Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
18 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regeling inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers – Verordening (EG) nr. 1122/2009 – Regeling inzake één enkele areaalbetaling – Artikel 58 – Toepasselijke kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte – Sanctie bij te hoge aangifte bij een overschrijding van de geconstateerde oppervlakte met meer dan 50 % – Verrekening van het bedrag van de sanctie gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar van de vaststelling – Begrip ‚vaststelling’ – Controleverslag waarin het bestaan van onregelmatigheden in de betrokken steunaanvraag wordt vastgesteld”
In zaak C‑79/23 [Kaszamás] (i),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije) bij beslissing van 24 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 14 februari 2023, in de procedure
FJ
tegen
Agrárminiszter,
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, N. Wahl en M. L. Arastey Sahún (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door Zs. Biró-Tóth en M. Z. Fehér als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina en V. Bottka als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 35 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 192, blz. 35), en artikel 58, derde alinea, van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 1368/2011 van de Commissie van 21 december 2011 (PB 2011, L 341, blz. 33) (hierna: „verordening nr. 1122/2009”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen FJ en de Agrárminiszter (minister van Landbouw, Hongarije) over een voorschot dat aan FJ is toegekend op grond van de regeling inzake één enkele areaalbetaling voor het jaar 2020 maar dat is ingehouden met het oog op de verrekening van een aan FJ opgelegde sanctie wegens een te hoge aangifte van de oppervlakten in het kader van die regeling voor het jaar 2013.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1290/2005
3 Artikel 1 van verordening nr. 1290/2005 luidde als volgt:
„Bij deze verordening worden de specifieke voorwaarden en bepalingen vastgesteld die gelden voor de financiering van de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met inbegrip van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling.”
4 In artikel 2, lid 1, van deze verordening was bepaald:
„Om de in het Verdrag omschreven doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bereiken en de financiering te verzekeren van de verschillende maatregelen van dat beleid, met inbegrip van de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, worden opgericht:
a) een Europees Landbouwgarantiefonds, hierna ‚ELGF’ genoemd;
b) een Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling, hierna ‚Elfpo’ genoemd.”
5 Titel IV van die verordening, met als opschrift „Goedkeuring van de rekeningen en bewaking door de [Europese] Commissie”, bevatte een hoofdstuk 2, betreffende „[o]nregelmatigheden”, waarin de artikelen 32 tot en met 35 van die verordening waren opgenomen.
6 Artikel 32 van verordening nr. 1290/2005 bevatte specifieke bepalingen voor het ELGF. Lid 5, eerste alinea, van dat artikel luidde:
„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen.”
7 Artikel 33 van die verordening bevatte specifieke bepalingen voor het Elfpo en bepaalde in lid 8, eerste alinea, het volgende:
„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden voor de afsluiting van een programma voor plattelandsontwikkeling, worden de financiële gevolgen van de niet-inning voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen en zij worden verrekend binnen vier jaar na de datum van het proces-verbaal of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, of bij de afsluiting van het programma als de genoemde termijnen eerder verstrijken dan die afsluiting.”
8 Artikel 35 van die verordening bepaalde het navolgende:
„Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder ‚eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal’ verstaan de eerste schriftelijke evaluatie door een bevoegde administratieve of gerechtelijke autoriteit waarin op basis van concrete feiten wordt geconcludeerd tot het bestaan van een onregelmatigheid, onverminderd de mogelijkheid dat deze conclusie naderhand, in het licht van de ontwikkelingen bij de administratieve of de gerechtelijke procedure, moet worden herzien of ingetrokken.”
9 Verordening nr. 1290/2005, die ratione temporis relevant is voor de feiten van het hoofdgeding, is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549).
Verordening nr. 885/2006
10 Verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1034/2008 van de Commissie van 21 oktober 2008 (PB 2008, L 279, blz. 13) (hierna: „verordening nr. 885/2006”), bepaalde in artikel 5 ter:
„Onverminderd de andere handhavingsmaatregelen waarin het nationale recht voorziet, verrekenen de lidstaten elke nog openstaande vordering op een begunstigde die overeenkomstig het nationale recht vast is komen te staan, met welke betaling dan ook die het voor de inning van de vordering verantwoordelijke betaalorgaan in de toekomst aan dezelfde begunstigde moet doen.”
11 Deze verordening, die ratione temporis van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, is ingetrokken bij gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro (PB 2014, L 255, blz. 18).
Verordening nr. 1122/2009
12 Zoals blijkt uit het opschrift ervan, stelde verordening nr. 1122/2009 met name de uitvoeringsbepalingen vast voor verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16), wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij verordening nr. 73/2009 ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers.
13 In de overwegingen 73, 90, 92 en 101 van verordening nr. 1122/2009 stond te lezen:
„(73) Er moeten regels worden vastgesteld voor specifieke verslagen over controles op de naleving van de randvoorwaarden. De gespecialiseerde controleurs in het veld moeten daarin melding maken van alle eventuele bevindingen en ook van de ernst daarvan om het betaalorgaan in staat te stellen de betrokken verlagingen vast te stellen of in voorkomend geval tot uitsluiting van rechtstreekse betalingen te besluiten.
[...]
(90) Met het oog op de toepassing van adequate verlagingen wanneer de bevindingen dat rechtvaardigen, moet informatie over de resultaten van de controles op de naleving van de randvoorwaarden ter beschikking worden gesteld van alle betaalorganen die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de verschillende betalingen waarvoor eisen in het kader van de randvoorwaarden gelden.
[...]
(92) Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, moeten de verlagingen en uitsluitingen niet alleen overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel worden gedifferentieerd, maar moet ook worden bepaald dat herhaalde inbreuken op dezelfde verplichting in het kader van de randvoorwaarden op een gegeven ogenblik, nadat de landbouwer een voorafgaande waarschuwing is gegeven, moeten worden behandeld als een opzettelijke niet-naleving.
[...]
(101) Opdat het beginsel van goede trouw in de gehele [Europese] Gemeenschap op uniforme wijze wordt toegepast wat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen betreft, moet worden bepaald onder welke voorwaarden een beroep op dit beginsel kan worden gedaan, onverminderd de behandeling van de betrokken uitgaven in het kader van de goedkeuring van de rekeningen overeenkomstig [verordening nr. 1290/2005].”
14 Artikel 2 van verordening nr. 1122/2009, met als opschrift „Definities”, bepaalde in de tweede alinea:
„Voorts wordt verstaan onder:
[...]
10. ‚onregelmatigheid’: elke niet-inachtneming van de voor de toekenning van de betrokken steun relevante voorschriften;
[...]
12. ‚oppervlaktegebonden steunregelingen’: [...] alle steunregelingen die zijn vastgesteld bij de titels IV en V van [verordening nr. 73/2009] [...];
[...]
23. ‚geconstateerde oppervlakte’: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; [...]
[...]
31. ‚randvoorwaarden’: de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van [verordening nr. 73/2009];
[...]”
15 Titel III van deel II van verordening nr. 1122/2009, met als opschrift „Controles”, bevatte een hoofdstuk II over de „[c]ontroles met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria”. Afdeling II van dat hoofdstuk had als opschrift „Controles ter plaatse” en bevatte artikel 32, met als opschrift „Controleverslag”, dat luidde als volgt:
„1. Over elke controle ter plaatse die in het kader van deze afdeling wordt verricht, wordt een controleverslag opgesteld dat een nader onderzoek van de verrichte controle mogelijk maakt. [...]
2. De landbouwer wordt in de gelegenheid gesteld het verslag te ondertekenen om zijn aanwezigheid bij de controle te bevestigen, en er opmerkingen aan toe te voegen. Indien onregelmatigheden worden vastgesteld, ontvangt de landbouwer een kopie van het controleverslag.
De lidstaten kunnen besluiten dat de landbouwer of zijn vertegenwoordiger in het geval van een controle ter plaatse door middel van teledetectie als bedoeld in artikel 35, niet in de gelegenheid wordt gesteld het controleverslag te ondertekenen indien de controle door middel van teledetectie geen onregelmatigheden aan het licht heeft gebracht. Indien als gevolg van een dergelijke controle onregelmatigheden worden ontdekt, wordt gelegenheid tot ondertekening van het verslag gegeven voordat de bevoegde autoriteit uit de bevindingen haar conclusies trekt met betrekking tot de eventueel daaruit voortvloeiende verlagingen of uitsluitingen.”
16 Titel III van deel II van verordening nr. 1122/2009 bevatte tevens een hoofdstuk III over de „[c]ontroles met betrekking tot de randvoorwaarden”, waarvan afdeling III, met als opschrift „Controles ter plaatse”, artikel 54 bevatte. Dat artikel, met als opschrift „Controleverslag”, bepaalde:
„1. Over elke controle ter plaatse in het kader van het onderhavige hoofdstuk [...] wordt door de bevoegde controleautoriteit of onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde controleautoriteit een controleverslag opgesteld.
Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
[...]
b) een gedeelte waarin de voor elk van de besluiten en normen verrichte controles afzonderlijk worden behandeld en dat met name de volgende informatie bevat:
i) de eisen en normen waarop de controle ter plaatse betrekking had;
ii) de aard en omvang van de verrichte controles;
iii) de bevindingen;
iv) de besluiten en normen ten aanzien waarvan gevallen van niet-naleving zijn vastgesteld;
[...]
2. De landbouwer wordt van elk geconstateerd geval van niet-naleving in kennis gesteld binnen drie maanden na de datum van de controle ter plaatse.
[...]
3. [...]
Indien de bevoegde controleautoriteit niet het betaalorgaan is, wordt het verslag binnen een maand na de voltooiing ervan aan het betaalorgaan of de coördinerende autoriteit toegezonden.
[...]”
17 Titel IV van deel II van die verordening, met als opschrift „Grondslag voor de berekening van de steunbedragen, verlagingen en uitsluitingen”, bevatte een hoofdstuk II, met als opschrift „Bevindingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria”, waarvan deel I betrekking had op de „[b]edrijfstoeslagregeling en andere oppervlaktegebonden steunregelingen”. In die afdeling bepaalde artikel 58 van die verordening, met als opschrift „Verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte”:
„Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook, groter is dan de overeenkomstig artikel 57 geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dat bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van [verordening nr. 885/2006] van de Commissie. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”
18 Titel IV van deel II van verordening nr. 1122/2009 bevatte ook een hoofdstuk III met als opschrift „Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”. In dat hoofdstuk bepaalde artikel 70 van die verordening, met als opschrift „Algemene beginselen en definities”, in lid 4 het volgende:
„Gevallen van niet-naleving worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij worden vastgesteld doordat controles van welke aard ook overeenkomstig de onderhavige verordening zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, het betaalorgaan zijn gebracht.”
19 Verordening nr. 1122/2009, die ratione temporis van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding voor zover het betrekking heeft op een steunaanvraag voor het jaar 2013, is met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken bij gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48).
Hongaars recht
20 § 60, lid 1, van de a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (wet XVII van 2007 betreffende bepaalde aspecten van de procedure voor de toekenning van steun en de vaststelling van andere maatregelen op het gebied van landbouw, plattelandsontwikkeling en visserij; hierna: „steunwet”) bepaalt:
„Tenzij in een rechtstreeks toepasselijke handeling van gemeenschapsrecht anders is bepaald, houdt het orgaan dat verantwoordelijk is voor de verlening van landbouw- en plattelandsontwikkelingssteun de aan de betrokkene toekomende steun in ten belope van het bedrag dat deze in verband met steunmaatregelen verschuldigd is, waarmee de schuld geacht wordt te zijn betaald. Indien het beschikbare steunbedrag niet alle schulden van de betrokkene dekt, worden deze schulden afgelost in de volgorde van opeisbaarheid.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
21 FJ is een landbouwer die op 14 mei 2013 bij de Magyar Államkincstár (Hongaarse schatkist; hierna: „autoriteit in eerste aanleg”) een steunaanvraag in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling voor 2013 heeft ingediend (hierna: „steunaanvraag van 2013”).
22 Naar aanleiding van verschillende controles ter plaatse in 2013 en 2014 heeft de autoriteit in eerste aanleg bij besluit van 30 september 2014 de steunaanvraag van 2013 afgewezen en FJ uitgesloten van steun voor een bedrag van 3 834 105 Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 9 900 EUR).
23 Bij besluit van 23 juni 2016 heeft de minister van Landbouw, optredend in tweede aanleg, het besluit van 30 september 2014 nietig verklaard wegens ontoereikende motivering en de autoriteit in eerste aanleg gelast een nieuwe procedure in te leiden.
24 Die autoriteit heeft bij besluit van 9 april 2018 opnieuw beslist op de steunaanvraag van 2013. Naar aanleiding van een bezwaar van FJ is dat besluit echter nietig verklaard bij besluit van de minister van Landbouw van 13 mei 2019, waarbij de autoriteit in eerste aanleg voor de tweede keer werd gelast een nieuwe procedure in te leiden.
25 Bij besluit van 27 januari 2020 heeft de autoriteit in eerste aanleg de steunaanvraag van 2013 opnieuw afgewezen en FJ uitgesloten van steun voor een bedrag van 4 253 460 HUF (ongeveer 11 000 EUR) op grond van artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009, dat betrekking heeft op sancties wanneer de aangegeven oppervlakte meer dan 50 % hoger is dan de geconstateerde oppervlakte. FJ heeft dit besluit niet bestreden.
26 Op 15 mei 2020 heeft FJ krachtens de regeling inzake één enkele areaalbetaling bij die autoriteit een steunaanvraag ingediend voor 2020.
27 Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft die autoriteit op grond van die steunaanvraag aan FJ een voorschot toegekend van 235 564 HUF (ongeveer 600 EUR).
28 Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft diezelfde autoriteit evenwel op grond van § 60, lid 1, van de steunwet de inhouding van het volledige bedrag van dit voorschot gelast, met het oog op de verrekening van het bedrag van de bij besluit van 27 januari 2020 aan FJ opgelegde sanctie.
29 Bij besluit van 23 februari 2021 heeft de minister van Landbouw dat besluit bevestigd op grond dat overeenkomstig artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 en § 60, lid 1, van de steunwet het bedrag van die sanctie kon worden verrekend binnen een termijn van drie kalenderjaren te rekenen vanaf het besluit van 27 januari 2020.
30 FJ heeft tegen het besluit van 23 februari 2021 beroep ingesteld bij de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije), de verwijzende rechter. Hij betoogt dat de minister van Landbouw, door het jaar van de in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 bedoelde vaststelling gelijk te stellen met het jaar waarin het definitieve besluit over zijn steunaanvraag is genomen, geen rekening heeft gehouden met artikel 35 van verordening nr. 1290/2005, dat het begrip „proces-verbaal” definieert in geval van een onregelmatigheid in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
31 FJ voert aan dat, rekening houdend met dat begrip „proces-verbaal”, het jaar van vaststelling in casu overeenstemt met 2013, of althans 2014. In die jaren zijn de controles ter plaatse verricht, processen-verbaal van die controles opgesteld, en is het eerste besluit op basis van die controles genomen. Overeenkomstig artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 komt het niet binnen de drie kalenderjaren volgend op het jaar 2014 verrekende bedrag van de betrokken sanctie derhalve te vervallen.
32 Voor de verwijzende rechter blijft de minister van Landbouw van mening dat, aangezien die sanctie is opgelegd bij het besluit van 27 januari 2020, het jaar van dat besluit moet worden beschouwd als het jaar waarin de vaststelling heeft plaatsgevonden.
33 In dit verband twijfelt de verwijzende rechter om te beginnen of bij de uitlegging van het begrip „vastgesteld” als bedoeld in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009, dat in deze verordening niet is gedefinieerd, rekening moet worden gehouden met het begrip „proces-verbaal” in de zin van artikel 35 van verordening nr. 1290/2005. Hij merkt op dat dit artikel 35 wordt ingeleid met de uitdrukking „[v]oor de toepassing van dit hoofdstuk”, zodat het mogelijk slechts van toepassing is met betrekking tot de andere bepalingen inzake onregelmatigheden van titel IV, hoofdstuk 2, van deze verordening. Hij sluit evenwel niet uit dat het begrip „proces-verbaal” in de zin van artikel 35 ook kan gelden voor de verrekening van de in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 bedoelde sanctie, aangezien dat artikel verwijst naar artikel 5 ter van verordening nr. 885/2006 en laatstgenoemde verordening de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 vaststelt.
34 Vervolgens is de verwijzende rechter van oordeel dat het begrip „proces-verbaal” in de zin van artikel 35 van verordening nr. 1290/2005 op basis van de feiten van het hoofdgeding op drie manieren kan worden uitgelegd.
35 Volgens de eerste uitlegging – die wordt verdedigd door de minister van Landbouw – is het proces-verbaal het besluit waarmee de procedure van de steunaanvraag definitief wordt beëindigd. Die uitlegging strookt met het voorwerp van een dergelijk besluit waarbij de autoriteit de feiten vaststelt en deze in rechte kwalificeert. De verwijzende rechter vraagt zich echter af of deze uitlegging in overeenstemming is met de in de overwegingen 92 en 101 van verordening nr. 1122/2009 tot uitdrukking gebrachte bedoeling van de Uniewetgever om in het kader van de verlaging en uitsluiting van steun de beginselen van evenredigheid, geleidelijkheid en goede trouw in acht te nemen, met name wanneer, zoals in casu, de autoriteit haar definitieve besluit vaststelt zeven jaar na de indiening van de steunaanvraag, en twee eerdere besluiten met betrekking tot die aanvraag nietig zijn verklaard wegens de onrechtmatigheid ervan.
36 Volgens de tweede uitlegging gaat het bij het proces-verbaal om de controle ter plaatse door de bevoegde autoriteit. Deze controle zou immers kunnen worden beschouwd als de eerste schriftelijke evaluatie die door die autoriteit wordt uitgevoerd om op basis van concrete feiten tot het bestaan van een onregelmatigheid te concluderen. De verwijzende rechter merkt op dat indien die autoriteit meerdere controles ter plaatse verricht, deze uitlegging de vraag doet rijzen of het proces-verbaal ziet op de eerste dan wel de laatste van die controles.
37 Volgens de derde uitlegging is het proces-verbaal het eerste besluit van de bevoegde autoriteit in het kader van de steunaanvraagprocedure. In casu gaat het om het besluit van 30 september 2014. Die uitlegging vindt steun in de bewoordingen zelf van artikel 35 van verordening nr. 1290/2005, dat verwijst naar het „eerste [...] proces-verbaal” en preciseert dat dit geen afbreuk doet aan een latere herziening of intrekking daarvan.
38 Ten slotte, indien de definitie van het begrip „proces-verbaal” van artikel 35, van verordening nr. 1290/2005 geen toepassing vindt in het kader van de uitlegging van artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009, vraagt de verwijzende rechter zich af welk jaar kan worden geacht in casu het jaar van vaststelling te zijn.
39 Tegen deze achtergrond heeft de Fővárosi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kan het begrip ‚proces-verbaal’, zoals gedefinieerd in artikel 35 van [verordening nr. 1290/2005] betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, worden toegepast bij de uitlegging en de toepassing van artikel 58, derde alinea, van [verordening nr. 1122/2009]?
2) Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt, moet het begrip ‚proces-verbaal’, zoals gedefinieerd in artikel 35 van [verordening nr. 1290/2005], dan aldus worden uitgelegd dat het kalenderjaar waarin het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal tot stand komt
– het kalenderjaar is waarin de autoriteit die naar aanleiding van de aanvraag de administratieve procedure heeft ingesteld de eerste onderzoekshandeling verricht waarbij wordt geconcludeerd tot het bestaan van een onregelmatigheid, dat in casu het jaar is waarin het proces-verbaal met de bevindingen van de controle ter plaatse tot stand kwam, of
– het jaar is waarin op grond van deze onderzoekshandeling de eerste materiële beslissing wordt genomen, of
– het jaar is waarin in het kader van deze procedure het onherroepelijke en definitieve besluit betreffende de uitsluiting wordt vastgesteld?
3) Is het van invloed op het antwoord op de vorige vraag dat de mogelijkheid tot latere herziening of intrekking van de schriftelijke evaluatie die het proces-verbaal vormt, voortvloeit uit een door de wetgeving gewaarborgd recht van beroep van de betrokkene en niet het gevolg is van ontwikkelingen in de administratieve of de gerechtelijke procedure?
4) Indien het kalenderjaar van de feitenvaststelling het jaar is waarin de eerste onderzoekshandeling plaatsvindt, moet dan, wanneer deze onderzoekshandeling – namelijk in het onderhavige geval de controle ter plaatse – meerdere malen heeft plaatsgevonden, de in artikel 35 van verordening nr. 1290/2005 bedoelde ‚eerste onderzoekshandeling’ aldus worden uitgelegd dat deze overeenkomt met de door de autoriteit verrichte eerste controle ter plaatse, dan wel met de door de autoriteit verrichte laatste controle ter plaatse, waarbij tevens rekening is gehouden met de door de betrokkene gemaakte opmerkingen en ingediende bewijzen?
5) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, wijzigt dit dan de hierboven omschreven inhoud van het proces-verbaal waarmee bij de toepassing van artikel 58[, derde alinea,] van verordening nr. 1122/2009 rekening moet worden gehouden?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
40 Met zijn vijf vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „vaststelling” als bedoeld in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 – in voorkomend geval in het licht van het begrip „proces-verbaal” in de zin van artikel 35 van verordening nr. 1290/2005 – aldus moet worden uitgelegd dat wanneer bij de landbouwer een controle ter plaatse is verricht, dat begrip ziet op het naar aanleiding van die controle opgestelde controleverslag waarin het bestaan van onregelmatigheden in de betrokken steunaanvraag is vastgesteld, op het eerste besluit ten gronde dat op basis van dat verslag is vastgesteld, of op het definitieve besluit waarbij de steun is uitgesloten.
41 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de vragen van de verwijzende rechter over de mogelijkheid om bij de uitlegging van artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1290/2005 rekening te houden met artikel 35 van verordening nr. 1122/2009, met name worden verklaard door het feit dat in de Hongaarse taalversie van deze verordeningen één en dezelfde term wordt gebruikt in deze twee bepalingen, namelijk ténymegállapítás. In sommige taalversies van deze bepalingen wordt weliswaar ook één en dezelfde uitdrukking gebruikt, zoals in de Duitse (Feststellung) en de Engelse (finding) taalversie, of althans verwante uitdrukkingen, zoals in de Franse (respectievelijk acte de constatation en constatation) versie, maar in andere taalversies van deze bepalingen worden verschillende begrippen gebruikt, zoals in de Spaanse (respectievelijk acto de comprobación en se haya descubierto la irregularidad), de Kroatische (respectievelijk nalaz en kada je utvrđen), de Italiaanse (respectievelijk verbale en accertamento) of de Portugese (respectievelijk auto en a diferença seja constatada) taalversie.
42 Voorts moet worden opgemerkt dat hoewel de twee verordeningen deel uitmaken van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, verordening nr. 1290/2005 een algemene strekking heeft, aangezien daarin – volgens artikel 1 en artikel 2, lid 1 – de specifieke voorwaarden en voorschriften worden vastgesteld voor de financiering van de uitgaven in het kader van dat beleid en de twee fondsen ter financiering van die uitgaven worden opgericht, namelijk het ELGF en het Elfpo. Verordening nr. 1122/2009 beoogt daarentegen meer specifiek verordening nr. 73/2009 uit te voeren met betrekking tot bepaalde aspecten van de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers.
43 Meer in het bijzonder is artikel 35 van verordening nr. 1290/2005 opgenomen in hoofdstuk 2 van titel IV van deze verordening, dat met name tot doel heeft om de verdeling van de financiële last tussen de lidstaten en de Europese Unie te regelen voor gevallen waarin invordering achterwege blijft nadat door de begunstigden onregelmatigheden zijn begaan.
44 Daartoe bevat artikel 35 een definitie van het administratief of gerechtelijk proces-verbaal, met de uitdrukkelijke precisering dat zij slechts geldt „[v]oor de toepassing van dit hoofdstuk”, te weten hoofdstuk 2, waarin de artikelen 32 tot en met 35 van die verordening zijn opgenomen, waardoor die definitie niet relevant is voor de uitlegging van andere bepalingen.
45 Artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 heeft evenwel geen betrekking op de financiële lasten die de lidstaten en de Unie moeten dragen, maar op de sancties die moeten worden opgelegd aan landbouwers die een te hoge aangifte hebben gedaan.
46 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat artikel 35 van verordening nr. 1290/2005 niet relevant is voor de uitlegging van artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009.
47 In de tweede plaats volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt (arrest van 27 januari 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 58 van verordening nr. 1122/2009, zoals blijkt uit het opschrift ervan, voorziet in verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte. Te hoge aangifte doelt op gevallen waarin een landbouwer die voor een gewasgroep steun heeft aangevraagd in het kader van een van de „oppervlaktegebonden steunregelingen” – waaronder met name, zoals blijkt uit artikel 2, tweede alinea, punt 12, van deze verordening, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling inzake één enkele areaalbetaling van titel V van verordening nr. 73/2009 – in zijn steunaanvraag een oppervlakte aangeeft die groter is dan de „geconstateerde oppervlakte”. Deze oppervlakte wordt in artikel 2, tweede alinea, punt 23, van verordening nr. 1122/2009 gedefinieerd als de oppervlakte waarvoor aan alle voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan.
49 Krachtens artikel 58, derde alinea, van die verordening wordt de landbouwer, wanneer het verschil tussen de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte meer bedraagt dan 50 % van die geconstateerde oppervlakte, een sanctie opgelegd waarvan het bedrag overeenstemt met het verschil tussen beide. Dit bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van verordening nr. 885/2006, dat wil zeggen door het in mindering te brengen op alle toekomstige betalingen aan die landbouwer. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
50 Aan de hand van de bewoordingen van dit artikel 58 alleen kan dus niet duidelijk worden bepaald wat de betekenis is van het daarin gebruikte begrip „vaststelling”.
51 Wat ten tweede de context van artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 betreft, moet worden opgemerkt dat de termen „vaststelling”, „bevinding” of „geconstateerd” herhaaldelijk in deze verordening voorkomen.
52 In dit verband is artikel 32 van die verordening, dat betrekking heeft op de controles ter plaatse met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria – dit zijn, zoals blijkt uit artikel 21 van verordening nr. 73/2009, de in laatstgenoemde verordening gestelde voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen –, bijzonder relevant voor de contextuele uitlegging van artikel 58 van verordening nr. 1122/2009, aangezien dit laatste artikel, zoals blijkt uit punt 17 van het onderhavige arrest, betrekking heeft op de vaststellingen met betrekking tot die criteria.
53 Artikel 32, lid 1, van die verordening bepaalt om te beginnen dat over elke controle ter plaatse een controleverslag wordt opgesteld dat een nader onderzoek van de verrichte controle mogelijk maakt. Vervolgens wordt de landbouwer in de gelegenheid gesteld het verslag te ondertekenen, en indien onregelmatigheden worden vastgesteld ontvangt hij een kopie ervan. Ten slotte, indien de controle ter plaatse gebeurt door middel van teledetectie en onregelmatigheden worden ontdekt, wordt de landbouwer in de gelegenheid gesteld om het verslag te ondertekenen voordat de bevoegde autoriteit uit de bevindingen haar conclusies trekt met betrekking tot de eventueel daaruit voortvloeiende verlagingen of uitsluitingen.
54 Uit artikel 32 volgt dus duidelijk dat onregelmatigheden worden vastgesteld in het controleverslag en dat de bevoegde autoriteit zich op dat verslag moet baseren om conclusies te trekken met betrekking tot eventuele verlagingen of uitsluitingen.
55 Hieruit volgt dat het begrip „vaststelling” in de zin van verordening nr. 1122/2009, en in het bijzonder van artikel 58, derde alinea, van die verordening, overeenstemt met de bevindingen betreffende onregelmatigheden die tijdens een controle ter plaatse zijn ontdekt, zoals deze voorkomen in het controleverslag dat bij die gelegenheid wordt opgesteld.
56 Deze uitlegging vindt steun in artikel 54 van verordening nr. 1122/2009, dat betrekking heeft op de controleverslagen die de bevoegde autoriteit moet opstellen naar aanleiding van elke controle ter plaatse in verband met de randvoorwaarden – dit zijn, zoals blijkt uit artikel 2, tweede alinea, punt 31, van deze verordening, de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de goede landbouw- en milieuconditie overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 73/2009 –, gelezen in het licht van de overwegingen 73 en 90 van verordening nr. 1122/2009. Artikel 54 bepaalt met name, ten eerste, dat die verslagen onder meer de bevindingen bevatten die bij een dergelijke controle zijn gedaan en, ten tweede, dat wanneer de bevoegde controleautoriteit niet het betaalorgaan is, die verslagen aan het betaalorgaan worden toegezonden. Zoals blijkt uit de overwegingen 73 en 90 van deze verordening, stellen de bevindingen in de controleverslagen het betaalorgaan in staat de betrokken verlagingen of uitsluitingen vast te stellen.
57 Voorts bepaalt artikel 70, lid 4, van verordening nr. 1122/2009, dat betrekking heeft op verlagingen en uitsluitingen in verband met de randvoorwaarden, dat als „geconstateerd” worden beschouwd de gevallen van niet-naleving die zijn vastgesteld naar aanleiding van controles die op grond van deze verordening worden verricht of die op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, van het betaalorgaan zijn gebracht. Deze bepaling bevestigt dus niet alleen dat de bevindingen in de regel rechtstreeks voortvloeien uit de overeenkomstig die verordening verrichte controles, maar ook dat gevallen van niet-naleving betreffende onregelmatigheden die gewoonweg op enige manier onder de aandacht van een autoriteit zijn gebracht, kunnen worden geacht te zijn geconstateerd. Het begrip „vaststelling”, „bevinding” of „constatering” in de zin van deze verordening heeft dus een informeel karakter en hoeft bijgevolg niet noodzakelijkerwijs concreet uitdrukking te vinden in een op basis van een controleverslag vastgesteld administratief besluit ten gronde.
58 Ten derde vindt de uitlegging in punt 55 van het onderhavige arrest steun in de doelstellingen van artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009.
59 In dit verband moet worden verwezen naar het rechtszekerheidsbeginsel dat het Hof in aanmerking neemt op het gebied van de aan landbouwers verleende steun (zie in die zin arrest van 27 januari 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak), in het bijzonder wanneer het gaat om bepalingen inzake administratieve sancties, zoals de regels inzake de uitsluiting van steun (zie in die zin arrest van 4 mei 2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, punt 22). Artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 beoogt immers juist de rechtszekerheid van de landbouwers te waarborgen door te voorzien in een termijn voor de toepassing van een administratieve sanctie.
60 Het rechtszekerheidsbeginsel eist dat een regeling van de Unie de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Indien het begrip „vaststelling” als bedoeld in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 afhankelijk zou worden gesteld van de onzekerheden van de nationale administratieve – en, in voorkomend geval, gerechtelijke – procedure, zou het, zoals de feiten van het hoofdgeding aantonen, voor de betrokken landbouwer moeilijk zijn om de financiële gevolgen te voorzien ingeval hij besluit een nieuwe steunaanvraag in te dienen en die steun geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden wegens onregelmatigheden die meer dan drie kalenderjaren eerder zijn ontdekt.
62 In dit verband zij eraan herinnerd dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in het hoofdgeding meer dan zeven jaar zijn verstreken tussen het tijdstip van de eerste controle ter plaatse in verband met de betrokken steunaanvraag in juni 2013, en het tijdstip waarop de nationale autoriteiten de sanctie wegens te hoge aangifte in oktober hebben toegepast, omdat de besluiten van de autoriteit in eerste aanleg tot twee keer toe nietig zijn verklaard.
63 In casu moet worden vastgesteld dat het jaar van de vaststelling als bedoeld in artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 overeenstemt met het kalenderjaar waarin naar aanleiding van een controle ter plaatse het controleverslag is opgesteld waarbij onregelmatigheden in de betrokken steunaanvraag zijn vastgesteld.
64 Aangezien in het hoofdgeding in de loop van 2013 en 2014 verschillende controles ter plaatse hebben plaatsgevonden, dient te worden opgemerkt dat het aan de nationale rechter – die als enige bevoegd is om de feiten te beoordelen – staat om te bepalen welke van die controles wegens de vastgestelde onregelmatigheden een definitieve grondslag heeft kunnen vormen voor de achteraf door de nationale autoriteiten opgelegde sanctie, namelijk de uitsluiting van de steun voor een overeenkomstig artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 berekend bedrag.
65 Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer bij de landbouwer een controle ter plaatse is verricht, het begrip „vaststelling” als bedoeld in die bepaling ziet op het naar aanleiding van die controle opgestelde controleverslag waarin is vastgesteld dat de betrokken steunaanvraag onregelmatigheden bevat.
Kosten
66 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 58, derde alinea, van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector, zoals gewijzigd door uitvoeringsverordening (EU) nr. 1368/2011 van de Commissie van 21 december 2011,
moet aldus worden uitgelegd dat
wanneer bij de landbouwer een controle ter plaatse is verricht, het begrip „vaststelling” als bedoeld in die bepaling ziet op het naar aanleiding van die controle opgestelde controleverslag waarin is vastgesteld dat de betrokken steunaanvraag onregelmatigheden bevat.
ondertekeningen