HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
12 iulie 2019(*)
„Ajutoare de stat – Schemă de ajutor pusă în aplicare de Franța între anii 1994 și 2008 – Subvenții pentru investiții acordate de regiunea Île‑de‑France – Decizie prin care schema de ajutor este declarată compatibilă cu piața internă – Avantaj – Caracter selectiv – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Obligația de motivare – Noțiunea de «ajutor existent» și de «ajutor nou» – Articolul 108 TFUE – Articolul 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul (UE) 2015/1589”
În cauza T‑292/17,
Regiunea Île‑de‑France (Franța), reprezentată de J.‑P. Hordies, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Armati, de C. Georgieva‑Kecsmar și de T. Maxian Rusche, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE, prin care se solicită anularea în parte a Deciziei (UE) 2017/1470 a Comisiei din 2 februarie 2017 privind schemele de ajutor SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) puse în aplicare de Franța în favoarea întreprinderilor de transport cu autobuzul în regiunea Île‑de‑France (JO 2017, L 209, p. 24),
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din doamna I. Pelikánová, președintă, și domnii V. Valančius și U. Öberg (raportor), judecători,
grefier: domnul L. Ramette, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 9 octombrie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
I. Istoricul cauzei
1 Reclamanta, regiunea Île‑de‑France, a fost înființată ca organism public care are personalitate juridică și autonomie financiară în temeiul loi no 76-394 portant création et organisation de la Région d’Île‑de‑France (Legea nr. 76-394 privind înființarea și organizarea regiunii Île‑de‑France) din 6 mai 1976 (JORF din 7 mai 1976, p. 2741). În temeiul articolului 6 din această lege, ea a fost însărcinată printre altele să definească politica regională de circulație și de transport de călători pe teritoriul său și să asigure punerea sa în aplicare.
2 Articolul 17 din Legea nr. 76-394 prevedea printre altele următoarele:
„Consiliul Regional soluționează prin hotărârile sale cauzele care sunt de competența regiunii […]”
3 La 20 octombrie 1994, Consiliul Regional al Île‑de‑France a adoptat hotărârea CR 34-94 privind ajutorul pentru îmbunătățirea serviciilor de transport rutier în comun operate de întreprinderi private sau în regie în vederea reînnoirii unui set de măsuri de ajutor puse în aplicare anterior în favoarea întreprinderilor menționate. Două hotărâri, și anume hotărârile CR 44-98 și CR 47-01 (denumite în continuare, împreună cu hotărârea CR 34-94, „hotărârile în litigiu”), i‑au urmat, în anul 1998 și, respectiv, în anul 2001, înainte ca sistemul de ajutor pus în aplicare să fie abrogat în anul 2008.
4 Conform hotărârilor în litigiu, reclamanta acorda ajutoare financiare colectivităților publice de pe teritoriul său care au încheiat contracte de exploatare a liniilor regulate de autobuz cu întreprinderi private de transport rutier în comun regulat sau care exploatau astfel de linii în mod direct prin intermediul unei regii (denumite în continuare „colectivitățile publice în cauză”). Ulterior, colectivitățile publice în cauză acordau mai departe ajutoarele acordate de reclamantă întreprinderilor de transport menționate (denumite în continuare „beneficiarii finali”).
5 În cadrul schemei de ajutor puse în aplicare prin hotărârile în litigiu (denumită în continuare „schema de ajutor în cauză”), ajutoarele erau acordate sub formă de subvenții pentru investiții (denumite în continuare „subvențiile în litigiu”) și urmăreau promovarea achiziției de vehicule noi și instalarea de noi echipamente de către beneficiarii finali în vederea îmbunătățirii ofertei de transport în comun și remedierii externalităților negative asociate traficului rutier deosebit de intens de pe teritoriul reclamantei.
6 Potrivit autorităților franceze, 135 de întreprinderi au beneficiat de schema de ajutor în cauză între anii 1994 și 2008. Utilizarea subvențiilor în litigiu era prevăzută de acte adiționale la convențiile de exploatare încheiate între colectivitățile publice în cauză și beneficiarii finali. Actele adiționale erau contrasemnate de președintele Consiliului Regional al Île‑de‑France și detaliau obligațiile la care erau supuși beneficiarii finali în schimbul plății subvențiilor menționate.
7 La 17 octombrie 2008, a fost introdusă o plângere la Comisia Europeană privind schemele de ajutor de stat prezumate ilegale, constituite din măsurile de sprijin puse în aplicare în favoarea anumitor întreprinderi de transport cu autobuzul, între anii 1994 și 2008, de reclamantă pe teritoriul său și ulterior, începând din anul 2008, de sindicatul transporturilor din Île‑de‑France (STIF, Franța) pe același teritoriu.
8 Prin scrisoarea din 11 martie 2014, Comisia a informat Republica Franceză că a decis să inițieze procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Prin publicarea acestei decizii în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO 2014, C 141, p. 38), Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile referitoare la măsurile în cauză.
9 La 30 aprilie 2014, Republica Franceză a prezentat Comisiei observațiile sale. Toate observațiile depuse de părțile interesate, printre care reclamanta, au fost comunicate Republicii Franceze, care nu a transmis niciun comentariu.
10 La 21 iunie 2016, Comisia a primit o notă comună din partea a patru dintre cele șapte părți interesate, prin care se urmărea precizarea poziției lor în urma pronunțării Hotărârii din 6 octombrie 2015, Comisia/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). La 9 noiembrie 2016, reclamanta și‑a completat observațiile.
11 La 2 februarie 2017, Comisia a încheiat procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE și a adoptat Decizia (UE) 2017/1470 privind schemele de ajutor SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) puse în aplicare de Franța în favoarea întreprinderilor de transport cu autobuzul în regiunea Île‑de‑France (JO 2017, L 209, p. 24, denumită în continuare „decizia atacată”).
12 În decizia atacată, Comisia a apreciat printre altele că subvențiile în litigiu acordate de reclamantă în cadrul schemei de ajutor în cauză, între anii 1994 și 2008, constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În măsura în care condițiile schimburilor comerciale dintre statele membre nu fuseseră afectate într‑o măsură care contravine interesului comun, ea a considerat că schema menționată era compatibilă cu piața internă, în sensul articolului 107 alineatul (3) TFUE. Ea a concluzionat, în schimb, că, în măsura în care ajutoarele nu fuseseră notificate și trebuiau calificate drept „ajutor nou”, schema de ajutor în cauză fusese pusă în aplicare în mod ilegal, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE.
13 Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:
„Articolul 1
Schema de ajutor pusă în aplicare în mod ilegal de [Republica Franceză] între 1994 și 2008 sub forma subvențiilor pentru investiții acordate de regiunea Île‑de‑France în temeiul hotărârilor CR 34-94, CR 44-98 și CR 47-01 este compatibilă cu piața internă.
[…]
Articolul 4
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.”
II. Procedura în fața instanțelor naționale
14 În mai 2004, syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (Sindicatul Autonom al Transportatorilor de Călători, denumit în continuare „SATV”) a solicitat președintelui Consiliului Regional al Île‑de‑France să abroge hotărârile în litigiu. În urma respingerii acestei cereri, SATV a introdus la tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris, Franța) o acțiune în anulare împotriva deciziei președintelui Consiliului Regional al Île‑de‑France, la 17 iunie 2004.
15 Prin hotărârea nr. 0417015 din 10 iulie 2008, tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) a admis acțiunea SATV și a obligat reclamanta să prezinte Consiliului Regional al Île‑de‑France o nouă hotărâre, pentru motivul că schema de ajutor în cauză nu fusese notificată Comisiei. Tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) a obligat, pe de altă parte, reclamanta să procedeze la abrogarea hotărârilor în litigiu.
16 Reclamanta, deși a formulat apel împotriva acestei decizii, a adoptat hotărârea CR 80-08 din 16 octombrie 2008, care vizează abrogarea hotărârilor în litigiu.
17 Prin hotărârea nr. 08PA 04753 din 12 iulie 2010, cour administrative d’appel de Paris (Curtea Administrativă de Apel din Paris, Franța) a confirmat hotărârea pronunțată de tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) nr. 0417015 din 10 iulie 2008. Reclamanta a formulat recurs împotriva acestei decizii în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța). Prin hotărârea nr. 343440 din 23 iulie 2012, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a respins acest recurs și a arătat că împrejurarea că piața transportului public regulat de călători pe teritoriul reclamantei era închisă concurenței era lipsită de incidență asupra calificării subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat, din moment ce beneficiarii finali operau și pe alte piețe deschise concurenței.
18 În urma respingerii mai multor recursuri în terță opoziție de către cour administrative d’appel de Paris (Curtea Administrativă de Apel din Paris), la 27 noiembrie 2015, beneficiarii finali care au introdus aceste recursuri au formulat recursuri în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat), care erau în continuare pe rol la data introducerii cererii introductive.
19 În urma unei noi cereri introductive introduse de SATV la 27 octombrie 2008, tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) a obligat reclamanta, prin hotărârea nr. 0817138 din 4 iunie 2013, să emită titluri executorii care permit recuperarea subvențiilor în litigiu. La 27 noiembrie 2015, cour administrative d’appel de Paris (Curtea Administrativă de Apel din Paris) a respins apelul formulat de regiune împotriva acestei decizii (hotărârea nr. 13PA 03172). Reclamanta a formulat recurs în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat), care era în continuare pe rol la data introducerii cererii introductive.
III. Procedura și concluziile părților
20 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 16 mai 2017, reclamanta a introdus, în aplicarea articolului 263 TFUE, prezenta acțiune, prin care se solicită anularea în parte a deciziei atacate.
21 Reclamanta solicită Tribunalului:
– declararea admisibilității acțiunii;
– anularea deciziei atacate în măsura în care Comisia a calificat schema de ajutor în cauză drept „schemă de ajutor de stat”;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
22 Comisia solicită Tribunalului:
– cu titlu principal, declararea inadmisibilității acțiunii;
– cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
IV. În drept
A. Cu privire la admisibilitate
23 Comisia, fără a ridica o excepție de inadmisibilitate prin act separat în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, solicită declararea inadmisibilității acțiunii pentru motivul lipsei calității procesuale active și a interesului de a exercita acțiunea a reclamantei.
24 Reclamanta susține că, deși nu este destinatara deciziei atacate, acțiunea este admisibilă, întrucât are atât calitate procesuală activă, cât și interes de a exercita acțiunea împotriva deciziei atacate.
25 În această privință, trebuie amintit că instanța Uniunii Europene are dreptul de a aprecia, potrivit împrejurărilor fiecărei spețe, dacă buna administrare a justiției justifică respingerea pe fond a acțiunii, fără pronunțarea prealabilă cu privire la admisibilitate (Hotărârea din 26 februarie 2002, Consiliul/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punctele 51 și 52, și Hotărârea din 14 septembrie 2015, Brouillard/Curtea de Justiție, T‑420/13, nepublicată, EU:T:2015:633, punctul 18).
26 În împrejurările cauzei, Tribunalul consideră că, pentru economia procedurii, este necesar să se examineze de la bun început temeinicia acțiunii, fără pronunțarea prealabilă cu privire la admisibilitate.
B. Cu privire la fond
27 În susținerea acțiunii, reclamanta invocă în esență două motive. Primul motiv este întemeiat pe o încălcare a articolului 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2015, L 249, p. 9), întrucât Comisia ar fi considerat în mod eronat în decizia atacată că ajutoarele acordate între anii 1994 și 2008 în temeiul schemei de ajutor în cauză erau ajutoare noi care, în lipsa notificării, au fost puse în aplicare în mod ilegal. Al doilea motiv este întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare, întrucât, în cadrul aprecierii sale referitoare la calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia nu ar fi motivat suficient de ce aceste subvenții erau selective și confereau un avantaj economic necuvenit beneficiarilor finali.
28 În această privință, trebuie să se arate că, în concluziile sale, reclamanta solicită în mod explicit Tribunalului anularea deciziei atacate în măsura în care Comisia a constatat în aceasta că subvențiile în litigiu constituiau o schemă de ajutor de stat.
29 Cu toate acestea, titlul motivelor invocate în susținerea prezentei acțiuni nu permite să se prezume că acestea urmăresc să repună în discuție calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat.
30 Astfel, din titlul motivelor invocate reiese că acestea ar urmări numai, în cazul celui de al doilea, să se constate insuficiența motivării care afectează decizia atacată, în privința calificării subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat și, în cazul primului, să conteste aprecierea efectuată de Comisie, în această decizie, privind caracterul nou al schemei de ajutor în cauză.
31 Cu toate acestea, reiese în mod clar din cererea introductivă că, prin intermediul celui de al doilea motiv, desigur formulat ca fiind întemeiat pe o încălcare numai a obligației de motivare, reclamanta reproșează în realitate Comisiei și că a concluzionat că criteriile de selectivitate și de avantaj erau îndeplinite în speță. Prin urmare, prin intermediul acestui motiv, ea urmărește atât să se constate o încălcare a obligației de motivare, cât și să repună în discuție legalitatea pe fond a deciziei atacate, pentru motivul că subvențiile în litigiu nu constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
32 În plus, atât din argumentele formulate de reclamantă în înscrisurile sale, cât și din cele pe care le‑a dezvoltat în ședință reiese că cererea de anulare a deciziei atacate nu urmărește numai să repună în discuție calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat, ci și să conteste caracterul nou al schemei de ajutor în cauză. În aceste condiții, trebuie să se considere că primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul 2015/1589, este operant în susținerea acestei cereri.
33 Ținând seama de aceste elemente, trebuie să se considere că motivele invocate intervin în susținerea capătului de cerere al reclamantei prin care se solicită anularea în parte a deciziei atacate pentru motivul inexistenței unui ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe de o parte, și al calificării eronate a schemei de ajutor în cauză drept schemă de ajutor nouă, pe de altă parte.
34 Pe de altă parte, trebuie amintit că nemotivarea sau insuficiența motivării urmărește să stabilească încălcarea unor norme fundamentale de procedură și necesită, în consecință, o examinare distinctă, ca atare, a aprecierii inexactității motivării deciziei atacate, al cărei control ține de examinarea temeiniciei acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punctul 67, și Hotărârea din 15 decembrie 2005, Italia/Comisia, C‑66/02, EU:C:2005:768, punctul 26).
35 Rezultă că al doilea motiv, în măsura în care urmărește printre altele să se constate o încălcare a obligației de motivare și o eroare de apreciere a Comisiei în ceea ce privește calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat, trebuie să fie examinat înaintea primului motiv, care privește numai legalitatea pe fond a deciziei atacate.
1. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare și pe o eroare de apreciere în calificarea subvențiilor în litigiu în raport cu articolul 107 alineatul (1) TFUE
a) Cu privire la încălcarea obligației de motivare
36 În primul rând, reclamanta susține că decizia atacată este afectată de o insuficiență a motivării, în măsura în care Comisia s‑ar fi mulțumit să arate, în această decizie, că schema de ajutor în cauză efectua, de facto, o selecție a operatorilor economici din sectorul transportului rutier public regulat și favoriza acest sector economic în raport cu alte sectoare. Problema selectivității ajutoarelor ar fi făcut obiectul numai a trei considerente în decizia atacată [și anume considerentele (222)-(224) ale acestei decizii].
37 În al doilea rând, reclamanta apreciază că insuficiența motivării care caracterizează decizia atacată provine din faptul că Comisia nu a demonstrat motivul pentru care beneficiarii finali dispuneau de marje de manevră specifice, în urma acordării subvențiilor în litigiu în cadrul schemei de ajutor în cauză. Comisia ar fi omis în special să analizeze modul în care aceste subvenții ar fi permis beneficiarilor finali să atenueze incidența sarcinilor pe care le pot suporta și, prin urmare, să se confere acestora un avantaj economic.
38 Comisia contestă argumentele reclamantei. În special, ea consideră că decizia atacată conține explicații detaliate privind atât existența unui avantaj economic, cât și caracterul selectiv al acestui avantaj. Ea precizează că, în măsura în care hotărârile în litigiu nu detaliau niciun parametru esențial privind amortizarea avantajului primit, ea ar fi constatat, în mod corespunzător cerințelor legale, existența unui avantaj economic necuvenit în favoarea beneficiarilor finali.
39 În acest sens, trebuie amintit că, în temeiul articolului 296 al doilea paragraf TFUE, actele juridice se motivează. În plus, potrivit articolului 41 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul la bună administrare include obligația administrației de a‑și motiva deciziile.
40 Potrivit unei jurisprudențe constante, conținutul obligației de motivare depinde de natura actului în cauză și de contextul în care acesta a fost adoptat. Motivarea trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției, astfel încât, pe de o parte, să dea posibilitatea instanței Uniunii să își exercite controlul de legalitate, iar pe de altă parte, să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate pentru a‑și putea apăra drepturile și pentru a verifica dacă decizia este sau nu este întemeiată (Hotărârea din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia, T‑228/99 și T‑233/99, EU:T:2003:57, punctul 278).
41 Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse la articolul 296 al doilea paragraf TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia, T‑228/99 și T‑233/99, EU:T:2003:57, punctul 279).
42 Cu toate acestea, deși Comisia nu este obligată să adopte o poziție cu privire la toate argumentele invocate în fața sa de persoanele interesate, aceasta trebuie să expună situația de fapt și considerațiile juridice care prezintă o importanță esențială în economia deciziei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia, T‑228/99 și T‑233/99, EU:T:2003:57, punctul 280).
43 În ceea ce privește calificarea unei măsuri drept ajutor, obligația de motivare impune indicarea motivelor pentru care Comisia consideră că măsura în cauză intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE (Hotărârea din 13 iunie 2000, EPAC/Comisia, T‑204/97 și T‑270/97, EU:T:2000:148, punctul 36).
44 În această privință, în primul rând, trebuie să se constate că, înainte de a concluziona în sensul existenței unui avantaj economic potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia a răspuns la argumentele autorităților franceze și ale părților interesate, pe care le‑a amintit în considerentul (198) al deciziei atacate și care urmăreau să stabilească faptul că ajutoarele fuseseră acordate de reclamantă în schimbul executării obligațiilor de serviciu public și nu puteau conferi un astfel de avantaj beneficiarilor finali, în conformitate cu condițiile stabilite în Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctele 87-94).
45 În special, Comisia a expus, în considerentele (201)-(207) ale deciziei atacate, motivele pentru care aprecia că subvențiile în litigiu nu urmăreau să compenseze obligații de serviciu public, ci se pliau pe dispozitivul contractual stabilit deja între întreprinderile de transport public regulat de pe teritoriul reclamantei și colectivitățile publice în cauză, pentru a stimula investițiile. Ea a precizat că faptul că avantajul conferit de aceste subvenții poate fi corectat printr‑o eventuală amortizare a sumelor plătite de aceleași colectivități beneficiarilor finali, pentru a compensa obligațiile lor de serviciu public, nu era relevant pentru o astfel de analiză.
46 Ținând seama de aprecierea detaliată pe care a efectuat‑o Comisia în decizia atacată cu privire la problema dacă subvențiile în litigiu confereau un avantaj beneficiarilor finali, nu i se poate reproșa că nu a furnizat, în speță, o motivare suficientă pentru a verifica dacă acest criteriu era îndeplinit.
47 În al doilea rând, în ceea ce privește criteriul referitor la selectivitatea subvențiilor în litigiu și motivarea furnizată în privința acestui criteriu în decizia atacată, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, revine Comisiei sarcina de a demonstra că măsura în cauză introduce diferențieri între întreprinderi care se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă în raport cu obiectivul urmărit de această măsură (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2011, Comisia/Țările de Jos, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punctul 62 și jurisprudența citată).
48 În această privință, în considerentele (222) și (223) ale deciziei atacate, pe de o parte, Comisia a arătat că subvențiile în litigiu vizau numai întreprinderile de transport public private cu care colectivitățile publice în cauză au încheiat o convenție de exploatare, astfel încât numai sectorul transportului rutier public regulat pe teritoriul reclamantei era vizat de aceste subvenții. Pe de altă parte, ea a constatat că a fost efectuată o selecție între întreprinderile din sector înainte de acordarea subvențiilor, pentru a le determina pe cele care ar fi însărcinate cu executarea obligațiilor de serviciu public pe teritoriul reclamantei.
49 În consecință, Comisia a concluzionat, în considerentul (224) al deciziei atacate, că caracterul selectiv al schemei de ajutor în cauză putea fi observat atât la nivelul sectorului în cauză, cât și în cadrul acestui sector, între întreprinderile cărora le erau acordate subvențiile în litigiu și cele care erau excluse din schema menționată.
50 Rezultă că Comisia a furnizat explicații suficient de detaliate pentru a permite reclamantei să înțeleagă motivele pentru care aprecia că subvențiile în litigiu realizau o diferențiere, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 47 de mai sus, între beneficiarii finali și întreprinderile care se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă cu cea a beneficiarilor menționați în raport cu obiectivul urmărit de hotărârile în litigiu.
51 În aceste condiții, reclamanta nu poate reproșa Comisiei că a săvârșit o încălcare a obligației de motivare în cadrul aprecierilor sale referitoare la caracterul selectiv al schemei de ajutor în cauză, pe de o parte, și la avantajul economic necuvenit acordat beneficiarilor finali, pe de altă parte.
b) Cu privire la eroarea de apreciere în calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat în raport cu articolul 107 alineatul (1) TFUE și în special cu criteriile referitoare la avantajul economic și la selectivitate
1) Cu privire la temeinicia aprecierii referitoare la avantajul economic
52 Potrivit reclamantei, Comisia a considerat în mod eronat în decizia atacată că criteriul referitor la avantajul economic prevăzut la articolul 107 alineatul (1) TFUE era îndeplinit. În special, aceasta din urmă ar fi omis să precizeze care erau sarcinile particulare care puteau fi suportate de beneficiarii finali, precum și modul în care subvențiile în litigiu permiteau reducerea acestor sarcini și, în consecință, conferirea unui avantaj economic acestora.
53 Comisia contestă argumentele reclamantei. Potrivit acesteia, hotărârile în litigiu nu detaliau parametrii esențiali referitori la o eventuală amortizare a avantajului economic primit de beneficiarii finali. Prin urmare, ea ar fi concluzionat în mod întemeiat, ținând seama de considerațiile expuse în considerentul (209) al deciziei atacate, și anume în special faptul că nimic nu sugera, la lectura hotărârilor în litigiu, că subvențiile în litigiu sunt amortizate în mod corect, că ajutoarele acordate în cadrul schemei de ajutor în cauză confereau un avantaj economic necuvenit beneficiarilor finali.
54 În această privință, trebuie să se arate de la bun început că Comisia a precizat, în considerentul (207) al deciziei atacate, că, în măsura în care subvențiile în litigiu urmăreau să acopere o parte a costurilor de investiții suportate în mod normal de întreprinderile de pe piața transportului public regulat, reclamanta a oferit, prin acordarea acestor subvenții, marje de manevră pentru beneficiarii finali, care puteau, ca urmare a acestui fapt, să își utilizeze propriile resurse pentru alte scopuri.
55 Elementele de analiză detaliate în considerentul (207) al deciziei atacate sunt suficiente pentru a înlătura argumentul reclamantei potrivit căruia Comisia ar fi omis să explice motivul pentru care subvențiile în litigiu permiteau să se reducă sarcinile suportate de beneficiarii finali.
56 Întrucât reclamanta nu a prezentat niciun alt argument sau element de probă pentru a repune în discuție aprecierea efectuată de Comisie în decizia atacată cu privire la criteriul avantajului economic, prevăzut la articolul 107 alineatul (1) TFUE, și s‑a mulțumit, în rest, să afirme caracterul eronat al acestei aprecieri, nu trebuie să se repună în discuție temeinicia aprecierii, în decizia atacată, privind existența unui avantaj economic.
2) Cu privire la temeinicia aprecierii referitoare la selectivitate
57 Reclamanta contestă faptul că subvențiile în litigiu sunt selective. În această privință, ea arată că nu dispunea de nicio putere discreționară privind acordarea acestor subvenții. Potrivit acesteia, toți operatorii activi pe piața transportului regulat de călători erau eligibili pentru aceste subvenții numai pe baza prezentării unui dosar, cu condiția să fi încheiat o convenție de exploatare cu una dintre colectivitățile publice în cauză. Dintre cei 150 de operatori de transport public regulat care își desfășoară activitatea pe teritoriul său, mai mult de 130 de operatori ar fi beneficiat astfel de ajutoarele acordate în cadrul schemei de ajutor în cauză.
58 Comisia contestă argumentele reclamantei. Mai precis, ea susține că, astfel cum însăși reclamanta a recunoscut, anumite întreprinderi care își desfășurau activitatea pe piața transportului public regulat de călători din Île‑de‑France au fost excluse din cercul beneficiarilor finali. Faptul că multe întreprinderi au fost în măsură să beneficieze de ajutoare nu poate fi suficient pentru a repune în discuție caracterul selectiv al subvențiilor în litigiu.
59 În această privință, trebuie să se arate că, astfel cum însăși reclamanta a admis în înscrisurile sale, acordarea subvențiilor în litigiu depindea de încheierea unei convenții de exploatare între beneficiarii finali și colectivitățile publice în cauză.
60 Rezultă că întreprinderile care provin din alte state membre sau din alte regiuni franceze nu erau eligibile pentru acordarea subvențiilor în litigiu și că numai întreprinderile active pe piața transportului regulat de călători și care își desfășurau activitatea pe teritoriul reclamantei puteau beneficia de echipamentele subvenționate prin ajutoarele acordate în cadrul schemei de ajutor în cauză. Mai precis, numai aceste întreprinderi puteau utiliza echipamentele astfel subvenționate în alte părți ale Uniunii și ale teritoriului francez, în care se puteau afla în concurență cu operatori de transport public care nu au beneficiat de aceleași ajutoare.
61 În consecință, contrar susținerilor reclamantei, trebuie să se considere că, chiar dacă un număr mare de întreprinderi care își desfășurau activitatea de transport rutier public regulat pe teritoriul său au putut beneficia de subvențiile în litigiu, schema de ajutor în cauză cuprindea diferențieri de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” față de altele, care se găseau, în raport cu obiectivul urmărit de schema menționată, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă.
62 În aceste condiții, trebuie să se concluzioneze că argumentele prezentate de reclamantă nu permit să se repună în discuție aprecierea efectuată de Comisie în decizia atacată cu privire la selectivitatea subvențiilor în litigiu.
63 Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se respingă argumentele reclamantei referitoare la aprecierea efectuată de Comisie în decizia atacată în ceea ce privește selectivitatea schemei de ajutor în litigiu și, prin urmare, al doilea motiv în întregime.
2. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul 2015/1589, în măsura în care schema de ajutor în cauză a fost calificată în mod eronat drept schemă de ajutor nouă
64 Reclamanta arată că schema de ajutor în cauză este o schemă de ajutor existentă, în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589, din moment ce posibilitatea colectivităților publice în cauză de a acorda subvenții întreprinderilor de transport public de călători pe șosea a fost introdusă prin articolul 19 din décret no 49-1473 relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (Decretul nr. 49-1473 privind coordonarea și armonizarea transporturilor feroviare și a celor rutiere) din 14 noiembrie 1949 (JORF din 15 noiembrie 1949, p. 11104, denumit în continuare „Decretul din 1949”), înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de instituire a Comunității Economice Europene (devenit Tratatul FUE) în Franța, la 1 ianuarie 1958.
65 Reclamanta susține, pe de altă parte, că, în măsura în care decizia atacată nu conține nicio concluzie precisă cu privire la data introducerii schemei de ajutor în cauză, Comisia nu putea înlătura posibilitatea ca schema menționată să fi fost introdusă pe o piață închisă inițial concurenței și să constituie, ca urmare a acestui fapt, o schemă de ajutor existentă, în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul 2015/1589.
66 În ceea ce privește argumentația reclamantei potrivit căreia schema de ajutor în cauză a fost pusă în aplicare prin dispozițiile Decretului din 1949, Comisia amintește că a concluzionat, în considerentul (236) al deciziei atacate, că aceste dispoziții nu defineau niciunul dintre parametrii esențiali ai acestei scheme, și anume, printre altele, durata sa, bugetul său, beneficiarii săi, natura bunurilor eligibile pentru subvenție și rata subvenției aplicabile și că nu creau niciun drept de a beneficia de subvenții.
67 În plus, în ceea ce privește argumentația reclamantei referitoare la data de la care subvențiile în litigiu puteau afecta concurența pe piața internă, Comisia susține că, astfel cum ar fi stabilit tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) în hotărârea nr. 0417015 din 10 iulie 2008, beneficiarii finali operau atât pe piața transportului regulat de călători, cât și pe piața transportului ocazional de călători. Or, piața transportului ocazional de călători ar fi fost deja liberalizată în anul 1979. Ar rezulta că schema de ajutor în cauză ar fi putut afecta concurența dintre statele membre pe această piață de la introducerea sa, indiferent de data introducerii sale, cu condiția ca aceasta să fie cuprinsă între anii 1979 și 2008.
68 În primul rând trebuie să se verifice dacă, astfel cum susține reclamanta, schema de ajutor în cauză a fost introdusă prin Decretul din 1949, la o dată anterioară intrării în vigoare a Tratatului de instituire a Comunității Economice Europene în Franța, și constituia, în consecință, o schemă de ajutor existentă în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589.
69 Decretul din 1949 prevedea printre altele următoarele:
„Articolul 2
Serviciile de transport de călători care sunt supuse unor măsuri de coordonare și de armonizare prin aplicarea dispozițiilor articolului 7 din Legea din 5 iulie 1949 sunt:
[…]
2. Serviciile rutiere de transport public de călători enumerate mai jos […]:
Serviciile regulate, inclusiv serviciile sezoniere și periodice […];
Serviciile ocazionale, și anume cele care, deși sunt prestate la cerere, răspund unor nevoi generale ale publicului, se repetă la anumite date în fiecare an […]
[…]
Articolul 19
O colectivitate teritorială poate subvenționa un serviciu rutier atribuind unei întreprinderi un contract care stabilește obligațiile impuse acesteia, în plus față de cele care rezultă din reglementarea prestării serviciului.
Tariful stabilit în conformitate cu acest contract trebuie să respecte toate normele cuprinse în articolele precedente.”
70 În ceea ce privește problema dacă subvențiile în litigiu își au originea în Decretul din 1949, primo, trebuie să se precizeze că modalitățile de acordare a subvențiilor prevăzute de Decretul din 1949 difereau de cele ale ajutoarelor acordate în temeiul hotărârii CR 34-94. Astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, în cadrul hotărârii CR 34-94, subvențiile în litigiu erau acordate de reclamantă colectivităților publice înainte de a fi acordate mai departe beneficiarilor finali. Un astfel de mecanism de acordare mai departe nu exista în cadrul Decretului din 1949.
71 Secundo, reiese din hotărârea nr. 343440 din 23 iulie 2012 a Conseil d’État (Consiliul de Stat) că subvențiile acordate în temeiul hotărârii CR 34-94 urmăreau numai facilitarea achiziționării de echipamente de către întreprinderile de transport public din Île‑de‑France, fără ca schema de ajutor în cauză să aibă ca obiect sau ca efect impunerea în schimb a unor obligații tarifare beneficiarilor finali. Acest lucru nu era valabil pentru articolul 19 din Decretul din 1949, care, deși prevedea, cu titlu general, posibilitatea colectivităților teritoriale franceze de a încheia contracte de subvenționare cu aceleași întreprinderi, viza controlul tarifelor aplicate. Articolul 11 din acest decret prevedea astfel că, „pentru serviciile care au un contract cu o colectivitate teritorială, tarifele [erau] stabilite […] în conformitate cu contractul trecut dintre întreprindere și colectivitatea care plăte[a] subvenția”.
72 Tertio, hotărârile în litigiu nu cuprindeau nicio referire la Decretul din 1949. Aceste hotărâri nu menționau decât code général des collectivités territoriales (Codul general al colectivităților teritoriale), loi no 82-1153 d’orientation des transports intérieurs (Legea nr. 82-1153 de organizare a transportului intern) din 30 decembrie 1982 (JORF din 31 decembrie 1982, p. 4004) și mai multe hotărâri anterioare și decrete adoptate în conformitate cu dreptul național, printre care nu figura Decretul din 1949.
73 Quarto, hotărârile în litigiu se înscriau într‑un cadru legislativ specific, referitor la organizarea transporturilor în Île‑de‑France, care a fost precizat pentru prima dată în ordonnance nº 59-151 relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (Ordonanța nr. 59-151 privind organizarea transporturilor de călători în regiunea pariziană) din 7 ianuarie 1959 (JORF din 10 ianuarie 1959, p. 696), după aproape zece ani de la adoptarea Decretului din 1949.
74 Din ansamblul acestor considerații rezultă că Decretul din 1949 nu constituia temeiul juridic al schemei de ajutor în cauză.
75 În aceste condiții, trebuie să se constate că reclamanta nu a prezentat în fața Tribunalului elemente de probă suficiente pentru a se stabili că schema de ajutor în cauză trebuie să fie calificată drept schemă de ajutor existentă în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589.
76 În al doilea rând, în ceea ce privește problema dacă schema de ajutor în cauză trebuie să fie calificată drept schemă de ajutor existentă în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul 2015/1589, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, noțiunea de „evoluți[e a] pieței interne” care figurează în această dispoziție poate fi înțeleasă ca referindu‑se la o modificare a contextului economic și juridic în sectorul vizat prin măsura în cauză. O asemenea modificare poate, în particular, să rezulte din liberalizarea unei piețe inițial închise concurenței (a se vedea prin analogie Hotărârea din 24 martie 2011, Freistaat Sachsen și Land Sachsen‑Anhalt/Comisia, T‑443/08 și T‑455/08, EU:T:2011:117, punctul 188).
77 Rezultă că schema de ajutor instituită pe o piață închisă inițial concurenței trebuie să fie considerată, la momentul liberalizării acestei piețe, o schemă de ajutor existentă (Hotărârea din 15 iunie 2000, Alzetta și alții/Comisia, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97-T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98-T‑6/98 și T‑23/98, EU:T:2000:151, punctul 143).
78 Cu toate acestea, articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul 2015/1589 prevede că data liberalizării unei activități în conformitate cu dreptul Uniunii trebuie să fie luată în considerare doar pentru a exclude posibilitatea ca, după această dată, o măsură care nu constituia un ajutor înainte de liberalizare să fie calificată drept ajutor existent (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 ianuarie 2018, EDF/Comisia, T‑747/15, EU:T:2018:6, punctul 369).
79 În speță, din decizia atacată și, mai precis, din considerentul (18) litera (a) și din considerentele (19), (183) și (186) ale acestei decizii reiese că Comisia a apreciat că schema de ajutor în cauză fusese introdusă în anul 1994 și abrogată în anul 2008, cu consecința că ajutoarele acordate în temeiul hotărârilor anterioare trebuie să fie considerate ca formând o schemă de ajutor distinctă de cea pusă în aplicare prin hotărârea CR 34-94 și următoarele.
80 În această privință, trebuie amintit că loi no 93-122 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Legea nr. 93-122 privind combaterea corupției și transparența vieții economice și a procedurilor publice) din 29 ianuarie 1993 (JORF din 30 ianuarie 1993, p. 1588), care a realizat liberalizarea pieței transportului regulat de călători pe întregul teritoriu francez, cu excepția celui al reclamantei, a fost adoptată în anul 1993, și anume înainte de data intrării în vigoare a hotărârii CR 34-94, și că această din urmă dată coincide, potrivit analizei efectuate de Comisie în decizia atacată, cu data introducerii schemei de ajutor în cauză.
81 Ținând seama de aceste elemente, în mod întemeiat Comisia a apreciat, în decizia atacată, că beneficiarii finali puteau, începând din anul 1994, să utilizeze echipamentul finanțat prin subvențiile în litigiu pe alte piețe de transport public regulat de călători, deschise concurenței, și, în consecință, că aceste subvenții puteau, începând de la acea dată, să afecteze concurența și schimburile comerciale dintre statele membre.
82 În această privință, trebuie să se sublinieze că concluzia Comisiei potrivit căreia toate criteriile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE erau îndeplinite pentru această perioadă este conformă cu analiza care figurează în deciziile instanțelor naționale, și anume în special hotărârea nr. 0417015 din 10 iulie 2008 a tribunal administratif de Paris (Tribunalul Administrativ din Paris) și hotărârea nr. 08PA 04753 din 12 iulie 2010 a cour administrative d’appel de Paris (Curtea Administrativă de Apel din Paris), citate în special în considerentul (226) al deciziei atacate.
83 Pe de altă parte, chiar dacă Comisia ar fi săvârșit, astfel cum invocă reclamanta, o eroare considerând că schema de ajutor în cauză a fost introdusă abia în anul 1994, numai această eroare nu poate fi suficientă pentru a invalida concluzia potrivit căreia aceasta trebuie să fie considerată o schemă de ajutor nouă. Astfel, din considerentele (226) și (237) ale deciziei atacate reiese că, chiar admițând ipoteza potrivit căreia schema de ajutor în cauză ar trebui privită ca fiind instituită din anul 1979 sau cel târziu în anul 1994, la o dată la care piața transportului regulat de călători era încă închisă concurenței, beneficiarii finali puteau utiliza echipamentele subvenționate de reclamantă în cadrul activităților de transport ocazional deschise concurenței.
84 În speță, reclamanta nu a prezentat niciun element de probă pentru a se stabili că piața transportului ocazional nu făcea obiectul schimburilor comerciale dintre statele membre în perioada care a precedat introducerea schemei de ajutor în cauză sau la momentul introducerii sale. Ea s‑a mulțumit să arate, în ședința de audiere a pledoariilor, că această piață era marginală în raport cu cea a transportului public regulat de călători.
85 Or, cour administrative d’appel de Paris (Curtea Administrativă de Apel din Paris) subliniase deja în mod întemeiat relevanța pieței transportului ocazional de călători în hotărârea nr. 15PA 00385 din 27 noiembrie 2015. Prin urmare, întemeindu‑se pe deciziile instanțelor naționale, Comisia a constatat că trebuia să se considere că schema de ajutor în cauză a afectat, de la introducerea sa, schimburile comerciale dintre statele membre și concurența și a respins calificarea sa drept schemă de ajutor existentă în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul 2015/1589.
86 Având în vedere toate elementele care precedă, trebuie să se constate că Comisia nu a săvârșit o încălcare a articolului 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul 2015/1589.
87 Prin urmare, primul motiv trebuie respins, la fel ca întreaga acțiune.
V. Cu privire la cheltuielile de judecată
88 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
89 În speță, întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să suporte și cheltuielile de judecată ale Comisiei, conform concluziilor acesteia din urmă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Regiunea Île‑de‑France suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 12 iulie 2019.
Semnături
Cuprins
I. Istoricul cauzei
II. Procedura în fața instanțelor naționale
III. Procedura și concluziile părților
IV. În drept
A. Cu privire la admisibilitate
B. Cu privire la fond
1. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare și pe o eroare de apreciere în calificarea subvențiilor în litigiu în raport cu articolul 107 alineatul (1) TFUE
a) Cu privire la încălcarea obligației de motivare
b) Cu privire la eroarea de apreciere în calificarea subvențiilor în litigiu drept ajutoare de stat în raport cu articolul 107 alineatul (1) TFUE și în special cu criteriile referitoare la avantajul economic și la selectivitate
1) Cu privire la temeinicia aprecierii referitoare la avantajul economic
2) Cu privire la temeinicia aprecierii referitoare la selectivitate
2. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 1 litera (b) punctele (i) și (v) din Regulamentul 2015/1589, în măsura în care schema de ajutor în cauză a fost calificată în mod eronat drept schemă de ajutor nouă
V. Cu privire la cheltuielile de judecată