Združeni zadevi T-246/08 in T-332/08
Melli Bank plc
proti
Svetu Evropske unije
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Islamski republiki Iran za preprečevanje širjenja jedrskega orožja – Zamrznitev sredstev – Ničnostna tožba – Sodni nadzor – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Obveznost obrazložitve – Ugovor nezakonitosti – Člen 7(2)(d) Uredbe (ES) št. 423/2007“
Povzetek sodbe
1. Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Uredba o omejevalnih ukrepih proti Iranu
2. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2)(d))
3. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2)(a), (b) in (d))
4. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2)(d))
5. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg
(člen 253 ES; Uredba Sveta št. 423/2007, člena 7(2) in 15(3))
1. V zvezi z intenzivnostjo sodnega nadzora je treba v Uredbi št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu razlikovati med dvema vrstama elementov. Po eni strani členi te uredbe določajo splošna pravila o načinu izvajanja omejevalnih ukrepov, uvedenih s to uredbo. Po drugi strani Priloga V k tej uredbi, v kateri so našteti subjekti, na katere se nanašajo ukrepi zamrznitve sredstev, sprejeti na podlagi člena 7(2) te uredbe, pomeni celoto ukrepov, s katerimi se navedena splošna pravila izvajajo za določene subjekte.
V zvezi s prvo vrsto elementov ima Svet široko diskrecijsko pravico glede tega, kateri elementi se upoštevajo pri sprejemanju ukrepov ekonomskih in finančnih sankcij na podlagi členov 60 ES in 301 ES skladno s skupnim stališčem, sprejetim na podlagi skupne zunanje in varnostne politike. Ker sodišče Skupnosti presoje Sveta o dokazih, dejstvih in okoliščinah, ki upravičujejo sprejetje takih ukrepov, ne more nadomestiti z lastno presojo o tem, se mora nadzor Sodišča prve stopnje omejiti na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil, obrazložitve, materialne pravilnosti dejstev, obstoja napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil. Ta omejeni nadzor velja zlasti za presojo ugotovitev o smotrnosti, na katerih temeljijo taki ukrepi.
Pri nadzoru zakonitosti sklepa o vpisu subjekta na seznam v Prilogi V k Uredbi št. 423/2007 na podlagi člena 7(2) te uredbe je Sodišče prve stopnje glede na ničnostne tožbene razloge, ki jih je navedla zadevna oseba ali jih je to sodišče upoštevalo po uradni dolžnosti, dolžno zlasti preveriti, ali zadevni primer ustreza eni od štirih predpostavk iz člena 7(2), od (a) do (d), te uredbe. To pomeni, da se sodni nadzor zakonitosti zadevnega sklepa razširi na presojo dejstev in okoliščin, navedenih v njegovo utemeljitev, ter na preverjanje dokazov in podatkov, na katerih temelji ta presoja. Sodišče prve stopnje mora tudi zagotoviti spoštovanje pravic obrambe in izpolnitev zahteve po obrazložitvi, po potrebi pa tudi utemeljenost nujnih razlogov, na katere se izjemoma sklicuje Svet, da bi se tej pravici in zahtevi izognil.
(Glej točke od 44 do 46.)
2. Člen 7(2)(d) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu Svetu nalaga zamrznitev sredstev subjekta „v lasti ali pod nadzorom“ subjekta, za katerega je bilo ugotovljeno, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja v smislu člena 7(2)(a) ali (b) te uredbe, pri čemer Svet v vsakem primeru posebej presodi, ali so zadevni subjekti „v lasti ali pod nadzorom“.
Tako je po eni strani obvezna razširitev ukrepa zamrznitve sredstev na subjekte v lasti ali pod nadzorom, pri čemer Svet nima diskrecijske pravice.
Po drugi strani, če je Svet dolžan presoditi, ali je subjekt „v lasti ali pod nadzorom“, mora upoštevati vse ustrezne elemente zadevnega primera, kot sta raven operativne neodvisnosti zadevnega subjekta ali morebitni učinek nadzora, ki ga nad takim subjektom izvaja javni organ. Nasprotno pa narava dejavnosti zadevnega subjekta in morebitni neobstoj povezave med to dejavnostjo in širjenjem jedrskega orožja v tem okviru nista upoštevni merili.
(Glej točke 63, 67 in 69.)
3. V skladu z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Skupnosti, za zakonitost prepovedi gospodarske dejavnosti velja pogoj, da so prepovedi primerne in potrebne za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje.
Cilj Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu je preprečitev širjenja jedrskega orožja in njegovega financiranja ter s tem izvajanje pritiska na Islamsko republiko Iran, da bi ustavila zadevne dejavnosti. Ta cilj spada v širši okvir prizadevanj za ohranjanje miru in mednarodne varnosti in je zato legitimen, čemur tožeča stranka ne nasprotuje. Zamrznitev sredstev subjektov v lasti ali pod nadzorom subjekta, za katerega je ugotovljeno, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja v smislu člena 7(2)(a) ali (b) te uredbe, je povezana s tem ciljem. Kadar se namreč zamrznejo sredstva subjekta, za katerega je ugotovljeno, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja, obstaja nezanemarljivo tveganje, da bo ta subjekt izvajal pritisk na subjekte, ki jih ima v lasti ali jih nadzoruje, da bi se izognil učinku njemu namenjenih ukrepov, in jih spodbujal, bodisi naj nanj posredno ali neposredno prenesejo svoja sredstva bodisi naj zanj opravijo transakcije, ki jih sam zaradi zamrznjenih sredstev ne more opraviti. V teh okoliščinah je treba meniti, da je zamrznitev sredstev subjektov v lasti ali pod nadzorom subjekta, za katerega je ugotovljeno, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja, nujna in potrebna za zagotavljanje učinkovitosti ukrepov, sprejetih proti temu subjektu, in za preprečevanje izigravanja teh ukrepov.
S pomenom ciljev, ki jih uresničujejo predpisi, kakršna je Uredba št. 423/2007, se utemeljijo negativne, celo zelo negativne posledice za določene subjekte. Čeprav sta z zamrznitvijo sredstev svoboda opravljanja gospodarske dejavnosti in lastninska pravica bančne ustanove s sedežem na ozemlju Skupnosti znatno omejeni, pa v primerjavi z zasledovanimi cilji povzročene neugodnosti niso pretirane.
(Glej točke 100, 102, 103, 111 in 112.)
4. Vsebina pojma subjekt „v lasti“ subjekta, za katerega se je ugotovilo, da sodeluje pri širjenju jedrskega orožja v smislu člena 7(2)(d) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu se zdi na prvi pogled natančna, ker pomeni udeležbo matičnega subjekta v kapitalu odvisnega subjekta. Vendar analiza zadevnega pojma ne sme temeljiti samo na semantični vsebini, ampak je pri njej treba upoštevati tudi povezave med členom 7(2)(d) te uredbe in ciljem, ki ga ta uredba uresničuje. Zato je treba ugotoviti, ali obstaja nezanemarljiva verjetnost, da je odvisen subjekt, zato ker je v lasti matičnega subjekta, mogoče pripraviti do tega, da izigra ukrepe, sprejete proti matičnemu subjektu.
Gre namreč za presojo, ali je zaradi odločilnega vpliva matičnega subjekta odvisen subjekt mogoče pripraviti do tega, da deluje po njegovih navodilih, namesto da bi ravnal samostojno. Da bi namreč matični subjekt ustrezno vplival na ravnanje odvisnega subjekta, mora pritisk izvajati predvsem nad njegovimi direktorji in/ali zaposlenimi. Okoliščina, da je neki subjekt v celoti v lasti drugega subjekta, na splošno pomeni, da ima drugi subjekt pravico imenovati direktorje v prvem subjektu, in torej lahko dejansko nadzoruje sestavo njegovih vodstvenih struktur in ne nazadnje vseh zaposlenih. Vendar ni mogoče izključiti, da v izjemnih okoliščinah uporaba člena 7(2)(d) Uredbe št. 423/2007 za subjekt, čeprav je v celoti v lasti matičnega subjekta, ni upravičena z vidika drugih dejavnikov, ki odtehtajo vpliv matičnega subjekta na odvisni subjekt.
(Glej točke od 120 do 123.)
5. Namen obveznosti obrazložitve nekega akta, ki posega v položaj, kot je določena v členu 253 ES in posebej v tem primeru v členu 15(3) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu, je po eni strani, dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov za ugotovitev, ali je akt utemeljen in ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Skupnosti, in po drugi strani, sodišču Skupnosti omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo omenjenega akta. Tako določena obveznost obrazložitve je bistveno načelo prava Skupnosti, od katerega so mogoča odstopanja zgolj iz nujnih razlogov. Zato je obrazložitev načeloma treba zadevni osebi posredovati hkrati z aktom, s katerim se posega v njen položaj, kajti neobrazložitve ni mogoče popraviti s tem, da se zadevna oseba z razlogi za pravni akt seznani med postopkom pred sodiščem Skupnosti. Poleg tega je spoštovanje obveznosti obrazložitve še toliko pomembnejše, kadar gre za prvi sklep, s katerim se zamrznejo sredstva nekega subjekta, saj pomeni edino jamstvo, da je zadevni osebi omogočeno, da koristno uveljavi razpoložljiva pravna sredstva za izpodbijanje zadevnega sklepa, saj zadevni osebi ni omogočena pravica do zaslišanja pred njegovim sprejetjem.
Zato mora Svet, razen če nujni razlogi v zvezi z varnostjo Skupnosti ali njenih držav članic ali v zvezi z njihovimi mednarodnimi odnosi temu ne nasprotujejo, na podlagi člena 15(3) te uredbe ob sprejetju sklepa o zamrznitvi sredstev, kot je izpodbijani sklep, zadevnim osebam sporočiti posebne in konkretne razloge zanj. Tako je Svet dolžan navesti dejanske in pravne okoliščine, od katerih je odvisna zakonita utemeljitev njegovega ukrepa, in ugotovitve, ki so ga pripeljale do njegovega sprejetja. Ta obrazložitev mora biti posredovana v mejah mogočega hkrati s sprejetjem zadevnega ukrepa ali takoj, ko je mogoče, po njem.
Vendar mora biti obrazložitev prilagojena naravi zadevnega pravnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih ukrep neposredno in posamično zadeva. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, kajti zadostnost obrazložitve je treba presojati ne le glede na besedilo tega člena, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Akt, s katerim se posega v položaj, je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji omogoča, da razume ukrep, sprejet v zvezi z njo.
(Glej točke od 143 do 145.)