MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 7. rujna 2017.(1)
Spojeni predmeti C‑66/16 P do C‑69/16 P i predmeti C‑70/16 P i C‑81/16 P
Comunidad Autónoma del País Vasco,
Itelazpi SA (C‑66/16 P),
Comunidad Autónoma de Cataluña,
Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació de la Generalitat de Catalunya (CTTI) (C‑67/16 P),
Navarra de Servicios y Tecnologías SA (C‑68/16 P),
Cellnex Telecom SA, ranije Abertis Telecom SA,
Retevisión I SA (C‑69/16 P),
protiv
Europske komisije,
i
Comunidad Autónoma de Galicia,
Redes de Telecomunicación Galegas Retegal SA (C‑70/16 P),
protiv
Europske komisije,
i
Kraljevina Španjolska (C‑81/16 P)
protiv
Europske komisije
„Žalba – Državne potpore – Digitalna televizija – Potpora za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima – Subvencija u korist operatora platformi digitalne zemaljske televizije – Odluka kojom se mjere potpore proglašavaju djelomično nespojivima s unutarnjim tržištem – Pojam državne potpore – Prednost – Usluga od općeg gospodarskog interesa – Definicija – Margina prosudbe država članica”
Uvod
1. Svojim žalbama, Comunidad Autónoma del País Vasco (autonomna zajednica Baskija, Španjolska) i Itelazpi SA (C‑66/16 P), Comunidad Autónoma de Cataluña (autonomna zajednica Katalonija, Španjolska) i Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació de la Generalitat de Catalunya (CTTI) (C‑67/16 P), Navarra de Servicios y Tecnologías SA (C‑68/16 P), Cellnex Telecom SA i Retevisión I SA (C‑69/16 P), Comunidad Autónoma de Galicia (autonomna zajednica Galicija, Španjolska) i Redes de Telecomunicación Galegas Retegal SA (Retegal) (C‑70/16 P) i Kraljevina Španjolska (C‑81/16 P), zahtijevaju ukidanje presuda Općeg suda Europske unije od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (T‑462/13, EU:T:2015:902), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (T‑465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (T‑487/13, neobjavljena, EU:T:2015:899), Abertis Telecom i Retevisión I/Komisija (T‑541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898), Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901) i Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891) (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: pobijane presude), kojima je Opći sud odbio njihove tužbe za poništenje Odluke Komisije 2014/489/EU od 19. lipnja 2013. o državnoj potpori SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) Kraljevine Španjolske za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima (osim u Kastilji – La Mancha) (SL 2014., L 217, str. 52., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će mišljenje biti usmjereno na zajednički žalbeni razlog koji je okosnica svih šest žalbi te kojim se zahtijeva tumačenje presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415; u daljnjem tekstu: presuda Altmark) i članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
3. Naime, Europska komisija je u uvodnim izjavama 119. do 126. i 172.(2) sporne odluke smatrala da, iako su nacionalna ili regionalna tijela trebala točno utvrditi javnu uslugu ili uslugu od općeg gospodarskog interesa (UOGI) i povjeriti je određenom poduzetniku istodobno u skladu s presudom Altmark i člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a, predmetna španjolska tijela nisu detaljno utvrdila korištenje platformom zemaljskog emitiranja kao javnu uslugu ili UOGI.
4. Žalitelji su u pobijanim presudama između 30. kolovoza 2013. i 9. listopada 2013. pred Općim sudom podnijeli tužbe za poništenje sporne odluke. Među tužbenim razlozima istaknutima u potporu svakoj od svojih tužbi, žalitelji su osporavali analizu koju je Komisija provela u uvodnim izjavama 119. do 126. i 172.(3) svoje odluke. Opći sud odbio je te tužbe.
5. Žalbeni razlog koji je zajednički šest žalbi odnosi se, s jedne strane, na pojašnjavanje granica prvog uvjeta iz presude Altmark(4) i jednog od uvjeta određenih člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a, odnosno dosega zahtjeva za „jasno” definiranje obveza javne usluge ili UOGI‑ja te, s druge strane, na pitanje opsega sudskog nadzora koji u tom pogledu treba provesti.
Pravni okvir
6. Člankom 14. UFEU‑a određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 4. Ugovora o Europskoj uniji ili članke 93., 106. i 107. ovog Ugovora, a s obzirom na značenje koje usluge od općeg gospodarskog interesa imaju kao dio zajedničkih vrijednosti Unije, kao i na njihovu ulogu u promicanju socijalne i teritorijalne kohezije, Unija i države članice, svaka u okviru svojih ovlasti i u okviru područja primjene Ugovorâ, vode računa o tome da se takve usluge odvijaju na temelju načela i uvjeta, osobito gospodarskih i financijskih, koji im omogućuju ispunjavanje njihovih zadataka. […]”
7. Člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a predviđa se sljedeće:
„Poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod, podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, a osobito pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Na razvoj trgovine ne smije se utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije”.
8. Protokolom br. 26 o uslugama od općeg interesa, koji je priložen UEU‑u, u verziji koja je proizašla iz Ugovora iz Lisabona, i UFEU‑u (u daljnjem tekstu: Protokol br. 26), predviđa se sljedeće:
„[…]
Članak 1.
Zajedničke vrijednosti Unije u pogledu usluga od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 14. [UFEU‑a] osobito uključuju:
– ključnu ulogu i široko diskrecijsko pravo nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa u najvećoj mogućoj mjeri povezanih s potrebama korisnika,
[…]
Članak 2.
Odredbe Ugovorâ ni na koji način ne utječu na nadležnost država članica za pružanje, naručivanje i organiziranje negospodarskih usluga od općeg interesa”.
9. Protokolom br. 29 o sustavu javne radiodifuzije u državama članicama, koji je priložen UEU‑u, u verziji koja je proizašla iz Ugovora iz Lisabona, i UFEU‑u (u daljnjem tekstu: Protokol br. 29), predviđa se sljedeće:
„[…]
Odredbama Ugovorâ ne dovodi se u pitanje nadležnost država članica da osiguraju financiranje javne radiodifuzije ako je to financiranje radiodifuzijskim organizacijama odobreno radi ostvarenja odgovornosti i ovlasti iz područja javne usluge, kako je dodijeljena, utvrđena i ustrojena u svakoj državi članici i ako to financiranje ne utječe na trgovinske uvjete i tržišno natjecanje u Uniji u mjeri u kojoj bi bilo u suprotnosti s općim interesom, pri čemu se uzima u obzir ostvarenje odgovornosti i ovlasti iz područja te javne usluge”.
Sporna odluka
10. Ove žalbe odnose se na mjere koje su španjolska tijela poduzela u okviru prelaska s analognog na digitalno emitiranje u Španjolskoj na cijelom španjolskom državnom području, osim u Comunidad Autónoma de Castilla‑La‑Mancha (autonomna zajednica Kastilja – La Mancha, Španjolska). Ta digitalizacija, koja se tehnički može izvršiti putem zemaljskih, satelitskih, kabelskih platformi ili putem širokopojasnog pristupa internetu, omogućuje učinkovitiju uporabu spektra radiofrekvencija.
11. Kraljevina Španjolska uvela je zakonski okvir za promicanje procesa prelaska s analognog na digitalno emitiranje, posebno proglašavanjem Ley 10/2005 de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (Zakon 10/2005 kojim se uspostavljaju hitne mjere u cilju razvoja digitalne zemaljske televizije, liberalizacije kabelske televizije i promicanja pluralizma) od 14. lipnja 2005. (BOE br. 142 od 15. lipnja 2005., str. 20562.; u daljnjem tekstu: Zakon 10/2005) i Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (Kraljevski dekret 944/2005 o odobrenju nacionalnog tehničkog programa u korist digitalne zemaljske televizije) od 29. srpnja 2005. (BOE br. 181 od 30. srpnja 2005., str. 27006.; u daljnjem tekstu: Kraljevski dekret 944/2005). Tim je kraljevskim dekretom propisano da nacionalne privatne i javne radiotelevizijske kuće osiguraju da 96 % odnosno 98 % populacije ima digitalnu zemaljsku televiziju (DZT).
12. Kako bi omogućila prelazak s analogne na digitalnu televiziju, španjolska tijela podijelila su područje Španjolske na tri zasebne zone:
– zonu I, koja obuhvaća 96 % španjolske populacije i u kojoj su, s obzirom na to da se ta zona smatrala poslovno isplativom, troškove prelaska na digitalno emitiranje morale snositi javne i privatne radiotelevizijske kuće;
– zonu II, koja obuhvaća manje urbanizirana i udaljena područja koja čine 2,5 % španjolske populacije, u kojoj radiotelevizijskim kućama, zbog nedostatka poslovnog interesa, nije bila povjerena digitalizacija, što je španjolska tijela navelo da uspostave javno financiranje;
– zonu III, koja uključuje 1,5 % španjolske populacije, u kojoj je zbog topografije isključen prijenos DZT‑a, tako da su se španjolska tijela odlučila za satelitsku platformu.
13. U rujnu 2007. Consejo de Ministros (Vijeće ministara, Španjolska) usvojilo je Nacionalni program za prelazak na DZT, kojim je uspostavljen Nacionalni tehnički program koji je predviđen Kraljevskim dekretom 944/2005. Tim je programom područje Španjolske podijeljeno na 90 tehničkih projekata prelaska na digitalno emitiranje te je za svaki od tih projekata određen konačni datum za prestanak analognog emitiranja. Cilj tog programa bio je postići stopu pokrivenosti španjolske populacije s pomoću DZT‑a koja je slična postignutoj stopi pokrivenosti analognom televizijom u 2007., odnosno više od 98 % te populacije i gotovo 100 % populacije autonomnih zajednica Baskije, Katalonije i Navare.
14. Radi postizanja utvrđenih ciljeva pokrivenosti DZT‑om, španjolska su tijela predvidjela dodjelu javnog financiranja, osobito kako bi se podržao postupak zemaljske digitalizacije u zoni II i, konkretnije, u unutrašnjosti autonomnih zajednica koje se nalaze u toj zoni(5).
15. Dana 18. svibnja 2009. Komisija je zaprimila pritužbu društva SES Astra SA, intervenijenta u prvom stupnju, koja se odnosila na navodni program potpora španjolskih tijela za prelazak s analogne na digitalnu televiziju u zoni II. Prema mišljenju tog intervenijenta, ta mjera podrazumijevala je neprijavljenu državnu potporu koja je uzrokovala narušavanje tržišnog natjecanja između platformi zemaljskog i satelitskog emitiranja.
16. Dopisom od 29. rujna 2010. Komisija je obavijestila Kraljevinu Španjolsku o svojoj odluci da pokrene postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a koji se tiče predmetnog programa potpora za cijelo područje Španjolske, osim autonomne zajednice Kastilje – La Manche, regije u kojoj je pokrenut zaseban postupak (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka). Objavom odluke o pokretanju postupka 14. prosinca 2010. u Službenom listu Europske unije (SL 2010., C 337, str. 17.), Komisija je pozvala zainteresirane osobe da podnesu svoja očitovanja.
17. Nakon što je zaprimila očitovanja španjolskih tijela i drugih zainteresiranih stranaka, Komisija je donijela spornu odluku, čijom je izrekom predviđeno sljedeće:
„Članak 1.
Državna potpora dodijeljena operatorima [platforme] zemaljske televizije za uvođenje, održavanje i korištenje mreže digitalne zemaljske televizije u zoni II, koju nezakonito provodi [Kraljevina] Španjolska, povređujući odredbe članka 108. stavka 3. UFEU‑a, nije spojiva s unutarnjim tržištem, osim potpore koja je dodijeljena u skladu s načelom tehnološke neutralnosti.
Članak 2.
Pojedinačna potpora dodijeljena na temelju programa iz članka 1. nije bila državna potpora ako je, u trenutku njezinog dodjeljivanja, ispunjavala uvjete utvrđene u Uredbi donesenoj na temelju članka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 994/98 [od 7. svibnja 1998. o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o osnivanju Europske zajednice na određene kategorije horizontalnih državnih potpora, SL 1998., L 142, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 82.)]., koja se primjenjivala u trenutku kada je potpora dodijeljena.
Članak 3.
[Kraljevina] Španjolska mora od operatorâ digitalne zemaljske televizije zatražiti povrat nespojive potpore koja je dodijeljena na temelju programa iz članka 1., neovisno o tome jesu li je dobili izravno ili neizravno.
[…]
Članak 4.
Povrat potpore dodijeljene u okviru programa iz članka 1. bit će trenutan i učinkovit.
[…]
Članak 5.
Ova Odluka upućena je Kraljevini Španjolskoj.”
18. U okviru obrazloženja sporne odluke(6), Komisija je smatrala da predmetnu mjeru treba smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a(7). Prema njezinu mišljenju, operatori platforme DZT‑a bili su izravni korisnici potpore(8), dok su operatori mreže koji su sudjelovali u postupcima javne nabave za proširenje pokrivenosti bili neizravni korisnici potpore(9). Komisija je također smatrala da je prednost te mjere za potonje operatore bila selektivna jer takva mjera donosi korist samo sektoru emitiranja, a u tom sektoru ista mjera odnosi se samo na poduzetnike koji su poslovali na tržištu zemaljske platforme(10).
19. U skladu sa spornom odlukom, španjolska su tijela iznijela, kao najbolji i jedinstveni primjer, slučaj autonomne zajednice Baskije, u kojoj je digitalizaciju proveo javni poduzetnik Itelazpi, kako bi se pozvala na nepostojanje državne potpore u skladu s kriterijima koje je Sud postavio u presudi Altmark(11). Međutim, Komisija je smatrala da nije ispunjen prvi uvjet iz te presude, prema kojem poduzetniku korisniku mora biti stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge i prema kojem te obveze moraju biti jasno definirane(12). Također je smatrala da se nije moguće pozivati na iznimku iz članka 106. stavka 2. UFEU‑a(13).
20. U tom pogledu, uvodnim izjavama 119. do 126. sporne odluke, naslovljenima „Prvi uvjet iz presude Altmark: jasna definicija i obveze javne usluge”, predviđa se sljedeće:
„(119) Španjolskim zakonom nije pojašnjeno da je korištenje zemaljske mreže javna usluga. [Ley General de Telecomunicaciones (Zakon o telekomunikacijama] iz 1998.(14) određeno je da su telekomunikacijske usluge, uključujući korištenje mreža radijskog i televizijskog emitiranja, usluge od općeg gospodarskog interesa, iako nisu u rangu javnih usluga, koji je namijenjen samo za neke rijetke telekomunikacijske usluge(15). [Opći] zakon o telekomunikacijama koji je trenutačno na snazi(16) sadržava istu definiciju. Usluge televizijskog emitiranja, odnosno prijenos signala kroz telekomunikacijske mreže, smatraju se telekomunikacijskim uslugama te su, kao takve, usluge od općeg gospodarskog interesa koji nisu javna usluga(17).
(120) U svakom slučaju, odredbe zakona odlikuju se svojom tehnološkom neutralnosti. Njegovim člankom 1. telekomunikacije su definirane kao korištenje mreže i pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga i s time povezana sredstva. Telekomunikacije su prijenos signala kroz sve mreže emitiranja, a ne samo kroz zemaljsku mrežu(18). Štoviše, člankom 3. zakona pojašnjeno je da je jedan od njegovih ciljeva poticanje, koliko je to moguće, tehnološke neutralnosti u propisima.
(121) Unatoč tomu što je propisom koji je bio na snazi i primjenjiv u trenutku prijenosa sredstava na Itelazpi definirano javno emitiranje kao javnu uslugu, prema mišljenju Komisije, tu definiciju nije moguće proširiti na korištenje određene platforme za medij. Osim toga, kada postoji više platformi za prijenos, ne može se smatrati da je jedna od njih posebno ‚značajna’ za prijenos signala emitiranja. Prema tome, činjenica da je, za španjolski zakon, utvrđeno da je korištenje pojedine platforme za prijenos signala emitiranja javna usluga bila je očito pogrešno utvrđena.
(122) Stoga, valja zaključiti da, u skladu sa španjolskim zakonom, korištenje zemaljskih mreža nije javna usluga.
(123) Baskijska tijela tvrde da je pružanje te usluge od općeg gospodarskog interesa, kao što je ona povjerena društvu Itelazpi, bilo izričito navedeno u sporazumima sklopljenima između baskijske vlade, [Euskadiko Udalen Elkartea, Asociación de Municipios Vascos, EUDEL (Udruženje baskijskih općina, EUDEL)] i triju baskijskih provincijskih vlada.
(124) U sporazumima, baskijska tijela priznala su da vrijednosti kao što su univerzalni pristup informacijama i pluralizmu informacija zahtijevaju jasnu univerzalizaciju nekodiranih televizijskih usluga, te se obvezuju na očuvanje tih vrijednosti proširivanjem pokrivenosti državnih multipleksa(19). Ipak, nijednom se odredbom sporazuma izričito ne navodi da se korištenje zemaljske mreže smatra javnom uslugom. Prema tome, Komisija smatra da navedenim sporazumima nije jasno definiran doseg zadaće javne usluge i, na temelju tog argumenta, nije moguće tvrditi da se prijenos putem zemaljske mreže javna usluga.
(125) Prema tome, ne može se utvrditi da je ispunjen prvi uvjet iz presude Altmark.
(126) Kriteriji utvrđeni u presudi Altmark jesu kumulativni, odnosno treba ih sve ispuniti kako se mjera ne bi smatrala državnom potporom. Budući da prvi uvjet nije ispunjen, financiranjem koje su društvu Itelazpi dodijelila baskijska tijela nisu ispunjeni zahtjevi kako bi ga se smatralo naknadom za pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa”.
21. Uvodnom izjavom 172. sporne odluke, naslovljenom „Članak 106. stavak 2. UFEU‑a”, određuje se sljedeće:
„Na iznimku iz članka 106. stavka 2., koja se eventualno primjenjuje na državnu naknadu za troškove nastale pružanjem javne usluge, ne može se pozvati ni u tom općem slučaju, ni u slučaju Baskije. Komisija smatra da nacionalna (ili regionalna) tijela trebaju precizno definirati UOGI te ga povjeriti određenom poduzetniku. Kao što je ocijenjeno u uvodnim izjavama 119. do 122., očito je da ni Španjolska, ni baskijska tijela nisu precizno korištenje zemaljske platforme definirali kao javnu uslugu”.
Pobijane presude
22. U predmetima u kojima su donesene presude Općeg suda od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (T‑462/13, EU:T:2015:902), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (T‑465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900) i Abertis Telecom i Retevisión I/Komisija (T‑541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898), žalitelji su iznijeli tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u dijelu u kojem je Komisija pogrešno utvrdila postojanje državne potpore.
23. Taj je tužbeni razlog Opći sud odbio kao neosnovan.
24. Među ostalim, Opći sud odbio je argumentaciju žaliteljâ prema kojoj se sporna mjera ne može kvalificirati kao državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer korisnicima nije dodijeljena gospodarska prednost, uz obrazloženje da su ispunjeni uvjeti iz presude Altmark.
25. U predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 26. studenoga 2015., Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (T‑487/13, neobjavljena, EU:T:2015:899), tužitelj je iznio tužbeni razlog, koji se podredno temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a i Protokola br. 29.
26. Taj je tužbeni razlog Opći sud odbio kao neosnovan.
27. U tim četirima predmetima, Opći sud presudio je, među ostalim, da Komisija nije počinila pogrešku time što je smatrala da, zbog nepostojanja jasne i precizne definicije predmetne usluge kao javne usluge, prvi kriterij iz presude Altmark nije bio ispunjen(20).
28. Osim toga, u predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), Opći sud obio je podredno istaknut tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a. Osobito je presudio da žalitelji nisu dokazali da je Komisija pogrešno smatrala da, zbog nepostojanja jasne definicije usluge korištenja zemaljske mreže kao javne usluge, prvi kriterij iz presude Altmark nije bio ispunjen(21).
29. Naposljetku, u predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), Opći sud obio je tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Tim je tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska osobito tvrdila da je predmetna mjera UOGI i da je ispunjen prvi uvjet predviđen presudom Altmark. U točki 75. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), Opći sud presudio je da Komisija nije počinila pogrešku kada je smatrala da zbog nepostojanja jasne definicije usluge korištenja zemaljske mreže kao javne usluge, prvi kriterij iz presude Altmark nije bio ispunjen.
Postupak pred Sudom
30. Odlukom Suda od 28. ožujka 2017., predmeti Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (C‑66/16 P), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (C‑67/16 P), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (C‑68/16 P) i Cellnex Telecom i Retevisión I (C‑69/16 P) spojeni su u svrhu usmenog postupka i presude.
31. U tim predmetima, autonomna zajednica Baskija i Itelazpi, autonomna zajednica Katalonija i CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, Cellnex Telecom i Retevisión I, SES Astra i Komisija podnijeli su pisana očitovanja.
32. Usto, u predmetu C‑70/16 P, autonomna zajednica Galicija i Retegal, SES i Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Naposljetku, u predmetu C‑81/16 P, Kraljevina Španjolska i Komisija podnijeli su pisana očitovanja.
33. Po završetku tog pisanog dijela postupka, Sud je smatrao, u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda, da raspolaže dovoljnim informacijama o šest žalbi za donošenje odluke bez održavanja rasprave.
Argumentacija stranaka
Spojeni predmeti C‑66/16 P do C‑69/16 P (22)
34. Ove žalbe temelje se na jedinom žalbenom razlogu koji se dijeli na šest dijelova. Kao što je navedeno u točki 2. ovog mišljenja, usredotočit ću svoje mišljenje na prvi i drugi dio jedinog žalbenog razloga.
35. Prvim dijelom svojeg jedinog žalbenog razloga, žalitelji prigovaraju Općem sudu da je pogrešno primijenio sudsku praksu Suda i Općeg suda, prema kojem definiciju UOGI‑ja od strane države članice kao Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške(23).
36. Žalitelji tvrde da se Opći sud, kako bi potvrdio Komisijinu ocjenu, oslonio samo na obrazloženje da predmetna definicija UOGI‑ja od strane španjolskih tijela nije bila dovoljno „jasna i precizna”, a da, usto, nije presudio da je takva definicija bila „očito pogrešna”. Naprotiv, Opći sud nije osporavao postojanje disfunkcije tržišta niti da je predmetna usluga djelatnost koja se može kvalificirati kao UOGI.
37. S obzirom na navedeno, Opći sud očito je prekoračio granicu nadzora očite pogreške koja je utvrđena člankom 14. UFEU‑a, člankom 106. stavkom 2. i člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a te Protokolom br. 26.
38. Komisija smatra da je prvi dio drugog jedinog žalbenog razloga bespredmetan ili, u svakom slučaju, neosnovan.
39. Podsjeća na to da se presudom Altmark zahtijeva da javna tijela predmetnom operatoru povjeravaju funkciju UOGI‑ja aktom tijela javne vlasti kojim su jasno definirane predmetne obveze(24). U ovom slučaju, Opći sud je na temelju akata koji su mu podneseni zaključio da nijednim od njih nije korištenje mreže DZT‑a u zoni II definirano kao UOGI, ni na nacionalnoj, ni na regionalnoj razini.
40. Stoga Komisija tvrdi da je Opći sud, prije nego što je razmotrio pitanje postojanja ili nepostojanja očite pogreške pri definiranju ili dodjeli UOGI‑ja, morao utvrditi je li postojao jedan ili više akata tijela javne vlasti na temelju kojeg ili kojih je operatoru povjerena funkcija UOGI‑ja, što nije bio slučaj. Stoga se Općem sudu ne može prigovoriti da je pogrešno primijenio kriterij očite pogreške jer je Opći sud samo provjerio jesu li ispunjeni minimalni uvjeti koji su u tu svrhu uspostavljeni sudskom praksom.
41. SES Astra smatra da je prvi dio žalbenog razloga nedopušten i, u svakom slučaju, neosnovan.
42. Naime, tim prvim dijelom žalitelji zapravo osporavaju ocjenu činjenica Općeg suda, koja ne može biti predmet žalbe. Prema mišljenju društva SES Astra, pitanje je li ispunjen prvi uvjet utvrđen u presudi Altmark jest činjenično pitanje o kojem mora odlučiti Opći sud, s obzirom na to da je Sud nadležan u takvom slučaju samo utvrditi je li Opći sud iskrivio tekst predmetnih nacionalnih odredbi, je li iznio tvrdnje koje su očito suprotne njihovu sadržaju i je li, u svrhu utvrđivanja sadržaja predmetnog nacionalnog zakonodavstva, pri ispitivanju svih dokaza jednome od njih pridao doseg koji mu ne pripada u odnosu na druge dokaze(25).
43. Drugim dijelom jedinog žalbenog razloga, žalitelji tvrde da su predmetne presude nedosljedne jer je u njima Opći sud smatrao da bi odabir određene tehnologije trebalo biti uključeno u samu definiciju UOGI‑ja da bi bio obuhvaćen širokom diskrecijskom ovlašću priznatom državama članicama(26), iako je u njima, osim toga, presudio da definiranjem usluge korištenja DZT‑a kao UOGI‑ja, španjolska tijela nisu morala diskriminirati druge platforme(27).
44. U svakom slučaju, žalitelji smatraju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da predmetna definicija UOGI‑ja nije bila dovoljno jasna i precizna jer se u njoj ne navodi određena tehnologija. Naime, široka diskrecijska ovlast koja je Ugovorom dodijeljena državama članicama omogućuje im ne samo „definiranje” UOGI‑ja, nego i njegovo „pružanj[e], naručivanj[e] i organiziranj[e]”, kao što je Opći sud, osim toga, izričito naveo u predmetnim presudama(28). Ta ovlast proizlazi iz Protokola br. 26 i Protokola br. 29, kao i iz sudske prakse Suda i Općeg suda(29).
45. Prema mišljenju žaliteljâ, države članice mogu ne samo odlučiti da će u definiciju UOGI‑ja uključiti način pružanja te usluge, nego i da će je pružati ili organizirati u skladu s načinima koje te države članice smatraju prikladnima, a da Komisija tu odluku ne može dovesti u pitanje. Stoga je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je diskrecijsku ovlast navedenih država članica ograničio samo na definiranje UOGI‑ja. U tom pogledu, sam je Opći sud, osim toga, smatrao da je sporna odluka zahvaćena pogreškom koja se tiče prava time što se u njoj smatralo da je uključivanje zemaljske tehnologije u definiciju UOGI‑ja u svakom slučaju očita pogreška u ocjeni koju su počinila tijela predmetne države članice.
46. Stoga žalitelji tvrde da je Opći sud trebao zahtijevati od Komisije da ispita, kao prvo, je li država članica počinila očitu pogrešku pri definiranju predmetnog UOGI‑ja, neovisno o tome jesu li u toj definiciji navedeni konkretni načini pružanja te usluge. Kao drugo, trebalo je ispitati je li ta država članica, time što je odabrala konkretan oblik pružanja navedene usluge, u ovom slučaju zemaljsku tehnologiju, počinila očitu pogrešku.
47. Komisija smatra da je argument na kojem se temelji taj drugi dio bespredmetan jer je suprotan tvrdnji Općeg suda prema kojoj se španjolska tijela nisu mogla pozvati na postojanje UOGI‑ja ako ne postoji akt o povjeravanju takve usluge, u skladu s pravom Unije, kojim se određenim poduzetnicima povjerava zadaća pružanja usluge korištenja mreže DZT‑a u zoni II(30).
48. Nadalje, prema mišljenju Komisije, široka diskrecijska ovlast država članica za definiranje onoga što one smatraju UOGI‑jem ograničena je obvezom poštovanja općih načela pravca Unije(31) i kriterija proporcionalnosti(32). Stoga, kao što je pravilno presudio Opći sud(33), ta ovlast nije neograničena i ne može se arbitrarno izvršavati s jedinim ciljem da ukloni određeni sektor, kao što je sektor telekomunikacija, iz primjene pravila tržišnog natjecanja(34).
49. SES Astra smatra i da je drugi dio bespredmetan jer nacionalnim zakonodavstvom korištenje zemaljske platforme u zoni II nije jasno definirano kao UOGI. Nadalje, budući da se tim dijelom osporavaju činjenična utvrđenja Općeg suda, taj je dio također nedopušten.
50. Podredno, SES Astra tvrdi da žalitelji pogrešno tumače predmetne presude(35) kada tvrde da je Opći sud državama članicama priznao marginu prosudbe samo u pogledu definiranja UOGI‑ja, a ne i njegova pružanja, naručivanja i organiziranja. Usto, sudska praksa na koju su se žalitelji pozvali kako bi opravdali marginu prosudbe država članica pri organiziranju UOGI‑ja(36) u ovom slučaju nije relevantna. Naposljetku, SES Astra tvrdi da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, široka margina prosudbe država članica ograničena poštovanjem općih načela prava Unije(37). Stoga, kada tijela država članica odluče uključiti konkretnu tehnologiju u definiciju UOGI‑ja, moraju osigurati poštovanje tih načela i, osobito, kao što je presudio Opći sud(38), načela tehnološke neutralnosti.
Predmet C‑70/16 P, Comunidad Autónoma de Galicia, Redes de Telecomunicación Galegas Retegal SA protiv Komisije
51. Ova se žalba temelji na četirima žalbenim razlozima. Kao što je navedeno u točki 2. ovog mišljenja, usredotočit ću svoje mišljenje na prvi i drugi dio četvrtog žalbenog razloga.
52. Prvi dio četvrtog žalbenog razloga temelji se na pogrešci koja se tiče prava zbog nepoštovanja diskrecijske ovlasti koju države članice imaju pri definiranju UOGI‑ja.
53. U tom pogledu, žalitelji tvrde da je Opći sud samo, načelno, isključio da je korištenje zemaljske mreže digitalne televizije definirano kao javna usluga. Žalitelji smatraju da Opći sud nije analizirao dvanaestu dodatnu odredbu Kraljevskog dekreta 944/2005 pri utvrđivanju jesu li ispunjeni uvjeti iz presude Altmark za definiranje usluge medija u zoni II kao javne usluge. Prema mišljenju žaliteljâ, Kraljevskim dekretom 944/2005 lokalna i regionalna tijela ovlašćuju se za obavljanje navedene djelatnosti, koje bi im u suprotnom bilo zabranjeno. Ta nacionalna odredba, konačno, podrazumijeva dodjelu stvarne javne ovlasti za pružanje javne usluge. Žalitelji ističu da je zadaća javne usluge kasnije dodatno određena u uzastopnim aktima „putem: (i.) okvirnog sporazuma o partnerstvu i njegova kasnijeg dodatka sklopljenog između opće državne uprave i autonomne zajednice Galicije u okviru postupka digitalizacije i, zatim, putem (ii.) sporazumâ o suradnji potpisanih između autonomne zajednice Galicije i različitih općina u zoni II […]”.
54. Žalitelji tvrde da je usluga, kao što je osmišljena i kao što se pruža pod uvjetima predviđenima dvanaestom dodatnom odredbom Kraljevskog dekreta 944/2005 i u skladu sa sporazumima o suradnji između upravâ, javna usluga koju mogu pružati samo lokalne i regionalne javne uprave zone II te da je, prema tome, na razini Unije, UOGI. Tvrde da je službenim aktima općinama povjerena zadaća javne usluge, zajedno s autonomnom zajednicom. Ističu da intervencija galicijskih javnih tijela nije obuhvaćala uspostavu mreže za komercijalno korištenje, niti korištenje tako uspostavljene mreže, nego prilagođavanje mreže postojećim digitalnim centrima koji pripadaju općinama kako bi se na taj način njihovim stanovnicima mogla i dalje pružati usluga medija za televizijski signal pod uvjetima utvrđenima u dvanaestoj dodatnoj odredbi Kraljevskog dekreta 944/2005.
55. Što se tiče toga jesu li obveze javne usluge definirane u službenim aktima, žalitelji ističu da je u dvanaestoj dodatnoj odredbi Kraljevskog dekreta 944/2005 pojašnjeno da usluga čije je pružanje povjereno lokalnim i regionalnim upravama obuhvaća „pružanje njihovim stanovnicima usluge digitalne zemaljske televizije”. Dodaju da ni zbog obvezujuće i univerzalne naravi zadaće javne usluge ne postoji nikakva sumnja u pogledu službenih akata kojima im se povjerava predmetna zadaća.
56. Ističu da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću u pogledu definiranja UOGI‑ja te Komisija tu definiciju može dovesti u pitanje samo u slučaju „očite pogreške”(39). Prema mišljenju žaliteljâ, opseg nadzora koji Opći sud izvršava nad ocjenama Komisije nužno uzima u obzir to ograničenje. Taj nadzor treba međutim provjeriti poštovanje pojedinih minimalnih kriterija vezanih za postojanje akta javne vlasti koji predmetnim operatorima povjerava funkciju UOGI‑ja(40), kao i univerzalni i obvezni karakter te funkcije(41).
57. Žalitelji smatraju da je Opći sud prekoračio granice tog nadzora i da je počinio očite pogreške koje su ga navele na zaključak da ne postoji akt javne vlasti kojim se povjerava zadaća javne usluge. Također nije poštovao te je povrijedio diskrecijsku ovlast i marginu prosudbe kojom države članice raspolažu pri definiranju UOGI‑ja.
58. Žalitelji još ističu da je „široko diskrecijsko pravo nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela u pružanju, naručivanju i organiziranju” tih usluga formulacija navedena u Protokolu br. 26 koju je pak Opći sud preuzeo u točki 95. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901).
59. Prema mišljenju žaliteljâ, diskrecijska ovlast koja je državama članicama priznata Ugovorom obuhvaća ovlast „definiranja”, kao i „pružanj[a], naručivanj[a] i organiziranj[a]” navedenih usluga, čime su nacionalna tijela ovlaštena odabrati način pružanja usluge, među ostalim, odabirom određene platforme za medij i, stoga, valjano odabrati način javne intervencije galicijskih regionalnih i lokalnih tijela. U tom pogledu smatraju da je priznavanje u točki 95. predmetne presude predmetne diskrecijske ovlasti sasvim formalno jer tu ovlast, s opsegom koji joj je dodijeljen Ugovorom, Opći sud ne poštuje u njezinoj konkretnoj primjeni u ovom slučaju, te ju je iskrivio, lišio sadržaja i zanemario.
60. Što se tiče prvog dijela četvrtog žalbenog razloga, Komisija osobito tvrdi da žalitelji ne osporavaju utvrđenje koje je Opći sud iznio u točki 110. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901) da ti žalitelji „nisu ni u jednom trenutku mogli odrediti koje su obveze javne usluge povjerene operatorima mreže DZT‑a, bilo španjolskim zakonom, bilo ugovorima o korištenju, a kamoli da su o tome podnijeli dokaz”. Prema mišljenju Komisije, to je utvrđenje (koji nije kritizirano u žalbi i koje sadržava ocjenu vrijednosti dokaza) samo po sebi dostatno za isključivanje da je ispunjen prvi uvjet iz presude Altmark, koji je konačno potreban za primjenu članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
61. SES Astra tvrdi da je prvi dio četvrtog žalbenog razloga bespredmetan jer, s obzirom na to da nacionalnim zakonodavstvom predmetna usluga nije jasno definirana kao UOGI, pitanje diskrecijske ovlasti povjerene državama članicama nije relevantno. Nadalje, cilj žaliteljevih argumenata zapravo je osporiti činjenične ocjene Općeg suda koje se odnose na prvi uvjet iz presude Altmark i stoga su nedopušteni u fazi žalbe.
62. Podredno, ako bi Sud proglasio prvi dio nedopuštenim, quod non, SES Astra smatra da je taj dio neosnovan jer Opći sud državama članicama nije samo priznao marginu prosudbe pri definiranju UOGI‑ja, nego i u pogledu njegova pružanja, naručivanja i organiziranja(42). Stoga bi se prvim uvjetom iz presude Altmark(43) također zahtijevalo, osim da predmetna država članica definira UOGI, da poduzetniku korisniku budu povjerene obveze javne usluge, što ovdje nije slučaj. SES Astra tvrdi da, u svakom slučaju, predmetna država članica ne može izvršavati svoju diskrecijsku ovlast pri definiranju UOGI‑ja na način koji bi bio protivan općim načelima prava Unije(44) i, osobito, načelu tehnološke neutralnosti.
63. Drugi dio četvrtog žalbenog razloga temelji se na tome da Opći sud navodno nije poštovao granicu nadzora očite pogreške u okviru svojeg ispitivanja nacionalnog prava kojim je definiran predmetni UOGI.
64. Žalitelji prigovaraju Općem sudu da je ograničio svoju ocjenu na činjenicu da ne postoji jasna i precizna definicija predmetnog UOGI‑ja, a da u točki 112. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901)(45), nije utvrdio je li definicija koju su španjolska tijela odredila za tu uslugu očito pogrešna. Prema njihovu mišljenju, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što nije poštovao diskrecijsku ovlast država članica na temelju koje mogu odabrati konkretan način izvršenja UOGI‑ja, kao što je u ovom slučaju zemaljska platforma. U tom pogledu, žalitelji ističu proturječnost s točkom 78. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (T‑462/13, EU:T:2015:902), u kojoj je Opći sud presudio da je Komisija u uvodnoj izjavi 121. sporne odluke pogrešno utvrdila očitu pogrešku španjolskih tijela pri definiranju predmetnog UOGI‑ja. Žalitelji tako tvrde da je, zbog postojanja disfunkcije tržišta u predmetnoj zoni i zbog cilja univerzalnosti predviđenog relevantnim nacionalnim pravom, definicija te usluge sadržavala elemente koji su ključni za njezino definiranje kao UOGI‑ja.
65. Komisija smatra da je drugi dio četvrtog žalbenog razloga nedopušten u fazi žalbe. Naime, kao prvo, tvrdi da žalitelji u prvom stupnju nisu uopće kritizirali uvodnu izjavu 121. sporne odluke(46) i da Opći sud nije bio dužan po službenoj dužnosti nadzirati taj aspekt sporne odluke Kao drugo, ta institucija tvrdi da stranka ne može promijeniti predmet spora tako da po prvi puta pred Sudom istakne razlog koji je mogla istaknuti pred Općim sudom jer bi to dovelo do toga da joj se dopusti da pred Sudom pokrene postupak o sporu koji je širi od onoga o kojem je odlučivao Opći sud. U svakom slučaju, Komisija naglašava da, što se tiče merituma, žaliteljev drugi dio „nije dopušten” jer iz sudske prakse Suda i Općeg suda, među ostalim, proizlazi da se margina prosudbe država članica pri organiziranju UOGI‑ja ne može izvršavati na način protivan načelu tehnološke neutralnosti(47).
66. SES Astra u biti smatra, zbog istih razloga koje navodi Komisija, da je taj dio četvrtog žalbenog razloga očito nedopušten. Nadalje, ako bi Sud presudio da je predmetni UOGI jasno definiran, SES Astra smatra da su, s obzirom na navedeno, španjolska tijela u svakom slučaju počinila očitu pogrešku u ocjeni s obzirom na načelo tehnološke neutralnosti. Komisija je u tom pogledu u dovoljnoj mjeri obrazložila zaključak u pogledu spojivosti potpore koji je sadržan u uvodnim izjavama 121. i 152. do 167. sporne odluke.
67. U svojoj replici, žalitelji smatraju da su argumenti koje su Komisija i SES Astra iznijeli u pogledu navodne nedopuštenosti ovog dijela neosnovani. Smatraju da im se ne može prigovoriti da u prvom stupnju nisu kritizirali razmatranja iz uvodne izjave 121. sporne odluke jer se ta razmatranja ne odnose na Galiciju, nego na Baskiju.
Predmet C‑81/16 P, Kraljevina Španjolska protiv Europske komisije
68. Ova se žalba temelji na dvama žalbenim razlozima. Kao što je navedeno u točki 2. ovog mišljenja, usredotočit ću svoje mišljenje na prvi dio prvog žalbenog razloga.
69. Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava, a odnosi se na nadzor država članica nad definiranjem i primjenom UOGI‑ja.
70. U okviru prvog dijela prvog žalbenog razloga, Kraljevina Španjolska kritizira točke 53. do 78. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), u kojima je navedeno obrazloženje Općeg suda u pogledu prvog uvjeta iz presude Altmark.
71. Kraljevina Španjolska tvrdi da se to obrazloženje temelji na trima pogrešnim pretpostavkama. Kao prvo, Opći sud presudio je da ne treba uzeti u obzir, osim pravnog okvira, sve akte španjolskih tijela kojima je predmetnim operatorima povjereno izvršavanje obveza javne usluge. Kao drugo, Opći sud presudio je da mu Kraljevina Španjolska nije dostavila nijedan ugovor u kojem su određene obveze javne usluge. Kao treće, prema mišljenju Općeg suda, nijedna autonomna zajednica osim Baskije nije iznijela argumentaciju kojom se može dokazati da je korištenje zemaljske mreže bilo javna usluga.
72. Na prvom mjestu, analiza koju je Opći sud proveo u pogledu pravnog okvira očito je pogrešna. Naime, Općim zakonom 32/2003 o telekomunikacijama od 3. studenoga 2003. korištenje radijske i televizijske mreže izričito je kvalificirano kao UOGI te, s obzirom na sudsku praksu, nije moguće isključiti relevantnost tog zakona zato što se primjenjivao na sve, a ne na određene operatore u sektoru(48).
73. Na drugom mjestu, ne samo da je aktima nacionalnog prava i ugovorima koje su sklopila španjolska tijela izvršavanje UOGI‑ja definirano i povjereno određenim operatorima, nego se u njima također izričito upućuje na zemaljsku tehnologiju. Te su akte uzeli u obzir Komisija(49) i Opći sud kako bi zaključili da postoji državna potpora.
74. U tom pogledu, Kraljevina Španjolska tvrdi da dokazi koje je moguće podnijeti u okviru sudskog postupka, u ovom slučaju ugovori kojima se propisuju obveze javne usluge, nisu relevantni za nadzor zakonitosti Komisijine odluke(50). Usto, među postupovnim obvezama koje treba poštovati jest i Komisijina obveza pažljivog i nepristranog ispitivanja svih relevantnih elemenata i obrazlaganja svoje odluke(51). U ovom slučaju, prema mišljenju te države članice, Komisija je trebala uzeti u obzir postupke javne nabave, koji su, kao što uostalom proizlazi iz opisa mjere potpore u spornoj odluci(52), sastavni dio tih mjera.
75. Na trećem mjestu, Kraljevina Španjolska tvrdi da Opći sud nije mogao tvrditi da nijedna autonomna zajednica osim Baskije nije dokazala da korištenje zemaljske mreže ima svojstvo UOGI‑ja, s obzirom na to da iz sporne odluke proizlazi da je Komisija radi ocjenjivanja spojivosti potpore ispitala uzorak od 82 postupka javne nabave(53).
76. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, Opći sud „odbio je provjeriti je li Komisija ispitala sve elemente relevantne za ocjenu definicije javne usluge. Kao što je navedeno u tužbi [pred Općim sudom], kada je Komisija ispitala spis u predmetnom slučaju, nije provela detaljno ispitivanje na temelju kojeg je izvela zaključak da zadaća od općeg interesa je ili nije bila povjerena poduzetniku. Stoga nije provjerila je li država članica počinila očitu pogrešku pri izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti tijekom dodjele predmetne zadaće”.
77. U svojoj replici, Kraljevina Španjolska ističe da se prvi dio prvog žalbenog razloga odnosi na to da je Opći sud odbio provjeriti je li Komisija ispitala sve elemente relevantne za ocjenu definicije javne usluge. Prema mišljenju te države članice, kada je Komisija ispitala spis u predmetnom slučaju, nije provela detaljno ispitivanje na temelju kojeg bi mogla utvrditi da zadaća od općeg interesa je ili nije bila povjerena poduzetniku. Kraljevina Španjolska smatra da je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava time što nije provjerio je li Komisija provela tu analizu.
78. Komisija smatra da je prvi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan i da je, u svakom slučaju, nedopušten i neosnovan.
79. Kao prvo, prema mišljenju Komisije, kritike Kraljevine Španjolske odnose se na dodatni razlog iz obrazloženja presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), tako da je navedeni dio bespredmetan. Opći sud je u tom pogledu u dovoljnoj mjeri obrazložio obijanje prvog uvjeta iz presude Altmark u točki 74. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891)(54), koji nije bio predmet žalbe.
80. Kao drugo, ovaj dio također je nedopušten jer ta država članica osporava ocjenu koju je Opći sud proveo u pogledu ugovora i nacionalnog prava, koja ne podliježe nadzoru Suda. U tom pogledu, Kraljevina Španjolska nije uputila ni na kakvo iskrivljavanje nacionalnog prava i, čak i ako njezine argumente treba shvatiti u tom smislu, ta država članica samo je iznijela tvrdnje.
81. Kao treće, taj je dio također neosnovan jer Kraljevina Španjolska pred Općim sudom nije iznijela nijedan element na temelju kojeg je moguće zaključiti da se usluga emitiranja signala putem određene platforme može kvalificirati kao UOGI.
82. U tom pogledu, Komisija tvrdi da do takvog zaključka nije moguće doći ni na temelju nacionalnog zakona, drugih propisa ni sudske prakse španjolskog Vrhovnog suda. Naprotiv, nacionalnim se zakonom svojstvo „javne usluge” pripisuje ograničenom broju usluga, kao što su telekomunikacije za nacionalnu obranu i građansku zaštitu ili univerzalna telefonska usluga. Prema mišljenju Komisije, pojam „usluga od općeg interesa” u Općem zakonu 32/2003 o telekomunikacijama od 3. studenoga 2003. označava gospodarsku djelatnost koja je od interesa za zajednicu, a koja nije nužno povezana sa zadaćom javne usluge u smislu španjolskog prava, niti se radi o UOGI‑ju u smislu prvog uvjeta iz presude Altmark ili članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
83. Osim toga, na temelju argumentacije te države članice u pogledu obveza pokrivenosti radiotelevizijskih kuća u zoni II ne mogu se dovesti u pitanje točke 67. i 68. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891).
84. Nadalje, argumenti Kraljevine Španjolske u pogledu navodnog neuzimanja u obzir javnih ugovora bespredmetni su jer se odnose na točku 71. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), u kojem je naveden dodatni razlog iz obrazloženja. Nadalje, Komisija smatra da ta država članica miješa nadzor zakonitosti koji je dužan provesti Opći sud u okviru tužbe za poništenje s nadzorom po službenoj dužnosti koji nije dužan provesti(55). Stoga Kraljevina Španjolska žalbom, ukratko, prigovara Općem sudu da nije po službenoj dužnosti istaknuo dokazna sredstva ili dokaze koje navedena država članica nije sama istaknula pred Općim sudom. Zaključak Općeg suda stoga nije zahvaćen nijednom pogreškom koja se tiče prava.
Analiza
Veza između članka 107. stavka 1. UFEU‑a, presude Altmark i članka 106. stavka 2. UFEU‑a
85. Naknade koje države članice dodjeljuju za pružanje javne usluge(56) ili UOGI(57) podliježu pravilima koje je zakonodavac Unije utvrdio u člancima 107. i 108. UFEU‑a(58).
86. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi se mjera kvalificirala kao „potpora”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju biti ispunjene sve pretpostavke iz te odredbe. Stoga, da bi se nacionalna mjera mogla okarakterizirati kao državna potpora mora se, kao prvo, raditi o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava, kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama, treće, mora davati prednost svom korisniku i, četvrto, treba narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(59).
87. Budući da je riječ o kumulativnim uvjetima, državnu mjeru nije moguće kvalificirati kao državnu potporu ako jedan od tih uvjeta nije ispunjen(60).
88. Što se tiče trećeg uvjeta predviđenog člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, odnosno postojanja prednosti dodijeljene poduzetniku korisniku, državnim se potporama smatraju intervencije koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima(61).
89. U točki 87. presude Altmark, Sud je odlučio da, „s obzirom na to da se državna mjera ili intervencija smatra naknadom u smislu protučinidbe za usluge koje su obavili poduzetnici koji su korisnici radi izvršavanja obveza pružanja javne usluge, pri čemu ti poduzetnici u praksi nemaju financijsku korist te ta intervencija stoga ne dovodi do toga da se ti poduzetnici stavljaju u povoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurentske poduzetnike, takva intervencija nije pokrivena člankom [107. stavkom 1. UFEU‑a]”.
90. Prema mišljenju Suda, da bi se izbjeglo da se takvu naknadu smatra državnom potporom, četiri uvjeta predviđena u točkama 89. do 93. presude Altmark(62) moraju biti ispunjena(63).
91. Valja napomenuti da, ako nisu ispunjena četiri uvjeta iz presude Altmark i državna mjera jest državna potpora(64), još ju je moguće opravdati, među ostalim, odstupanjem predviđenim u članku 106. stavku 2. UFEU‑a(65).
92. Naime, na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a, u vezi sa stavkom 1. istog članka, može se opravdati to da država članica posebna ili ekskluzivna prava protivna odredbama UFEU‑a dodijeli poduzetniku kojem je povjereno obavljanje UOGI‑ja ako se ispunjavanje posebne zadaće koja mu je dodijeljena može osigurati samo dodjelom takvih prava i ako se na razvoj trgovine neće utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije(66).
93. Što se tiče odnosa između članka 107. stavka 1. UFEU‑a, uvjeta određenih u presudi Altmark i članka 106. stavku 2. UFEU‑a, Sud je odlučio da „do nadzora nad poštovanjem uvjeta utvrđenih [presudom Altmark] dolazi prije, odnosno prilikom razmatranja pitanja treba li mjere o kojima je riječ kvalificirati kao državne potpore [u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a]. To pitanje, naime, prethodi onom kojem je svrha provjeriti, ako je to slučaj, je li nespojiva potpora ipak potrebna za obavljanje zadaće povjerene korisniku predmetne mjere na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a.”(67).
94. Prema mišljenju Suda, uvjete utvrđene presudom Altmark stoga više ne treba primjenjivati kad Komisija, nakon što je utvrdila da neku mjeru treba kvalificirati kao potporu, utvrđuje može li se ta potpora opravdati na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a(68). U tom pogledu, Sud je u točki 38. presude od 8. ožujka 2017., Viasat Broadcasting UK/Komisija (C‑660/15 P, EU:C:2017:178), presudio da članak 106. stavak 2. UFEU‑a Komisiji ne nalaže uzimanje u obzir drugog i četvrtog uvjeta iz presude Altmark kako bi odlučila je li državna potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju te odredbe.
95. Naime, što se tiče primjene članka 106. stavka 2. UFEU‑a, Opći sud je u točki 61. presude od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija (T‑125/12, EU:T:2015:687) presudio (prema mojem mišljenju pravilno) da je tri uvjeta potrebno ispuniti da bi se državna potpora dodijeljena kao naknada za izvršenje obveza javne usluge mogla smatrati spojivom s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a. Prema mišljenju Općeg suda, „[p]rvim se uvjetom, koji se odnosi na definiciju javne usluge, zahtijeva da predmetna usluga doista bude usluga od općeg gospodarskog interesa i da je kao takvu jasno definira država članica. Drugim se uvjetom, koji se odnosi na ovlaštenje za obavljanje javne usluge, zahtijeva da država članica izričito povjeri poduzetniku korisniku pružanje predmetne javne usluge. Naposljetku, treći se uvjet temelji na pojmu proporcionalnosti. Na temelju tog uvjeta, financiranje poduzetnika kojem su povjerene obveze javne usluge treba se smatrati spojivim s unutarnjim tržištem ako bi primjena pravila o tržišnom natjecanju iz UFEU‑a – u ovom slučaju zabrana državnih potpora – spriječila obavljanje posebnih zadaća koje su povjerene tom poduzetniku, s obzirom na to da se odstupanjem od pravila o tržišnom natjecanju ne smije utjecati na razvoj trgovine u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije”(69).
96. Prema mojem mišljenju, prva dva gore navedena uvjeta odgovaraju prvom uvjetu iz presude Altmark.
97. Iako je Sud presudio da drugi i četvrti uvjet iz presude Altmark nisu relevantni za da bi se provjerilo primjenjuje li se odstupanje predviđeno člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a na državnu potporu, suprotno tome, smatram da uvjet istovjetan prvom uvjetu iz presude Altmark, odnosno, da je poduzetniku(70) stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge/UOGI‑ja i da su te obveze jasno definirane, mora biti ispunjen kako bi se primjenjivalo odstupanje predviđeno tom odredbom.
98. Naime, u presudi od 21. ožujka 1974., BRT i Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs (127/73, EU:C:1974:25, t. 22.), Sud je presudio da poduzetniku koji upućuje na odredbe članka 106. stavka 2. UFEU‑a kako bi se pozvao na odstupanje od pravila Ugovora država članica mora stvarno povjeriti obavljanje UOGI‑ja(71). Usto, u presudi od 11. travnja 1989., Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro (66/86, EU:C:1989:140, t. 56.), Sud je naglasio potrebu jasnog definiranja zadaće UOGI‑ja koja je dodijeljena poduzetniku u skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a(72).
Prvi uvjet predviđen presudom Altmark(73)
Ovlast država članica da određene usluge odredi kao UOGI
99. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 106. stavak 2. UFEU‑a nastoji pomiriti interes država članica da određene poduzetnike koriste kao instrument gospodarske ili socijalne politike i interes Unije da se poštuju pravila tržišnog natjecanja i očuva jedinstvo unutarnjeg tržišta. U tom okviru, države članice imaju pravo, u skladu s pravom Unije, odrediti doseg i organizaciju svojih UOGI‑ja. Osobito mogu uzeti u obzir ciljeve svoje nacionalne politike(74).
100. U tom kontekstu, smatram da ta ovlast priznata država članicama da „definiraju” UOGI‑je podrazumijeva ovlast da određene usluge odrede kao UOGI‑je te da „odrede” doseg i organizaciju tih UOGI‑ja. Određivanje UOGI‑ja te određivanje njihova dosega i organizacije, koja provode države članice, obuhvaćeno je odabirom političke naravi, koji je obilježen „širokom diskrecijskom ovlasti”.
101. Naime, iako Protokolom br. 26 nije izričito predviđeno da države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti u pogledu definiranja svojih UOGI‑ja, u njegovom članku 1. prvoj alineji naglašena je ključna uloga i široko diskrecijsko pravo nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela u pružanju, naručivanju i organiziranju UOGI‑ja u najvećoj mogućoj mjeri povezanih s potrebama korisnika. Prema mojem mišljenju, mogućnost pružanja, naručivanja i organiziranja UOGI‑ja usko je povezana s pravom određivanja tih usluga i od njega se ne može odvojiti.
102. U skladu s predmetnim presudama(75), smatram da, u nedostatku usklađenog propisa Unije u tom području(76) države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću pri definiranju usluga koje smatraju UOGI‑jima(77) kao i pri određivanju njihova dosega i organizacije.
103. S obzirom na tu široku diskrecijsku ovlast država članica, Opći sud pravilno je presudio da, načelno, „Komisija nije ovlaštena odlučivati o opsegu funkcija javnih usluga koje su povjerene javnim operatorima, […] ni o svrsishodnosti političkih izbora, s tim u vezi, koje su zauzela nacionalna tijela ni o gospodarskoj učinkovitosti javnog operatora”(78).
104. Prema tome, u skladu s predmetnim presudama(79), određivanje tih usluga od strane država članica kao UOGI‑ja Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške(80). Komisija stoga izvršava ograničeni nadzor nad određivanjem usluga kao UOGI‑ja.
105. Zbog istih razloga, u slučaju tužbe za poništenje Komisijine odluke o određivanju usluga kao UOGI‑ja te o određivanju dosega i organizacije tih UOGI‑ja koje provode države članice, Opći sud treba uzeti u obzir široku diskrecijsku ovlast država članica i ograničeni nadzor Komisije u tom pogledu.
106. Međutim, valja istaknuti da, unatoč širokoj diskrecijskoj ovlasti država članica pri „određivanju” svojih UOGI‑ja, ta ovlast nije neograničena.
107. U presudi od 8. ožujka 2017., Viasat Broadcasting UK/Komisija (C‑660/15 P, EU:C:2017:178, t. 29.), Sud je odlučio da „iz samog teksta članka 106. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da su odstupanja od pravila Ugovora dopuštena samo ako su nužna za obavljanje posebne zadaće povjerene poduzeću zaduženom za obavljanje [UOGI‑ja]”(81).
108. Usto, u točki 26.- presude od 10. prosinca 1991., Merci convenzionali porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, t. 26. i 27.), Sud je odlučio da „[k]ako bi se moglo primijeniti odstupanje od primjene pravila Ugovor koje je predviđeno u [članku 106. stavku 2. UFEU‑a], nije dovoljno samo da su javna tijela predmetnom poduzetniku povjerila obavljanje usluge od općeg gospodarskog interesa, nego je također potrebno da se primjenom pravila Ugovora sprječava obavljanje posebne zadaće koja je povjerena tom poduzetniku i da se ne utječe na interese [Unije]”. U točki 27. te presude, Sud je smatrao da predmetne lučke djelatnosti nisu od općeg gospodarskog interesa koji bi bio poseban u odnosu na druge djelatnosti i da se, čak i kad bi to bio slučaj, primjenom pravila Ugovora nije moglo spriječiti obavljanje takve zadaće.
109. Usto, valja napomenuti da se ta ovlast država članica izvršava pod nadzorom Komisije. Naime, u presudi od 14. srpnja 1971., Muller i Hein (10/71, EU:C:1971:85, t. 14. i 15.), Sud je presudio da primjena članka 106. stavka 2. UFEU‑a „podrazumijeva ocjenu zahtjeva koji se odnose, s jedne strane, na obavljanje posebne zadaće povjerene poduzetnicima o kojima se radi i, s druge strane, na zaštitu interesa [Unije]” i „da je ta ocjena obuhvaćena ciljevima opće gospodarske politike kojima se vode države pod nadzorom Komisije”(82).
Obveza države članice da aktom tijela javne vlasti poduzetniku korisniku javnih subvencija povjeri izvršavanje obveza javne vlasti i da jasno definira te obveze
110. Iako države članice imaju široku diskrecijsku ovlasti pri „određivanju” određenih usluga kao UOGI‑je te da odrede njihov doseg i organizaciju, prvim uvjetom iz presude Altmark i tekstom članka 106. stavka 2. UFEU‑a nedvosmisleno se zahtijeva da je poduzetniku(83) stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge(84) i da su te obveze jasno definirane(85).
111. Ta dva zahtjeva, koje je prema mojem mišljenju Opći sud pravilno kvalificirao kao „minimalne kriterije”(86), jasno se razlikuju od ovlasti političke naravi kojom države članice raspolažu pri određivanju usluga kao UOGI‑ja.
112. U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se moglo smatrati da je poduzetniku povjereno obavljanje javne usluge/UOGI‑ja, to je potrebno učiniti na temelju akta tijela javne vlasti(87). Taj zahtjev treba strogo primjenjivati te je predmetna država članica dužna dokazati da je taj zahtjev ispunjen kako bi se mogla primijeniti presuda Altmark ili iznimka predviđena člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a. Opseg sudskog nadzora koji u tom pogledu provodi Opći sud jest nadzor zakonitosti.
113. Međutim, nije potrebno da taj akt tijela javne vlasti bude zakonodavni ili regulatorni akt(88). Naime, Sud je već potvrdio da poduzetniku može biti povjereno obavljanje UOGI‑ja na temelju koncesije javnog prava(89).
114. Nadalje, što se tiče jasne definicije obveza koje ima poduzetnik kojem je povjeren UOGI, smatram da, iako se popisivanje i utvrđivanje tih obveza u svakom pojedinom slučaju razlikuje ovisno o predmetnim posebnim uslugama i postojećim okolnostima u različitim državama članicama, njima je potrebno obuhvatiti najmanje narav, trajanje i doseg nametnutih obveza(90). Taj zahtjev također treba strogo primjenjivati.
115. Ti minimalni kriteriji ne mogu biti samo formalne obveze. Njihov je cilj, osobito, osigurati transparentnost(91) kada države članice određuju UOGI‑je te njihov doseg i organizaciju. Usto, samim tim ciljem transparentnosti nastoji se povećati pravna sigurnost, osobito, u državama članicama, poduzetnika kojima je povjereno izvršavanje obveza javne usluge, njihovih eventualnih konkurenata i potrošača(92).
116. Naime, Sud je presudio da, kako bi se moglo smatrati da su obveze nametnute poduzetniku kojem je povjereno obavljanje UOGI‑ja obuhvaćene posebnom zadaćom koja mu je dodijeljena, te obveze moraju biti povezane s predmetom predmetnog UOGI‑ja te njihov izravni cilj mora biti doprinos tom interesu. Te obveze ili ograničenja mogu se uzeti u obzir u trenutku kada se ocjenjuje koliko su odstupanja od pravila Ugovora, koje treba opravdati, potrebna kako bi se predmetnom poduzetniku omogućilo obavljanje zadaće od općeg interesa koja mu je povjerena(93).
117. Međutim, ne bi bilo moguće provjeriti je li se država članica pridržavala granica svoje široke diskrecijske ovlasti pri određivanju UOGI‑ja ako sa sigurnošću nije poznato kome je povjereno izvršavanje obveza javne usluge te koja je narav, trajanje i doseg njegovih obveza(94).
118. Usto, smatram da je taj zahtjev transparentnosti koji se odnosi na povjerenu zadaću nužan kako bi se provjerilo jesu li ispunjeni ostali uvjeti iz presude Altmark i članka 106. stavka 2. UFEU‑a. Osobito ne bi bilo moguće provjeriti je li ispunjen treći uvjet iz presude Altmark, odnosno da „naknada ne premašuje iznos potreban za pokrivanje svih ili dijela troškova nastalih izvršavanjem obveza javne usluge […]” ako narav i doseg tih obveza nisu jasno određeni. Što se tiče primjene članka 106. stavka 2. UFEU‑a, ne bi bilo moguće provjeriti je li primjenom Ugovorâ spriječeno obavljanje UOGI‑ja ako narav i doseg tih usluga koje su povjerene poduzetnicima nisu jasno određeni(95).
Primjena na ove žalbe
Spojeni predmeti C‑66/16 P do C‑69/16 P
119. Uvodno, suprotno tvrdnjama društva SES Astra, smatram da je prvi dio jedinog žalbenog razloga dopušten(96).
120. Naime, prvim dijelom svojeg jedinog žalbenog razloga, žalitelji prigovaraju Općem sudu da je pogrešno primijenio sudsku praksu Suda i Općeg suda, prema kojem definiciju UOGI‑ja od strane države članice kao Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške. Prema mojem mišljenju, s obzirom na navedeno i suprotno tvrdnji društva SES Astra(97), žalitelji ne osporavaju činjeničnu ocjenu Općeg suda, nego od Suda zahtijevaju da provede nadzor nad time je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava(98) time što je pojasnio obveze određene prvim uvjetom iz presude Altmark(99). U okviru žalbe sud može provesti nadzor nad takvim pitanjem prava.
121. Što se tiče merituma, suprotno tvrdnji žalitelja(100), smatram da Opći sud nije prekoračio granicu nadzora očite pogreške u okviru ispitivanja raznih akata kojima definirana i dodijeljena zadaća UOGI‑ja. Naime, u skladu s točkama 113. do 115. ovog mišljenja, potrebno je strogo primijeniti obveze stvarnog povjeravanja poduzetniku korisniku javnih subvencija izvršavanja obveza javne usluge aktom tijela javne vlasti i jasnog definiranja tih obveza. Izvršavanje tih minimalnih obveza nije obuhvaćeno širokom diskrecijskom ovlašću država članica pri određivanju usluga kao UOGI‑ja. Komisija može samo slučaju očite pogreške dovesti u pitanje spomenutu diskrecijsku ovlast pri navedenom određivanju(101).
122. Činjenica da je nesporno da postoji disfunkcija tržišta i da je predmetna usluga s materijalnog gledišta usluga koja se može kvalificirati kao UOGI, nije relevantna. Te okolnosti treba uzeti u obzir tijekom analize toga može li se uslugu odrediti kao UOGI, što je obuhvaćeno širokom diskrecijskom ovlašću država članica, pri čemu je analizu moguće dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške. Suprotno tome, te okolnosti nisu relevantne za utvrđivanje je li poduzetniku korisniku javnih subvencija stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge aktom tijela javne vlasti i jesu li te obveze jasno definirane.
123. Prema tome, smatram da prvi dio jedinog žalbenog razloga u predmetima C‑66/16 P do C‑69/16 P treba odbiti kao neosnovan.
124. U okviru drugog dijela svojeg jedinog žalbenog razloga, žalitelji tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je široku diskrecijsku ovlast država članica ograničio samo na definiranje UOGI‑ja, dok države članice također raspolažu diskrecijskom ovlašću u „pružanju, naručivanju i organiziranju” tih usluga. Smatraju da diskrecijska ovlast nužno obuhvaća odabir konkretne tehnologije koja, suprotno tvrdnjama iz predmetnih presuda(102), nije ništa drugo nego način pružanja usluge.
125. Smatram, kao i SES Astra, da su predmetne presude pogrešno protumačene u okviru prvog dijela(103).
126. Naime, Opći sud nije doveo u pitanje široku diskrecijsku ovlast kojom države članice(104) raspolažu u „pružanju, naručivanju i organiziranju” UOGI‑ja zato što su odabrale konkretnu tehnologiju; samo je utvrdio da žalitelji nisu ispunili prvi uvjet iz presude Altmark, pri čemu je, nakon procjene španjolskog nacionalnog i regionalnog zakonodavstva, smatrao da Kraljevina Španjolska nije uslugu korištenja zemaljske mreže jasno i precizno definirala kao javnu uslugu u skladu s prvim uvjetom iz presude Altmark. Ističem da je Opći sud presudio(105) da, „[žalitelji] nisu ni u jednom trenutku mogli odrediti koje su obveze javne usluge povjerene operaterima mreže DZT‑a, bilo španjolskim zakonom, bilo ugovorima o korištenju, a kamoli da su o tome podnijeli dokaz”(106).
127. Podredno, što se tiče presuda od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (T‑462/13, EU:T:2015:902), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (T‑465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900), i Abertis Telecom i Retevisión I/Komisija (T‑541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898), ističem da, iako je Opći sud smatrao da su španjolska tijela pri definiranju usluge korištenja mreže DZT‑a kao UOGI‑ja trebala poštovati načelo jednakog postupanja(107) i da stoga nisu smjela diskriminirati ostale platforme u odnosu na zemaljsku platformu, iz tih presuda jasno proizlazi da, prema mišljenju Općeg suda, „poštovanje načela tehnološke neutralnosti ne znači da je, u svim slučajevima, definiranje određene platforme za korištenje radiodifuzijske mreže očita pogreška”(108). Opći sud je tako prigovorio Komisiji da nije ispitala je li odabir određene platforme bio objektivno opravdan u predmetnom slučaju, uzimajući u obziru široku diskrecijsku ovlast španjolskih tijela u pogledu definiranja UOGI‑ja. Iz toga slijedi da je Opći sud potvrdio da države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću u „pružanju, naručivanju i organiziranju” UOGI‑ja.
128. Prema tome, drugi dio jedinog žalbenog razloga u predmetima C‑66/16 P do C‑69/16 P treba odbiti kao neosnovan.
Predmet C‑70/16 P
129. Što se tiče prvog dijela njihova četvrtog žalbenog razloga, žalitelji smatraju da Opći sud nije poštovao široku diskrecijsku ovlast koju države članice imaju pri definiranju UOGI‑ja(109).
130. Ističem da, iako žalitelji ne dovode izravno u pitanje tvrdnju Općeg suda iz točke 110. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), tvrde da dvanaesta dodatna odredba Kraljevskog dekreta 944/2005 i sporazumi o suradnji između upravâ sadržavaju jasnu definiciju predmetne javne usluge, odnosno, pružanje usluge digitalne zemaljske televizije i da je ta usluga službenim aktima povjerena općinama, zajedno s autonomnom zajednicom(110).
131. Prema mojem mišljenju, tu argumentaciju, koja se odnosi na ocjenu koju je Opći sud proveo nad mjerodavnim nacionalnim pravom, treba odbaciti kao nedopuštenu jer ne postoji tvrdnja o iskrivljavanju tog prava(111).
132. U tom pogledu, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj je on na temelju članka 256. UFEU‑a nadležan isključivo za to da, nakon što je Opći sud utvrdio ili ocijenio činjenice, nadzire njihovu pravnu kvalifikaciju i pravne posljedice koje je Opći sud iz njih izveo. Ocjena činjenica ne predstavlja, dakle, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza podnesenih pred Općim sudom, pravno pitanje koje je kao takvo podložno nadzoru Suda. Stoga, što se tiče ispitivanja u okviru žalbe ocjene Općeg suda glede nacionalnog prava, Sud je nadležan samo utvrditi je li došlo do iskrivljavanja tog prava(112).
133. Prema tome, smatram da prvi dio četvrtog žalbenog razloga u predmetu C‑70/16 P treba odbaciti kao djelomično nedopušten.
134. Usto, iz točke 95. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), jasno proizlazi da, prema mišljenju Općeg suda, „države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću u pogledu definiranja UOGI‑ja te, prema tome, definiciju tih usluga od strane država članica Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške”.
135. Međutim, Opći sud smatrao je da nisu ispunjeni „pojedini minimalni kriteriji vezani, među ostalim, za postojanje akta javne vlasti koji predmetnim operatorima povjerava funkciju UOGI‑ja”(113).
136. Naime, u točki 110. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), Opći sud utvrdio je da „[žalitelji] nisu ni u jednom trenutku mogli odrediti koje su obveze javne usluge povjerene operatorima mreže DZT‑a, bilo španjolskim zakonom, bilo ugovorima o korištenju, a kamoli da su o tome podnijeli dokaz”.
137. Prema tome, Opći sud presudio je da žalitelji nisu uspjeli dokazati da je Komisija pogrešno smatrala da, zbog nepostojanja jasne definicije usluge korištenja zemaljske mreže kao javne usluge, prvi kriterij iz presude Altmark nije bio ispunjen(114).
138. Iz toga slijedi da, suprotno argumentima žalitelja, Opći sud nije, „načelno, isključio da korištenje zemaljske mreže [može biti] definirano kao javna usluga”(115).
139. Stoga smatram da prvi dio četvrtog žalbenog razloga također treba odbiti kao neosnovan. Što se tiče drugog dijela njihova četvrtog žalbenog razloga, žalitelji smatraju da je Opći sud u točki 112. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije poštovao to da diskrecijska ovlast država članica ne obuhvaća samo utvrđivanje , nego i pružanje i organizaciju UOGI‑ja. Prema mišljenju žalitelja, pružanje usluge medija DZT‑a putem zemaljske platforme jednostavan je način organizacije pružanja usluge, koju je dužna provesti država članica(116).
140. Iz odredbi članka 127. stavka 1. i odredbi članka 190. stavka 1. Poslovnika Suda proizlazi da je zabranjeno iznositi nove razloge u fazi žalbe. Naime, cilj tih odredbi je izbjeći, u skladu s člankom 170. stavkom 1. navedenog Poslovnika, da žalba ne izmijeni predmet spora koji se vodio pred Općim sudom(117).
141. Prema mojem mišljenju, drugi dio četvrtog razloga ove žalbe dovodi do toga da se pred Sudom pokreće postupak o sporu koji je širi od onoga o kojem je odlučivao Opći sud.
142. Naime, u točki 112. presude od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T‑463/13 i T‑464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901), Opći sud utvrdio je da žalitelji nisu osporavali Komisijinu ocjenu iz uvodne izjave 121. sporne odluke, prema kojoj je definiranje korištenja određene platforme medija, u predmetnom slučaju zemaljske platforme, očita pogreška španjolskih tijela jer, kada postoji više platformi za prijenos, ne može se smatrati da je jedna od njih posebno značajna za prijenos signala emitiranja.
143. Stoga smatram da drugi dio četvrtog žalbenog razloga treba odbaciti kao nedopušten.
Predmet C‑81/16 P
144. Što se tiče prvog dijela prvog žalbenog razloga Kraljevine Španjolske i, konkretno, argumentacije Kraljevine Španjolske prema kojoj je analiza koju je Opći sud proveo nad pravnim okvirom očito pogrešna(118) te ne samo da je aktima nacionalnog prava i ugovorima koje su sklopila španjolska tijela obavljanje UOGI‑ja definirano i povjereno određenim operatorima, nego se u njima također izričito upućuje na zemaljsku tehnologiju(119), smatram da tu argumentaciju, kojom se dovodi u pitanje ocjena koju je Opći sud proveo u pogledu mjerodavnog nacionalnog prava i ugovora koje su sklopila španjolska tijela, što je ocjena činjenica, treba odbaciti kao nedopuštenu jer ne postoji tvrdnja o iskrivljavanju tog prava(120).
145. Stoga smatram da prvi dio prvog žalbenog razloga Kraljevine Španjolske treba odbaciti kao nedopušten.
146. U pogledu merituma, smatram da je u okviru prvog dijela prvog žalbenog razloga Kraljevine Španjolske pogrešno protumačena presuda od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891).
147. Suprotno tvrdnji Kraljevine Španjolske(121), Opći sud nije presudio da ne treba uzeti u obzir, osim pravnog okvira, sve akte španjolskih tijela kojima je predmetnim operatorima povjereno izvršavanje obveza javne usluge.
148. Iz točke 69. i sljedećih točaka presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), jasno proizlazi da je Opći sud ispitao akte španjolskih tijela kojima je predmetnim operatorima povjereno, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, izvršavanje obveza javne usluge.
149. Naime, u točki 70. predmetne presude Opći sud je ispitao nacionalni program za prelazak na DZT, koji je španjolsko Vijeće ministara usvojilo 7. rujna 2007., te je smatrao da na temelju tog programa nijednom operatoru nije povjereno izvršavanje obveza javne usluge.
150. U točki 71. te presude, Opći sud tvrdio je da, prema sudskoj praksi, akt kojim se povjerava zadaća javne usluge može uključivati sporazumne akte pod uvjetom da proizlaze iz javne ovlasti te su obvezujući, a fortiori kada ti akti konkretiziraju obveze koje je nametnulo zakonodavstvo. Međutim, prema mišljenju Općeg suda, Kraljevina Španjolska nije dostavila nijedan ugovor koji bi mogao potkrijepiti njezinu tvrdnju prema kojoj je predmetnim operatorima povjereno izvršavanje obveza javne usluge. Osim toga, prema mišljenju Općeg suda, sama činjenica da je usluga predmet javnog ugovora ne znači da ta usluga automatski podrazumijeva, i to bez ikakvog pojašnjenja od strane predmetnih tijela, status UOGI‑ja u smislu presude Altmark.
151. Usto, u točki 72. predmetne presude, Opći sud ispitao je međuinstitucionalne sporazume sklopljene između baskijske vlade, EUDEL‑a i triju baskijskih provincijskih vijeća. Smatrao je da ti sporazumi nisu definirali korištenje zemaljske mreže kao javne usluge.
152. Osim toga, u točki 73. predmetne presude, Opći sud utvrdio je da španjolska tijela nisu ni u jednom trenutku mogla odrediti koje su obveze javne usluge povjerene operatorima koji koriste mreže DZT‑a bilo španjolskim zakonom bilo ugovorima o korištenju niti su vezano za to predložila dokaze.
153. Također smatram, kao i Komisija, da Opći sud nije počinio pogrešku time što je smatrao da Kraljevina Španjolska nije dokazala da je Komisija u uvodnim izjavama 119. do 122. i 172. sporne odluke, pogrešno utvrdila da uvođenje, održavanje i korištenje mreže DZT‑a u zoni II, nije bila precizno definirana kao javna usluga u smislu prvog uvjeta iz presude Altmark.
154. U tom pogledu, smatram da nije u pitanju široka diskrecijska ovlast kojom države članice raspolažu pri definiranju UOGI‑ja, u nedostatku usklađenog propisa Unije u tom području, nego obveza, u skladu s prvim uvjetom iz presude Altmark i tekstom članka 106. stavka 2. UFEU‑a, da je poduzetniku korisniku javnih subvencija stvarno povjereno izvršavanje obveza javne usluge i da su te obveze jasno definirane.
155. Ističem da je Opći sud u točki 67. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), utvrdio da, iako je Španjolska država sve telekomunikacijske usluge, uključujući mreže radijskog i televizijskog emitiranja, kvalificirala kao uslugu od općeg interesa, iz predmetnih zakona ne proizlazi da su sve telekomunikacijske usluge u Španjolskoj poprimile karakter UOGI‑ja. U tom pogledu, Opći sud ističe da se člankom 2 stavkom 1. Općeg zakona 32/2003 o telekomunikacijama od 3. studenoga 2003. izričito određuje da se usluge od općeg interesa u smislu tog zakona trebaju pružati u okviru sustava slobodnog tržišnog natjecanja, dok se kvalifikacijom usluge kao UOGI‑ja u smislu prvog uvjeta iz presude Altmark zahtijeva da se odgovornost za njezino obavljanje povjeri određenim poduzetnicima. Osim toga, u točki 68. predmetne presude, Opći sud smatrao je da, s obzirom na to da nacionalne odredbe karakterizira njihova tehnološka neutralnost i da su telekomunikacije prijenos signala kroz sve mreže emitiranja, a ne samo kroz zemaljsku mrežu, što Kraljevina Španjolska nije osporavala, nije moguće zaključiti da je Komisija pogrešno smatrala da korištenje zemaljske mreže nije definirano kao javna usluga u smislu presude Altmark.
156. S obzirom na dvosmislene i proturječne predmetne nacionalne odredbe, čiju bit Kraljevina Španjolska uostalom nije osporavala, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da Komisija nije pogrešno smatrala da te nacionalne odredbe ne sadržavaju jasnu definiciju usluge korištenja zemaljske mreže kao javne usluge.
157. Naposljetku, ne slažem se s argumentacijom Kraljevine Španjolske prema kojem Opći sud nije mogao tvrditi da nijedna autonomna zajednica osim Baskije nije dokazala da korištenje zemaljske mreže ima svojstvo UOGI‑ja, s obzirom na to da je Komisija radi ocjenjivanja spojivosti potpore ispitala uzorak od 82 postupka javne nabave(122).
158. Iz točke 77. presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T‑461/13, EU:T:2015:891), proizlazi da je Opći sud presudio da je na autonomnim zajednicama da se, sukladno presudi Altmark, pozovu na nepostojanje državne potpore i da su spomenuta tijela, kao najbolji i jedinstveni primjer, navela slučaj autonomne zajednice Baskije.
159. Prema mojem mišljenju, činjenica da je Komisija radi ocjenjivanja spojivosti predmetne potpore ispitala uzorak od 82 postupka javne nabave ne dokazuje da je druga autonomna zajednica osim Baskije dokazala ili čak navela da korištenje zemaljske mreže ima svojstvo UOGI‑ja
160. U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je Opći sud u točki 71. predmetne presude potvrdio da akt kojim se povjerava zadaća javne usluge može u određenim okolnostima također uključivati sporazumne akte. Međutim, Opći sud smatrao je da Kraljevina Španjolska nije dokazala je ovlaštenje za zadaću javne usluge povjereno javnim ugovorima sklopljenima između javne uprave i predmetnih operatora. Pravilno je dodao da sama činjenica da je usluga predmet javnog ugovora ne znači da ta usluga automatski ima, i to bez ikakvog pojašnjenja od strane predmetnih tijela, status UOGI‑ja u smislu presude Altmark.
161. Stoga smatram da prvi dio prvog žalbenog razloga Kraljevine Španjolske treba odbiti kao neosnovan.
162. Na temelju prethodno navedenog, prvi dio prvog žalbenog razloga Kraljevine Španjolske stoga treba odbaciti kao nedopušten i odbiti kao neosnovan.
Zaključak
163. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
– u spojenim predmetima Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (C‑66/16 P), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (C‑67/16 P), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (C‑68/16 P) kao i Cellnex Telecom i Retevisión I/Komisija (C‑69/16 P) odbije kao neosnovane prvi i drugi dio jedinog žalbenog razloga;
– u predmetu Comunidad Autónoma de Galicia i Redes de Telecomunicación Galegas/Komisija (C‑70/16 P) odbaci kao djelomično nedopušten i odbije kao neosnovan prvi dio četvrtog žalbenog razloga te da odbaci kao nedopušten drugi dio četvrtog žalbenog razloga, i
– u predmetu Španjolska/Komisija (C‑81/16 P) odbaci kao nedopušten i odbije kao neosnovan prvi dio prvog žalbenog razloga.