MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GERARDA HOGANA
od 16. srpnja 2020.(1)
Predmet C‑619/19
Land Baden‑Württemberg
protiv
D. R.,
uz sudjelovanje:
Deutsche Bahn AG
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Aarhuška konvencija – Direktiva 2003/4/EZ – Članak 4. stavak 1. – Javni pristup informacijama o okolišu – Izuzeća od prava na pristup – Pojam ‚interna komunikacija’ – Područje primjene – Vremensko ograničenje zaštite interne komunikacije – Prometni i urbanistički projekt ‚Stuttgart 21’”
I. Uvod
1. Mnogim sustavima slobode informiranja predviđena su izuzeća vezana uz internu komunikaciju. Obrazloženje takvog izuzeća jest da je cilj takve slobode od objavljivanja promicanje sveobuhvatne i otvorene rasprave unutar tijela nadležnih za odlučivanje na koja se inače primjenjuje to zakonodavstvo. Ta izuzeća odobravaju se uz saznanje da je u općem interesu da službenici budu slobodni izraziti sumnje, prigovore, zabrinutost i općenito raspravljati o različitim stajalištima znajući da će ta interna rasprava u pravilu biti zaštićena od javnosti i objavljivanja u skladu s odgovarajućim zakonodavstvom u području slobode informiranja.
2. Slično izuzeće postoji i u pravu Unije. Kao što ćemo vidjeti, tumačenje i razgraničenje tog sustava izuzeća vezanog uz internu komunikaciju čini pozadinu ovog zahtjeva za prethodnu odluku, predmet kojega je tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ(2). Točnije, zahtjev se odnosi na značenje jednog od mogućih odstupanja od prava na pristup dokumentima iz te odredbe, odnosno na izuzeće vezano uz „internu komunikaciju” i na mogućnost njegova vremenskog ograničavanja.
3. Zahtjev je podnesen u okviru postupka između Landa Baden‑Württemberg, s jedne strane, i D. R.-a, s druge strane. Taj se postupak odnosi na D. R.-ov zahtjev za informacije o okolišu sadržane u određenim dokumentima Staatsministeriuma Baden‑Württemberg (Ministarstvo savezne zemlje Baden‑Württemberg, u daljnjem tekstu: Ministarstvo savezne zemlje). Ti su se dokumenti odnosili na projekt razvoja prometa i urbanističke infrastrukture pod nazivom „Stuttgart 21” u parku Schlossgarten u Stuttgartu (Dvorski park u Stuttgartu).
II. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
4. Članak 4. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija), odobrene u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005.(3), naslovljen je „Pristup informacijama o okolišu”. Treći, četvrti i šesti stavak tog članka glase:
„3. Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen:
[...]
(c) ako se zahtjev odnosi na materijal koji je pred dovršenjem ili se odnosi na unutarnju komunikaciju među tijelima vlasti kod čega je takvo odbijanje predviđeno domaćim zakonodavstvom ili uobičajenom praksom, vodeći računa o javnom interesu kojemu otkrivanje informacije služi.
4. Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na:
(a) povjerljivost postupka tijela vlasti, ako je takva povjerljivost predviđena domaćim zakonodavstvom;
[...]
Gore navedene razloge za odbijanje treba tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš.
[...]
6. Svaka stranka treba osigurati da, ukoliko se informacija izuzeta iz otkrivanja prema stavcima 3(c) i 4. ovoga članka može izdvojiti bez utjecaja na povjerljivost izuzete informacije, tijelo vlasti stavi na raspolaganje ostatak zatražene informacije o okolišu.”
B. Pravo Unije
1. Uredba br. 1049/2001
5. Člankom 4. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije(4) određuje se:
„Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.”
2. Uredba br. 1367/2006
6. Člankom 6. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice(5), naslovljenim „Primjena izuzetaka u vezi sa zahtjevima za pristup informacijama o okolišu”, propisuje se:
„1. Što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.
[...]”
3. Direktiva 2003/4
7. U uvodnim izjavama 11., 16. i 17. Direktive 2003/4 navodi se:
„(11) Uvažavajući načelo u članku 6. Ugovora da se zahtjevi za zaštitu okoliša integriraju u definiciju i provedbu politika i aktivnosti Zajednice, definiciju tijela javne vlasti treba proširiti tako da obuhvaća vladu ili drugu javnu upravu na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, bez obzira imaju li one posebne odgovornosti za okoliš. Slično tome, definiciju treba proširiti kako bi uključila ostale osobe ili tijela, koja obnašaju javne upravne funkcije u vezi s okolišem u skladu s nacionalnim pravom, kao i osobe ili tijela pod njihovim nadzorom koje imaju javnu odgovornost ili funkcije u vezi s okolišem.
[...]
(16) Pravo na informaciju znači da bi objavljivanje informacija trebalo biti opće pravilo i da tijelima javne vlasti treba biti dopušteno odbiti zahtjev za pružanje informacija o okolišu u pojedinačnim i jasno određenim slučajevima. Razlozi za odbijanje trebali bi se tumačiti restriktivno, pri čemu bi javni interes za objavljivanjem informacija trebalo usporediti s interesom za njegovo odbijanje. Razloge za odbijanje trebalo bi predočiti podnositelju zahtjeva unutar vremenskog roka utvrđenog u ovoj Direktivi.
(17) Tijela javne vlasti bi trebala učiniti dostupnim dio informacija o okolišu ukoliko je moguće izdvojiti bilo koju informaciju koja ulazi u iznimke od ostalih traženih informacija.”
8. U skladu s člankom 4. Direktive 2003/4, naslovljenim „Izuzeća”:
„1. Države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako:
[...]
(d) se zahtjev odnosi na materijal koji se tek dovršava ili na nedovršene dokumente ili informacije;
(e) je zahtjev u vezi s internom komunikacijom, uzimajući u obzir javni interes za objavljivanje.
Kada se zahtjev odbija, zbog toga što se odnosi na materijal koji se tek dovršava, tijelo javne vlasti navodi naziv tijela koje priprema materijal i procijenjeno vrijeme potrebno za njegovo dovršenje.
2. Države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako bi objavljivanje informacija negativno utjecalo na:
(a) povjerljivost postupaka pred tijelima javne vlasti u slučajevima kada je takva povjerljivost predviđena zakonom;
[...]
Razlozi za odbijanje navedeni u stavcima 1. i 2. trebaju se tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir u pojedinačnom slučaju javni interes za to objavljivanje. U svakom pojedinačnom slučaju javni interes za objavljivanje informacija treba usporediti s interesom za njegovo odbijanje. Države članice ne smiju, na temelju stavka 2. točke (a), (d), (f), (g) i (h), propisati odbijanje zahtjeva, ako se on odnosi na podatke o emisijama u okoliš.
[...]
4. Informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, a koje je zatražio podnositelj zahtjeva, dostupne su u dijelovima ukoliko je moguće izdvojiti neku informaciju obuhvaćenu stavkom 1. točkama (d) i (e) ili stavkom 2. od ostatka traženih informacija.
[...]”
C. Njemačko pravo
9. Relevantna odredba nacionalnog prava jest članak 28. stavak 2. druga alineja Umweltverwaltungsgesetza Baden‑Württemberga (Zakon o upravljanju okolišem Baden‑Württemberga, u daljnjem tekstu: UVwG BW) od 25. studenoga 2014.(6), kako je izmijenjen člankom 1. Zakona od 28. studenoga 2018.(7). Njime se određuje sljedeće:
„Ako se zahtjev odnosi na internu komunikaciju tijela koja su dužna pružiti informacije u skladu s člankom 23. stavkom 1., on će biti odbijen, osim ako ne prevlada javni interes za objavljivanje.”
III. Činjenice glavnog postupka
10. Ovaj predmet proizlazi iz zahtjeva za informacije o okolišu koji je podnio pojedinac, odnosno D. R., koji traži pristup određenim dokumentima Ministarstva savezne zemlje u vezi sa sječom stabala u okviru projekta prometnog i urbanog razvoja „Stuttgart 21” u parku Schlossgarten u Stuttgartu u listopadu 2010.
11. Ti se dokumenti odnose, s jedne strane, na informacije koje posjeduje čelništvo Ministarstva savezne zemlje vezano uz istražni odbor „Analiza policijskog postupanja od 30. rujna 2010. u parku Schlossgarten u Stuttgartu” i, s druge strane, na podneske Ministarstva savezne zemlje koji se odnose na postupak mirenja u vezi s projektom „Stuttgart 21” koji se vodio 10. i 23. studenoga 2010.
12. Verwaltungsgericht (Upravni sud) odbio je tužbu podnesenu nakon D. R.-ova neuspješnog zahtjeva u vezi s tim dokumentima. Nakon D. R.-ove žalbe, Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Visoki upravni sud Baden‑Württemberga, Njemačka) naložio je Landu Baden‑Württemberg da dokumente učini dostupnima D. R.-u. Prema mišljenju tog suda, predmetni dokumenti odnose se na informacije o okolišu i nema razloga za odbijanje njihova stavljanja na raspolaganje. Dokumenti Ministarstva savezne zemlje koji se odnose na podatke koje posjeduje čelništvo i na postupak mirenja nisu zaštićeni kao interna komunikacija zato što takva zaštita postoji samo, ratione temporis, tijekom postupka odlučivanja tijela javne vlasti.
13. Svojom revizijom pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud) Land Baden‑Württemberg traži potvrđivanje prvostupanjske presude.
14. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku smatra da je informacija koju je zatražio D. R. „informacija o okolišu” koju posjeduje „tijelo javne vlasti” u skladu sa značenjem iz Direktive 2003/4. S druge strane, dvoji o tome može li se izuzeće vezano uz „internu komunikaciju” primijeniti u ovom slučaju, s obzirom na to da taj pojam nije definiran tom direktivom.
15. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje o tome što čini „internu komunikaciju”, a osobito o tome trebaju li dokumenti ili informacije biti određene kvalitete kako bi ih se moglo smatrati „komunikacijom” u skladu s Direktivom 2003/4 i, pored navedenog, o tome podrazumijeva li izraz „komunikacija” da se relevantne informacije moraju upućivati trećoj osobi ili se mogu odnositi na činjenično stanje. Kao drugo, sud također pita podrazumijeva li uvjet da komunikacija bude određena kao „interna” da predmetna komunikacija, koja još nije izišla iz područja unutarnje nadležnosti nekog tijela, ali je tomu namijenjena, nije obuhvaćena izuzećem. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev naposljetku izražava određene dvojbe o vremenskom dosegu tog izuzeća.
IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
16. U tim je okolnostima, odlukom od 8. svibnja 2019., koju je Sud zaprimio 19. kolovoza 2019., Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Treba li članak 4. stavak 1. prvi podstavak točku (e) [Direktive 2003/4/EZ] tumačiti na način da su pojmom ‚interna komunikacija’ obuhvaćene sve komunikacije koje ne napuštaju područje unutarnje nadležnosti tijela koje je dužno pružiti informacije?
(2) Primjenjuje li se zaštita ‚interne komunikacije’ u skladu s člankom 4. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (e) [Direktive 2003/4/EZ] vremenski neograničeno?
(3) Ako je odgovor na drugo pitanje niječan: primjenjuje li se zaštita ‚interne komunikacije’ u skladu s člankom 4. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (e) [Direktive 2003/4/EZ] samo dok tijelo koje je dužno pružiti informacije ne donese odluku ili dok nije okončan drugi upravni postupak?”
17. Land Baden‑Württemberg, Deutsche Bahn, D. R., njemačka vlada, Irska, vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sud je po zatvaranju pisanog dijela postupka zaključio da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke bez održavanja rasprave, u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda.
V. Analiza
A. Prvo pitanje
18. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita odnosi li se izuzeće od javnog pristupa informacijama o okolišu, predviđeno člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4, na svu komunikaciju koja ne napušta područje unutarnje nadležnosti tijela koje je dužno pružiti informacije, neovisno o sadržaju, svrsi ili adresatu predmetne komunikacije, ili je, naprotiv, doseg izuzeća ograničen jednim ili više navedenih aspekata.
19. Kao što je to sud koji je uputio zahtjev istaknuo, pojam „interna komunikacija” nije određen Direktivom 2003/4. Njome se čak i ne upućuje na nacionalno zakonodavstvo u vezi s time. U tim okolnostima, prema ustaljenoj sudskoj praksi, potreba za ujednačenom primjenom prava Unije i načelo jednakosti zahtijevaju da se izrazi iz odredbe prava Europske unije koja ne upućuje izričito na pravo država članica radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Europskoj uniji, uzimajući u obzir ne samo tekst već i kontekst odredbe i cilj koji se predmetnim zakonodavstvom želi postići(8).
1. Značenje pojma „komunikacija” u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4
20. Što se tiče teksta predmetne odredbe, čini se da je zakonodavac upotrijebio izraz „komunikacija” bez ikakvih daljnjih pojašnjenja tog izraza, osim upotrebe pridjeva „interna”. Odabir izraza „komunikacija” podrazumijeva, međutim, da predmet izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4 nije bilo koji dokument. Naprotiv, pojam „komunikacija” podrazumijeva „adresata”. Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, pojam „komunikacija” upućuje na to da relevantne informacije nekomu trebaju biti upućene(9).
21. Drugim riječima, komunikacija zahtijeva dvije osobe: autora i drugu osobu kojoj je ona namijenjena, čak i onda kada je ta druga osoba apstraktni subjekt, kao što su „članovi” uprave ili „izvršni odbor” pravne osobe, a ne pojedinci od kojih se ta tijela sastoje.
22. Pojmovi koji se koriste u drugim jezičnim verzijama članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4 potvrđuju tu analizu, a time i zakonodavčevu namjeru. Stoga, dok se u verzijama na španjolskom, francuskom, talijanskom ili rumunjskom jeziku koriste riječi „comunicaciones”, „communications”, „comunicazioni” i „comunicările”, u švedskoj verziji koristi se riječ „meddelanden”, u slovačkoj verziji koristi se riječ „korešpondenci[a]”, a u njemačkoj verziji koristi se riječ „Mitteilung”. Svi ti pojmovi potvrđuju da odgovarajuće informacije moraju biti namijenjene trećoj osobi.
23. Poseban kontekst članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4 dodatno potvrđuje to tumačenje. Naime, dok zakonodavac Unije u toj odredbi upotrebljava pojam „komunikacija”, u članku 4. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/4 upotrijebljeni su širi i općenitiji izrazi, odnosno „materijal koji se tek dovršava ili […] nedovršen[i] dokument[i] ili informacije”. To je zakonodavno korištenje u skladu s tekstom članka 4. stavka 3. točke (c) Aarhuške konvencije, u kojoj se također upotrebljavaju dva različita pojma pri navođenju da se zahtjev za informacije o okolišu može odbiti ako „se zahtjev odnosi na materijal koji je pred dovršenjem ili se odnosi na unutarnju komunikaciju među tijelima vlasti [...]”(10). Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da prilikom tumačenja Direktive 2003/4 treba uzeti u obzir tekst i cilj Aarhuške konvencije, radi je čijeg prenošenja u zakonodavstvo Europske unije ta direktiva donesena(11).
24. Nedvojbeno je da je namjera zakonodavca Unije razlikovanje tih dvaju izuzeća. Posve neovisno o zakonodavnom tekstu, to se također potvrđuje odgovarajućim pripremnim aktima koje je Sud pozvan ispitati. Naime, dok je prvi Komisijin prijedlog obuhvaćao dva izuzeća u jednoj odredbi s tekstom sličnim tekstu članka 4. stavka 3. Aarhuške konvencije(12), Europski je parlament u prvom i drugom čitanju pokušao ukloniti iz direktive izuzeća koja se odnose na internu komunikaciju(13). Ne samo da su Komisija i Vijeće odbacili te izmjene(14) već su ta dva izuzeća na kraju razdvojena na dvije zasebne točke.
25. Nasuprot tomu, ne smatram da se izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4 treba ograničiti na osobna mišljenja ili, kao što je to predloženo pred sudom koji je uputio zahtjev, na „značajne dokumente”. Osim što ni tekst ni kontekst članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4 ne upućuju na to jer su, uostalom, upotrijebljene riječi koje su neutralne i ne sadržavaju nikakva ograničenja ni pojašnjenja sadržaja komunikacije navedene u odredbi, bojim se da bi ta alternativna tumačenja navedene odredbe istodobno bila nepraktična i gotovo nemoguća za primjenu. Brojni sati sudskog rada mogli bi se utrošiti na prilično uzaludne rasprave o tome je li određeni dokument bio značajan ili ne. Ako bi se pored toga primijenio predloženi „test osobnog mišljenja”, bi li to značilo da bi se, primjerice, mehanizmom stavljanja uobičajenih izraza kao što su „smatram” ili „čini mi se” ispred isključivo činjeničnih izjava te isključivo činjenične izjave u tu svrhu pretvorile u osobno mišljenje, tako da bi se tada primjenjivalo izuzeće vezano uz „internu komunikaciju”? Bilo bi teško pojmiti zašto ne bi. Naposljetku, brojna se osobna mišljenja odnose na činjenične elemente ili su neodvojivo povezana s njima ili se na njima temelje.
26. U svakom slučaju, svrha izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4, koja je, kao što smo vidjeli, očuvanje mogućnosti da tijela javne vlasti odlučuju odvojeno od javnosti(15), ne dovodi do razlikovanja sadržaja predmetnih komunikacija.
27. Činjenica da je u Smjernicama za provedbu Aarhuške konvencije objašnjeno da se izuzeće vezano uz internu komunikaciju „obično ne primjenjuje na činjenično stanje” ne može pobiti to tumačenje. Kako je to Sud prethodno naveo, napomene iz tih smjernica nisu obvezujuće i nemaju normativni učinak na odredbe Aarhuške konvencije(16). U svakom slučaju, treba istaknuti da se njezinim člankom 4. stavkom 3. ne ograničava doseg „interne komunikacije” vezano uz njezin sadržaj ili važnost.
28. Međutim, treba podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz strukture Direktive 2003/4 i osobito njezina članka 4. stavka 2. drugog podstavka kao i iz njezine uvodne izjave 16., pravo na informaciju znači da bi objavljivanje informacija trebalo biti opće pravilo i da tijelima javne vlasti treba biti dopušteno odbiti zahtjev za pružanje informacija o okolišu samo u pojedinačnim i jasno određenim slučajevima. Razlozi za odbijanje trebali bi se stoga tumačiti restriktivno, pri čemu bi javni interes za objavljivanje informacija trebalo odvagnuti u odnosu na interes za njegovo odbijanje(17). To posebice vrijedi za izuzeće koje se odnosi na „internu komunikaciju”, s obzirom na to da je zakonodavac Unije smatrao potrebnim ponoviti potonje opće pravilo iz članka 4. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2003/4 na kraju njezina članka 4. stavka 1. točke (e).
29. Kao što je to, uostalom, istaknula vlada Ujedinjene Kraljevine, pozivanje na članak 4. stavak 1. točku (e) Direktive 2003/4 ni u kojem slučaju nije potpuno(18). Interesi o kojima se radi trebaju se odvagnuti na temelju stvarnog i konkretnog ispitivanja svake situacije pred nadležnim tijelima u okviru zahtjeva za pristup informacijama o okolišu podnesenog na temelju Direktive 2003/4(19).
30. Pored navedenog, valja također podsjetiti na dva posljednja uvjeta.
31. S jedne strane, u skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive 2003/4, iako je to vjerojatno osobito teško u slučaju izuzeća koje se odnosi na „internu komunikaciju”, informacije o okolišu koje su pohranjene kod tijela javne vlasti ili za njih, a koje je zatražio podnositelj zahtjeva, dostupne su u dijelovima ako je moguće izdvojiti neku informaciju obuhvaćenu predmetom tog izuzeća od ostatka traženih informacija. S druge strane, člankom 4. stavkom 5. Direktive 2003/4 određuje se da je o odbijanju da se sve ili dio traženih informacija učine dostupnima potrebno obavijestiti podnositelja zahtjeva i navesti razloge za odbijanje.
32. U tom kontekstu, zahtjev za navođenje razloga od posebne je važnosti. To je pravo bilo povezano s pravom na djelotvoran pravni lijek od trenutka donošenja presude Heylens i dr.(20) te je sada izričito predviđeno člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Njime se određuje da je tijelo koje je usvojilo predmetnu mjeru dužno jasno i nedvosmisleno dati obrazloženje kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima donošenja mjere i omogućilo nadležnom sudu da ostvari svoje pravo nadzora(21).
33. To je posebice dobro objasnio Opći sud u presudi Inerporc/Komisija(22). Kao što je to Opći sud istaknuo u tom predmetu, obrazloženje odluke kojom se odbija pristup dokumentima mora sadržavati konkretne razloge zbog kojih tijelo smatra da je objavljivanje zatraženih dokumenata onemogućeno kako bi osoba kojoj je odluka upućena mogla procijeniti jesu li razlozi za odbijanje opravdani(23). Drugim riječima, ako tijelo o kojem je riječ odluči uskratiti pristup dokumentu čije je objavljivanje zatraženo, dužno je obrazložiti na koji bi način objavljivanje tog dokumenta moglo konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen jednim od izuzeća navedenih u članku 4. stavku 1. Direktive 2003/4. Pored navedenog, opasnost od ugrožavanja zaštićenog interesa mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska(24).
34. Činjenica da je dokument predmet izuzeća od objavljivanja nije sama po sebi dovoljna da tijelo primijeni to izuzeće(25). Stoga nije dovoljno samo formalno uputiti na jedno od izuzeća iz članka 4. stavka 1. Direktive 2003/4 kako bi se ispunio zahtjev za navođenje razloga iz članka 4. stavka 5. te direktive.
2. Značenje pojma „interna” u smislu članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4
35. Drugi pojam koji čini iznimku predviđenu člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4 jest pridjev „interna”. Tom se riječju postavljaju dva pitanja: s jedne strane, na koja se tijela odnosi i, s druge strane, u kojoj se mjeri komunikacija takve naravi može smatrati internom?
36. Budući da tekst same odredbe ne sadržava preciznu definiciju, valja uputiti na kontekst te odredbe i svrhu koja se želi postići zakonodavstvom o kojem je riječ.
37. Što se tiče konteksta, iz uvodne izjave 11. Direktive 2003/4 proizlazi da je jasna, ali široka definicija „tijela javne vlasti” na koja se odnosi ta direktiva jedan od glavnih ciljeva te nove direktive. Komisijino obrazloženje potvrđuje tu namjeru.
38. Stoga, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2003/4, države članice moraju osigurati da „tijela javne vlasti”, kako su definirana u njezinu članku 2. stavku 2., podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev učine dostupnim informacije o okolišu pohranjene kod ili za njih a da on pritom ne mora iskazati interes u skladu s odredbama te direktive.
39. U tim okolnostima, s obzirom na to da se člankom 4. stavkom 1. Direktive 2003/4 predviđaju odstupanja od načela iz njezina članka 3. stavka 1., bez daljnjih pojašnjenja njegova područja primjene ratione personae, treba priznati da su „tijela javne vlasti”, navedena u članku 4. stavku 1. Direktive 2003/4, sva ona određena člankom 2. stavkom 2. Direktive 2003/4, čak i ako se predmetna komunikacija odvija između dvaju ili više tih tijela javne vlasti tijekom istog procesa odlučivanja ili projekta.
40. Tim se funkcionalnim tumačenjem također najbolje ispunjava svrha iznimke „interne komunikacije”, koja se, kao što je to već navedeno, sastoji od očuvanja mogućnosti da tijela javne vlasti odlučuju odvojeno od javnosti(26).
41. U vezi s time, kao što je to istaknulo nekoliko vlada u svojim pisanim očitovanjima, riječ je zapravo o potrebi uprave da se „komunikacija” može podijeliti među raznim tijelima javne vlasti ili agencijama a da ne izgubi svoje svojstvo „interne komunikacije”. Pored navedenog, treba uzeti u obzir da se broj uključenih upravnih tijela i agencija može znatno razlikovati od jedne države članice do druge, osobito u složenom području poput prava okoliša, i da je stoga potrebno usvojiti tumačenje kojim se osigurava ujednačena primjena Direktive 2003/4 u tim državama članicama(27).
42. Vezano uz drugi problem koji proizlazi iz pojma „interna”, ne slažem se s mišljenjem prema kojem informacije čija je svrha da u određenom trenutku napuste područje unutarnje nadležnosti tijelâ javne vlasti ne mogu biti obuhvaćene iznimkom predviđenom člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4.
43. Kao prvo, valja istaknuti da je, u okviru sličnog izuzeća koje se primjenjuje na Europski parlament, Vijeće i Komisiju i koje je predviđeno člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, Sud odlučio da okolnost da će dokument vjerojatno biti objavljen sama po sebi ne isključuje mogućnost da se taj isti dokument obuhvati predmetnim izuzećem(28).
44. Kao drugo, kao što je to Sud već odlučio, pravo na pristup informacijama o okolišu može se ostvariti samo na dan kada nadležna tijela moraju odlučiti o zahtjevu koji im je podnesen. Dakle, tek u tom trenutku navedena tijela moraju ocijeniti, s obzirom na sve činjenične i pravne okolnosti predmeta, trebaju li se dostaviti zatražene informacije ili su, kao u ovom slučaju, još uvijek interne u odnosu na uključena tijela javne vlasti(29).
3. Zaključak o prvom prethodnom pitanju
45. U skladu s navedenim, s obzirom na prethodna razmatranja, smatram da članak 4. stavak 1. točku (e) Direktive 2003/4 treba tumačiti na način da pojam „interna komunikacija” obuhvaća svaki dokument koji se može uputiti nekomu, neovisno o njegovu sadržaju, i koji na dan kada nadležno tijelo mora odlučiti o zahtjevu koji mu je upućen još nije izišao iz područja nadležnosti tijela javne vlasti, kako su ona definirana u članku 2. stavku 2. Direktive 2003/4.
B. Drugo i treće pitanje
46. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li zaštita „interne komunikacije”, predviđena člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4, vremenski neograničena. U slučaju niječnog odgovora na to pitanje, sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem želi znati primjenjuje li se zaštita „interne komunikacije” samo dok tijelo od kojeg su zatražene informacije ne donese odluku ili ne dovrši neki drugi relevantni upravni postupak.
47. Zbog razloga koji se odnose na tekst, kontekst i svrhu te odredbe, koje ću iznijeti u nastavku, na drugo pitanje odgovaram potvrdno.
48. Kao prvo, valja istaknuti da tekst članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4 ne sadržava nikakve informacije o posebnom pitanju njegove vremenske primjene. Upravo suprotno, iznimka predviđena člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/4 jasno je vremenski ograničena jer se odnosi na „materijal koji se tek dovršava ili na nedovršene dokumente ili informacije”. Međutim, kao što smo to ranije vidjeli, odluka da se razlikuju te dvije iznimke proizlazi iz jasne volje zakonodavca Unije(30).
49. Kao drugo, iako je članak 4. Uredbe br. 1049/2001 precizniji u pogledu vremenske primjene izuzeća koje se odnosi na „dokument[…] koji sadrži mišljenja za internu uporabu”, Sud je ipak utvrdio da na „samu mogućnost korištenja predmetnog izuzeća kako bi se odbio pristup dokumentima koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu u sklopu rasprava i prethodnih savjetovanja unutar predmetne institucije [odnosno Europskog parlamenta, Vijeća ili Komisije] ni na koji način ne utječe činjenica da je odluka donesena. Međutim, to ne znači da procjena koju je predmetna institucija pozvana provesti kako bi utvrdila može li objavljivanje jednog od tih dokumenata ozbiljno ugroziti njezin postupak donošenja odluka ne treba uzeti u obzir činjenicu da je upravni postupak na koji se ti dokumenti odnose zaključen”(31).
50. To nepostojanje automatizma još je važnije u primjeni iznimke predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4 jer, suprotno iznimci predviđenoj člankom 4. stavkom 1. točkom (d), do interne komunikacije ne dolazi nužno u okviru postupka koji dovodi do usvajanja pravnog akta. Međutim, potreba zaštite slobode mišljenja osoba koje stoje iza predmetne komunikacije i mogućnost slobodne razmjene mišljenja, koja je svrha predmetnog izuzeća(32), mogu i dalje biti relevantne u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup.
51. Stoga se čini da je upravo ispunjavanjem te posebne obveze odvagivanja interesa, koju je zakonodavac izričito naglasio člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4, pored općeg pravila predviđenog njezinim člankom 4. stavkom 2. drugim podstavkom drugom rečenicom, tijelo javne vlasti u najboljem položaju da ocijeni potrebu da komunikacija ostane interna, bez obzira na to je li ili nije izdana nekoliko godina ranije. Kao što je to prethodno navedeno, pozivanje na članak 4. stavak 1. točku (e) nikada nije apsolutno(33). Tijelo javne vlasti uvijek je dužno odvagnuti javni interes za objavljivanje u odnosu na interes za izuzimanje, uzimajući u obzir posebne okolnosti na koje se poziva kada odbija objavu(34). U vezi s time, protek vremena i opseg u kojem je odluka u konačnici donesena zasigurno su vrlo važni čimbenici.
52. U tim okolnostima smatram da je vremenski doseg iznimke predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4 neograničen. Proteklo vrijeme ipak može predstavljati element koji upućuje na to da se tražena interna komunikacija mora objaviti i stoga treba biti uključeno u odvagivanje propisano člankom 4. stavkom 1. točkom (e) i člankom 4. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2003/4.
VI. Zaključak
53. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka):
(1) Članak 4. stavak 1. točku (e) Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ treba tumačiti na način da pojam „interna komunikacija” obuhvaća svaki dokument namijenjen upućivanju nekomu, neovisno o njegovu sadržaju, koji još nije izišao iz područja nadležnosti tijela javne vlasti, kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 2. Direktive 2003/4, na dan kada nadležno tijelo treba donijeti odluku o zahtjevu koji mu je upućen.
(2) Vremenski doseg iznimke predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2003/4 je neograničen. Proteklo vrijeme ipak može predstavljati element koji upućuje na to da se tražena interna komunikacija mora objaviti i stoga treba biti uključeno u odvagivanje propisano člankom 4. stavkom 1. točkom (e) i člankom 4. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2003/4.