CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 30 aprilie 2019(1)
Cauza C‑509/18
Minister for Justice and Equality
împotriva
PF
[cerere de decizie preliminară formulată de Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda)]
„Procedură preliminară – Cooperare judiciară și polițienească în materie penală – Decizia‑cadru 2002/584/JAI – Articolul 6 alineatul (1) – Mandat european de arestare – Noțiunea de «autoritate judiciară» – Ministerul Public – Independență față de puterea executivă”
1. Am prezentat astăzi de asemenea Concluziile în cauzele conexate C‑508/18 și C‑82/19 PPU(2), cererile de decizie preliminară aferente fiind formulate de Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda) și, respectiv, de High Court (Înalta Curte, Irlanda). În ambele cauze se solicită să se stabilească dacă Ministerul Public german reprezintă o „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI(3).
2. În concluziile respective propunem Curții să răspundă instanțelor de trimitere în sensul că Ministerul Public german nu reprezintă o „autoritate judiciară emitentă” în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru.
3. În prezenta cauză – C‑509/18 –, cu care am fost sesizați tot de Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda), îndoielile se referă la posibilitatea Procurorului General al Lituaniei de a emite un mandat european de arestare (MEA). În concordanță cu concluziile sus‑menționate, reiterăm răspunsul nostru, raportat la Procurorul General al Lituaniei fără să luăm în considerare autonomia sa în raport cu puterea executivă (prin care se diferențiază față de Ministerul Public german).
I. Cadrul normativ
A. Dreptul Uniunii
4. Facem trimitere la transcrierea considerentelor (5), (6) și (10), precum și a articolelor 1 și 6 din decizia‑cadru, care figurează în Concluziile prezentate în cauzele C‑508/18 și C‑82/19 PPU.
B. Dreptul național
5. În conformitate cu articolul 109 din Constituția Lituaniei, justiția se înfăptuiește exclusiv de către instanțe.
6. Conform articolului 118 din Constituția Lituaniei, funcția Procurorului General este de a organiza și de a conduce activitatea de cercetare judecătorească și de a exercita urmărirea penală. În desfășurarea funcțiilor sale, Ministerul Public este independent de reprezentanții tuturor puterilor (legislativă, executivă sau judecătorească) și de orice presiune sau influență politică și este supus numai legii.
7. În temeiul articolului 3 din Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (Legea privind Ministerul Public din Republica Lituania)(4), Procurorul General adoptă decizii în mod independent și suveran, în conformitate cu legea și cu principiul caracterului rezonabil, cu respectarea drepturilor și a libertăților persoanelor, a prezumției de nevinovăție și a principiului egalității în fața legii.
II. Situația de fapt care a dat naștere litigiului și întrebările preliminare
8. La 18 aprilie 2014, Procurorul General al Republicii Lituania (denumit în continuare „Procurorul General”) a emis un MEA prin care a solicitat predarea PF în vederea urmăririi penale a unei pretinse infracțiuni de jaf armat comise în anul 2012.
9. PF a contestat predarea sa în fața High Court (Înalta Curte, Irlanda), susținând printre altele că Procurorul General nu reprezintă o „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru.
10. Prin hotărârea din 27 februarie 2017, High Court (Înalta Curte) a apreciat că, având în vedere informațiile furnizate de Procurorul General, acesta participa la administrarea justiției în sensul prevăzut de decizia‑cadru. Prin urmare, instanța menționată a dispus predarea lui PF
11. Hotărârea din 27 februarie 2017 a fost menținută prin hotărârea pronunțată în apel de Court of Appeal (Curtea de Apel, Irlanda) la 20 octombrie 2017.
12. Ca urmare a recursului declarat la Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda), instanța respectivă adresează Curții, în conformitate cu articolul 267 TFUE, următoarele întrebări preliminare:
„1) Criteriile în funcție de care se stabilește dacă un procuror desemnat ca autoritate judiciară emitentă în înțelesul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru […] este o autoritate judiciară în sensul formulării autonome cuprinse în [dispoziția menționată] sunt (1) faptul că procurorul este independent față de puterea executivă și (2) faptul că în propriul sistem juridic se consideră că procurorul administrează justiția sau că participă la administrarea justiției?
2) În cazul unui răspuns negativ, care sunt criteriile în funcție de care o instanță națională trebuie să stabilească dacă un procuror care este desemnat ca autoritate judiciară emitentă în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru este o autoritate judiciară în sensul acestei dispoziții?
3) În măsura în care criteriile includ cerința ca procurorul să administreze justiția sau să participe la administrarea justiției, îndeplinirea respectivei cerințe urmează să fie stabilită în conformitate cu statutul pe care îl deține în cadrul propriului sistem juridic sau în conformitate cu anumite criterii obiective? Dacă raportarea se face la niște criterii obiective, care sunt acestea?
4) Procurorul General al Republicii Lituania este o autoritate judiciară în sensul noțiunii autonome cuprinse în articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru […]?”
III. Procedura în fața Curții
13. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 6 august 2018.
14. Au formulat observații scrise PF, Minister for Justice and Equality (ministrul justiției și egalității), guvernele german, austriac, francez, maghiar, lituanian, neerlandez și polonez, precum și Comisia. În ședința din 26 martie 2019, organizată împreună cu cea pentru cauzele conexate C‑508/18 și C‑82/19 PPU, s‑au prezentat, în plus față de părțile care au formulat observații scrise – cu excepția guvernelor maghiar și polonez –, guvernele danez și italian.
IV. Analiză
15. Întrebările adresate de Supreme Court (Curtea Supremă) se rezumă în conținutul celei de a patra întrebări și urmăresc să se stabilească dacă Procurorul General lituanian reprezintă o „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru.
16. Instanța de trimitere solicită să se stabilească în special:
– dacă, pentru a disipa îndoielile sale, trebuie să se ia în considerare independența Ministerului Public față de puterea executivă și faptul că acesta „administrează justiția sau că participă la administrarea justiției” (prima întrebare);
– în cazul în care trebuie să se ia în considerare această din urmă funcție a sa, dacă cerința respectivă trebuie stabilită ținându‑se seama de statutul Ministerului Public conform dreptului național sau conform altor factori obiectivi (a treia întrebare);
– în cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, care sunt criteriile relevante (a doua întrebare).
17. În Concluziile prezentate în cauzele C‑508/18 și C‑82/19 PPU susținem, astfel cum am menționat, că Ministerul Public nu poate fi calificat drept „autoritate judiciară emitentă” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru.
18. Fără să fie necesar să le reiterăm, facem trimitere la argumentele prezentate în concluziile respective, care se rezumă la ideea că o privare de libertate precum cea permisă în cadrul procedurii prevăzute de decizia‑cadru poate fi dispusă numai de un organ jurisdicțional stricto sensu, care este „unica autoritate aptă să confere dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, garantat de articolul 47 din cartă”(5).
19. În aceleași concluzii facem referire de asemenea la principiul independenței judiciare drept criteriu determinant al noțiunii de „autoritate judiciară”(6). Principiul respectiv este în centrul întrebărilor adresate în prezenta procedură, motiv pentru care vom proceda la analiza sa.
20. Este oportun să subliniem din nou că, astfel cum există o legătură strânsă între natura unei hotărâri judecătorești și calitatea autorității de la care emană, „există de asemenea o legătură strânsă între independența unei autorități și calitatea deciziilor sale. Cu alte cuvinte, calitatea judiciară a unei autorități este determinată de natura și de nivelul său de independență”(7).
21. Având în vedere că Ministerul Public nu exercită o funcție jurisdicțională, acestuia îi lipsește, din principiu, independența inerentă exercitării acesteia.
22. Desigur, dreptul național îi poate conferi Ministerului Public calitatea de organ independent. Cu toate acestea, în măsura în care funcțiile sale nu sunt jurisdicționale, independența care îi este atribuită nu poate fi „independență judiciară”.
23. Astfel, conform informațiilor din dosarul cauzei, Constituția Lituaniei prevede (articolul 118) că Ministerul Public este independent de reprezentanții puterii legislative, executive sau judiciare. Or, independența respectivă îi este atribuită „în exercitarea funcțiilor sale”. Funcțiile sale sunt de a organiza și de a conduce activitatea de cercetare judecătorească, precum și de a exercita urmărirea penală. Desigur, acestea nu sunt funcții jurisdicționale, întrucât cele din urmă constau strict în aplicarea dreptului în mod irevocabil în vederea soluționării litigiilor(8).
24. Instanța care exercită funcții jurisdicționale nu urmărește decât să garanteze integritatea ordinii juridice. Pentru îndeplinirea obiectivului menționat, i se oferă o independență care asigură supunerea sa doar față de lege, și anume care îi permite să se distanțeze de orice interes personal, inclusiv de alte interese publice precum cel de a iniția urmărirea penală.
25. Autoritățile care, precum Ministerul Public, exercită funcții publice în conformitate cu ordinea juridică se bazează pe faptul că integritatea acesteia este asigurată de puterea judecătorească. Tocmai de aceea, autoritățile respective se pot dedica îndeplinirii interesului specific vizat de funcțiile care le revin.
26. Ministerul Public lituanian beneficiază, conform informațiilor furnizate, de independență în ceea ce privește organizarea și conducerea activității de cercetare judecătorească în materie penală și urmărirea penală, dar nu și în ceea ce privește garantarea respectării ordinii juridice în sine. Independența lui este în serviciul sarcinii încredințate, pe care trebuie să o îndeplinească în cadrul ordinii juridice, prin intermediul mijloacelor prevăzute de aceasta în favoarea sa. Prin urmare, ordinea juridică reprezintă pentru el un mijloc pentru îndeplinirea unui obiectiv.
27. În schimb, instanței i se oferă independență pentru ca aceasta să exercite funcții jurisdicționale, cu alte cuvinte, pentru a aplica dreptul în mod irevocabil într‑o situație concretă. Sarcina ei este de a avea ultimul cuvânt, care implică aplicarea ordinii juridice astfel încât răspunsul, care are autoritate de lucru judecat, să fie conform dreptului și, ca atare, valid. Independența sa are sens din această perspectivă, întrucât competența de a soluționa litigii (în condițiile prevăzute de procedurile normative și decizionale constitutive ale ordinii juridice) i se încredințează pentru a garanta în privința tuturor persoanelor corectitudinea acestui ultim cuvânt pe care trebuie să îl aibă în afara oricărei ingerințe.
28. Astfel, s‑ar putea afirma că, pentru instanță, ordinea juridică nu constituie un mijloc, ci un scop în sine. Mai exact, este vorba despre unicul scop pe care trebuie să îl atingă și pentru a cărui îndeplinire i se atribuie o independență de natură diferită de cea care i se poate oferi Ministerului Public sau de cea care poate rezulta din obligația de obiectivitate și de imparțialitate specifică autorităților administrative.
29. Calificarea Ministerului Public drept instituție independentă nu îl transformă într‑o entitate echivalentă puterii judecătorești, ceea ce este valabil și în cazul așa‑numitelor autorități independente, apărute în cadrul reglementării diferitor sectoare economice. Concret, independența Ministerului Public nu poate fi asimilată celei a instanței nici sub aspectul temeiului, nici al întinderii, deoarece acestea exercită funcții diferite.
30. Autonomia noțiunii „autoritate judiciară”, utilizată la articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru(9), este o consecință a necesității de a beneficia de o definiție uniformă în ceea ce privește sensul și domeniul său de aplicare pe tot teritoriul Uniunii. Prin urmare, statele membre nu au posibilitatea să califice drept „autoritate judiciară emitentă” instituții care, deși nu exercită o funcție jurisdicțională, pot fi considerate independente în dreptul național(10).
31. Această din urmă afirmație se bazează, în definitiv, pe premisa că independența Ministerului Public nu se poate confunda cu independența judiciară. La aceasta se adaugă, în contextul deciziei‑cadru, inconvenientele pe care le‑ar cauza calificarea altor instituții decât instanțele drept autoritate judiciară emitentă.
32. Cu toate că este evident pentru toate statele membre că puterea judecătorească este o autoritate independentă – justificându‑se astfel încrederea pe care se pot baza în vederea recunoașterii reciproce a hotărârilor lor –, situația este diferită în ceea ce privește Ministerul Public, o dovadă bună în acest sens reprezentând‑o această trimitere preliminară și cauzele C‑508/18 și C‑82/19 PPU.
33. Astfel, se poate observa o graduare a nivelurilor de autonomie de care beneficiază Ministerul Public în diferite state membre, fără să poată atinge vreodată, din motive conceptuale, gradul de autonomie a independenței judiciare, pe care autoritatea judiciară de executare ar trebui să o verifice de la caz la caz, luând în considerare legislația aplicabilă Ministerului Public în statul membru emitent.
34. Această verificare poate prelungi termenele procedurii de predare, ocazionând solicitări de informații sau căi de atac introduse de persoana afectată, ceea ce ar determina în mod inevitabil prelungirea duratei procedurilor și, prin urmare, a aplicării măsurilor privative de libertate care ar putea fi adoptate.
35. În vederea asigurării unei proceduri simplificate și rapide, cu alte cuvinte, pentru a garanta dreptul la libertate, este necesar, prin urmare, să se elimine a priori orice neclaritate privind calitatea autorității care a emis un MEA și, în consecință, să se limiteze competența emiterii sale la un organ al puterii judecătorești (independent).
36. În concluzie, amintim de asemenea că în Concluziile pe care le‑am prezentat în cauza Özçelik(11) am subliniat că geneza articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru pare să confirme faptul că voința legiuitorului a fost să excludă Ministerul Public din noțiunea de autoritate judiciară în sensul dispoziției respective.
37. Articolul 3 din propunerea inițială de decizie‑cadru(12) includea în mod expres Ministerul Public în definiția noțiunii „autoritate judiciară” (emitentă sau de executare a MEA)(13).
38. Astfel cum am arătat în Concluziile prezentate în cauza Özçelik(14), „[m]emorandumul explicativ al acestei propuneri adăuga că noțiunea «autoritate judiciară» corespunde celei utilizate în Convenția europeană privind extrădarea din 1957, care, la rândul său, conferea această calitate «autorităților judiciare propriu‑zise și Ministerului Public, fiind excluse autoritățile polițienești»(15)”.
39. Propunerea nu a fost aprobată, eliminându‑se referirea la Ministerul Public în versiunea finală a articolelor 1 și 6.
40. Această eliminare a suscitat anumite îndoieli, existând opinii conform cărora prin eliminarea respectivă se pleca de la premisa – fără necesitatea unei mențiuni nominatim – că Ministerul Public figurează printre autoritățile judiciare ale statelor membre în ceea ce privește emiterea MEA(16).
41. Anumite state membre i‑au comunicat Secretariatului General al Consiliului, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din decizia‑cadru, că „Ministerul Public figurează printre autoritățile competente în temeiul dreptului lor național” să emită sau să execute un MEA. Pentru aceste state, eliminarea referirii nominale la Ministerul Public nu a implicat excluderea sa.
42. Cu toate acestea, comunicările respective „nici nu aduc atingere, nici nu condiționează, în termeni strict juridici, adaptarea procedurilor fiecărui stat membru la conținutul deciziei‑cadru. Dispoziția autorizează statele membre să desemneze sau să aleagă autoritățile judiciare competente să primească sau să emită MEA, fără însă a le permite să extindă noțiunea de autoritate judiciară la instituții care nu au acest statut”(17).
43. În opinia noastră, eliminarea referirii la Ministerul Public trebuie interpretată în sensul că legiuitorul a dorit să o excludă din articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru. Fiind vorba despre o chestiune larg disputată, dacă voința legiuitorului ar fi fost de a‑i atribui Ministerului Public calitatea de autoritate judiciară, în contextul dispoziției respective, acesta și‑ar fi manifestat‑o în mod expres, astfel cum a procedat în propunerea inițială.
44. Conform tezei contrare celei pe care o susținem, eliminarea referirii la Ministerul Public în cadrul procedurii legislative era justificată pentru evitarea unei repetiții. Cu toate acestea, considerăm că este o teză eronată, astfel cum rezultă chiar din incertitudinea suscitată.
45. În mod mult mai simplu, considerăm că, dacă prin propunerea inițială se dorea să se pună capăt dezbaterii privind natura judiciară a Ministerului Public afirmând‑o în mod explicit, eliminarea ulterioară a acestei trimiteri nu numai că nu determină reluarea dezbaterii respective, ci, dimpotrivă, contribuie la tranșarea sa reținându‑se o soluție negativă.
46. Dacă, pe lângă considerațiile anterioare, avem în vedere argumentele conceptuale și de principiu, precum și pe cele privind caracterul cert și simplificarea procedurii, pe care le‑am susținut atât în prezentele concluzii, cât și în cele prezentate în cauzele C‑508/18 și C‑82/19 PPU, considerăm că interpretarea care exclude calificarea Ministerului Public drept „autoritate judiciară emitentă” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru respectă în cea mai mare măsură sistemul stabilit de aceasta din urmă.
V. Concluzie
47. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă Supreme Court (Curtea Supremă, Irlanda) după cum urmează:
„Articolul 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre, astfel cum a fost modificată prin Decizia‑cadru 2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009, trebuie interpretat în sensul că noțiunea «autoritate judiciară emitentă» nu include instituția Ministerului Public.”