SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 13. septembra 2013(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Prošnja za pridobitev dostopa do nekaterih zaupnih odlomkov končne odločbe Komisije, ki se nanaša na omejevalni sporazum – Zavrnitev dostopa – Obveznost obrazložitve – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Izjema, ki se nanaša na zasebnost in integriteto posameznika – Izjema, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov tretje osebe – Izjema, ki se nanaša na namen preiskav – Prevladujoči javni interes – Lojalno sodelovanje“
V zadevi T‑380/08,
Kraljevina Nizozemska, ki jo zastopajo C. Wissels, M. de Mol in M. de Ree, zastopnice,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata A. Bouquet in P. Costa de Oliveira, zastopnika,
tožena stranka,
predmet katere je predlog za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 30. junija 2008, s katero je bilo zavrnjen dostop do nekaterih zaupnih odlomkov odločbe C(2006) 4090 final (zadeva COMP/F/38.456 – Bitumen (Nizozemska)),
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, S. Soldevila Fragoso (poročevalec) in G. Berardis, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. decembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Komisija Evropskih skupnosti je 13. septembra 2006 sprejela odločbo C(2006) 4090 final (zadeva COMP/F/38.456 – Bitumen (Nizozemska), v nadaljevanju: Odločba o bitumnu) v zvezi s postopkom po členu 81 [ES]. Različica te odločbe, v kateri so izpuščeni nekateri odstavki, za katere Komisija meni, da so zaupni (v nadaljevanju: javna različica Odločbe o Bitumnu), je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije z dne 28. julija 2007 (UL L 196, str. 40). Komisija je v Odločbi o bitumnu ugotovila, da je več podjetij kršilo člen 81(1) ES s tem, da so sodelovala pri omejevalnem sporazumu na nizozemskem trgu bitumna za tlakovanje cest, in jim naložila globe v skupnem znesku 266.717 milijonov EUR.
2 Kraljevina Nizozemska je 7. marca 2008 pri Komisiji vložila prošnjo za dostop do popolne različice Odločbe o bitumnu (v nadaljevanju: zaupna različica Odločbe o bitumnu) na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
3 Komisija je v dopisu z dne 27. marca 2008 začetno prošnjo za dostop do popolne različice zaupne Odločbe o bitumnu zavrnila.
4 Kraljevina Nizozemska je 17. aprila 2008 na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001 vložila potrdilno prošnjo, s katero je Komisiji predlagala, naj svoje stališče ponovno preuči (v nadaljevanju: potrdilna prošnja). Navedla je, da namerava, ker ji je z ravnanjem podjetij, navedenih v Odločbi o bitumnu, nastala škoda, pri nacionalnem sodišču proti tem podjetjem vložiti odškodninsko tožbo. Kraljevina Nizozemska je navedla, da bi bilo v zvezi s tem koristno pridobiti informacije iz zaupne različice Odločbe o bitumnu, ki so bile izpuščene iz javne različice te odločbe. Kraljevina Nizozemska je v zvezi s tem navedla nekatere posamezne odstavke Odločbe o bitumnu, ki se nanašajo na:
– naravo in obseg kršitve (točke od 4 do 6 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– organizacijo in delovanje omejevalnega sporazuma (točke od 48 do 86 in od 350 do 354 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– vlogo nekaterih podjetij pri spodbujanju in vodenju omejevalnega sporazuma (točke od 342 do 347 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– sporazume o cenah v okviru omejevalnega sporazuma (točke od 87 do 126 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– razlike v cenah bitumna na Nizozemskem in v sosednjih državah (točke 150, 174 in 314 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– interes graditeljev cest za zvišanje cen bitumna (točki 149 in 151 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– dele trga in promet prodaje bitumna na Nizozemskem v okviru omejevalnega sporazuma (točke od 7 do 29 in 321 Odločbe o bitumnu);
– nazadnje, na imena fizičnih oseb, ki so zastopale udeležence omejevalnih sporazumov na sestankih (točke 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 in 298 obrazložitve Odločbe o bitumnu).
5 Komisija je z dopisom z dne 30. junija 2008 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnila potrdilno prošnjo.
6 Komisija je glede informacij, na katere se nanaša prva alinea zgornje točke 4, navedla, da sta javna in zaupna različica Odločbe o bitumnu enaki.
7 Komisija je glede informacij, na katere se nanašajo alinee od druge do osme zgornje točke 4, navedla, da so zajete z izjemo od pravice do dostopa do dokumentov, določeno v členu 4(2), druga in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb ter varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Evropske unije. Navedla je, da je na koncu člena 4(2) določeno, da se izjeme ne uporabijo, če prevladujoči javni interes upravičuje razkritje zahtevanih informacij. Vendar je menila, da v potrdilni prošnji ni bilo dokazov o obstoju takega interesa, saj je bil interes Kraljevine Nizozemske, ki se je nanašal na koristnost zaupne različice Odločbe o bitumnu za pripravo morebitne odškodninske tožbe proti podjetjem, na katera se ta odločba nanaša, zaseben, in ne javen.
8 Komisija je glede informacij iz zgornje točke 4, osma alinea, menila, da so bile zajete z izjemo, določeno v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, in z izjemo, določeno v členu 4(1)(b) te uredbe, ki se nanaša na zasebnost in integriteto posameznika.
9 Nazadnje, Komisija je ugotovila, da informacij, navedenih v alineah od druge do osme zgornje točke 4, ni bilo mogoče delno razkriti na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001, ker so bile v celoti zajete z navedenimi izjemami.
10 Komisija je avgusta 2009 objavila novo javno različico Odločbe o bitumnu, v kateri je bilo nerazkritih odstavkov manj (v nadaljevanju: nova javna različica Odločbe o bitumnu).
Postopek in predlogi strank
11 Kraljevina Nizozemska je 9. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo.
12 S sklepom predsednika drugega senata Splošnega sodišča z dne 2. junija 2010 je bil postopek v tej zadevi prekinjen do končne odločitve Sodišča v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 29. junija 2010 Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, ZOdl., str. I‑5885), in do končne odločitve Splošnega sodišča v zadevi, v kateri je bila izdan sklep z dne 25. januarja 2010 Basell Polyolefine proti Komisiji (T‑399/07, neobjavljena v ZOdl.). Postopek se je nadaljeval 25. januarja 2011.
13 Ker je bila sestava senatov Splošnega sodišča spremenjena, je bil sodnik poročevalec razporejen v šesti senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
14 Splošno sodišče je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek. Stranki sta ustna stališča in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča podali na obravnavi 14. decembra 2012.
15 Splošno sodišče je na koncu navedene obravnave strankama postavilo vprašanje v zvezi z natančno določitvijo predmeta spora glede na novo javno različico Odločbe o bitumnu.
16 Kraljevina Nizozemska in Komisija sta v pisnih stališčih, ki sta jih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili 24. januarja in 8. januarja 2013, odgovorili na vprašanje Splošnega sodišča.
17 Kraljevina Nizozemska je v stališčih navedla, da so od tedaj predmet njene prošnje za dostop vsi odstavki, ki so ostali zaupni v novi javni različici Odločbe o bitumnu. V zvezi s tem je navedla nekaj odstavkov te določbe, ki se nanašajo na:
– naravo in obseg kršitve (opombe od 7 do 12 Odločbe o bitumnu);
– organizacijo in delovanje omejevalnega sporazuma (točke 50, od 53 do 57, 59, 62, od 64 do 66, od 69 do 74, 77, 78, 80 in od 82 do 86 obrazložitve ter opombe 130, od 132 do 134, od 137 do 140, od 143 do 148, od 150 do 157, od 160 do 187, od 189 do 192, od 194 do 198, od 200 do 204, od 206 do 212, od 215 do 229, od 231 do 239 in od 519 do 521 Odločbe o bitumnu);
– vlogo nekaterih podjetij pri spodbujanju in vodenju omejevalnih sporazumov (točke od 342 do 345 obrazložitve ter opombe 505, od 507 do 513 in od 515 do 518 Odločbe o bitumnu);
– sporazume o cenah v okviru omejevalnega sporazuma (točke od 88 do 98, od 102 do 118 in od 120 do 125 obrazložitve ter opombe od 240 do 251, 253, 254, od 256 do 268, 270, in od 272 do 322 Odločbe o bitumnu);
– razlike v cenah bitumna na Nizozemskem in v sosednjih državah (opombe od 372 do 376 Odločbe o bitumnu);
– interes graditeljev cest za zvišanje cen bitumna (opombe od 341 do 346 Odločbe o bitumnu);
– dele trga in promet prodaje bitumna na Nizozemskem v okviru omejevalnega sporazuma (točke od 8 do 16, od 18 do 23 in 29 obrazložitve ter opombe 16, 18, 21, od 29 do 32, od 35 do 37, 41, od 43 do 45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73, in od 77 do 81 Odločbe o bitumnu);
– imena fizičnih oseb, ki so zastopale udeležence omejevalnih sporazumov na sestankih (točke 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 in 298 obrazložitve Odločbe o bitumnu);
– nazadnje, na „druge zaprošene informacije“ (točke 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, od 175 do 177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, od 342 do 347, 372, 378, 380, od 382 do 386, od 389 do 391, 394 in 397 obrazložitve ter opombe 82, od 84 do 87, od 89 do 100, od 102 do 119, 121, 122, 124, 126, 341, od 350 do 352, od 379 do 381, 385, 386, od 390 do 393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, od 435 do 437, 441, 447, 450, od 453 do 458, od 465 do 469, od 472 do 474, od 480 do 483, 522, 528, 541, 547 in 549 ter Priloga I k Odločbi o bitumnu).
18 Kraljevina Nizozemska je poudarila, da so predmet njene prošnje za dostop tudi „druge zaprošene informacije“, čeprav v potrdilni prošnji niso bile izrecno navedene. Potrdilna prošnja naj bi se namreč nanašala na celotno Odločbo o bitumnu. Nazadnje, Kraljevina Nizozemska je pojasnila, da zaupne informacije, ki jih je Komisija pridobila na podlagi obvestila o imuniteti pred globami in zmanjševanju glob v primerih kartelov (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 2, str. 155, v nadaljevanju: obvestilo o prizanesljivosti), niso predmet spora.
19 Komisija je v stališčih poudarila neskladnost in nenatančnost stališča Kraljevine Nizozemske glede navedbe informacij, katerih razkritje je predmet spora. V zvezi s tem je trdila, da iz začetne in potrditvene prošnje ni bilo jasno razvidno, da Kraljevina Nizozemska prosi tudi za dostop do informacij, ki niso bile navedene v teh prošnjah.
20 Stranki sta bili nato pozvani na novo obravnavo, razpisano za 29. april 2013, ki se je nista udeležili. Ustni postopek je bil torej končan 17. aprila 2013.
21 Kraljevina Nizozemska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša na vse odstavke Odločbe o bitumnu, ki so še vedno zaupni, razen na tiste, ki vsebujejo informacije, pridobljene na podlagi obvestila o prizanesljivosti;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
22 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov postopka.
Pravo
Predmet spora
23 Komisija je po sprejetju izpodbijane odločbe in vložitvi duplike objavila novo javno različico Odločbe o bitumnu. V njej je bilo razkritih več informacij kot v javni različici, ki je bila predmet začetnih razprav med strankama najprej pred Komisijo in nato pred Splošnim sodiščem v okviru vlog strank. Splošno sodišče je med obravnavo presodilo, da je treba stranki pozvati, naj zaradi sprejetja te nove javne različice Odločbe o bitumnu natančno opredelita predmet spora. Kraljevina Nizozemska je na ta predlog odgovorila 24. januarja 2013 v stališčih, v katerih je navedla odstavke, razkritje katerih prosi, in preklicala svojo prošnjo za razkritje odstavkov, ki so bili od takrat vključeni v novi javni različici Odločbe o bitumnu. Kraljevina Nizozemska je navedla tudi, da so informacije, pridobljene na podlagi obvestila o prizanesljivosti, izključene iz njene prošnje za dostop (glej točko 18 zgoraj).
24 Ugotoviti je treba, da je treba predlog za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe analizirati ob upoštevanju pojasnil, ki jih je Kraljevina Nizozemska navedla 24. januarja 2013.
Vsebinska presoja
25 Utemeljitve, ki jih je Kraljevina Nizozemska navedla v podporo svoji tožbi, je mogoče razdeliti v sedem tožbenih razlogov. S prvim in drugim tožbeni razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in obveznosti obrazložitve, ker je Komisija menila, da so bile informacije, navedene v alineah od druge do osme zgornje točke 17 (v nadaljevanju: sporne informacije), zajete z izjemami od pravice do dostopa do dokumentov, ki jih določata navedeni določbi, in ker ni pojasnila, zakaj opombe od 7 do 12 Odločbe o bitumnu (prva alinea zgornje točke 17) niso bile posredovane. S tretjim tožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker prevladujoči javni interes upravičuje razkritje spornih informacij. S četrtim tožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(1)(b) te uredbe, ker je Komisija menila, da so informacije, navedene v osmi alinei zgornje točke 17, zajete z izjemo, ki se nanaša na varstvo integritete posameznika. S petim tožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 in načela sorazmernosti, ker Komisija ni odobrila delnega dostopa do spornih informacij. S šestim tožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001, ker uporaba izjem, navedenih v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ni bila več utemeljena glede na obdobje, na katero so se nanašale sporne informacije. Nazadnje, s sedmim tožbenim razlogom se zatrjuje kršitev člena 10 ES v povezavi z načelom sorazmernosti, ker Komisija ni izmenjala informacij s Kraljevino Nizozemsko.
Uvodne ugotovitve
26 Najprej je treba poudariti, da lahko institucija Unije pri presoji prošnje za dostop, ki ji je bila predložena, hkrati obravnava več razlogov za zavrnitev, navedenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 28. junija 2012 v zadevi Komisija proti Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, točki 113 in 114).
27 Kot je bilo navedeno v zgornji točki 7, je Komisija menila, da so bile sporne informacije hkrati zajete z izjemo iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, in z izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, te uredbe, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, inšpekcij in revizij institucij Unije. Kraljevina Nizozemska mora, da bi ji uspelo dokazati, da je bila v zvezi z izpodbijano odločbo storjena napaka glede teh informacij, zaradi katere jo je treba razglasiti za nično, dokazati v okviru prvega in drugega tožbenega razloga, da je Komisija storila napako s tem, da je ugotovila, da lahko Kraljevini Nizozemski zavrne dostop na podlagi teh izjem, ali v okviru tretjega in od petega do sedmega tožbenega razloga, da so prevladujoči javni interes, pretečeni čas ali obveznost Komisije, da spoštuje člen 10 ES ali načelo sorazmernosti, vsekakor upravičevali vsaj delno razkritje ali izmenjavo s Kraljevino Nizozemsko.
28 Komisija je, kot je bilo navedeno v zgornji točki 8, menila, da so informacije, navedene v osmi alinei zgornje točke 4 in osmi alinei zgornje točke 17, zajete tudi z izjemo iz točke 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na zasebnost in integriteto posameznika. Da bi ji uspelo dokazati, da je bila v zvezi z izpodbijano odločbo storjena napaka v zvezi s temi informacijami, zaradi katere jo je treba razglasiti za nično, mora Kraljevina Nizozemska kumulativno dokazati, da so prvi, drugi in tretji tožbeni razlog utemeljeni ali da sta utemeljena tretji in peti tožbeni razlog.
29 Prvi in drugi pritožbeni razlog je treba obravnavati skupaj.
Prvi in drugi tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in obveznosti obrazložitve, ker je Komisija menila, da so bile sporne informacije zajete z izjemami od pravice do dostopa do dokumentov, ki jih določata navedeni določbi, in ker ni pojasnila, zakaj opombe od 7 do 12 Odločbe o bitumnu niso bile posredovane
30 Obravnava zadeva se nanaša na razmerje med Uredbo št. 1049/2001 in Uredbo Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 [ES] in 82 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 2, str. 205). Ti uredbi imata različne cilje. Namen prve je zagotoviti največjo mogočo preglednost odločanja javnih organov in podatkov, na katerih temeljijo njihove odločbe. Njen namen je torej kar se da olajšati izvrševanje pravice dostopa do dokumentov institucij in spodbujati dobre upravne prakse. Namen druge je zagotoviti spoštovanje poklicnih skrivnosti v postopkih preprečevanja kršitev konkurenčnega prava Unije (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 109).
31 V nasprotju s trditvami Kraljevine Nizozemske, da je iz člena 18(3) Uredbe št. 1049/2001 razvidno, da v primeru neskladja med to uredbo in drugim pravilom prava Unije prevladajo določbe te uredbe, je treba poudariti, da v uredbah št. 1049/2001 in št. 1/2003 ni določb, ki bi izrecno določale, da ena prevlada nad drugo. Zato je treba zagotoviti tako uporabo vsake od teh uredb, ki bo v skladu z uporabo druge uredbe, in tako omogočiti skladno uporabo. Poleg tega v skladu s sodno prakso Sodišča, čeprav je namen Uredbe št. 1049/2001 zagotoviti javnosti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij, za to pravico ob upoštevanju sistema izjem, določenih v členu 4 te uredbe, veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točki 110 in 111).
32 Pravica do vpogleda v upravni spis v okviru postopka na podlagi člena 81 ES in pravica dostopa do dokumentov institucij na podlagi Uredbe št. 1049/2001 se sicer pravno res razlikujeta, vendar je njuna posledica s funkcionalnega vidika enaka. Dostop do spisa namreč – ne glede na pravno podlago za njegovo odobritev – zainteresiranim osebam omogoča, da pridobijo vse pripombe in dokumente, ki so bili predloženi Komisiji (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 120).
33 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da se sporne informacije nanašajo na inšpekcijo, preiskavo in revizijo institucij Unije v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Te informacije je namreč Komisija zbrala v okviru preiskave na podlagi člena 81 ES, katere cilj je bil zbrati zadostne informacije in dokaze za zaustavitev usklajenih ravnanj, ki jih ta določba prepoveduje.
34 Poleg tega glede namena postopka na podlagi člena 81 ES, v okviru katerega je treba preveriti, ali je eno ali več podjetij sodelovalo pri usklajenih ravnanjih, ki lahko pomembno vplivajo na konkurenco, Komisija v okviru takega postopka zbira občutljive poslovne informacije v zvezi s poslovnimi strategijami, ki jih uporabljajo podjetja, zneski njihove prodaje, tržnimi deleži in poslovnimi odnosi, tako da dostop do dokumentov takega postopka lahko oslabi varstvo poslovnih interesov navedenih podjetij. Zato so izjeme v zvezi z varstvom poslovnih interesov ter tiste v zvezi z namenom inšpekcije, preiskave in revizije institucij Unije v obravnavanem primeru tesno povezane (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 115).
35 Res je sicer, da za zavrnitev dostopa do dokumenta načeloma ne zadošča, da ta dokument spada na področje dejanja ali interesa, navedenega v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001, saj mora zadevna institucija pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki ga varuje ena od izjem, določenih v tem členu. Vendar se lahko ta institucija v zvezi s tem opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na istovrstne dokumente (glej zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 116 in navedena sodna praksa).
36 Splošno sodišče je glede postopkov nadzora nad državnimi pomočmi in nadzora koncentracij podjetij ugotovilo, da so take splošne domneve lahko temeljile na Uredbi Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o spremembah uporabe člena 88 ES o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) in Uredbi Sveta (EGS) št. 4064/89 z dne 21. decembra 1989 o nadzoru koncentracij podjetij (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 1, str. 31, in popravek UL 2010, L 257, str. 13), ki urejata področje državnih pomoči in koncentracij podjetij in ki vsebujeta določbe o dostopu do informacij in dokumentov, pridobljenih v okviru postopkov preiskave in nadzora v zvezi s pomočjo ali koncentracijo med podjetji (glej v tem smislu zgoraj v točki 12 navedeno sodbo Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točke od 55 do 57, in zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točki 117 in 118).
37 Vendar je treba ugotoviti, da take splošne domneve veljajo tudi v postopkih na podlagi člena 81 ES, ker uredba, ki ureja ta postopek, določa tudi natančna pravila za obravnavo informacij, pridobljenih ali ugotovljenih v okviru takega postopka (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 118).
38 Člena 27(2) in 28(1) Uredbe št. 1/2003 ter člena 8 in 15 Uredbe Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 [ES] in 82 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 8, zvezek 3, str. 81) namreč omejujejo uporabo informacij v okviru postopka izvajanja pravil konkurence iz členov 81 ES in 82 ES s tem, da omejujejo dostop do spisa strankam, na katere je Komisija naslovila uradno obvestilo, in morebitnim pritožnikom ob upoštevanju pravnega interesa vpletenih podjetij do varovanja njihovih poslovnih skrivnosti, ter zahtevajo, da so zadevne informacije uporabljene le za namen, za katere so bile zbrane, in da informacije, ki jih po njihovi naravi zajema varovanje poklicne skrivnosti, niso razkrite.
39 V teh okoliščinah bi splošen dostop na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do dokumentov, ki so bili izmenjani v okviru uporabe postopka na podlagi člena 81 ES med Komisijo in zadevnimi strankami ali tretjimi osebami, ogrozil ravnovesje, ki ga je želel zakonodajalec Unije zagotoviti v Uredbi št. 1/2003 med obveznostjo, da zadevna podjetja Komisiji posredujejo morebiti občutljive poslovne informacije, in zagotovilom okrepljenega varstva informaciji, ki so tako posredovane Komisiji, z vidika poklicne skrivnosti in poslovnih skrivnosti (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 121).
40 Če bi osebe, ki na podlagi predpisov o postopku na podlagi člena 81 ES niso pooblaščene za dostop do spisa, lahko pridobile dostop do dokumentov, ki se nanašajo na tak postopek na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bil sistem, vzpostavljen s to uredbo, ogrožen (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 122).
41 Poleg tega je treba glede informacij, ki jih je Komisija v okviru postopka na podlagi člena 81 ES zbrala na podlagi obvestila o prizanesljivosti, poudariti, da bi razkritje teh informacij lahko morebitne prosilce za ugodnejšo obravnavo odvrnilo od posredovanja informacij na podlagi tega obvestila. Ti prosilci bi se namreč lahko znašli v manj ugodnem položaju kot prosilci drugih podjetij, ki so bili udeleženi v omejevalnem sporazumu in niso sodelovali pri preiskavi ali so sodelovali manj intenzivno.
42 Zato je treba za razlago izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ugotoviti, da obstaja splošna domneva, da razkritje dokumentov, ki jih je Komisij zbrala v okviru postopka na podlagi člena 81, načeloma pomeni oslabitev varstva namena inšpekcije, preiskave in revizije institucij Unije ter poslovnih interesov podjetij, vpletenih v tak postopek (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 123).
43 Ob upoštevanju narave interesov, ki so varovani v okviru postopka na podlagi člena 81 ES, je treba šteti, da ugotovitev iz prejšnje točke velja ne glede na to, ali se prošnja za dostop nanaša na postopek, ki je končan, ali na postopek nadzora, ki še poteka. Objava občutljivih informacij, ki se nanašajo na gospodarske dejavnosti vpletenih podjetij, lahko škoduje njihovemu poslovnemu interesu, ne glede na to, ali postopek na podlagi člena 81 ES še poteka. Poleg tega pa se s tako objavo po koncu tega postopka tvega odvračanje podjetij od sodelovanja med potekom postopka (glej po analogiji zgoraj v točki 26 navedeno sodbo Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 124).
44 Poleg tega je treba poudariti, da se lahko v skladu s členom 4(7) Uredbe št. 1049/2001 izjeme, ki se nanašajo na poslovne interese ali kočljive dokumente, uporabljajo 30 let ali celo dalj, če je to potrebno (zgoraj v točki 26 navedena sodba Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 125).
45 Zgoraj navedena splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje je zaprošeno, ta domneva ne velja ali da prevlada prevladujoči javni interes za razkritje tega dokumenta v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 26 navedena sodba Komisija proti Éditions Odile Jacob, točka 126).
46 Očitke, ki jih Kraljevina Nizozemska v obravnavanem primeru navaja v okviru teh tožbenih razlogov, je treba obravnavati ob upoštevanju navedenega.
47 Na prvem mestu Kraljevina Nizozemska trdi, da pojem poslovni interesi v smislu člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 zajema zgolj dopustne in zakonite poslovne interese, kar izključuje poslovne interese udeležencev omejevalnega sporazuma in poslovni interes ne biti tožena stranka v odškodninski tožbi zaradi kršitve prava Unije. Kraljevina Nizozemska dodaja, da ob upoštevanju teh pogojev interes omejevalnega sporazuma ni varovan v okviru poslovnih interesov in da v obravnavanem primeru ni dejanskega tveganja kršitve poslovnih interesov, ker so bili vsi dobavitelji bitumna udeleženi v omejevalnem sporazumu in ker tržna konkurenca med zadevno kršitvijo ni bila realna.
48 Glede tega je treba najprej poudariti, da, kot je pravilno navedla Komisija, niti Uredba št. 1049/2001 niti Uredba št. 1/2003 ne določata, da udeležba podjetja pri kršitvi pravil o konkurenci Komisiji preprečuje, da bi se pri zavrnitvi dostopa do informacij in dokumentov, ki se nanašajo na zadevno kršitev, sklicevala na varstvo poslovnih interesov tega podjetja.
49 Celo nasprotno, na podlagi tega, da člen 28(1) in (2) Uredbe št. 1/2003 določa, da se informacije, ki so zbrane v skladu s členi od 17 do 22, uporabljajo samo za namen, za kateri so bile pridobljene, ter da Komisija in organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, uslužbenci in druge osebe, ki delajo pod nadzorom teh organov, pa tudi uradniki in javni uslužbenci drugih organov držav članic ne razkrivajo informacij, ki jih pridobivajo ali izmenjujejo med seboj v skladu z navedeno uredbo, in informacij, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, je treba sklepati, da se načeloma informacije, ki se nanašajo na zadevno kršitev, lahko štejejo za zaupne in se tudi morajo.
50 To ugotovitev potrjuje dejstvo, da je pravica do dostopa do spisa Komisije, ki se nanaša na podjetja, ki so naslovniki uradnega obvestila, na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003 omejena z legitimnim interesom podjetij, da se njihove poslovne skrivnosti ne razkrijejo, in ne zajema zaupnih informacij. Iz tega je razvidno, da se je zakonodajalec Unije odločil sprejeti določeno varstvo poslovnih interesov podjetij, ki so predmet postopka na podlagi člena 81 ES in člena 82 ES, in to celo v okoliščini, ko bi ta interes lahko bil deloma v nasprotju s pravico do obrambe teh podjetij.
51 Dalje, res je sicer treba ugotoviti, da je Splošno sodišče, kot je trdila Kraljevina Nizozemska, navedlo, da interes podjetja, ki mu je Komisija naložila globo za kršitev konkurenčnega prava, da se podrobnosti kršitve, ki se mu očita, ne razkrijejo javnosti, ne zasluži posebne zaščite, ob upoštevanju na eni strani interesa javnosti, da se kar najbolje seznani z razlogi vseh ukrepov Komisije, interesa gospodarskih subjektov, da izvejo, katera so ravnanja, za katera se jim lahko naložijo sankcije, in interesa oseb, prizadetih s kršitvijo, da se seznanijo s podrobnostmi, da bi lahko, glede na okoliščine primera, zoper sankcionirana podjetja uveljavljale svoje pravice, in na drugi strani možnosti tega podjetja, da to odločbo predloži v sodni nadzor (sodba Splošnega sodišča z dne 12. oktobra 2007 v zadevi Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse proti Komisiji, T‑474/04, ZOdl., str. II‑4225, točka 72).
52 Vendar je Splošno sodišče poudarilo tudi, da je treba spoštovati ugled in dostojanstvo zadevnih podjetji, dokler niso pravnomočno obsojena, in torej ugotovilo, da je treba v nekaterih okoliščinah šteti, da so ugotovitve Komisije v zvezi s kršitvijo podjetja zaupne v razmerju do javnosti in jih torej po naravi zajema poklicna tajnost (zgoraj v točki 51 navedena sodba Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse proti Komisiji, točka 78). Ugotoviti je treba, da, ker je bilo ob vložitvi prošnje za dostop do spornih informacij odprtih več sodnih postopkov pred Splošnim sodiščem, začetih z ničnostnimi tožbami, vloženimi zoper Odločbo o bitumnu (zadeve, v katerih so bili izdani sklep Splošnega sodišča z dne 4. julija 2008 v zadevi Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans proti Komisiji, T‑358/06, neobjavljen v ZOdl., ter sodbe Splošnega sodišča z dne 27. septembra 2012 v zadevah Shell Petroleum in drugi proti Komisiji, T‑343/06; Total proti Komisiji, T‑344/06, Nynäs Petroleum in Nynas Belgium proti Komisiji, T‑347/06; Total Nederland proti Komisiji, T‑348/06; Dura Vermeer Groep proti Komisiji, T‑351/06; Dura Vermeer Infra proti Komisiji, T‑352/06; Vermeer Infrastructuur proti Komisiji, T‑353/06; BAM NBM Wegenbouw in HBG Civiel proti Komisiji, T‑354/06; Koninklijke BAM Groep proti Komisiji, T‑355/06; Koninklijke Volker Wessels Stevin proti Komisiji, T‑356/06; Koninklijke Wegenbouw Stevin proti Komisiji, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur proti Komisiji, T‑359/06; Heijmans proti Komisiji, T‑360/06; Ballast Nedam proti Komisiji, T‑361/06; Ballast Nedam Infra proti Komisiji, T‑362/06, in Kuwait Petroleum in drugi proti Komisiji, T‑370/06), ni bilo mogoče šteti, da so bila podjetja, na katera se ta odločba nanaša, pravnomočno obsojena.
53 Poleg tega glede na sodno prakso, navedeno v točki 51 zgoraj, ni mogoče ugotoviti, da je treba šteti, da nobena od informacij, ki se nanašajo na podrobnosti kršitve, ni zaupna v razmerju do javnosti. To sodno prakso je treba razlagati glede na legitimne cilje Komisije, da v skladu s členom 27(2) Uredbe št. 1/2003 razkrije in uporabi informacije, potrebne za dokazovanje kršitve, in interes javnosti, da razume razloge, zaradi katerih je Komisija sprejela to odločbo. Ti interesi zajemajo interese gospodarskih subjektov in morebitnih žrtev kršitve, da se seznanijo z ravnanji, ki jih Komisija šteje za prepovedana, in podrobnostmi, ki so potrebne za vložitev odškodninskega zahtevka zoper odgovorna podjetja pri nacionalnem sodišču.
54 Vendar Kraljevina Nizozemska ne trdi, da na podlagi javne različice Odločbe o bitumnu ni mogoče razumeti razlogov, zaradi katerih jo je Komisija sprejela. Kraljevina Nizozemska tudi ne trdi, da gospodarski subjekti na podlagi te različice niso mogli opredeliti ravnanja, s katerim so podjetja, na katera se nanaša Odločba bitumen, kršila pravila o konkurenci Unije, in zaradi katerega so bile naložene sankcije.
55 Glede interesov morebitnih žrtev kršitve, navedenih v Odločbi o bitumnu, njena javna različica omogoča identifikacijo odgovornih podjetij, narave in trajanja kršitve ter številne elemente, ki omogočajo razumevanje bistva njenega delovanja. Ta različica torej omogoča osebam, ki menijo, da so bile oškodovane z omejevalnim sporazumom, da vložijo tožbo pri pristojnem nacionalnem sodišču.
56 V zvezi s tem je treba navesti, da pravilo, da bi bilo treba vse dokumente, ki se nanašajo na postopek konkurence, posredovati prosilcu zgolj zato, ker ta namerava vložiti odškodninsko tožbo, ni potrebno za zagotovitev učinkovitega varstva pravice do odškodnine, ki jo ima navedeni prosilec, glede na to, da je malo verjetno, da bi morala odškodninska tožba temeljiti na vseh elementih, navedenih v spisu iz tega postopka. Dalje, to pravilo bi lahko povzročilo kršitev drugih pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije, med drugim pravic zadevnih podjetij, kot je pravica do varstva poklicne ali poslovne skrivnosti, ter posameznikov, kot je pravica do varstva osebnih podatkov. Nazadnje bi tak splošen dostop lahko škodoval tudi javnemu interesu, kot je interes za učinkovito politiko preprečevanja kršitev konkurenčnega prava, ker bi lahko osebe, vpletene v kršitev členov 81 ES in 82 ES, odvrnil od sodelovanja z organi konkurence (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. junija 2011 v zadevi Pfleiderer, C‑360/09, ZOdl., str. I‑5161, točka 27).
57 Nazadnje je treba opozoriti, da Odločba o bitumnu ob sprejetju izpodbijane odločbe ni bila dokončna, čeprav očitek Kraljevine Nizozemske v bistvu temelji na obstoju dokončno ugotovljene kršitve, ki naj bi upravičevala izgubo vsakršnega poslovnega interesa zadevnih podjetij, ki bi moral biti varovan, v zvezi s to kršitvijo.
58 Iz navedenega je razvidno, da je treba ta očitek zavrniti.
59 Na drugem mestu Kraljevina Nizozemska trdi, da se njena prošnja za dostop do zaupne različice Odločbe o bitumnu ne nanaša na dokumente, na katerih ta odločba temelji, ampak zgolj na zaupne odlomke, ki jih je napisala Komisija sama na podlagi teh dokumentov. Kraljevina Nizozemska meni, da odstavkov ni mogoče šteti za informacije, ki jih je predložila določena stranka, in da informacije, ki se nanašajo na delovanje omejevalnega sporazuma, niso zajete z izjemo, ki se nanaša na varstvo namena preiskave.
60 V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da, kot je v bistvu navedla Komisija, dejstvo, da se prošnja Kraljevine Nizozemske za dostop ne nanaša na dokumente, ki jih je med preiskavo zbrala Komisija, ampak na nekatere odstavke Odločbe o bitumnu, ki so napisani na podlagi teh dokumentov, ne izključuje, da je za te odstavke mogoče uporabiti izjemo iz člena 4(2), tretja alinea Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo namena preiskave. Ta določba namreč ne bi imela polnega učinka, če bi bila njena uporaba omejena na dokumente, zbrane v okviru preiskave, ki jo opravi institucija Unije, in je ne bi bilo mogoče uporabiti za zavrnitev dostopa do delov dokumentov, ki jih ta institucija napiše naknadno in ki vsebujejo informacije, ki temeljijo na varovanih dokumentih.
61 Dalje, trditev Kraljevine Nizozemske, da informacije, ki se nanašajo na delovanje omejevalnega sporazuma, niso zajete z izjemo, ki se nanaša na varstvo namena preiskave, je treba – glede na to, da ni nikakor podprta, in ob upoštevanju ugotovitev, navedenih v točkah od 48 od 56 zgoraj – zavrniti.
62 Ta očitek je zato treba zavrniti.
63 Na tretjem mestu Kraljevina Nizozemska trdi, da se izjema, ki se nanaša na varstvo namena preiskave, uporabi zgolj med preiskavo in da je bila njena prošnja za dostop vložena po sprejetju Odločbe o bitumnu.
64 Tega očitka glede na ugotovitve, navedene v zgornji točki 43, ni mogoče sprejeti. Poleg tega, kot pravilno trdi Komisija, ni bilo mogoče šteti, da je bila preiskava, na podlagi katere je bila sprejeta Odločba o bitumnu, ob sprejetju izpodbijane odločbe dokončno zaključena, glede na to, da je bilo, kot je bilo navedeno v zgornji točki 52, ob vložitvi prošnje za dostop do spornih informacij odprtih več sodnih postopkov pred Splošnim sodiščem. Komisija bi torej lahko na podlagi začetka teh sodnih postopkov sprejela nove ukrepe za morebitno sprejetje nove odločbe o kršitvah člena 81 ES, na katere se nanaša Odločba o bitumnu.
65 Ta očitek je torej treba zavrniti.
66 Na četrtem mestu Kraljevina Nizozemska v bistvu trdi, da Komisija pri tem, da je za vse sporne informacije uporabila tako izjemo iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, kot izjemo iz člena 4(2), tretja alinea Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Unije, ni posamično obrazložila zaupnosti vsake od zadevnih informacij, čeprav so bile različne. Kraljevina Nizozemska meni, da bi morala Komisija v skladu s sodno prakso po opravljeni posamični analizi izrecno navesti naravo vsake informacije, za katero je bilo razkritje zavrnjeno, in razloge za zavrnitev.
67 V zvezi s tem je treba poudariti, da so bile sporne informacije zbrane v okviru preiskave Komisije, na podlagi katere je bila sprejeta Odločba o bitumnu, ki je, kot je bilo navedeno v zgornji točki 64, ob sprejetju sporne odločbe ni bilo mogoče šteti za dokončno zaključeno. Te informacije se nanašajo na podrobnosti organizacije in delovanja omejevalnega sporazuma, navedenega v Odločbi o bitumnu, konkretno vpletenost podjetij, ki so bila udeležena pri tej kršitvi člena 81 ES, sodelovanje zaposlenih v teh podjetjih in, nazadnje, razmere na zadevnih trgih. Iz javne različice Odločbe o bitumnu je razvidno, da odločba Komisije, da ohrani zaupnost informacij, temelji na posamični analizi teh informacij. Informacije, ki so v skladu s to različico zaupne, so bile v njej namreč natančno zakrite. Javna različica Odločbe o bitumnu omogoča dovolj natančno razumevanje razlogov, zaradi katerih je Komisija zavrnila razkritje zakritih informacij.
68 Komisija je v teh okoliščinah glede na navedeno v točkah od 30 do 45 zgoraj lahko ugotovila, da so bile sporne informacije zajete s splošno domnevo, da razkritje dokumentov, ki jih je Komisija zbrala v okviru postopka na podlagi člena 81 ES, načeloma pomeni oslabitev varstva namena inšpekcije, preiskave in poslovnih interesov podjetij, vpletenih v tak postopek.
69 Obrazložitev izpodbijane odločbe, ki v bistvu, kot priznavata stranki, temelji na tej domnevi, je treba torej šteti za zadostno.
70 Ta očitek je zato treba zavrniti.
71 Nazadnje, na petem mestu Kraljevina Nizozemska trdi, da Komisija ni obrazložila zavrnitve dostopa do opomb od 7 do 12, ki so dodane točkam od 4 do 6 obrazložitve Odločbe o bitumnu, navedenih v točki 17, prva alinea, zgoraj.
72 V zvezi s tem je treba poudariti, da Komisija v izpodbijani odločbi ni navedla razlogov, zakaj te opombe niso bile razkrite. Vendar, kot je pravilno navedla Komisija, čeprav se je potrdilna prošnja nanašala na točke od 4 do 6 obrazložitve zaupne različice Odločbe o bitumnu, ki so jim bile dodane te opombe, v njej navedene opombe niso bile navedene. Ker pa je Kraljevina Nizozemska v potrdilni prošnji menila, da je opombe, ki se nanašajo na odstavek Odločbe o bitumnu, treba razkriti, jih je izrecno navedla. Tako je izrecno prosila za dostop do opomb 340, 341, 343, 344, od 345 do 349, od 371 do 376, 489 in od 519 do 521 Odločbe o bitumnu. Ugotoviti je torej treba, da je Komisija na podlagi potrdilne prošnje lahko razumela, da se ta ne nanaša na opombe od 7 do 12 Odločbe o bitumnu, tako da v izpodbijani odločbi ni navedla obrazložitve glede odločitve, da teh opomb ne razkrije.
73 Zato je tudi ta očitek treba zavrniti.
74 Iz vseh navedenih ugotovitev izhaja, da je treba prvi in tretji tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker prevladujoči javni interes upravičuje razkritje spornih informacij
75 Iz člena 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001 je razvidno, da institucije Unije ne zavrnejo dostopa do dokumentov, če razkritje upravičuje prevladujoč javni interes, tudi če bi razkritje tako kot v obravnavanem primeru lahko ogrozilo poslovne interese določene fizične ali pravne osebe ali varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Unije.
76 Komisija je, kot je bilo navedeno v točki 7 zgoraj, v izpodbijani odločbi navedla, da v potrdilni prošnji ni bilo elementov, ki bi dokazovali obstoj prevladujočega javnega interesa, saj so bile utemeljitve, ki jih je zvezi s tem navedla Kraljevina Nizozemska in ki so se nanašale na uporabo zaupne različice Odločbe o bitumnu za vložitev odškodninske tožbe proti podjetjem, na katera se ta odločba nanaša, zasebne narave.
77 Kraljevina Nizozemska trdi, da je ta ugotovitev napačna. Trdi, da imajo civilne tožbe pomembno vlogo pri uporabi členov 81 ES in 82 ES ter opozarja, da ni zasebna stranka, ampak država članica, ki upravlja nizozemske javne finance in uresničuje finančne interese države ter si prizadeva za povračilo utrpljene škode. Nazadnje, zasebna odškodninska tožba naj bi bila edina možnost Kraljevine Nizozemske, da uresniči spoštovanje prava Unije v notranjem pravnem redu v okviru izpolnjevanja nalog sodelovanja, ki jih ima na podlagi člena 10 ES.
78 Komisija te trditve izpodbija.
79 Ugotoviti je treba, da ima vsakdo pravico zahtevati odškodnino za povzročeno škodo, ki bi jo utrpel zaradi ravnanja, ki bi lahko omejevalo ali izkrivljalo konkurenco (sodbi Sodišča z dne 20. septembra 2001 v zadevi Courage in Crehan, C‑453/99, Recueil, str. I‑6297, točki 24 in 26, in z dne 13. julija 2006 v združenih zadevah Manfredi in drugi, od C‑295/04 do C‑298/04, ZOdl., str. I‑6619, točki 59 in 61, ter zgoraj v točki 56 navedena sodba Pfleiderer, točka 28). Obstoj take pravice namreč krepi delovanje pravil Unije o konkurenci in odvrača od pogosto tajnih sporazumov ali ravnanj, ki bi lahko omejevala ali izkrivljala konkurenco. S tega vidika lahko odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči pomembno pripomorejo k ohranitvi učinkovite konkurence v Uniji (zgoraj navedena sodba Courage in Crehan, točka 27, in zgoraj v točki 56 navedena sodba Pfleiderer, točka 29).
80 Vendar je iz navedene sodne prakse razvidno, da vprašanje, ali oseba potrebuje neki dokument za vložitev ničnostne tožbe, spada v okvir preizkusa te tožbe in da se tudi ob domnevi, da je ta potreba dokazana, to ne upošteva pri presoji ravnovesja interesov, navedenih v členu 4(2) št. 1049/2001, glede prošnje za dostop do dokumenta (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 26. aprila 2005 v združenih zadevah Sison proti Svetu, T‑110/03, T‑150/03 in T‑405/03, ZOdl., str. II‑1429, točka 55).
81 Ugotoviti je treba, da se sodna praksa, navedena v prejšnji točki, uporabi tudi za prošnje za dostop do dokumentov in informacij, za katere velja Uredba št. 1049/2001 in ki se lahko izkažejo za koristne za odškodninsko tožbo.
82 Pristojno nacionalno sodišče, pri katerem je vložena tožba, mora namreč, da bi razsodilo v sporu, na podlagi prava, ki se uporabi, preučiti mehanizme zbiranja ustreznih dokazov in dokumentov.
83 Nacionalno sodišče lahko v teh okoliščinah Komisijo zaprosi za sodelovanje, za katero meni, da je koristno, in ki zajema predložitev informacij in dokumentov. Sodišča držav članic lahko v skladu s členom 15(1) Uredbe št. 1/2003 v postopkih za uporabo členov 81 ES in 82 ES zaprosijo Komisijo, naj jim pošlje informacije, s katerimi razpolaga, ali mnenje o vprašanjih glede uporabe pravil konkurence v Uniji.
84 Interes za možnost povračila škode, utrpljene zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, je treba, kot je Komisija navedla v izpodbijani odločbi, šteti za zasebni interes, kljub pomembnosti morebitnega prispevanja odškodninskih tožb k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je javni interes, da se konkurenčno pravo uporabi za omejevalni sporazum, ki se nanaša na nizozemski trg bitumna za tlakovanje cest, uresničila že Komisija s tem, da je v ta namen sprejela Odločbo o bitumnu.
85 Te ugotovitve ni mogoče ovreči z utemeljitvijo, da je Kraljevina Nizozemska država članica.
86 Kraljevina Nizozemska se je namreč sama odločila, da bo na podlagi Uredbe št. 1049/2001 zaprosila za dostop do spornih informacij. Ta uredba v členu 2(1) določa, da imajo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic pravico do dostopa do dokumentov, pri čemer ne določa različnih pravil dostopa glede na naravo prosilcev.
87 Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
88 Glede na to, da je Komisija v izpodbijani odločbi ugotovila, da so informacije, navedene v osmi alinei zgornje točke 17, zajete z izjemama od pravice do dostopa do dokumentov, navedenima v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanašata na varstvo poslovnih interesov podjetij in namen preiskav, in glede na to, da so bili trije navedeni tožbeni razlogi, s katerimi je tožeča stranka v bistvu trdila, da so bile pri uporabi teh izjem storjene napake, zavrnjeni, ni treba obravnavati četrtega tožbenega razloga, s katerim se zatrjuje kršitev člena 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, ki naj bi jo Komisija storila s tem, da je ugotovila, da je informacija, navedena v osmi alinei zgornje točke 17, zajeta z izjemo varstva integritete posameznika.
Peti tožbeni razlog: kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 in načela sorazmernosti, ker Komisija ni odobrila delnega dostopa do spornih informacij
89 Kraljevina Nizozemska trdi, da je na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 tudi ob predpostavki, da so nekateri elementi Odločbe o bitumnu dejansko zajeti z izjemami od pravice do dostopa, treba razkriti druge dele navedene določbe. Poleg tega naj bi bila Komisija dolžna na podlagi načela sorazmernosti preučiti, ali obstajajo blažji ukrepi, kot je zavrnitev prošnje za dostop. Del zaprošenih informacij bi bilo mogoče razkriti z uporabo meril, ki se na primer nanašajo na vrednost prodaje in tržne deleže.
90 Komisija izpodbija trditve Kraljevine Nizozemske.
91 Člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 določa, da če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo. V skladu s sodno prakso Sodišča mora biti preučitev delnega dostopa do dokumenta institucij Unije opravljena glede na načelo sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautala, C‑353/99 P, Recueil, str. I‑9565, točki 27 in 28).
92 Že iz samega besedila v prejšnji točki navedenega člena izhaja, da je institucija dolžna preučiti, ali je mogoče dovoliti delni dostop do dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, in zavrniti dostop samo do podatkov, na katere se nanašajo izjeme iz člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001. Institucija mora tak delni dostop dovoliti, če se lahko cilj, ki ga uresničuje, ko dostop do dokumenta zavrne, doseže tako, da se zakrijejo odstavki, ki lahko oslabijo varstvo javnega interesa (sodba Splošnega sodišča z dne 25. aprila 2007 v zadevi WWF European Policy Programme proti Svetu, T‑264/04, ZOdl., str. II‑911, točka 50, in glej v tem smislu zgoraj v točki 91 navedeno sodbo Svet proti Hautala, točka 29).
93 Ugotoviti pa je, po eni strani, treba, da je Komisija v obravnavanem primeru s tem, da je objavila javno različico Odločbe o bitumnu, jasno odobrila delni dostop do te odločbe, pri čemer je popoln dostop, za kateri je zaprosila Kraljevina Nizozemska, zavrnila zgolj za dele Odločba o bitumnu, za katere je lahko, kot je razvidno iz vseh navedenih ugotovitev, pravilno ugotovila, da so zajeti z izjemama, navedenima v členu 4(2), druga in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanašata na varstvo poslovnih interesov fizičnih ali pravnih oseb in namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Unije.
94 Po drugi strani je treba ugotoviti, da člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 v nasprotju s tem, kar v obravnavanem primeru trdi Kraljevina Nizozemska, ne zahteva, naj institucije Unije, pri katerih je vložena prošnja za dostop do dokumentov, nadomestijo dele dokumentov, katerih razkritje je na podlagi v tej direktivi določenih izjem legitimno zavrnjeno, z merili, kadar gre za podatke v številkah.
95 Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Šesti tožbeni razlog: kršitev člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001, ker uporaba izjem, navedenih v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ni bila več utemeljena glede na obdobje, na katero so se nanašale sporne informacije
96 Člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“
97 Kraljevina Nizozemska trdi, da Komisija ni preučila, ali je uporaba izjem, navedenih v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 še vedno upravičena glede na to, da so sporne informacije stare od šest do štirinajst let in se nanašajo na prepovedana ravnanja, ki se danes a priori ne izvajajo več.
98 Komisija izpodbija trditve Kraljevine Nizozemske.
99 V zvezi s tem je treba poudariti, da je izjeme, navedene v tej določbi, kot je razvidno iz besedila člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 in kot je bilo poudarjeno v sodni praksi (glej zgornjo točko 44), mogoče uporabiti 30 let, in če je potrebno, tudi dlje, kar med drugim velja za izjeme, ki se nanašajo na varstvo poslovnih interesov.
100 V obravnavanem primeru je bil del spornih informacij pridobljen iz dokumentov, ki morda segajo do začetka devetdesetih let. Vendar so vse te informacije stare manj kot 30 let in so navedene v odločbi Komisije, ki je bila sprejeta manj kot dve leti pred vložitvijo te tožbe. Poleg tega, kot je bilo navedeno v zgornji točki 64, ni bilo mogoče šteti, da je bila preiskava, na podlagi katere je bila sprejeta Odločba o bitumnu, ob sprejetju izpodbijane odločbe dokončno zaključena. Nazadnje, Kraljevina Nizozemska brez obrazložitve izpodbija trditve Komisije, da so bili nizozemski trgi, na katere se je nanašala Odločba o bitumnu, zelo stabilni. Čeprav so bile informacije sorazmerno stare, so torej lahko ohranile poslovno pomembnost.
101 Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Sedmi tožbeni razlog: kršitev člena 10 ES v povezavi z načelom sorazmernosti
102 Kraljevina Nizozemska trdi, da uporaba Uredbe št. 1049/2001 ne sme biti v nasprotju s primarnim pravom ali splošnimi načeli Unije. Države članice in institucije naj bi imele na podlagi člena 10 ES vzajemno dolžnost lojalnega sodelovanja. Načelo sorazmernosti naj bi bilo glede tega pomembno, ker naj bi člen 10 ES dopuščal možnost izmenjave informacij, pri čemer naj bi se tak postopek, čeprav je blažji od razkritja, nanašal na informacije, ki niso bile razkrite javnosti.
103 Komisija navaja, da je Kraljevina Nizozemska zaprosila za dostop do Odločbe o bitumnu izrecno na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in da ni vložila prošnje za informacije v okviru člena 10 ES. Pri presoji utemeljenosti izpodbijane odločbe naj bi šlo zgolj za ugotavljanje, ali je Komisija pravilno uporabila določbe Uredbe št. 1049/2001. Ta tožbeni razlog naj zato ne bi bil dopusten.
104 Komisija meni, da se ta tožbeni razlog, tudi če je dopusten, ne nanaša na informacije, ki jih Kraljevina Nizozemska potrebuje za izpolnitev obveznosti, ki so ji naložene s pravom Unije, ampak na informacije, ki jih želi pridobiti, da bi pri civilnem sodišču vložila zasebno odškodninsko tožbo. Člen 10 ES naj torej ne bi omogočal dostopa do teh informacij. Tudi če se šteje, da odškodninska tožba na nacionalni ravni prispeva k izvajanju členov 81 ES in 82 ES, Komisija meni, da zaupnosti zaprošenih informacij ni mogoče zagotoviti in je to prošnjo torej mogoče zavrniti.
105 Člen 10 ES določa:
„Države članice sprejemajo vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da bi zagotovile izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz te pogodbe ali so posledica ukrepov institucij [Unije]. Tako olajšujejo izpolnjevanje nalog Skupnosti.
Vzdržijo se vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev te pogodbe.“
106 Ta člen določa obveznost lojalnega sodelovanja, ki velja za države članice in institucije Unije. Te si morajo prizadevati za vzpostavitev učinkovitega dialoga, ki med drugim olajšuje izvajanje prava Unije v okviru razdelitve pristojnosti, ki jo določata pogodbi.
107 Vendar je treba brez obravnave dopustnosti tega tožbenega razloga ugotoviti, da se je Kraljevina Nizozemska, kot je bilo navedeno v zgornji točki 86, odločila vložiti prošnjo za dostop do zaupnih odlomkov Odločbe o bitumnu na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Odločitev za ta postopek se nanaša na Kraljevino Nizozemsko in Komisijo, saj morata obe spoštovati zahteve, določene v tej uredbi. Komisija se torej ni dolžna odpovedati postopku ali možnosti uporabe izjem od pravice do dostopa, ki jih določa navedena uredba, zgolj zato, ker je prošnjo vložila država članica. Uredba št. 1049/2001 namreč ne določa posebnega statusa za državo članico, ki prosi za dostop in za katero torej veljajo enake v uredbi določene omejitve kot za druge prosilce. Samodejna uporaba obveznosti lojalnega sodelovanja v tem kontekstu bi pomenila, da ima država članica poseben status, ki ga zakonodajalec pri pripravi različnih zadevnih pravnih aktov ni predvidel.
108 Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 10 ES, in torej tožbo v celoti je treba zavrniti.
Stroški
109 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Kraljevina Španija ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. septembra 2013.
Podpisi
Kazalo
Dejansko stanje
Postopek in predlogi strank
Pravo
Predmet spora
Vsebinska presoja
Uvodne ugotovitve
Prvi in drugi tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in obveznosti obrazložitve, ker je Komisija menila, da so bile sporne informacije zajete z izjemami od pravice do dostopa do dokumentov, ki jih določata navedeni določbi, in ker ni pojasnila, zakaj opombe od 7 do 12 Odločbe o bitumnu niso bile posredovane
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), zadnja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker prevladujoči javni interes upravičuje razkritje spornih informacij
Peti tožbeni razlog: kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 in načela sorazmernosti, ker Komisija ni odobrila delnega dostopa do spornih informacij
Šesti tožbeni razlog: kršitev člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001, ker uporaba izjem, navedenih v členu 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ni bila več utemeljena glede na obdobje, na katero so se nanašale sporne informacije
Sedmi tožbeni razlog: kršitev člena 10 ES v povezavi z načelom sorazmernosti
Stroški