URTEIL DES GERICHTS (Zweite Kammer)
24. Mai 2011(*)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente, die Teil des Schriftverkehrs im Rahmen der Prüfung waren, ob im Bereich der Ausübung der Fernsehtätigkeit getroffene Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind – Verweigerung des Zugangs – Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses – Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten“
In der Rechtssache T‑250/08
Edward William Batchelor, wohnhaft in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigte: zunächst F. Young, Solicitor, A. Barav, Barrister, und D. Reymond, avocat, dann M. Barav, D. Reymond und F. Carlin, Barrister,
Kläger,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten durch B. Weis Fogh und S. Juul Jørgensen als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch C. Docksey, C. O’Reilly und P. Costa de Oliveira als Bevollmächtigte, dann durch C. O’Reilly und P. Costa de Oliveira,
Beklagte,
unterstützt durch
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, zunächst vertreten durch S. Behzadi-Spencer, L. Seeboruth und I. Rao als Bevollmächtigte, dann durch I. Rao im Beistand von G. Facenna und T. de la Mare, Barristers,
Streithelfer,
betreffend einen Antrag auf Nichtigerklärung der Entscheidung des Generalsekretärs der Kommission vom 16. Mai 2008, mit der der Zugang zu bestimmten Dokumenten verweigert wurde, die Teil des Schriftverkehrs im Rahmen der Prüfung waren, ob die vom Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland aufgrund von Art. 3a der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 298, S. 3) ergriffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, sowie einen Antrag auf Nichtigerklärung der als am 9. April 2008 ergangen geltenden stillschweigenden Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu den genannten Dokumenten
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten N. J. Forwood (Berichterstatter) sowie der Richter F. Dehousse und J. Schwarcz,
Kanzler: N. Rosner, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. November 2010
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1 Die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) legt die Grundsätze, die Voraussetzungen und die Grenzen des in Art. 255 EG vorgesehenen Rechts auf Zugang zu den Dokumenten dieser Organe fest.
2 Art. 4 Abs. 2 bis 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„(2) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
– der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
– der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
– der Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs‑ und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3) Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(4) Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert das Organ diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
(5) Ein Mitgliedstaat kann das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten.
(6) Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.“
3 Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 sieht vor:
„(1) Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Binnen fünfzehn Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es innerhalb dieses Zeitraums gemäß Artikel 10 zugänglich oder teilt schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit. …
(3) Antwortet das Organ nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist, gilt dies als abschlägiger Bescheid und berechtigt den Antragsteller, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags Klage gegen das Organ zu erheben und/oder Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzulegen.“
4 Art. 3a der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, der durch die Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 zur Änderung der Richtlinie [89/552] (ABl. L 202, S. 60) eingefügt wurde, bestimmt:
„Jeder Mitgliedstaat kann im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht Maßnahmen ergreifen, mit denen sichergestellt werden soll, dass Fernsehveranstalter, die seiner Rechtshoheit unterliegen, nicht Ereignisse, denen der betreffende Mitgliedstaat eine erhebliche gesellschaftliche Bedeutung beimisst, auf Ausschließlichkeitsbasis in der Weise übertragen, dass einem bedeutenden Teil der Öffentlichkeit in dem Mitgliedstaat die Möglichkeit vorenthalten wird, das Ereignis im Wege direkter oder zeitversetzter Berichterstattung in einer frei zugänglichen Fernsehsendung zu verfolgen. Falls ein Mitgliedstaat entsprechende Maßnahmen ergreift, so erstellt er dabei eine Liste der nationalen und nichtnationalen Ereignisse, denen er eine erhebliche gesellschaftliche Bedeutung beimisst. Er trägt dafür auf eindeutige und transparente Weise rechtzeitig und wirksam Sorge. Dabei legt der betreffende Mitgliedstaat auch fest, ob diese Ereignisse im Wege direkter Gesamt- oder Teilberichterstattung oder, sofern im öffentlichen Interesse aus objektiven Gründen erforderlich oder angemessen, im Wege zeitversetzter Gesamt- oder Teilberichterstattung verfügbar sein sollen.
(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission unverzüglich alle Maßnahmen mit, die sie gemäß Absatz 1 getroffen haben oder in Zukunft treffen werden. Die Kommission prüft binnen drei Monaten nach der Mitteilung, ob die Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, und teilt sie den anderen Mitgliedstaaten mit. Sie holt die Stellungnahme des gemäß Artikel 23a eingesetzten Ausschusses ein. Sie veröffentlicht die getroffenen Maßnahmen unverzüglich im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften; mindestens einmal jährlich veröffentlicht sie eine konsolidierte Liste der von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen.
(3) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen des innerstaatlichen Rechts durch geeignete Maßnahmen sicher, dass die ihrer Rechtshoheit unterliegenden Fernsehveranstalter die von ihnen nach der Veröffentlichung dieser Richtlinie erworbenen ausschließlichen Rechte nicht in der Weise ausüben, dass einem bedeutenden Teil der Öffentlichkeit in einem anderen Mitgliedstaat die Möglichkeit vorenthalten wird, die von diesem anderen Mitgliedstaat gemäß den Absätzen 1 und 2 bezeichneten Ereignisse als direkte Gesamt- oder Teilberichterstattung oder, sofern im öffentlichen Interesse aus objektiven Gründen erforderlich oder angemessen, als zeitversetzte Gesamt- oder Teilberichterstattung in einer frei zugänglichen Fernsehsendung zu verfolgen, wie dies von dem anderen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 festgelegt worden ist.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
5 Mit Schreiben vom 20. Dezember 2005 reichte die Infront WM AG (im Folgenden: Infront WM), eine auf dem Gebiet des Erwerbs, der Verwaltung und der Vermarktung von Fernsehübertragungsrechten an Sportereignissen tätige Gesellschaft Schweizer Rechts, bei der Kommission eine Beschwerde wegen der vom Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland im Rahmen von Art. 3a der Richtlinie 89/552 erlassenen Maßnahmen ein.
6 Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006 wandte sich der Kläger, Herr Edward William Batchelor, in seiner Eigenschaft als Rechtsbeistand von Infront WM an die Kommission und nahm zu einem Schreiben Stellung, das die Kommission am 27. September 2006 im Rahmen der Prüfung der Beschwerde an Infront WM gesandt hatte. Außerdem wurde die Kommission mit dem Schreiben vom 18. Dezember 2006 ersucht, alle Dokumente bezüglich des Schriftwechsels mit den Behörden des Vereinigten Königreichs seit der Einreichung der Beschwerde sowie sämtliche Statistiken und Daten, die dieser Mitgliedstaat insoweit übermittelt hatte, zur Verfügung zu stellen.
7 Mit Schreiben vom 16. Januar 2007 antwortete der Direktor der Direktion „Audiovisueller Bereich, Medien, Internet“ der Generaldirektion „Informationsgesellschaft und Medien“, dass er den mit dem Schreiben vom 18. Dezember 2006 gestellten Antrag auf Zugang zu den Dokumenten so verstehe, dass er sich auf ein Schreiben der Kommission vom 2. August 2006 sowie zwei Schreiben des Vereinigten Königreichs vom 5. September bzw. 15. November 2006 beziehe. Diese Dokumente fielen jedoch unter die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, die den Schutz des Zwecks von Inspektions- und Untersuchungstätigkeiten betreffe, da die Prüfung der Beschwerde durch die Kommission zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könne.
8 Am 16. Oktober 2007 erließ die Kommission den Beschluss 2007/730/EG über die Vereinbarkeit der vom Vereinigten Königreich gemäß Artikel 3a Absatz 1 der Richtlinie [89/552] getroffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht (ABl. L 295, S. 12). Mit Art. 1 des Beschlusses 2007/730 erklärte die Kommission die vom Vereinigten Königreich gemäß Art. 3a Abs. 1 der Richtlinie 89/552 getroffenen Maßnahmen für mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
9 Mit Schreiben vom 7. Februar 2008 informierte der Generaldirektor der Generaldirektion „Informationsgesellschaft und Medien“ den Kläger über den Erlass des Beschlusses 2007/730 und die Auffassung seiner Dienststelle, wonach dem Beschluss 2007/730 zufolge und in Anbetracht der Begründung des Schreibens der Kommission vom 27. September 2006 die Beschwerde nicht belege, dass das Vereinigte Königreich gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen habe.
10 Mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 forderte der Kläger die Kommission auf, ihren im Schreiben vom 16. Januar 2007 wiedergegebenen Standpunkt (siehe Randnr. 7 des vorliegenden Urteils) zu überprüfen und dabei zu berücksichtigen, dass die Untersuchung über die Vereinbarkeit der vom Vereinigten Königreich erlassenen Maßnahmen mit Gemeinschaftsrecht abgeschlossen sei. Außerdem ersuchte der Kläger die Kommission, alle vom Vereinigten Königreich nach dem 16. Januar 2007 eingereichten Dokumente sowie alle nicht vertraulichen Informationen zu benennen, die in dem Schriftverkehr enthalten seien, der den Inhalt der vom Vereinigten Königreich aufgrund von Art. 3a der Richtlinie 89/552 aufgestellten Liste der Ereignisse betreffe, und ihm Zugang zu diesen Dokumenten und Informationen zu gewähren.
11 Mit Schreiben vom 7. Februar 2008 teilte der Direktor der Direktion „Audiovisueller Bereich, Medien, Internet“ der Generaldirektion „Informationsgesellschaft und Medien“ dem Kläger mit, dass die Dokumente, zu denen er Zugang beantragt habe, ihm gegenüber nicht offengelegt werden könnten, weil sie unter die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen, die den Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung betreffe, da die Rechtssache Kommission/Infront WM (C‑125/06 P), in der sich die Kommission und Infront WM gegenüberständen, noch beim Gerichtshof anhängig sei.
12 Mit Schreiben vom 21. Februar 2008 stellte der Kläger beim Generalsekretär der Kommission einen Zweitantrag im Sinne von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001. Die Kommission teilte dem Kläger mit Schreiben vom 14. März 2008 gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 mit, dass die in Abs. 1 dieses Artikels vorgesehene Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert worden sei.
13 Mit Schreiben vom 16. Mai 2008 (im Folgenden: ausdrückliche Entscheidung) beschied der Generalsekretär der Kommission den Zweitantrag des Klägers. Der Generalsekretär führte zunächst aus, dass von dessen Antrag drei Dokumente betroffen seien, nämlich ein Schreiben des Generaldirektors der Generaldirektion „Informationsgesellschaft und Medien“ an den Ständigen Vertreter des Vereinigten Königreichs vom 2. August 2006, ein Schreiben der Behörden dieses Mitgliedstaats an die Kommission vom 5. September 2006 und ein Schreiben des Ständigen Vertreters des Vereinigten Königreichs vom 19. Februar 2007 mit fünf Anhängen.
14 Hinsichtlich der Schreiben vom 5. September 2006 und 19. Februar 2007 gab die Kommission an, dass sie die Behörden des Vereinigten Königreichs konsultiert habe und diese unter Berufung auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 der Offenlegung der betreffenden Schreiben aufgrund der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung widersprochen hätten. Die Behörden dieses Mitgliedstaats hätten insbesondere geltend gemacht, dass in diesen Dokumenten die – als vertraulich mitgeteilte – Auffassung des Vereinigten Königreichs zu den von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen wiedergegeben werde. Die Offenlegung solcher Auffassungen würde den Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten im Rahmen der Prüfung, ob eine Beschwerde begründet sei, ernstlich beeinträchtigen, was wiederum den Entscheidungsprozess der Kommission beeinflussen würde. Darüber hinaus enthielten die Anhänge des Schreibens vom 19. Februar 2007 vertrauliche Informationen, die die geschäftlichen Interessen von Rundfunksendern und anderen Inhabern von Rechten zur Fernsehübertragung verschiedener Sportarten berührten. Diese Anhänge fielen daher unter die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001.
15 Die Kommission führte in der ausdrücklichen Entscheidung aus, dass es ihr angesichts des mit einer Begründung versehenen Widerspruchs der Behörden des Vereinigten Königreichs gegen die Offenlegung der betreffenden Schreiben verwehrt sei, den vom Kläger beantragten Zugang zu gewähren, wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission (C‑64/05 P, Slg. 2007, I‑11389), ergebe.
16 Hinsichtlich des Schreibens vom 2. August 2006 führte die Kommission aus, dass seine Offenlegung den Schutz der Zwecke von Untersuchungstätigkeiten – die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich vorgesehene Ausnahme – ernsthaft beeinträchtigen würde, da sie Gefahr liefe, dass die Mitgliedstaaten bei der Bewertung der Vereinbarkeit von nach Art. 3a der Richtlinie 89/552 mitgeteilten Maßnahmen die Zusammenarbeit verweigere. Dieses Dokument müsse bis zur Entscheidung des Gerichts über die von der Fédération internationale de football association (FIFA) und der Union des associations européennes de football (UEFA) gegen den Beschluss 2007/730 erhobenen Klagen (Rechtssachen T‑68/08 bzw. T‑55/08) vertraulich bleiben.
17 Die Kommission lehnte es auch ab, einen teilweisen Zugang zum Schreiben vom 2. August 2006 zu gewähren, was sie damit begründete, dass dieses insgesamt von der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst werde. Schließlich sah die Kommission keinen Anhaltspunkt für das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung der Dokumente, zu denen der Kläger Zugang beantragt hatte.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
18 Der Kläger hat mit Klageschrift, die am 18. Juni 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
19 Mit am 30. September 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichtem Schriftsatz hat das Vereinigte Königreich beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Mit am 2. Oktober 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichtem Schriftsatz hat das Königreich Dänemark beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Klägers zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 2. Dezember 2008 hat der Präsident der Siebten Kammer des Gerichts diese Streitbeitritte zugelassen. Der Streithilfeschriftsatz des Vereinigten Königreichs und die Stellungnahmen der anderen Beteiligten dazu sind fristgerecht eingereicht worden.
20 Mit Beschluss vom 4. August 2009 hat der Präsident der Siebten Kammer des Gerichts gemäß Art. 65 Buchst. b, Art. 66 § 1 und Art. 67 § 3 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts die Kommission aufgefordert, alle Dokumente in Kopie vorzulegen, zu denen sie den Zugang verweigert hatte.
21 Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 ist die Kommission dieser Beweisanordnung nachgekommen.
22 Im Zuge der Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts wurde der Berichterstatter der Zweiten Kammer zugeteilt, der die vorliegende Rechtssache demzufolge zugewiesen worden ist.
23 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und der Kommission im Rahmen prozessleitender Maßnahmen schriftlich eine Frage gestellt, die diese mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 beantwortet hat.
24 Die Beteiligten haben in der Sitzung vom 24. November 2010 mündlich verhandelt und die dort vom Gericht gestellten Fragen beantwortet.
25 Der Kläger beantragt,
– die am 9. April 2008 ergangene stillschweigende Ablehnungsentscheidung sowie die ausdrückliche Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission und dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.
26 Die Kommission beantragt,
– die gegen die stillschweigende Entscheidung gerichtete Klage als unzulässig abzuweisen;
– die gegen die ausdrückliche Entscheidung geltend gemachten Klagegründe als unbegründet zurückzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
27 Das Vereinigte Königreich beantragt,
– die gegen die stillschweigende Entscheidung gerichtete Klage als unzulässig abzuweisen;
– die gegen die stillschweigende Entscheidung gerichtete Klage als unbegründet abzuweisen.
Rechtliche Würdigung
28 Der Kläger macht zwei Klagegründe geltend, nämlich einen Verstoß gegen die Begründungspflicht sowie einen Verstoß gegen Art. 255 EG in Verbindung mit den Art. 1, 2 und 4 der Verordnung Nr. 1049/2001.
1. Zur Zulässigkeit der Klage gegen die stillschweigende Entscheidung
Vorbringen der Parteien
29 Die Kommission macht, unterstützt vom Vereinigten Königreich, geltend, dass der Kläger an der Anfechtung der gemäß Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 als am 9. April 2008 erlassen geltenden stillschweigenden Entscheidung (im Folgenden: stillschweigende Entscheidung) kein Rechtsschutzinteresse habe. Da die ausdrückliche Entscheidung vor der Erhebung der Klage erlassen worden sei, würde sich der Vorteil, den ihm eine Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung bringen würde, nämlich nicht von dem Vorteil unterscheiden, den ihm eine Nichtigerklärung der ausdrücklichen Entscheidung verschaffe.
30 Dem Kläger zufolge würde der Standpunkt der Kommission zu einer absurden Situation führen, in der der Erlass einer ausdrücklichen Entscheidung außerhalb der Frist des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 die gerichtliche Überprüfung einer stillschweigenden Entscheidung unmöglich machen würde, obwohl es sich bei dieser denknotwendig um eine Maßnahme ohne Begründung handele.
Würdigung durch das Gericht
31 Der Rechtsprechung zufolge hat ein Antragsteller in dem Fall, dass eine ausdrückliche Ablehnungsentscheidung nach Ablauf der durch Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gesetzten Frist erlassen wird, an der Anfechtung der stillschweigenden Entscheidung, die infolge des Fristablaufs als erlassen gilt, kein Rechtsschutzinteresse mehr (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 19. Januar 2010, Co-Frutta/Kommission, T‑355/04 und T‑446/04, Slg. 2010, II‑1, Randnr. 45, und Beschluss des Gerichts vom 17. Juni 2010, Jurašinović/Rat, T‑359/09, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 40). Denn die Rechtsfolgen, die sich hinsichtlich des Zugangs zu den betreffenden Dokumenten aus dem Ablauf dieser Frist ergeben, werden mit dem Erlass einer ausdrücklichen Entscheidung hinfällig.
32 Das vom Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Interesse daran, zu einem späteren Zeitpunkt eine auf die Nichteinhaltung der in Rede stehenden Frist gestützte Schadensersatzklage erheben zu können, stellt die Wertung in Randnr. 31 des vorliegenden Urteils nicht in Frage. Denn die vorherige Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung ist keine Voraussetzung für eine solche Klage.
33 Die Klage ist daher als unzulässig abzuweisen, soweit sie sich gegen die stillschweigende Entscheidung richtet.
2. Zur Klage gegen die ausdrückliche Entscheidung
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht
Vorbringen der Parteien
34 Hinsichtlich der ausdrücklichen Entscheidung macht der Kläger geltend, dass er nicht wissen könne, ob es außer den von der Kommission bezeichneten Dokumenten noch andere gebe, die von seinem Antrag betroffen seien. Der mit einer Begründung versehene Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Offenlegung eines Dokuments nach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 entbinde die Kommission nicht von ihrer Verpflichtung, die Stichhaltigkeit der von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführten Begründung umfassend zu prüfen und ihre eigene Begründung hierzu gemäß Art. 253 EG und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 darzulegen. Diese Wertung werde durch mehrere Randnummern des in Randnr. 15 des vorliegenden Urteils angeführten Urteils Schweden/Kommission, die Schlussanträge von Generalanwalt Poiares Maduro in dieser Rechtssache (Slg. 2007, I‑11394) und den Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung Nr. 1049/2001, die auf die Auslegung der geltenden Fassung von Art. 4 Abs. 5 dieser Verordnung Bezug nehme, bestätigt.
35 Zudem würde eine Verpflichtung der Kommission, gemäß der mit einer Begründung versehenen ablehnenden Stellungnahme des konsultierten Mitgliedstaats zu handeln, dem Wortlaut dieser Bestimmung zuwiderlaufen, in der von einem „Ersuchen“ des betreffenden Mitgliedstaats die Rede sei, und käme in Bezug auf das betreffende Dokument einer Wiedereinführung der Urheberregelung gleich, die mit der Verordnung Nr. 1049/2001 abgeschafft worden sei.
36 Die Widersprüchlichkeit der von der Kommission vertretenen Auffassung ergebe sich auch daraus, dass sich die Kommission aufgrund ihrer Auffassung im vorliegenden Fall veranlasst gesehen habe, sogar den Zugang zu Dokumenten aus dem öffentlichen Bereich zu verweigern, wie der Liste der Spiele der Fußballweltmeisterschaft 2006 und der Liste der Spiele der Fußballweltmeisterschaften 1994, 1998 und 2002, die nicht direkt in einem frei zugänglichen Fernsehprogramm übertragen worden seien, sowie daraus, dass die Kommission den Zugang zu einem Dokument verweigert habe, mit dessen Offenlegung die Behörden des Vereinigten Königreichs einverstanden gewesen seien.
37 Abgesehen von einer sklavischen Übernahme der Wertung des Vereinigten Königreichs enthalte die ausdrückliche Entscheidung keine Begründung dafür, weshalb die Kommission die von diesem Mitgliedstaat angeführten Gründe als stichhaltig angesehen und kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der betreffenden Dokumente angenommen habe. Der in der vorstehenden Randnr. 36 genannte Umstand belege ebenfalls, dass die Kommission die Stichhaltigkeit der vom Vereinigten Königreich angeführten Gründe nicht geprüft habe. Die ausdrückliche Entscheidung enthalte außerdem nicht die Ablehnungsgründe, die das Vereinigte Königreich insoweit in seinem Streithilfeschriftsatz genannt habe.
38 Schließlich habe sich die Kommission in der ausdrücklichen Entscheidung überhaupt nicht mit der Möglichkeit auseinandergesetzt, teilweisen Zugang zu den begehrten Dokumenten zu gewähren.
39 Die Kommission habe folglich gegen ihre Begründungspflicht verstoßen, als sie sich ausschließlich auf den mit einer Begründung versehenen Widerspruch des Vereinigten Königreichs hinsichtlich des vom Kläger gestellten Antrags auf Zugang zu Dokumenten gestützt und nicht die Möglichkeit geprüft habe, teilweisen Zugang zu den von diesem Antrag erfassten Dokumenten zu gewähren.
40 Was das Schreiben der Kommission vom 2. August 2006 betreffe, sei die Behauptung, dass seine Offenlegung den Mitgliedstaat von einer Zusammenarbeit und einer Mitteilung der Informationen abhalte, die erforderlich seien, damit die Kommission die Vereinbarkeit der nationalen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht prüfen könne, rein hypothetisch und durch keinerlei Beweise untermauert; diese Behauptung stelle daher keine hinreichende Begründung dar.
41 Die Kommission und das Vereinigte Königreich treten diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
42 Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 253 EG vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffenen Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu beurteilen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 30. März 2000, VBA/Florimex u. a., C‑265/97 P, Slg. 2000, I‑2061, Randnr. 93).
43 Was zunächst die Behauptung des Klägers betrifft, dass er nicht wissen könne, ob es im Zusammenhang mit seinem Antrag noch andere Dokumente von Bedeutung gebe, ist festzustellen, dass die Kommission klar angegeben hat, welche Dokumente vom Antrag des Klägers betroffen sind. Die ausdrückliche Entscheidung ist daher insoweit hinreichend begründet.
44 Was sodann die von den Behörden des Vereinigten Königreichs stammenden Dokumente betrifft, hängt der Umfang der der Kommission obliegenden Begründungspflicht von der Bestimmung der Rechtsfolgen ab, die an den Widerspruch eines Mitgliedstaats nach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 gegen die Offenlegung eines Dokuments geknüpft sind.
45 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass eine Auslegung des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach der Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht hat, aufgrund dessen er der Verbreitung eines jeden im Besitz eines Gemeinschaftsorgans befindlichen Dokuments nach Belieben und ohne Begründung seiner Entscheidung allein deshalb widersprechen darf, weil das Dokument von ihm stammt, nicht mit dem Ziel vereinbar ist, die Transparenz des Entscheidungsprozesses der Europäischen Union zu verbessern. Bei einer solchen Auslegung würde eine besonders wichtige Gruppe von Dokumenten, die dem Entscheidungsprozess der Gemeinschaft zugrunde liegen und diesen Prozess erklären könnten, der Verordnung Nr. 1049/2001 entzogen. Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang würde folglich in entsprechendem Maße und ohne eine sachliche Rechtfertigung vereitelt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil Schweden/Kommission, oben in Randnr. 15 angeführt, Randnrn. 58 bis 60, 62 und 64).
46 Somit muss der betreffende Mitgliedstaat seinen Widerspruch unter Bezugnahme auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführten Ausnahmen begründen. Wenn der Mitgliedstaat dieser Verpflichtung nachkommt, ist das Organ gezwungen, den Antrag auf Zugang zurückzuweisen; es muss aber seiner eigenen Begründungspflicht nachkommen, indem es in seiner Entscheidung die Gründe anführt, auf die sich der Mitgliedstaat für die Anwendung einer der Ausnahmeregelungen bezüglich des Zugangsrechts nach den vorgenannten Bestimmungen berufen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil Schweden/Kommission, oben in Randnr. 15 angeführt, Randnrn. 87, 89 und 90).
47 Aus diesen Erwägungen, mit denen das Ziel der Verordnung Nr. 1049/2001 gewahrt werden und gleichzeitig versucht werden soll, Art. 4 Abs. 5 dieser Verordnung einen eigenen Regelungsgehalt zuzuweisen, der sich von dem ihres Art. 4 Abs. 4 unterscheidet, ergibt sich, dass die Kommission, nachdem sie festgestellt hat, dass in dem von einem Mitgliedstaat erhobenen Widerspruch die Gründe genannt sind, weshalb nach Auffassung dieses Mitgliedstaats die betreffenden Dokumente unter eine Ausnahme vom Zugangsrecht fallen, ihre eigene Bewertung der Stichhaltigkeit dieser Begründung nicht anzugeben braucht.
48 Im vorliegenden Fall hat die Kommission hinsichtlich der aus dem Vereinigten Königreich stammenden Dokumente in Abschnitt 2 der ausdrücklichen Entscheidung die von diesem Mitgliedstaat angegebenen Gründe genannt und ausgeführt, dass diese Gründe auf die in Art. 4 Abs. 2 erster Spiegelstrich und Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführten Ausnahmen Bezug nähmen. Die Kommission hat somit ihrer Begründungspflicht nach Art. 253 EG und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 genügt.
49 Was schließlich das Schreiben der Kommission vom 2. August 2006 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Begründungspflicht um ein wesentliches Formerfordernis handelt, das von der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört (Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 2007, Akzo Nobel u. a./Kommission, T‑112/05, Slg. 2007, II‑5049, Randnr. 94).
50 Das Vorbringen des Klägers in Bezug auf die fehlende oder unzureichende Begründung betrifft in Wirklichkeit deren Stichhaltigkeit, die im Rahmen des zweiten Klagegrundes geprüft werden wird. Im Übrigen enthält die ausdrückliche Entscheidung in Abschnitt 3.1 eine Darstellung der Gründe, aus denen die Offenlegung des fraglichen Schreibens nach Ansicht der Kommission den Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigen würde und daher nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001abgelehnt werden müsse.
51 Der erste Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 255 EG in Verbindung mit den Art. 1, 2 und 4 der Verordnung Nr. 1049/2001
Zu den vom Vereinigten Königreich stammenden Dokumenten
– Vorbringen der Parteien
52 Der Kläger macht geltend, dass nach der Rechtsprechung jede Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten eng auszulegen sei, da der Zugang als Grundsatz gewahrt werden müsse.
53 Was die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 betreffe (siehe Randnr. 14 des vorliegenden Urteils), berufe sich die Kommission im vorliegenden Fall auf eine Vorschrift, die den Entscheidungsprozess der Kommission – und zwar in zukünftigen Fällen – schützen solle. Zum Zeitpunkt des Erlasses sowohl der stillschweigenden als auch der ausdrücklichen Entscheidung seien der Beschluss 2007/730 der Kommission bereits erlassen und das Verfahren zur Behandlung der Beschwerde bereits abgeschlossen gewesen (siehe Randnrn. 8 und 9 des vorliegenden Urteils). Weil diese Ausnahme ihrem Wesen nach ausschließlich an den Entscheidungsprozess der Organe geknüpft sei, könnten sich nur diese auf sie berufen. In diesem Zusammenhang sei die Tatsache, dass die Behörden des Vereinigten Königreichs die in der ausdrücklichen Entscheidung genannten Dokumente nicht versandt hätten, damit sie öffentlich gemacht würden, ebenso unerheblich wie die Erwägung, dass diese Dokumente auch im Rahmen der Beschwerde geprüft worden seien.
54 Zudem beziehe sich die Erwägung, dass die Offenlegung der fraglichen Dokumente die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit mit der Kommission beeinträchtigen würde, auf einen Umstand, der vernünftigerweise nicht vorhersehbar, sondern rein hypothetisch sei. Die Mitgliedstaaten seien im Übrigen aufgrund von Art. 10 EG zur Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet und könnten sich dieser Verpflichtung nicht mit der Begründung entziehen, dass die Kommission im Einklang mit der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu einem Dokument gewährt habe. Insoweit beruft sich der Kläger auf den von der Kommission selbst eingenommenen Standpunkt hinsichtlich der Prüfung der unter Art. 3a der Richtlinie 89/552 fallenden Maßnahmen, wonach diese eine solche Prüfung lediglich durchführe, wenn der Mitgliedstaat hinreichende Informationen zur gesellschaftlichen Bedeutung des jeweiligen Ereignisses und zum für die Auswahl der fraglichen Ereignisse angewandten Verfahren zur Verfügung stelle. Dass der Mitgliedstaat im Rahmen des Verfahrens nach Art. 3a Abs.2 der Richtlinie 89/552 nicht kooperiere, sei daher undenkbar.
55 Die Mitgliedstaaten seien nach Art. 3a Abs. 1 der Richtlinie 89/552 verpflichtet, die eventuelle Liste der Ereignisse mit erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung auf eindeutige und transparente Weise zu erstellen, so dass die Offenlegung der sich darauf beziehenden Dokumente, die der Kommission vorgelegt worden seien, auch nach der Entscheidung über die Vereinbarkeit der Liste mit dem Gemeinschaftsrecht nicht mit der Begründung verweigert werden könne, dass der Mitgliedstaat die Kooperation für die Zukunft verweigern würde. Auch wenn die Kommission die von den Behörden des Vereinigten Königreichs stammenden Informationen in Antwort auf ein Informationsersuchen erhalten habe, das an diese Behörden im Zusammenhang mit der Beschwerde gerichtet worden sei, sei der Beschluss 2007/730 auf diese Informationen gestützt worden.
56 Die Kommission habe insoweit selbst angegeben, dass die Auskünfte, die das Vereinigte Königreich im Rahmen der Prüfung der Beschwerde erteilt habe, für die Bewertung einschlägig gewesen seien, ob die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien, und dem Schreiben vom 7. Februar 2008 (siehe Randnr. 9 des vorliegenden Urteils) zufolge habe die Annahme des Beschlusses 2007/730 zur Einstellung des Beschwerdeverfahrens geführt. Die Kommission habe somit in der ausdrücklichen Entscheidung festgestellt, dass die streitigen Dokumente vom Zweitantrag des Klägers erfasst worden seien, der sich auf die Dokumente bezogen habe, die im Zusammenhang mit der Prüfung der vom Vereinigten Königreich gemäß Art. 3a Abs. 2 der Richtlinie 89/522 mitgeteilten Maßnahmen stünden. Demzufolge sei die Prüfung der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit der Prüfung der Beschwerde zusammengefallen, und die von der Kommission erstmals in ihrer Klagebeantwortung vorgebrachte Argumentation, wonach die beiden Verfahren zu unterscheiden seien, sei zu verwerfen. Der ausdrücklichen Entscheidung zufolge habe das Schreiben vom 19. Februar 2007 die Auffassung des Vereinigten Königreichs zu dem Vorgehen der Kommission in Bezug auf bestimmte Fragen zu Art. 3a der Richtlinie 89/552 enthalten.
57 Zudem könne dem Argument, es bestehe die Möglichkeit einer Wiederaufnahme des Verfahrens zur Prüfung der vom Vereinigten Königreich mitgeteilten Maßnahmen, falls der Beschluss 2007/730 vom Gericht für nichtig erklärt werde, nicht gefolgt werden, weil sich mit diesem Argument die Nichtoffenlegung jedes Dokuments rechtfertigen ließe, das der Kommission im Rahmen einer Untersuchung übermittelt worden sei.
58 Folglich habe die Kommission, als sie sich auf die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen habe, um den Zugang zu den aus dem Vereinigten Königreich stammenden Dokumenten zu verweigern, einen Rechtsfehler begangen.
59 Außerdem habe die Kommission dadurch, dass sie nicht die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs zu den beantragten Dokumenten geprüft habe, gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen. In der ausdrücklichen Entscheidung werde im Übrigen nicht angegeben, dass die Kommission das Vereinigte Königreich aufgefordert habe, seinen Standpunkt zu einem möglichen teilweisen Zugang zu begründen, oder dass eine solche Begründung gegeben worden sei.
60 Die Kommission ihrerseits macht zunächst geltend, dass ihre Befugnis bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 darauf beschränkt sei, zu prüfen, ob die vom Mitgliedstaat vorgebrachten Einwendungen auf Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt seien und dass sie nicht offensichtlich außerhalb des Anwendungsbereichs der von diesen Bestimmungen geschaffenen Ausnahmen lägen. Dementsprechend müsse sich die von den Unionsgerichten ausgeübte Kontrolle der Rechtmäßigkeit ihrer Wertung darauf beschränken, ob sie diese Prüfung tatsächlich durchgeführt habe.
61 Was sodann die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 (siehe Randnr. 14 des vorliegenden Urteils) betreffe, seien die vom Vereinigten Königreich vorgelegten Dokumente im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorgelegt worden und enthielten die Auffassungen der Behörden des Vereinigten Königreichs, die im Rahmen der Vorgespräche mit der Kommission dargelegt worden seien. Unterstützt vom Vereinigten Königreich betont die Kommission, dass ein Mitgliedstaat, der am Entscheidungsprozess beteiligt sei, der zum Erlass einer Maßnahme eines Organs führe, entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung berechtigt sei, sich auf die Ausnahme des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu berufen, die einen „Raum zum Nachdenken“ schützen solle, der zu diesem Prozess gehöre. Vorliegend müsse vernünftigerweise mit der Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses, der sowohl im Rahmen von Art. 3a der Richtlinie 89/552 als auch im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens eine ähnliche geartete Prüfung einschließe, gerechnet werden, auch wenn das betreffende Untersuchungsverfahren abgeschlossen sei, da die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 2007/730 vor dem Gericht in den Rechtssachen T‑55/08, UEFA/Kommission, und T‑68/08, FIFA/Kommission, in Frage gestellt werde. Denn diesen Dokumenten, auf die die Kommission sowohl bei ihrer Prüfung nach Art. 3a der Richtlinie 89/552 als auch hinsichtlich der Beschwerde zurückgegriffen habe, käme, falls das Verfahren zur Prüfung der Vereinbarkeit der vom Vereinigten Königreich ergriffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht im Fall einer Nichtigerklärung des Beschlusses 2007/730 wiederaufgenommen würde, eine zentrale Rolle zu. Die Behörden des Vereinigten Königreichs müssten erneut in ungeschmälertem Vertrauen mit der Kommission zusammenarbeiten können, bis das Verfahren endgültig abgeschlossen sei, da andernfalls der Entscheidungsprozess der Kommission ernstlich beeinträchtigt würde. Unter diesen Umständen seien die vom Vereinigten Königreich angestellten Erwägungen nicht offensichtlich unangebracht.
62 Die in Art. 10 EG verankerte Verpflichtung zur Zusammenarbeit verhindere zudem nicht, dass die Mitgliedstaaten beantragten, bestimmte Informationen vertraulich zu behandeln. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit nach Art. 3a Abs. 2 der Richtlinie 89/552 sei im Übrigen vorliegend nicht einschlägig, da die fraglichen Dokumente im Zusammenhang mit der Prüfung einer Beschwerde vorgelegt worden und nicht Teil der Mitteilung gewesen seien, die das Vereinigte Königreich aufgrund dieser Vorschrift gemacht habe.
63 Das Vereinigte Königreich betont, dass zwar einige Informationen, die in den Anhängen iv) bis vi) des Schreibens vom 19. Februar 2007 enthalten gewesen seien, nicht vertraulich gewesen seien, dass durch die Art ihrer Darstellung jedoch weitere Informationen erkennbar würden, die nicht offengelegt werden könnten, ohne das gegenseitige Vertrauen zu beeinträchtigen, das den Informationsaustausch zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat unter den vorliegenden Voraussetzungen bestimmen müsse.
– Würdigung durch das Gericht
64 Zunächst ist darauf hinweisen, dass der Kläger angesichts der Ausführungen der Kommission in ihrer Klagebeantwortung und ihrem Schreiben vom 29. Oktober 2010, wonach sie einer Offenlegung der beiden ersten Anhänge des Schreibens des Ständigen Vertreters des Vereinigten Königreichs – mit Ausnahme bestimmter Daten, für die die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich geltend gemacht worden sei (siehe Randnr. 14 des vorliegenden Urteils) – nicht mehr widerspreche, in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, die in der ausdrücklichen Entscheidung enthaltene Bewertung hinsichtlich der betreffenden Daten nicht mehr zu bestreiten.
65 Somit rügt der Kläger in Bezug auf die aus dem Vereinigten Königreich stammenden Dokumente im Wesentlichen einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
66 Insoweit ist zunächst die von der Kommission und vom Vereinigten Königreich vertretene Auffassung zum Umfang der gerichtlichen Kontrolle im Fall einer Anwendung von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 (siehe Randnr. 60 des vorliegenden Urteils) zu verwerfen.
67 Wenn sich ein Mitgliedstaat auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung beruft und in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels angeführte Weigerungsgründe geltend macht, ist nämlich der Unionsrichter dafür zuständig, auf Antrag des Betroffenen, dem das mit der Sache befasste Organ den Zugang verweigert hat, zu prüfen, ob die Weigerung wirksam auf diese Ausnahmen gestützt werden durfte, und zwar auch dann, wenn die Verweigerung des Zugangs nicht auf die Beurteilung der Ausnahmen durch das Organ selbst, sondern deren Beurteilung durch den betroffenen Mitgliedstaat zurückzuführen ist. Für den Antragsteller ändert die Beteiligung des Mitgliedstaats nichts am Gemeinschaftscharakter der Entscheidung, die das Organ letztlich ihm gegenüber auf seinen an das Organ gerichteten Antrag auf Zugang zu einem Dokument, das sich im Besitz dieses Organs befindet, erlässt (vgl. in diesem Sinne Urteil Schweden/Kommission, oben in Randnr. 15 angeführt, Randnr. 94).
68 In Anbetracht der mit der Verordnung Nr. 1049/2001 verfolgten Ziele sind die in Art. 4 dieser Verordnung genannten Ausnahmen vom Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe eng auszulegen und anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, Slg. 2008, I‑4723, Randnr. 36).
69 Was die Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, ist festzustellen, dass diese Vorschrift den Schutz bestimmter Arten von im Rahmen eines Verfahrens erstellten Dokumenten bezweckt, deren Offenlegung auch nach Beendigung dieses Verfahrens den Entscheidungsprozess des betreffenden Organs beeinträchtigen würde.
70 Diese Dokumente müssen „Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs“ enthalten.
71 Abschnitt 2 der ausdrücklichen Entscheidung zufolge entsprechen die aus dem Vereinigten Königreich stammenden Dokumente dieser Definition, da sie „Stellungnahmen“ der Behörden dieses Mitgliedstaats „zum internen Gebrauch“ der Kommission „im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen zwischen der Kommission und diesen Behörden“ enthalten.
72 Zudem hat die Kommission in Beantwortung einer vom Gericht in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage ausgeführt, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ihrer Ansicht nach auch Dokumente erfasse, die von Stellen außerhalb des betreffenden Organs stammen, da sie zwar Informationen liefern sollten, in ihnen aber zumindest implizit der Standpunkt ihres Verfassers zur Richtigkeit oder zur Relevanz der betreffenden Informationen zum Ausdruck komme.
73 Der Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 kann jedoch nicht so weit ausgelegt werden. Denn erstens würde die Annahme, dass ein Dokument allein deshalb zum internen Gebrauch eines Organs bestimmt sei, weil dieses sein Adressat ist, die genannte Voraussetzung sinnlos machen, weil jedes Dokument, das ein Organ erhält, diese Voraussetzung erfüllt. Zweitens berücksichtigt die Auslegung, die der in der ausdrücklichen Entscheidung wiedergegebenen Auffassung zugrunde liegt, nicht, dass die Beratungen oder Vorgespräche laut dieser Vorschrift „innerhalb des betreffenden Organs“ stattfinden müssen. In der ausdrücklichen Entscheidung werden nämlich Beratungen zwischen der Kommission und den Behörden des Vereinigten Königreichs angeführt, die somit nicht „innerhalb des betreffenden Organs“ stattgefunden haben.
74 Die vorstehenden Erwägungen sind nicht nur das Ergebnis einer grammatikalischen Auslegung, sondern stehen auch im Einklang mit dem in Randnr. 68 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Grundsatz, den die Auffassung verkennt, die in der ausdrücklichen Entscheidung vertreten und von der Kommission in der mündlichen Verhandlung dargelegt worden ist. Mit diesen Erwägungen werden zudem die praktische Wirksamkeit des ersten Unterabsatzes von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 und die Logik gewahrt, die der Gliederung dieser Vorschrift in zwei verschiedene Unterabsätze zugrunde liegt, von denen der erste den Zeitraum bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses betrifft, während der zweite auch die Zeit danach erfasst.
75 Eine Auslegung, wonach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 für jedes von einem externen Absender an ein Organ versandtes Dokument gilt, das eine „Stellungnahme“ im weitesten Sinne enthält und eine Antwort nach sich ziehen kann, so dass der gesamte Vorgang eine „Beratung“ im Sinne dieser Vorschrift darstellt, hätte nämlich zunächst zur Folge, dass dieser Unterabs. 2 „Dokumente“ in einem ebenso weiten Sinne erfasst wie Unterabs. 1 dieser Vorschrift. Sodann würde, da diese Dokumentkategorien unter identischen Voraussetzungen geschützt sind – nämlich dann, wenn ihre Offenlegung den Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde –, Unterabs. 1 überflüssig, da Unterabs. 2 den Zeitraum sowohl vor als auch nach dem Abschluss dieses Prozesses erfasst.
76 Dokumente, die von einer externen Person oder Stelle an ein Organ gesandt werden, damit über sie ein Meinungsaustausch mit dem betreffenden Organ stattfindet, fallen daher nicht in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001. Das Vereinigte Königreich konnte sich daher nicht mit Erfolg auf diese Bestimmung berufen, um die Kommission zu ersuchen, den Zugang zu den fraglichen Schreiben zu verweigern. Der Umstand, dass der Gerichtshof im in Randnr. 15 des vorliegenden Urteils angeführten Urteil Schweden/Kommission einem Mitgliedstaat gestattet hat, sich auf die Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu berufen, stellt dieses Ergebnis nicht in Frage. Die Tatsache, dass der Gerichtshof in dem genannten Urteil auf Abs. 3 dieses Artikels verwiesen hat, lässt sich nämlich damit erklären, dass dieser einen Unterabs. 1 enthält, der sich ebenfalls auf Dokumente bezieht, die ein Organ erhalten hat.
77 Jedenfalls ist festzustellen, dass die Voraussetzung einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses des Organs im vorliegenden Fall nicht erfüllt ist.
78 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die für die Bearbeitung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten erforderliche Prüfung konkret sein muss. Denn zum einen reicht der Umstand allein, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, nicht aus, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen. Die Anwendung der Ausnahme kann grundsätzlich nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Organ zuvor geprüft hat, ob der Zugang zu dem Dokument das geschützte Interesse tatsächlich konkret beeinträchtigen kann. Zum anderen kann die Gefahr der Beeinträchtigung eines geschützten Interesses nur geltend gemacht werden, wenn sie angemessen absehbar und nicht rein hypothetisch ist (vgl. Urteil des Gerichts vom 11. März 2009, Borax Europe/Kommission, T‑166/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung).
79 Die streitigen Dokumente sind vom Vereinigten Königreich in Beantwortung des Schreibens der Kommission vom 2. August 2006 vorgelegt worden, das infolge der Beschwerde an die Behörden dieses Mitgliedstaats gesandt worden war. Wie aus dem vierten Absatz von Abschnitt 2 der ausdrücklichen Entscheidung hervorgeht, ist das Vereinigte Königreich der Ansicht, dass die Offenlegung dieser Schreiben seine loyale Zusammenarbeit mit der Kommission bei der Prüfung einer Beschwerde wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigen würde, da es daran gehindert würde, die Fragen der Kommission offen zu beantworten. Dieser Umstand gefährde den Entscheidungsprozess der Kommission in Verfahren wegen der Verletzung von Gemeinschaftsrecht.
80 Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Denn eine eventuelle Erklärung eines Mitgliedstaats, mit der dieser seine Vorbehalte hinsichtlich einer Zusammenarbeit mit der Kommission für den Fall zum Ausdruck bringt, dass diese Zugang zu einem Dokument gewährt, als Beleg für eine ernstliche Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu werten, würde bedeuten, dass den Mitgliedstaaten insoweit eine Entscheidungsbefugnis eingeräumt oder zumindest die mit dieser Verordnung durchgeführte Politik hinsichtlich des Zugangs zu Dokumenten den politischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten untergeordnet würde. Dies wäre jedoch weder mit dem durch die Verordnung Nr. 1049/2001 geschaffenen System des Zugangs zu Dokumenten (vgl. in diesem Sinne Urteil Schweden/Kommission, oben in Randnr. 15 angeführt, Randnrn. 58 und 65) noch mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission nach Art. 10 EG vereinbar.
81 Demzufolge ist Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 und Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 dahin auszulegen, dass sich ein Mitgliedstaat, um eine ernstliche Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses des betreffenden Organs darzutun, nicht darauf berufen kann, dass er im Fall der Offenlegung eines Dokuments nach der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht zu einer Zusammenarbeit mit der Kommission bereit sei.
82 Die ausdrückliche Entscheidung ist folglich, was die Verweigerung des Zugangs zu den Schreiben vom 5. September 2006 und 19. Februar 2007 betrifft, für nichtig zu erklären, außer soweit sie die in den ersten beiden Anhängen des Schreibens vom 19. Februar 2007 enthaltenen Daten betrifft, für die die in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme geltend gemacht worden ist.
Zum Kommissionsdokument
– Vorbringen der Parteien
83 Der Kläger trägt vor, dass der bloße Umstand, dass das fragliche Dokument eine Inspektions- oder Untersuchungstätigkeit betreffe, nicht ausreichen könne, um die Heranziehung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung zu rechtfertigen. Die Kommission müsse daher in der Begründung ihrer Entscheidung darlegen, dass die Offenlegung des betreffenden Dokuments den Schutz des Zwecks von Inspektions- und Untersuchungstätigkeiten konkret und angemessen absehbar beeinträchtige.
84 Zudem solle die Vorschrift, die die von der Kommission geltend gemachte Ausnahme vorsehe, nicht Untersuchungstätigkeiten als solche, sondern deren Zweck schützen, so dass der Schutzzweck nach dem Abschluss der betreffenden Untersuchung nicht mehr erreicht werden könne.
85 Im vorliegenden Fall habe die Kommission nicht angegeben, inwiefern die Offenlegung ihres Schreibens vom 2. August 2006 die Behörden des Vereinigten Königreichs veranlassen könnte, Informationen im Rahmen eines Verfahrens zurückzuhalten, in dem die Mitgliedstaaten zur Kooperation verpflichtet seien und das im vorliegenden Fall bereits abgeschlossen gewesen sei. Unter diesen Bedingungen könne die Möglichkeit, dass das Gericht den Beschluss 2007/730 aufhebe, lediglich als ein hypothetischer, zukünftiger und wahrscheinlich fernliegender Umstand angesehen werden.
86 Die Kommission spreche im Übrigen in der ausdrücklichen Entscheidung von Informationen, die der Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt habe, obwohl das streitige Schreiben von ihr stamme. Die Kommission habe schließlich verkannt, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, das die Offenlegung des fraglichen Dokuments rechtfertige und dem Bedürfnis nach größerer Transparenz und einer Beteiligung des Bürgers am Entscheidungsprozess entspreche. Demzufolge habe die Kommission, als sie sich hinsichtlich des Schreibens vom 2. August 2006 auf die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen habe, einen Fehler begangen, so dass die ausdrückliche Entscheidung für nichtig erklärt werden müsse.
87 Die Kommission macht geltend, es sei zu unterscheiden einerseits zwischen den Dokumenten, die Teil der Mitteilung des Vereinigten Königreichs nach Art. 3a der Richtlinie 89/552 seien, und andererseits den Dokumenten, die ihr im Rahmen der infolge der Beschwerde eingeleiteten Untersuchung vorgelegt worden seien, bei der es sich um ein anderes Verfahren handele als das Verfahren infolge der Mitteilung. Bei der Untersuchung, für die die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht werde, handele es sich um eine Untersuchung nach Art. 3a Abs. 2 der Richtlinie 89/552. Die Kommission habe das Dokument zudem individuell in Bezug auf die geltend gemachte Ausnahme geprüft und sei mit einer ausreichenden und zutreffenden Begründung zu dem Ergebnis gelangt, dass eine angemessen absehbare Gefahr einer Beeinträchtigung des Zwecks der betreffenden Untersuchung bestehe. Wie insoweit in der ausdrücklichen Entscheidung ausgeführt worden sei, müssten, wenn der Beschluss 2007/730 im Rahmen der beim Gericht anhängigen Rechtssachen T‑55/08, UEFA/Kommission, und T‑66/08, FIFA/Kommission, für nichtig erklärt würde, das Verfahren wiederaufgenommen und die vor der Annahme des Beschlusses zusammengetragenen Informationen, einschließlich der Informationen, die in den Dokumenten enthalten seien, zu denen der Zugang verweigert worden sei, neu bewertet werden.
88 Die Kommission stellt außerdem klar, dass sie sich hinsichtlich des Schreibens vom 2. August 2006 auf die Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich und Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt habe.
89 Schließlich widerspricht die Kommission dem Vortrag des Klägers, dass die Möglichkeit, teilweisen Zugang zu gewähren, nicht in Erwägung gezogen worden sei, mit dem Hinweis darauf, dass sie die Anwendung der Ausnahme in Bezug auf das betreffende individuelle Dokument geprüft habe, und bestreitet auch, ein überwiegendes öffentliches Interesse, das die Offenlegung des Schreibens vom 2. August 2006 rechtfertige, verkannt zu haben.
– Würdigung durch das Gericht
90 Hinsichtlich des Inhalts des Schreibens vom 2. August 2006 weist der Kläger darauf hin, dass in der ausdrücklichen Entscheidung irrtümlich ausgeführt werde, dieses Schreiben enthalte Informationen, die das Vereinigte Königreich zur Verfügung gestellt habe, obwohl es sich um das erste Schreiben der Kommission nach Einreichung der Beschwerde handele. In der Tat geht aus Abschnitt 3.1 der ausdrücklichen Entscheidung hervor, dass die Kommission die Nicht-Offenlegung dieses Dokuments mit der Gefahr gerechtfertigt hat, dass die Mitgliedstaaten nicht mehr zu einer Zusammenarbeit im Rahmen von Verfahren nach Art. 3a der Richtlinie 89/552 bereit seien, wenn sie wüssten, dass die von ihnen übermittelten Informationen anschließend an Dritte weitergeleitet werden könnten. Aus dem streitigen Schreiben, das die Kommission im Rahmen der Beweisaufnahme vorgelegt hat (siehe Randnrn. 20 und 21 des vorliegenden Urteils), geht indes hervor, dass dieses keine von den Behörden des Vereinigten Königreichs stammende Informationen enthält. Das streitige Schreiben ist eine Zusammenfassung der Beschwerde, und sein Gegenstand ist ein Ersuchen um eine Stellungnahme der Behörden dieses Mitgliedstaats zu den Behauptungen von Infront WM. Der einzige Hinweis auf von den Behörden des Vereinigten Königreichs gemachte Angaben betrifft die Zuschauerzahlen, die jedoch in der Beschwerde kritisiert worden waren und daher dem Kläger in seiner Eigenschaft als Rechtsbeistand von Infront WM (siehe Randnrn. 5 und 6 des vorliegenden Urteils) bereits bekannt waren. Demzufolge stimmt der von der Kommission in der ausdrücklichen Entscheidung angeführte Rechtfertigungsgrund für die Nicht-Offenlegung des betreffenden Dokuments nicht mit dem Inhalt dieses Dokuments überein.
91 Selbst wenn man diesen Umstand außer Acht lässt, reichen jedenfalls die von der Kommission in der ausdrücklichen Entscheidung angeführten Umstände nicht aus, um die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu erfüllen.
92 Insoweit ist festzustellen, dass es sich, wie die Kommission ausführt (siehe Randnr. 87 des vorliegenden Urteils), bei der Untersuchung, für die die streitige Ausnahme geltend gemacht wird, um das Bewertungsverfahren nach Art. 3a der Richtlinie 89/552 handelt, in dem es um die Vereinbarkeit der vom Vereinigten Königreich erlassenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht geht.
93 Der Zweck der Beteiligung der Kommission an diesem Verfahren ist, zu prüfen, ob der von Art. 3a Abs. 3 dieser Richtlinie vorgesehene Mechanismus, der Verpflichtungen für die anderen Mitgliedstaaten mit sich bringt und eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, im vorliegenden Fall ausgelöst werden kann. Zudem ist offensichtlich, dass die Kommission, als sie die Behörden des Vereinigten Königreichs nach Einreichung der Beschwerde um Erläuterungen und zusätzliche Informationen ersucht hat, dies deshalb getan hat, weil sie diese für ihre Prüfung benötigte.
94 Unter diesen Bedingungen ist festzustellen, dass, wenn ein Mitgliedstaat der Kommission die für diese Prüfung erforderlichen Dokumente nicht übermitteln möchte, weil er ihrer möglichen Offenlegung gegenüber Dritten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 widerspricht, dies allein zur Folge hat, dass die Kommission im Rahmen von Art. 3a der Richtlinie 89/552 keine Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht durchführt und das Primärrecht in vollem Umfang zur Anwendung kommt. Zudem verfolgt die Kommission im Rahmen von Art. 3a der Richtlinie 89/552 keine Unionspolitik in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung, sondern beschränkt sich darauf, ein Instrument gegen die Umgehung möglicher nationaler Maßnahmen in diesem Bereich zur Verfügung zu stellen, sofern diese Maßnahmen gemeinschaftsrechtskonform sind. Es steht den Mitgliedstaaten außerdem frei, zu entscheiden, ob sie eine Politik im Bereich von Ereignissen mit erheblicher Bedeutung für ihre Gesellschaft verfolgen wollen, wie die Verwendung des Worts „kann“ in Art. 3a Abs. 1 der Richtlinie 89/552 belegt.
95 Folglich ist der Zweck der Untersuchung der Kommission nicht, Zugang zu Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung in einer frei zugänglichen Fernsehsendung zu gewähren, sondern die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts für den Fall sicherzustellen, dass ein Mitgliedstaat den Mechanismus der gegenseitigen Anerkennung der im Rahmen einer Politik in diesem Bereich erlassenen Maßnahmen in Anspruch nehmen will. Das Ziel der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts ist jedoch nicht gefährdet, wenn ein Mitgliedstaat im Rahmen der Bewertung der Vereinbarkeit der von ihm ergriffenen oder beabsichtigten Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht nicht zur Zusammenarbeit bereit ist. Denn in diesem Fall werden die Maßnahmen nicht von der Kommission geprüft und kommen nicht in den Genuss einer gegenseitigen Anerkennung, und die vom Primärrecht gewährleistete Dienstleistungsfreiheit kommt in vollem Umfang zur Anwendung.
96 Folglich hat die Kommission, als sie sich für die Weigerung, das Schreiben vom 2. August 2006 dem Kläger gegenüber offenzulegen, auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen hat, einen Rechtsfehler begangen.
97 Die ausdrückliche Entscheidung ist demzufolge für nichtig zu erklären, außer soweit sie die in den ersten beiden Anhängen des Schreibens vom 19. Februar 2007 enthaltenen Daten betrifft, für die die in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme geltend gemacht worden ist.
Kosten
98 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihren Anträgen im Wesentlichen unterlegen ist, ist sie gemäß dem Antrag des Klägers zu verurteilen, dessen Kosten zu tragen, mit Ausnahme der Kosten, die diesem durch den Streitbeitritt des Vereinigten Königreichs entstanden sind. In diesem Zusammenhang ist außerdem das Vereinigte Königreich entsprechend dem Antrag des Klägers zur Tragung der Kosten zu verurteilen, die dem Kläger durch den Streitbeitritt des Vereinigten Königreichs entstanden sind.
99 Das Vereinigte Königreich und das Königreich Dänemark tragen gemäß Art. 87 § 4 der Verfahrensordnung jeweils ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage gegen die als am 9. April 2008 ergangen geltende stillschweigende Ablehnungsentscheidung wird als unzulässig abgewiesen.
2. Die Entscheidung des Generalsekretärs der Europäischen Kommission vom 16. Mai 2008 wird für nichtig erklärt, außer soweit sie die in den ersten beiden Anhängen des Schreibens vom 19. Februar 2007 enthaltenen Daten betrifft, für die die in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme geltend gemacht worden ist.
3. Die Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten von Herrn Edward William Batchelor.
4. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt neben seinen eigenen Kosten die Kosten, die Herrn Batchelor aufgrund seines Streitbeitritts entstanden sind.
5. Das Königreich Dänemark trägt seine eigenen Kosten.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. Mai 2011.
Unterschriften