oraz wywieranie nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zakończyła tego rodzaju działalność. Cel ten wpisuje się w bardziej ogólne ramy wysiłków mających na celu utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego i jest w związku z tym uzasadniony. Zamrożenie funduszy podmiotów pozostających w posiadaniu lub pod kontrolą podmiotu uznanego za zaangażowany w rozpowszechnianie broni jądrowej w rozumieniu art. 7 ust. 2 lit. a) i b) omawianego rozporządzenia ma związek z tym celem. Jeżeli bowiem fundusze podmiotu uznanego za zaangażowany w rozpowszechnianie broni jądrowej są zamrożone, istnieje duże ryzyko wywierania przezeń nacisku na podmioty, które pozostają w jego posiadaniu lub pod jego kontrolą, w celu obejścia zastosowanych wobec niego środków, a to poprzez nakłanianie ich do bezpośredniego lub pośredniego transferu funduszy lub przeprowadzania transakcji, których sam nie może realizować ze względu na zamrożenie funduszy. W tych okolicznościach należy uznać, że zamrożenie funduszy podmiotów pozostających w posiadaniu lub pod kontrolą podmiotu uznanego za zaangażowany w rozpowszechnianie broni jądrowej jest konieczne i właściwe dla zapewnienia skuteczności środków przyjętych wobec tego podmiotu oraz niedopuszczenia do obejścia tych środków.
Znaczenie celu przepisów takich jak rozporządzenie nr 423/2007 może usprawiedliwić negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – dla niektórych przedsiębiorców. Nawet jeśli swoboda prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo do własności instytucji bankowej mającej siedzibę na obszarze Wspólnoty są ograniczone w znacznym stopniu poprzez zamrożenie jej funduszy, spowodowane niedogodności nie są nadmierne w stosunku do zamierzonych celów.
(por. pkt 100, 102, 103, 111, 112)
4. Treść pojęcia podmiotu „pozostającego w posiadaniu” podmiotu uznanego za zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej, w rozumieniu art. 7 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, wydaje się być precyzyjna, ponieważ odnosi się do udziału podmiotu macierzystego w kapitale filii. Jednakże analiza rzeczonego pojęcia nie powinna opierać się wyłącznie na jego treści semantycznej, ale musi uwzględniać zwłaszcza związek, jaki istnieje między art. 7 ust. 2 lit. d) omawianego rozporządzenia a celem tego rozporządzenia.W związku z tym należy zbadać, czy dana filia ze względu na fakt, że pozostaje w posiadaniu podmiotu macierzystego, może ze znacznym prawdopodobieństwem uniknąć skutków środków przyjętych wobec jej podmiotu macierzystego.
W istocie chodzi o ocenę, czy ze względu na fakt, że decydującą rolę odgrywa podmiot macierzysty, filia może zostać zmuszona do stosowania się do jej instrukcji zamiast określać w niezależny sposób swoje zachowanie. Aby bowiem mieć odpowiedni wpływ na postępowanie podmiotu pozostającego w posiadaniu, podmiot macierzysty powinien wywierać nacisk głównie na dyrektorów lub pracowników tego podmiotu. Okoliczność, że podmiot pozostaje w całości w posiadaniu innego podmiotu, oznacza, ogólnie, że ten drugi podmiot ma prawo mianować dyrektorów pierwszego i może zatem mieć rzeczywistą kontrolę nad składem kadry zarządzającej pierwszego z podmiotów i ostatecznie na cały personel. Jednakże nie można wykluczyć, że w wyjątkowych okolicznościach stosowanie art. 7 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 423/2007 wobec podmiotu pozostającego w posiadaniu – nawet w całości – podmiotu macierzystego nie znajduje uzasadnienia w świetle czynników równoważących wpływ podmiotu macierzystego na podmiot pozostający w jego posiadaniu.
(por. pkt 120–123)
5. Obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, przewidziany w art. 253 WE, a konkretnie w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, ma na celu po pierwsze dostarczenie zainteresowanemu wskazówek wystarczających do oceny, co do zasadności aktu lub tego, czy jest on ewentualnie dotknięty wadą umożliwiającą zakwestionowanie jego ważności przed sądem wspólnotowym, a po drugie strony umożliwienie temu sądowi kontroli zgodności z prawem tego aktu. W ten sposób uregulowany obowiązek uzasadnienia stanowi istotną zasadę prawa wspólnotowego, od której odstępstwo możliwe jest wyłącznie z nadrzędnych względów. Zainteresowany powinien, zatem zostać poinformowany o uzasadnieniu w zasadzie w tym samym czasie co o niekorzystnym dla niego akcie, a jego brak nie może zostać uregulowany w ten sposób, że zainteresowany dowie się o uzasadnieniu aktu w trakcie postępowania przed sądem wspólnotowym. Co więcej, przestrzeganie obowiązku uzasadnienia ma tym większe znaczenie w przypadku pierwszej decyzji o zamrożeniu funduszy danego podmiotu, ponieważ stanowi ono jedyną gwarancję umożliwiającą zainteresowanemu skuteczne skorzystanie z będących w jego dyspozycji środków zaskarżenia w celu kwestionowania legalności takiej decyzji, zważywszy, że nie ma on prawa do bycia wysłuchanym przed jej wydaniem.
O ile zatem nie stoją temu na przeszkodzie nadrzędne wymogi bezpieczeństwa Wspólnoty lub jej państw członkowskich lub względy dotyczące prowadzenia ich stosunków międzynarodowych, Rada zobowiązana jest, na podstawie art. 15 ust. 3 omawianego rozporządzenia, podać do wiadomości zainteresowanego podmiotu szczególne i konkretne powody przyjęcia decyzji zamrażającej fundusze, takiej jak zaskarżona decyzja. Należy wskazać elementy faktyczne i prawne, od których zależy prawne uzasadnienie środka, oraz względy, jakie doprowadziły do jego przyjęcia. W możliwie najszerszym zakresie uzasadnienie to należy podać do wiadomości jednocześnie z przyjęciem danego środka lub tak szybko jak to możliwe po jego przyjęciu.
Jednakże uzasadnienie musi być dostosowane do rodzaju danego środka i kontekstu, w jakim został on przyjęty. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści środka, charakteru podanych powodów i interesu, jaki jego adresaci lub inne osoby zainteresowane nim w sposób bezpośredni i indywidualny mogą mieć w uzyskaniu wyjaśnień. Nie jest wymagane, aby w uzasadnieniu podane były wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ wystarczający charakter uzasadnienia należy oceniać nie tylko względem jego treści, ale również kontekstu oraz całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka.
(por. pkt 143–145)