Language of document : ECLI:EU:T:2021:383

DESPACHO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL

22 de junho de 2021 (1)

«Processo de medidas provisórias — Auxílios de Estado — Regime de auxílios aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira — Aplicação desse regime de auxílios em violação das Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final da Comissão — Decisão que declara o regime de auxílios incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios — Pedido de medidas provisórias — Inexistência de urgência»

No processo T‑95/21 R,

República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, L. Borrego, P. Barros da Costa, M. Marques e A. Soares de Freitas, na qualidade de agentes, assistidos por M. Gorjão‑Henriques e A. Saavedra, advogados,

requerente,

contra

Comissão Europeia, representada por P. Arenas e G. Braga da Cruz, na qualidade de agentes,

requerida,

que tem por objeto um pedido de medidas provisórias baseado nos artigos 278.° e 279.° TFUE, no qual se requer, por um lado, a suspensão da execução da Decisão C(2020) 8550 final da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III, e, por outro, que seja decretada uma injunção destinada a impedir a publicação desta decisão no Jornal Oficial da União Europeia, pela Comissão, até à prolação do acórdão no processo principal,

O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL

profere o presente

Despacho

 Antecedentes do litígio, tramitação processual e pedidos das partes

1        Em 27 de junho de 2007, a Comissão das Comunidades Europeias, através da Decisão C(2007) 3037 final (a seguir «Decisão de 2007»), aprovou o regime de auxílios «Zona Franca da Madeira (Zona Franca da Madeira, Portugal) (ZFM) — Regime III» (N 421/2006), destinado a promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da Madeira.

2        Este regime de auxílios previa o estabelecimento de um regime fiscal preferencial e era constituído por uma zona franca industrial, um centro de serviços internacionais e um registo marítimo internacional (MAR). Este regime foi aprovado para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. As empresas registadas e autorizadas ao abrigo do regime antes de 31 de dezembro de 2013 podiam beneficiar de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas ou de outras isenções fiscais até 31 de dezembro de 2020.

3        Na Decisão de 2007, a Comissão considerou que a Região Autónoma da Madeira era uma região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE e que, a este título, era elegível para auxílios regionais ao funcionamento ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.

4        A Decisão de 2007 autorizou a concessão de auxílios sob a forma de uma redução da taxa do imposto sobre os rendimentos decorrentes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção dos direitos de transferência de bens imobiliários para a criação de uma empresa na Zona Franca da Madeira, até montantes máximos de auxílio baseados nos valores máximos da matéria coletável aplicáveis à matéria coletável anual dos beneficiários. Estes limites máximos foram determinados em função do número de postos de trabalho que o beneficiário mantém em cada exercício.

5        Em 2 de julho de 2013, a Comissão autorizou, através da Decisão C(2013) 4043 final, no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013»), um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que seria aplicável a redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas. Segundo as autoridades portuguesas, mantinham‑se todas as restantes condições do regime aprovado pela Comissão através da Decisão de 2007.

6        Em 12 de março de 2015, no contexto do exame dos regimes de auxílios existentes previsto no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, a Comissão solicitou informações à República Portuguesa, com o intuito de analisar se o regime da ZFM respeitava, em particular, a Decisão de 2007 e a Decisão de 2013.

7        Em 6 de julho de 2018, após analisar as informações prestadas pela República Portuguesa, a Comissão informou-a de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, relativamente ao regime da ZFM.

8        Em 15 de março de 2019, esta decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia, tendo a Comissão convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente a esse regime de auxílios.

9        Em 4 de dezembro de 2020, a Comissão adotou a Decisão C(2020) 8550 final, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (a seguir «decisão impugnada»).

10      No artigo 1.° da decisão impugnada, a Comissão declarou que o regime de auxílios ZFM — Regime III, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação das Decisões de 2007 e 2013, foi executado ilegalmente por este último em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE e é incompatível com o mercado interno.

11      No artigo 4.°, n.° 1, da decisão impugnada, a Comissão declarou que Portugal devia proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do referido regime junto dos beneficiários.

12      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de fevereiro de 2021, a República Portuguesa interpôs um recurso destinado, nomeadamente, a obter a anulação do artigo 1.° e dos artigos 4.° a 6.° da decisão impugnada.

13      Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de março de 2021, a República Portuguesa apresentou o presente pedido de medidas provisórias, no qual pede, em substância, ao presidente do Tribunal Geral que se digne:

–        suspender a execução da decisão impugnada até à prolação do acórdão no processo principal;

–        adotar medidas provisórias, sob a forma de injunção destinada a impedir a publicação no Jornal Oficial da União Europeia, pela Comissão, da decisão impugnada, até à prolação do acórdão no processo principal;

–        notificar por despacho as testemunhas indicadas para efeitos de inquirição, por tal se afigurar necessário para a demonstração dos factos alegados;

–        condenar a Comissão na totalidade das despesas do processo.

14      Nas suas observações sobre o pedido de medidas provisórias, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de março de 2021, a Comissão conclui pedindo ao presidente do Tribunal Geral que se digne:

–        indeferir o pedido de medidas provisórias;

–        condenar a República Portuguesa nas despesas.

 Questão de direito

 Quanto ao pedido de suspensão da execução da decisão impugnada

 Considerações gerais

15      Resulta da leitura conjugada dos artigos 278.° e 279.° TFUE, por um lado, e do artigo 256.°, n.° 1, TFUE, por outro, que o juiz das medidas provisórias pode, se considerar que as circunstâncias o exigem, ordenar a suspensão da execução de um ato impugnado no Tribunal Geral ou ordenar as medidas provisórias necessárias, em aplicação do artigo 156.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Contudo, o artigo 278.° TFUE estabelece o princípio do caráter não suspensivo dos recursos, visto que os atos adotados pelas instituições da União Europeia beneficiam de uma presunção de legalidade. Por conseguinte, só a título excecional pode o juiz das medidas provisórias ordenar a suspensão da execução de um ato impugnado no Tribunal Geral ou ordenar medidas provisórias (Despacho de 19 de julho de 2016, Bélgica/Comissão, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, n.° 12).

16      O artigo 156.°, n.° 4, primeiro período, do Regulamento de Processo dispõe que os pedidos de medidas provisórias devem especificar «o objeto do litígio, as circunstâncias que determinam a urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a concessão da medida provisória requerida».

17      Assim, a suspensão da execução e as outras medidas provisórias podem ser concedidas pelo juiz das medidas provisórias se se concluir que, à primeira vista, a sua concessão é justificada de facto e de direito (fumus boni juris) e que são urgentes, no sentido de que é necessário que sejam ordenadas e produzam efeitos antes da decisão no processo principal a fim de evitar um prejuízo grave e irreparável aos interesses da parte que as requer. Estes requisitos são cumulativos, pelo que os pedidos de medidas provisórias devem ser indeferidos se um deles não estiver preenchido. O juiz das medidas provisórias procede igualmente, sendo caso disso, à ponderação dos interesses em causa (v. Despacho de 2 de março de 2016, Evonik Degussa/Comissão, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, n.° 21 e jurisprudência referida).

18      No âmbito deste exame de conjunto, o juiz das medidas provisórias dispõe de um amplo poder de apreciação e pode determinar livremente, à luz das particularidades do caso concreto, a maneira como esses diferentes requisitos devem ser verificados, bem como a ordem por que esse exame é efetuado, uma vez que nenhuma regra jurídica lhe impõe um esquema de análise preestabelecido para apreciar a necessidade de decidir provisoriamente [v. Despacho de 19 de julho de 2012, Akhras/Conselho, C‑110/12 P(R), não publicado, EU:C:2012:507, n.° 23 e jurisprudência referida].

19      Tendo em conta os elementos dos autos, o presidente do Tribunal Geral considera que dispõe de todos os elementos necessários para se pronunciar sobre o presente pedido de medidas provisórias, sem que seja útil ouvir previamente as explicações orais das partes.

20      Nas circunstâncias do caso em apreço, deve analisar‑se, antes de mais, se o requisito relativo à urgência está preenchido.

 Quanto à urgência

21      A fim de verificar se as medidas provisórias requeridas são urgentes, importa recordar que a finalidade do processo de medidas provisórias é garantir a plena eficácia da futura decisão definitiva, a fim de evitar uma lacuna na proteção jurídica garantida pelo juiz da União (Despacho de 14 de janeiro de 2016, AGC Glass Europe e o./Comissão, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, n.° 27).

22      Para alcançar este objetivo, a urgência deve, em geral, ser apreciada tendo em conta a necessidade de decidir provisoriamente para evitar que se cause um prejuízo grave e irreparável à parte que requer a proteção provisória. Cabe a esta parte demonstrar que não pode aguardar o desfecho do processo principal sem sofrer um prejuízo grave e irreparável (v. Despacho de 14 de janeiro de 2016, AGC Glass Europe e o./Comissão, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, n.° 27 e jurisprudência referida).

23      Além disso, segundo jurisprudência assente, só existe urgência se o prejuízo grave e irreparável receado pela parte que requer as medidas provisórias for tão iminente que a sua concretização é previsível com um grau de probabilidade suficiente. Em todo o caso, essa parte deve ainda provar os factos que supostamente fundamentam a perspetiva desse prejuízo, entendendo‑se que um prejuízo de natureza meramente hipotética, na medida em que se baseia na ocorrência de eventos futuros e incertos, não pode justificar a concessão de medidas provisórias (v. Despacho de 22 de junho de 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Comissão, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, n.° 24 e jurisprudência referida).

24      É também jurisprudência constante que, para poder apreciar se todos os requisitos mencionados nos n.os 22 e 23, supra, estão preenchidos, o juiz das medidas provisórias deve dispor de informações concretas e precisas, sustentadas por provas documentais pormenorizadas e certificadas, que demonstrem a situação em que se encontra a parte que requer as medidas provisórias e que permitam apreciar as consequências que, com toda a probabilidade, resultariam da não adoção das medidas requeridas. Daqui resulta que a referida parte, nomeadamente quando invoca a ocorrência de um prejuízo de natureza financeira, deve apresentar, com base em documentos, uma imagem fiel e global da sua situação financeira (v. Despacho de 22 de junho de 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Comissão, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, n.° 27 e jurisprudência referida).

25      Uma vez que o presente pedido de medidas provisórias foi apresentado pela República Portuguesa, importa salientar que os Estados‑Membros são responsáveis pelos interesses considerados gerais no plano nacional. Consequentemente, podem garantir a defesa daqueles no âmbito de um processo de medidas provisórias e pedir a concessão de medidas provisórias alegando, designadamente, que a medida impugnada pode comprometer seriamente o cumprimento das suas missões estatais e a ordem pública. Além disso, os Estados‑Membros podem invocar prejuízos suscetíveis de afetar um setor da sua economia, nomeadamente quando a medida impugnada possa ter repercussões desfavoráveis no nível do emprego e no custo de vida. Em contrapartida, os Estados‑Membros não se podem limitar a invocar o prejuízo que sofreria um número limitado de empresas, quando estas últimas, consideradas individualmente, não representem um setor inteiro da economia nacional (Despacho de 19 de julho de 2016, Bélgica/Comissão, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, n.° 24).

26      É à luz destes critérios que há que analisar se a República Portuguesa conseguiu demonstrar a urgência.

27      No caso em apreço, a República Portuguesa alega, em substância, que a Região Autónoma da Madeira, que é uma região ultraperiférica, sofrerá em termos económicos, sociais e fiscais prejuízos graves e irreparáveis num contexto de crise pandémica. Não pode, por isso, aguardar pela decisão final em sede de processo principal. Segundo a República Portuguesa, a decisão impugnada constitui uma ameaça direta à existência do regime III da ZFM e uma ameaça indireta ao regime IV, uma vez que a obrigação de recuperar os auxílios, ordenada pela decisão impugnada, a incerteza do quadro legal e a ação da Comissão já levaram à deslocalização de numerosas sociedades registadas na ZFM, em particular as que têm um pendor internacional, para outros Estados‑Membros da União que dispõem de regimes tributários mais atrativos. A este respeito, a República Portuguesa precisa que, no seguimento da adoção da decisão impugnada, ou seja, em dezembro de 2020 e em janeiro de 2021, foram, respetivamente, canceladas 57 e 33 licenças que permitiam exercer atividades na ZFM. Esta situação põe em causa as receitas fiscais da Região Autónoma da Madeira, bem como o seu contributo para o orçamento regional e para as políticas públicas, o número de postos de trabalho criados, os investimentos realizados e a internacionalização da economia regional, que são elementos cruciais para a viabilidade económica e social da Região Autónoma da Madeira. A República Portuguesa conclui que a execução da decisão impugnada provocará a fragilização da ZFM, ou mesmo o seu desaparecimento, o que porá seriamente em risco o objetivo previsto no artigo 349.° TFUE de solidariedade da União para com as regiões ultraperiféricas.

28      Em contrapartida, no entender da Comissão, a República Portuguesa não conseguiu demonstrar que o requisito relativo à urgência estava preenchido.

29      A este respeito, importa recordar que o artigo 108.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE prevê que, se a Comissão verificar que um auxílio concedido por um Estado não é compatível com o mercado interno ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar. Daqui decorre que o interesse geral em nome do qual a Comissão exerce as funções que lhe são conferidas pelo artigo 108.°, n.° 2, TFUE, a fim de garantir que o funcionamento do mercado interno não seja falseado por auxílios de Estado prejudiciais à concorrência, tem uma importância especial. Com efeito, a obrigação que incumbe ao Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior (v., neste sentido, Despacho de 19 de julho de 2016, Bélgica/Comissão, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, n.° 46).

30      Por conseguinte, como resulta da jurisprudência, no âmbito de um pedido de suspensão da execução da obrigação, imposta pela Comissão, de reembolsar um auxílio ilegalmente concedido, declarado incompatível com o mercado interno, o interesse da União devia normalmente prevalecer sobre o interesse dos beneficiários do auxílio, a saber, evitar a execução da obrigação de reembolso antes da prolação do acórdão a ser proferido no processo principal. Só em circunstâncias excecionais e na hipótese, designadamente, de o requisito relativo à urgência estar preenchido é que os beneficiários desse auxílio podem obter a concessão de medidas provisórias (Despacho de 19 de julho de 2016, Bélgica/Comissão, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, n.° 47).

31      Em primeiro lugar, quanto ao argumento da República Portuguesa de que a execução da decisão impugnada poria em causa a própria existência do regime de auxílios da ZFM, há que assinalar que, no considerando 225 da decisão impugnada, a Comissão precisou que não contestava a existência e a compatibilidade do regime de auxílios aprovado pelas Decisões de 2007 e 2013. A decisão impugnada declara, no referido considerando, que apenas diz respeito à aplicação do regime de auxílios da ZFM, na medida em que esta aplicação não respeitou as condições estabelecidas nessas decisões, ou seja, na medida em que a referida aplicação permitiu, em certos casos, que empresas registadas na ZFM beneficiassem de auxílios sob a forma de uma taxa reduzida de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas sobre os lucros resultantes de atividades que não eram efetiva e materialmente realizadas na Madeira, calculados com base num número, que não pode ser verificado, de postos de trabalho criados e mantidos na ZFM. A Comissão concluiu que o facto de ter aprovado o regime III da ZFM através das suas Decisões de 2007 e 2013 não permitia concluir que tenha dado garantias precisas, incondicionais e concordantes de que esse regime seria considerado um regime de auxílios compatível com o mercado interno em situações em que não fossem respeitadas as condições da aprovação.

32      Por conseguinte, a decisão impugnada não põe de modo algum em causa a existência do regime da ZFM. Só na medida em que a República Portuguesa aplicou o regime da ZFM de uma maneira, segundo a Comissão, contrária às Decisões de 2007 e 2013 é que a recuperação dos auxílios em causa foi ordenada.

33      Daqui decorre, como salientou corretamente a Comissão nas suas observações, que a obrigação de recuperação dos auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime da ZFM não abrange todo o universo dos beneficiários deste regime, mas apenas os beneficiários que usufruíram das vantagens fiscais nele previstas sem terem respeitado as condições fixadas nas Decisões de 2007 e 2013.

34      Em segundo lugar, quanto ao risco de deslocalização, no seguimento da adoção da decisão impugnada, de numerosas sociedades registadas na ZFM, as alegações da República Portuguesa não são sustentadas por nenhuma prova concreta. Com efeito, as conclusões do estudo junto como anexo B.3 ao pedido de medidas provisórias, sintetizadas na nota de rodapé n.° 135, relativa ao considerando 109 da decisão impugnada, assentam no pressuposto, não fundamentado, de que a recuperação dos auxílios em causa levaria à cessação da atividade de todas ou da maioria das sociedades atualmente instaladas no Centro Internacional de Negócios da Madeira. No entanto, esse estudo não especifica, com base em elementos concretos e precisos, em que premissa se baseiam as suas conclusões segundo as quais a totalidade ou a maioria das sociedades instaladas no Centro Internacional de Negócios da Madeira seriam afetadas pelas medidas de recuperação.

35      Além disso, a República Portuguesa também não fundamenta validamente a sua alegação de que, em dezembro de 2020 e em janeiro de 2021, ocorreram, respetivamente, 57 e 33 cancelamentos de licenças para operar na ZFM. A este respeito, a República Portuguesa baseou‑se em simples afirmações, sem adiantar explicações sobre a correlação existente entre a adoção da decisão impugnada e o cancelamento dessas licenças nem demonstrar que repercussões resultariam desses cancelamentos de licenças para o tecido económico e social da Região Autónoma da Madeira.

36      Por último, no que se refere às consequências nefastas para o regime da ZFM que decorreriam da incerteza do quadro legal aplicável e da atuação da Comissão, que se materializou na decisão de abertura de uma investigação aprofundada e na decisão impugnada, há que observar, como sublinha corretamente a Comissão, que essas alegadas consequências nefastas decorrem da própria existência da decisão impugnada e não da sua execução, pelo que o pedido de medidas provisórias não parece apto a evitar os efeitos negativos alegados pela República Portuguesa.

37      Face ao exposto, o juiz das medidas provisórias não pode senão declarar que a República Portuguesa não conseguiu demonstrar que, caso não seja ordenada a suspensão da execução da decisão impugnada, ficará na iminência de sofrer um prejuízo grave e irreparável. Por conseguinte, o requisito relativo à urgência não está preenchido.

38      Resulta do que precede que o pedido de suspensão da execução da decisão impugnada deve ser indeferido, uma vez que a República Portuguesa não demonstrou a urgência, sem que seja necessário ao Tribunal pronunciar‑se sobre o fumus boni juris nem proceder à ponderação dos interesses.

 Quanto ao pedido de medidas provisórias requerendo que seja decretada uma injunção destinada a impedir a publicação da decisão impugnada no Jornal Oficial da União Europeia

39      A República Portuguesa pede ao juiz das medidas provisórias que ordene à Comissão que não publique a decisão impugnada no Jornal Oficial da União Europeia até à prolação de um acórdão no processo principal.

40      A este respeito, a República Portuguesa alega que essa publicação constitui uma ameaça à reputação da ZFM como um regime dotado de um enquadramento fiscal fiável e estabilizado. Além disso, alega que essa publicação colocaria no domínio público informações aptas a causarem um prejuízo grave e irreparável.

41      Em primeiro lugar, importa observar que, como referido no n.° 32, supra, a decisão impugnada não põe em causa a existência do regime da ZFM, mas unicamente a maneira como este regime foi aplicado pela República Portuguesa. Daqui decorre que a publicação da decisão impugnada não pode afetar a estabilidade nem a fiabilidade do regime da ZFM.

42      Em segundo lugar, há que constatar que a República Portuguesa tem a possibilidade de pedir a apresentação de uma versão pública da decisão impugnada, expurgada dos dados confidenciais, permitindo‑lhe assim eliminar as informações suscetíveis de lhe causar um prejuízo grave e irreparável.

43      Em terceiro lugar, há que recordar que, mesmo admitindo que estejam demonstrados, os efeitos prejudiciais que a República Portuguesa receia em caso de publicação da decisão impugnada já se terão, em todo o caso, produzido porque a adoção desta decisão e o início do procedimento formal de investigação foram objeto de comunicados de imprensa publicados no sítio Internet da Comissão. Desta forma, a publicação da decisão impugnada dificilmente pode ser considerada a causa determinante do prejuízo alegado, dado que os operadores da ZFM já estavam perfeitamente informados das sérias dúvidas manifestadas pela Comissão, do início do procedimento formal de investigação e da adoção da decisão impugnada (v., neste sentido, Despacho de 27 de novembro de 2014, SEA/Comissão, T‑674/14 R, não publicado, EU:T:2014:1009, n.° 61).

44      Por conseguinte, há que indeferir o pedido de medidas provisórias requerendo que seja decretada uma injunção para impedir a publicação da decisão impugnada no Jornal Oficial da União Europeia.

45      Resulta de tudo o que precede que os requisitos que justificam a concessão das medidas provisórias requeridas não estão preenchidos. O presente pedido de medidas provisórias deve, por isso, ser indeferido na totalidade, sem que seja necessário aceder ao pedido da República Portuguesa de notificação de testemunhas, uma vez que o Tribunal Geral se considera suficientemente esclarecido pelas peças dos autos.

46      De acordo com o artigo 158.°, n.° 5, do Regulamento de Processo, há que reservar para final a decisão quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL

ordena:

1)      O pedido de medidas provisórias é indeferido.

2)      Reservase para final a decisão quanto às despesas.

Feito no Luxemburgo, em 22 de junho de 2021.

O Secretário

 

O Presidente

E. Coulon

 

M. van der Woude


1      Língua do processo: português.