ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 29 септември 2022 година(1)
Дело C‑394/21
Bursa Română de Mărfuri SA
срещу
Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE)
при участието на:
Federaţia Europeană a Comercianţilor de Energie
(Преюдициално запитване, отправено от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния)
„Преюдициално запитване — Пазар на електроенергия — Регламент (ЕС) 2019/943 — Директива (ЕС) 2019/944 — Регламент (ЕС) 2015/1222 — Национална правна уредба, която предвижда само един номиниран оператор на пазара на електроенергия“
Въведение
1. Настоящото преюдициално запитване е отправено от Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ, Румъния) в рамките на спор между Bursa Română de Mărfuri SA (наричана по-нататък „BRM“) и Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) (Национален енергиен регулаторен орган, Румъния (ANRE) по повод отказа на последния да издаде на BRM лицензия за организиране и управление на централизирани пазари на електроенергия.
2. Преюдициалните въпроси, върху които ще се съсредоточи настоящото заключение, се отнасят, от една страна, до това дали Регламент (ЕС) 2019/943(2), тълкуван с оглед на Директива (ЕС) 2019/944(3), забранява на държавите членки да издават само една лицензия за организацията и управлението на пазарите на електроенергия и ги задължава да прекратят съществуващ в тази област законоустановен монопол, както и от друга страна, до това дали принципите на свободна конкуренция по този регламент се прилагат за оператора на пазара на електроенергия, като се има предвид и понятието „пазари на електроенергия“, дефинирано в посочения регламент чрез препращане към тази директива.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент 2019/943
3. Член 1 („Предмет и приложно поле“) от Регламент 2019/943 гласи:
„Настоящият регламент цели да:
[…]
б) определи основните принципи за добре функциониращи интегрирани електроенергийни пазари с оглед да се позволи недискриминационен достъп до пазара за всички доставчици на ресурси и клиенти, потребяващи електроенергия, да се предоставят повече права на потребителите, да се осигури конкурентоспособността на световния пазар, както и оптимизацията на потреблението, съхраняването на енергия и енергийната ефективност и да се улесни агрегирането на разпределеното търсене и предлагане, както и да се даде възможност за пазарна и секторна интеграция и заплащане на пазарен принцип на електроенергията, произведена от възобновяеми източници;
в) определи справедливи правила за трансграничен обмен на електроенергия и следователно засилване на конкуренцията на вътрешния пазар на електроенергия при отчитане на конкретните характеристики на националните и регионални пазари […];
[…]“.
4. Член 2 от този регламент съдържа следните определения:
„Прилагат се следните определения:
[…]
7) „пазарен оператор“ означава субект, предоставящ услуга, чрез която офертите за продажба на електроенергия се съгласуват с офертите за покупка на електроенергия;
8) „номиниран оператор на пазара на електроенергия“ или „НОПЕ“[(4)] означава пазарен оператор, определен от компетентния орган да изпълнява задачи по еднократно свързване на пазарите за ден напред или в рамките на деня;
[…]
25) „участник на пазара“ означава физическо или юридическо лице, което купува, продава или произвежда електроенергия, занимава се с агрегиране или е оператор по оптимизация на потреблението или [по] услуги за съхраняване, включително посредством издаване на нареждания за търговия, на един или повече пазари на електроенергия, включително пазари на балансираща енергия;
[…]
40) „пазари на електроенергия“ означава пазари на електроенергия съгласно определението в член 2, точка 9 от [Директива 2019/944];
[…]“.
5. Член 3 („Принципи, отнасящи се за функционирането на пазарите на електроенергия“) от посочения регламент гласи:
„Държавите членки, регулаторните органи, операторите на преносни системи, операторите на разпределителни системи, пазарните оператори и делегираните оператори осигуряват функционирането на пазарите на електроенергия в съответствие със следните принципи:
a) цените се формират въз основа на търсенето и предлагането;
б) правилата за пазара насърчават свободното ценообразуване и избягват действия, които пречат за формирането на цените въз основа на търсенето и предлагането;
в) правилата за пазара улесняват развитието на по-гъвкаво производство, устойчиво производство с ниски въглеродни емисии и по-гъвкаво търсене;
г) клиентите получават възможност да се възползват от пазарните възможности и от увеличената конкуренция на пазарите на дребно и получават право да действат като участници на енергийния пазар и в енергийния преход;
[…]
з) премахват се постепенно пречките за трансграничните електроенергийни потоци между пазарни зони или държави членки и за трансграничните сделки на пазарите на електроенергия и свързаните пазари на услуги;
[…]
o) за да се даде възможност на участниците на пазара да бъдат защитени срещу рискове от нестабилност на цените на пазарна основа и да смекчават несигурността относно бъдещата възвръщаемост на инвестициите, дългосрочните продукти за хеджиране са търгуеми на борсите по прозрачен начин, а дългосрочни договори за доставка на електроенергия е възможно да се договарят извънборсово, при спазване на правото на Съюза в областта на конкуренцията;
[…]“.
6. Член 10 („Технически ограничения за офериране“) от същия регламент предвижда следното в параграфи 4 и 5:
„4. Регулаторните органи или […] посочени[те] компетентни органи определят политики и мерки, прилагани на територията им, които биха могли да допринасят за непряко ограничаване на формирането на цените на едро, включително ограничаване на офертите за покупка във връзка с активирането на балансираща енергия, механизми за осигуряване на капацитет, мерки от страна на операторите на преносни системи, мерки в противодействие на резултатите от действието на пазара или за предотвратяване на злоупотребата с господстващо положение или неефикасно определени пазарни зони.
5. Когато регулаторен орган или посочен компетентен орган определи политика или мярка, която би могла да послужи за ограничаване на формирането на цените на едро, тя предприема всички подходящи действия, за да премахне или, ако това е невъзможно, да ограничи въздействието на тази политика или мярка върху пазарното поведение. […]“.
Директива 2019/944
7. Член 2 от Директива 2019/944 съдържа следното определение:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
9) „пазари на електроенергия“ означава пазари за електроенергия, включително извънборсовите пазари и борсите за електроенергия, пазарите за търговия с електроенергия, капацитет, услуги по балансиране и спомагателни услуги във всички периоди, включително форуърдните пазари, пазарите „ден напред“ и пазарите в рамките на деня;
[…]“.
8. Съгласно член 72 от Директива 2019/944 същата отменя и заменя Директива 2009/72/ЕО(5), считано от 1 януари 2021 г., като съгласно член 73 от първата директива по-голямата част от разпоредбите на тази нова директива се прилагат от тази дата.
Регламент (ЕС) 2015/1222
9. Член 4 („Назначаване на НОПЕ и отменяне на назначението“) от Регламент (ЕС) 2015/1222(6) предвижда в параграф 1:
„Всяка държава членка, която е свързана с електропровод към тръжна зона на друга държава членка, гарантира, че […] ще бъдат назначени един или повече НОПЕ, които да извършват единното свързване на пазарите за ден напред и/или в рамките на деня. […]“.
10. Член 5 („Назначаване на НОПЕ в случай на национален законоустановен монопол за услуги за сделки“) от този регламент гласи:
„1. Ако в държава членка или в тръжна зона на държава членка към момента на влизането в сила на настоящия регламент вече е налице национален законоустановен монопол за услуги за сделки за ден напред и в рамките на деня, който изключва назначаването на повече от един НОПЕ, въпросната държава членка трябва да уведоми Комисията в срок от два месеца след влизането в сила на настоящия регламент и може да откаже назначаването на повече от един НОПЕ за тръжна зона.
[…]
2. За целите на настоящия регламент се счита, че е налице национален законоустановен монопол, когато националното законодателство предвижда изрично, че не повече от един субект в рамките на държавата членка или в тръжна зона в държавата членка може да извършва услуги за сделки за ден напред и в рамките на деня.
3. Две години след влизането в сила на настоящия регламент Комисията изпраща доклад на Европейския парламент и Съвета […]. Въз основа на гореспоменатия доклад и ако Комисията счита, че липсва обосновка за продължаване на националните законоустановени монополи […], Комисията може да обмисли подходящи законодателни или други мерки за по-нататъшно увеличаване на конкуренцията и търговията между държавите членки и в границите на отделните държави. […]“.
Румънското право
11. Член 10, параграф 2, буква f) от Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012(7) предвижда:
„Компетентният орган издава лицензии за:
[…]
f) управлението на централизирани пазари; на оператора на пазара на електроенергия се предоставя само една лицензия и на оператора на балансиращия пазар се предоставя само една лицензия“.
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
12. BRM е дружество, което съгласно румънското право разполага с обща компетентност за управление на обществено значими пазари.
13. На 20 август 2020 г. това дружество подава до ANRE заявление за издаване на лицензия за организирането и управлението на централизирани пазари на електроенергия(8).
14. Тъй като ANRE отхвърля това заявление, с мотива че единствената свободна лицензия съгласно член 10, параграф 2, буква f) от Закон № 123/2012 е била предоставена на дружеството OPCOM, BRM подава жалба пред запитващата юрисдикция, Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ), с която иска ANRE да бъде задължен да му издаде заявената лицензия. Federaţia Europeană a Comercianţilor de Energie (Европейска федерация на енергийните търговци, Румъния) встъпва в спора.
15. По същество BRM твърди, че Регламент 2019/943 във връзка с Директива 2019/944 възлага задължение на ANRE да избягва всякакви монополи на централизираните пазари на електроенергия, а ANRE възразява, че към датата на влизане в сила на Закон № 123/2012 лицензия за управление на тези пазари вече е била надлежно предоставена на дружеството OPCOM на основание Регламент 2015/1222 и че нито една разпоредба от Регламент 2019/943 не задължава държавите членки да определят повече оператори със задача да организират и управляват посочените пазари.
16. В този контекст Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Забранява ли [Регламент 2019/943], и по-специално член 1, буква б) и член 3 от него, с оглед на разпоредбите на [Директива 2019/944], от момента на влизането си в сила, държава членка да продължи да издава само една лицензия за организацията и управлението на централизираните пазари на електроенергия? Длъжна ли е румънската държава, считано от 1 януари 2020 г., да прекрати съществуващ монопол върху управлението на пазара на електроенергия?
2) Прилагат ли се принципите на свободна конкуренция по Регламент 2019/943, и по‑специално по член 1, букви б) и в) и член 3 от него, от гледна точка на действието им по отношение на лицата за оператора на пазар на електроенергия като стокова борса? За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че за определянето на пазара на електроенергия член 2, точка 40 от Регламент 2019/943 препраща към определението за пазари на електроенергия, дадено в член 2, точка 9 от Директива 2019/944?
3) Следва ли да се приеме, че предоставянето от държава членка само на една лицензия за управлението на пазара на електроенергия представлява ограничение на конкуренцията по смисъла на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС и член 106, параграф 1 ДФЕС?“.
17. Писмени становища представят BRM, румънското, гръцкото, италианското и кипърското правителство, както и Европейската комисия. BRM, Европейската федерация на енергийните търговци, румънското и гръцкото правителство, както и Комисията представят и устни становища в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, проведено на 22 юни 2022 г.
Анализ
18. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се съсредоточи върху анализа на първия и втория преюдициален въпрос.
По първия въпрос
19. С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Регламент 2019/943, и по‑специално член 1, буква б) и член 3 от него, с оглед на разпоредбите на Директива 2019/944, трябва да се тълкува в смисъл, че от момента на влизането си в сила забранява държавите членки да издават само една лицензия за организацията и управлението на пазарите на електроенергия и ги задължава да прекратят съществуващ в тази област законоустановен монопол.
20. В това отношение следва да се отбележи, че в Румъния член 10, параграф 2, буква f) от Закон № 123/2012 предвижда, че на оператора на пазара на електроенергия се предоставя само една лицензия и че ANRE предоставя тази лицензия на дружеството OPCOM. Лицензията се издава за дейност, състояща се по-специално в управление на централизирания пазар на електроенергия, което по същество се отнася до управлението на два вида сделки между продавачи и купувачи на електроенергия: от една страна, краткосрочните сделки, а именно договорите за доставка на електроенергия в същия или на следващия ден, и от друга страна, дългосрочните сделки, а именно договорите за доставка на електроенергия за по-дълъг период.
21. На първо място, следва да се отбележи, че Регламент 2019/943 и Директива 2019/944(9), които установяват общите принципи относно функционирането на пазарите на електроенергия, не предвиждат специални правила във връзка с услугите за сделки между продавачи и купувачи на тези пазари.
22. Всъщност, от една страна, член 1, букви б) и в) и член 3 от този регламент, на които BRM се позовава с мотива, че те задължават националните регулаторни органи да насърчават конкуренцията между операторите на пазарите на електроенергия, сами по себе си допускат съществуването на монопол във връзка с организацията и управлението на централизираните пазари на електроенергия. От друга страна, такива последици не поражда и член 10, параграфи 4 и 5 от посочения регламент, на който BRM също се позовава с мотива, че тези разпоредби приканват компетентните органи да определят политиките и мерките, които биха могли да допринасят за непряко ограничаване на формирането на цените на едро, а когато установят такава политика или мярка — да предприемат всички подходящи действия, за да премахнат или ограничат въздействието ѝ.
23. На второ място, следва да се припомни, че Регламент 2015/1222 установява правила относно определянето на операторите на пазара на електроенергия (НОПЕ), за да извършват единното свързване на пазарите за ден напред или в рамките на деня.
24. Съгласно член 4 от този регламент всеки кандидат, който отговаря на посочените в този регламент критерии, може да бъде назначен за НОПЕ и назначението може се отхвърли само когато не са изпълнени критериите за назначение или в случаите по член 5, параграф 1 от посочения регламент.
25. Член 5, параграф 1, първа алинея от същия регламент установява изключение, което позволява на държавите членки да поддържат национален законоустановен монопол за услугите за сделки с електроенергия за ден напред и в рамките на деня. Това изключение се прилага само за услугите за сделки за ден напред и в рамките на деня и както всички изключения, трябва да се тълкува стриктно(10). Следователно това изключение не би могло да обхваща и други пазари на електроенергия като пазара за услуги за дългосрочни сделки.
26. В заключение, макар поддържането на законоустановен монопол за услугите за сделки с електроенергия за ден напред и в рамките на деня да може да бъде оправдано съгласно член 5, параграф 1, първа алинея от Регламент 2015/1222, в това отношение правната уредба на Съюза относно вътрешния пазар на електроенергия, и по-специално Регламент 2019/943 и Директива 2019/944, не предвижда никакво правило, що се отнася до поддържането на законоустановен монопол за услугите за дългосрочни сделки с електроенергия(11).
27. При това положение, тъй като при тълкуването на правната уредба на Съюза относно пазарите на електроенергия не може да се направят заключения за законосъобразността на законоустановен монопол за услугите за дългосрочни сделки с електроенергия, възниква въпросът дали такъв монопол не е ограничение на свободата на установяване, прогласена в член 49 ДФЕС, или евентуално на свободното предоставяне на услуги, закрепено в член 56 ДФЕС(12), и ако това е така, дали е оправдан по съображение от общ интерес и пропорционален.
28. Съгласно практиката на Съда всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, трябва да се разглеждат като ограничения на тези свободи(13).
29. Доколкото съгласно националното право е невъзможно предприятия от други държави членки да предоставят посреднически услуги във връзка с дългосрочни сделки с електроенергия на пазара в Румъния чрез предприятие в тази държава членка или като трансгранични услуги, тъй като те не могат да получат лицензия за тази цел, такава правна уредба, която прилага режим на изключителни права за упражняването на дадена стопанска дейност, може да се счита за ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги.
30. Следователно член 10, параграф 2, буква f) от Закон № 123/2012 може да се приеме за съвместим с член 49 ДФЕС или с член 56 ДФЕС само ако видимо е обоснован с императивно съображение от общ интерес и пропорционален на преследваната цел.
31. Запитващата юрисдикция обаче не е поставила този въпрос и в този смисъл не е предоставила информация за основателната причина, с която е възможно да се обоснове ограничение на посочените свободи(14). При това положение считам, че Съдът не е в състояние да се произнесе по такъв въпрос, а още по‑малко по произтичащия от него въпрос за необходимостта от и пропорционалността на това ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги.
32. Ето защо предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че Регламент 2019/943, и по-специално член 1, буква б) и член 3 от него, с оглед на разпоредбите на Директива 2019/944, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която в съответствие с член 5, параграф 1, първа алинея от Регламент 2015/1222 позволява да се издаде само една лицензия за услугите за сделки с електроенергия за ден напред и в рамките на деня. Освен това тази правна уредба трябва да се тълкува в смисъл, че допуска поддържането на законоустановен монопол за услугите за дългосрочни сделки с електроенергия, чиято законосъобразност трябва да се преценява по-специално с оглед на принципите на свобода на установяване и на свободно предоставяне на услуги, прогласени в членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
По втория въпрос
33. С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Регламент 2019/943, и по‑специално член 1, букви б) и в) и член 3 от него, трябва да се тълкува в смисъл, че принципите на свободна конкуренция се прилагат за оператора на пазара на електроенергия. В това отношение тази юрисдикция иска още да се установи дали за това има значение обстоятелството, че понятието „пазари на електроенергия“ е определено в член 2, точка 40 от този регламент чрез препращане към определението на същото понятие в член 2, точка 9 от Директива 2019/944.
34. С оглед на многото определения и кръстосани препратки, по-специално в Регламент 2019/943 и Директива 2019/944, според мен разпоредбите на този регламент се прилагат за оператори на пазара на електроенергия като дружеството OPCOM.
35. Всъщност номинираният оператор на пазара на електроенергия или НОПЕ попада или в обхвата на понятието „пазарен оператор“ по смисъла на член 2, точка 7 от Регламент 2019/943, определено като „субект, предоставящ услуга, чрез която офертите за продажба на електроенергия се съгласуват с офертите за покупка на електроенергия“(15), или в обхвата на по‑широкото понятие „участник на пазара“ по смисъла на член 2, точка 25 от този регламент, определено като „физическо или юридическо лице, което купува, продава или произвежда електроенергия, занимава се с агрегиране или е оператор по оптимизация на потреблението или услуги за съхраняване, включително посредством издаване на нареждания за търговия, на един или повече пазари на електроенергия, включително пазари на балансираща енергия“(16).
36. Ето защо предлагам на втория преюдициален въпрос да се отговори, че Регламент 2019/943, и по-специално член 1, букви б) и в) и член 3 от него, трябва да се тълкува в смисъл, че посочените принципи на свободна конкуренция се прилагат за оператора на пазара на електроенергия.
Заключение
37. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния) преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Регламент (ЕС) 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия, и по-специално член 1, буква б) и член 3 от него, с оглед на разпоредбите на Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС,
трябва да се тълкува в смисъл, че:
– допуска национална правна уредба, която в съответствие с член 5, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕС) 2015/1222 на Комисията от 24 юли 2015 година за установяване на насоки относно разпределянето на преносната способност и управлението на претоварването позволява да се издаде само една лицензия за услугите за сделки с електроенергия за ден напред и в рамките на деня,
– допуска поддържането на законоустановен монопол за услугите за дългосрочни сделки с електроенергия, чиято законосъобразност трябва да се преценява по‑специално с оглед на принципите на свобода на установяване и на свободно предоставяне на услуги, прогласени в членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
2) Регламент 2019/943, и по-специално член 1, букви б) и в) и член 3 от него,
трябва да се тълкува в смисъл, че
посочените принципи на свободна конкуренция се прилагат за оператора на пазара на електроенергия“.