Věc T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
proti
Evropské komisi
„Státní podpory – Námořní doprava – Vyrovnání za závazky veřejné služby – Navýšení kapitálu – Rozhodnutí, kterým se prohlašují podpory za neslučitelné s vnitřním trhem a nařizuje jejich navrácení – Likvidace podniku-příjemce – Zachování právního zájmu na podání žaloby – Neexistence případu nevydání rozhodnutí ve věci samé – Pojem ‚podpora‘ – Služba obecného hospodářského zájmu – Kritérium soukromého investora – Zjevně nesprávné posouzení – Nesprávné právní posouzení – Námitka protiprávnosti – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na obhajobu – Rozhodnutí 2011/21/EU – Pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích – Unijní rámec použitelný na státní podpory ve formě vyrovnání za závazky veřejné služby – Rozsudek Altmark“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 6. dubna 2017
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické a/nebo právnické osoby – Podmínky přípustnosti – Právní zájem na podání žaloby – Aktivní legitimace – Podmínky, které mají kumulativní charakter – Nepřípustnost žaloby při nesplnění byť jen jedné z těchto podmínek
(Článek 263 odst. 4 SFEU)
2. Žaloba na neplatnost – Žaloby členských států, Parlamentu, Rady a Komise – Přípustnost nepodléhající prokázání právního zájmu na podání žaloby
(Článek 263 odst. 2 SFEU)
3. Žaloba na neplatnost – Fyzické a/nebo právnické osoby – Právní zájem na podání žaloby – Rozhodnutí Komise konstatující neslučitelnost podpory s vnitřním trhem a nařizující její vrácení – Žaloba podaná entitou s působností pod úrovní státu, který podporu poskytl – Likvidace příjemce – Přípustnost – Podmínky
(Článek 108 SFEU a čl. 263 odst. 4 SFEU)
4. Žaloba na neplatnost – Fyzické a/nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Rozhodnutí Komise konstatující neslučitelnost podpory s vnitřním trhem – Žaloba podaná subjektem s působností pod úrovní státu, kterému je rozhodnutí určeno – Přípustnost – Podmínky
(Článek 108 SFEU a čl. 263 odst. 4 SFEU)
5. Žaloba na neplatnost – Pravomoc unijního soudu – Posouzení rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní orgány členského státu – Vyloučení
(Článek 263 SFEU)
6. Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Stručný popis dovolávaných žalobních důvodů – Obdobné požadavky pro výhrady uvedené na podporu žalobního důvodu – Nepřesná formulace výtky – Nepřípustnost
[Jednací řád Tribunálu (1991), čl. 44, odst. 1 písm. c)]
7. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor – Rozhodnutí Komise konstatující neslučitelnost podpor s vnitřním trhem a nařizující jejich vrácení – Nutnost uvést skutkové okolnosti a právní úvahy, které mají zásadní význam v rámci systematiky rozhodnutí – Neexistence požadavku specifického odůvodnění ve vztahu ke každé okolnosti uvedené dotčenými osobami
(Článek 107 odst. 1 SFEU a článek 296 SFEU)
8. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Správní řízení – Povinnost Komise umožnit dotčeným osobám, a tedy i entitám s působností pod úrovní státu poskytujícím podporu, předložit vyjádření – Vyloučení zúčastněných stran z práva na obhajobu
(Článek 108 odst. 2 SFEU)
9. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Rozlišení mezi testem Altmark, který má určit existenci podpory, a testem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, který umožňuje určit slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(Článek 106 odst. 2 SFEU a čl. 107 odst. 1 SFEU)
10. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Vyloučení – Podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
11. Hospodářská soutěž – Podniky poskytující služby obecného hospodářského zájmu – Kompenzace nákladů na výkon veřejné služby – Posuzovací pravomoc členských států – Meze – Kontrola Komise – Soudní přezkum – Meze
(Článek 106 odst. 2 SFEU a čl. 107 odst. 1 SFEU)
12. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Druhá podmínka stanovená v rozsudku Altmark – Přezkum podmínky týkající se objektivního a transparentního nastavení parametrů sloužících pro výpočet vyrovnání – Vyrovnávací opatření poskytnuté později – Kvalifikace vyrovnání za veřejnou službu – Vyloučení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
13. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení s ohledem na čl. 107 odst. 1 SFEU – Zohlednění předchozí praxe – Vyloučení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
14. Podpory poskytované státy – Pojem – Opatření k vyrovnání nákladů na úkoly prováděné podnikem v oblasti veřejných služeb – Vyloučení – Podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark – Kumulativní charakter
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
15. Žaloba na neplatnost – Předmět – Rozhodnutí založené na několika bodech odůvodnění, z nichž každý sám by postačoval k odůvodnění jeho výroku – Zrušení takového rozhodnutí – Podmínky
(Článek 263 SFEU)
16. Podpory poskytované státy – Pojem – Zvýhodnění příjemců – Pojem poskytnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
17. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Pokyny přijaté v rámci výkonu posuzovací pravomoci Komise – Právní povaha – Indikativní pravidla pro postup Komise, z nichž vyplývá, že si sama omezila posuzovací pravomoc
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2004/C 244/02]
18. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Pokyny pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích – Podnik v obtížích – Pojem
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2004/C 244/02, bod 9]
19. Hospodářská soutěž – Podniky poskytující služby obecného hospodářského zájmu – Kompenzace nákladů na výkon veřejné služby – Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem – Kritéria – Uplatnění na podpory směřující k zajištění životaschopnosti podniku v obtížích – Vyloučení
[Článek 106 odst. 2 SFEU a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU; rozhodnutí Komise 2012/21; sdělení Komise 2004/C 244/02, bod 9]
20. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení podle kritéria soukromého investora – Vklad kapitálu – Stát jako akcionář podniku – Stát jednající jako nositel veřejné moci – Rozlišení s ohledem na uplatnění kritéria soukromého investora – Prvky uvedeného kritéria
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 42)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 43)
3. Právo fyzických a právnických osob na podání žaloby uvedené v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU je podmíněno existencí právního zájmu ve stadiu podání žaloby, což je podmínka přípustnosti odlišná od aktivní legitimace. Stejně jako předmět žaloby, musí i uvedený právní zájem přetrvat až do vydání rozhodnutí soudu, jinak nebude vydáno rozhodnutí ve věci samé. Takový právní zájem na podání žaloby předpokládá, že zrušení napadeného aktu by mohlo samo o sobě mít právní následky a že žaloba může ve výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal.
Pokud jde o žalobu podanou entitou s působností pod úrovní státu proti rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje neslučitelnost a protiprávnost podpor poskytnutých uvedenou entitou a nařizuje se jejich vrácení, takové rozhodnutí nepříznivě zasahovalo do právního postavení žalobce v rozsahu, v němž mohl mít prospěch z jeho zrušení. Pouze na základě takového zrušení by totiž právní důsledky uvedeného rozhodnutí pro platnost aktů vydaných žalobcem, kterými se poskytují sporné podpory, a pro povinnosti plynoucí pro žalobce z uvedeného rozhodnutí, tedy zákaz provádět uvedené akty a povinnost vymáhat dotčené podpory, automaticky přestaly pro žalobce platit, a jeho právní situace by se tím nutně změnila.
Tento závěr není zpochybněn probíhající likvidací příjemce podpory, jelikož napadené rozhodnutí nebylo zrušeno či vzato zpět, takže přetrvává předmět projednávané žaloby. Mimoto napadené rozhodnutí nadále vyvolává právní účinky vůči žalobci, které nepřestaly existovat pouze z důvodu likvidace příjemce podpory. Pouhá okolnost, že je podnik v úpadku, zejména pokud úpadkové řízení vede k jeho likvidaci, totiž nezpochybňuje zásadu navrácení podpory. V takovém případě totiž lze obnovení předchozí situace a vyloučení narušení hospodářské soutěže vyplývajícího z protiprávně poskytnutých podpor v podstatě dosáhnout zapsáním závazku týkajícího se vrácení předmětných podpor mezi pasiva podniku v likvidaci. Žalobce má tedy přinejmenším nadále povinnost dohlédnout na to, aby pohledávky příjemce podpory z titulu již vyplacené části sporné podpory byly zapsány do pasiv příjemce podpory. Mimoto otázka, zda příjemce podpory může, či nemůže pokračovat v hospodářské činnosti, a tudíž zda má žalobce zájem na pokračování uvedené činnosti, není relevantní pro trvání právního zájmu žalobce na podání žaloby. Rovněž proto, že právo podat projednávanou žalobu má žalobce nikoli jako věřitel příjemce podpory, ale jako orgán veřejné moci, který poskytl sporné podpory, je nepodstatná okolnost, že neměl zájem na zrušení napadeného rozhodnutí jako věřitel příjemce podpory z důvodu vstupu posledně uvedeného do likvidace.
(viz body 45, 50, 56–58, 60, 63, 64)
4. Pokud jde o aktivní legitimaci entity s působností pod úrovní státu, které je určeno rozhodnutí, jímž Komise rozhodla o slučitelnosti a legalitě podpory zavedené uvedeným státem, může být tato entita za určitých okolností považována za bezprostředně a osobně dotčenou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Na jedné straně musí být uvedená entita považována za dotčenou bezprostředně, pokud napadené rozhodnutí může mít přímý dopad na akty poskytující sporné podpory, které přijala, jakož i na její povinnosti týkající se vymáhání uvedených podpor, aniž vnitrostátní orgány, kterým bylo napadené rozhodnutí oznámeno, mají v tomto ohledu posuzovací pravomoc. Na druhé straně musí být uvedená entita považována za osobně dotčenou, pokud je autorem aktu či aktů dotčených napadeným rozhodnutím a rozhodnutí, jež napadla, brání ve výkonu její vlastních pravomocí, který zamýšlí, takže její zájem zpochybnit uvedené rozhodnutí je odlišný od zájmu dotčeného členského státu
(viz bod 47)
5. Unijním orgánům, a konkrétně unijním soudům, nepřísluší rozhodovat o dělbě pravomocí provedené institucionálními pravidly vnitrostátního práva mezi jednotlivými vnitrostátními subjekty a o povinnostech, které jim v souladu s tím přísluší. Proto nelze přijmout argument vycházející z údajného nedostatku pravomoci entity s působností pod úrovní státu poskytnout spornou státní podporu.
(viz body 52, 65)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 75, 76)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 78, 79, 220)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 86)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 89)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 91–94)
11. Členské státy totiž mají širokou posuzovací pravomoc nejen ohledně vymezení poslání veřejné služby, ale rovněž ohledně určení náhrady za náklady na uvedenou veřejnou službu. Vzhledem k neexistenci unijního práva v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu není Komise oprávněna rozhodovat o rozsahu poslání veřejné služby, což přísluší provozovateli veřejné služby, konkrétně o výši nákladů spojených s uvedenou službou, ani o vhodnosti politických rozhodnutí učiněných v tomto ohledu vnitrostátními orgány, ani o hospodářské účinnosti provozovatele veřejné služby.
Nicméně široká posuzovací pravomoc takto přiznaná vnitrostátním orgánům není neomezená. Konkrétně v rámci uplatnění čl. 106 odst. 2 SFEU nemůže tato široká posuzovací pravomoc bránit Komisi ověřit, že lze schválit výjimku ze zákazu státních podpor podle uvedeného ustanovení. Mimoto výkon posuzovací pravomoci, kterou disponuje Komise v rámci uplatnění čl. 106 odst. 2 SFEU pro určení slučitelnosti státního opatření, které kvalifikovala jako státní podporu, s vnitřním trhem, zahrnuje komplexní hodnocení hospodářského a sociálního charakteru. Unijní soud tak při přezkumu legality výkonu uvedené pravomoci nemůže nahradit posouzení Komise vlastním posouzením. Kromě toho v rámci uplatnění čl. 106 odst. 2 SFEU mohou být posuzovací pravomoc členských států a posuzovací pravomoc Komise omezeny pokyny a rozhodnutími, které může Komise přijmout na základě čl. 106 odst. 3 SFEU.
(viz body 101, 136–139)
12. Zejména proto, že takové určení náhrady nákladů na veřejnou službu podléhá pouze omezené kontrole orgánů, druhá podmínka Altmark vyžaduje, aby orgány mohly ověřit existenci objektivních a transparentních předem stanovených parametrů, přičemž uvedené parametry musí být stanoveny tak, aby bylo vyloučeno jakékoli zneužití pojmu služby obecného hospodářského zájmu ze strany členského státu, které by mělo za účinek poskytnutí hospodářské výhody provozovateli veřejné služby ve formě náhrady. Tato podmínka členským státům ponechává volnost výběru praktických způsobů zajištění jejího dodržování, zůstanou-li způsoby stanovování parametrů výpočtu vyrovnání objektivní a transparentní. Posouzení Komise v tomto smyslu se musí opírat o analýzu konkrétních právních a hospodářských podmínek, s ohledem na které jsou tyto parametry stanoveny.
V tomto ohledu nelze sporné vyrovnávací opatření, které bylo poskytnuto později s ohledem na ztrátu z provozování uvedené činnosti, považovat za vyrovnání za závazky veřejné služby ve smyslu rozsudku Altmark. V rozsahu, v němž nebylo takové vyrovnání stanoveno předem, totiž nemohlo být vypočteno, jak vyžaduje druhá podmínka Altmark, na základě objektivních a transparentních parametrů, rovněž stanovených předem.
(viz body 102, 103, 108)
13. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 113, 200)
14. Ačkoli podmínky stanovené v rozsudku Altmark jsou do jisté míry nezávislé, nic to nemění na tom, že uvedené podmínky musí být splněny všechny, aby sporné vyrovnávací opatření nebylo kvalifikováno jako podpora. S ohledem na kumulativní a autonomní povahu podmínek Altmark není Komise povinna přezkoumat všechny uvedené podmínky, pokud konstatuje, že některá z nich není splněna, a tudíž musí být sporné opatření kvalifikováno jako státní podpora. Stejně tak pokud Komise takové konstatování učiní právem, případné pochybení v jejích úvahách týkajících se některé další podmínky v zásadě nemůže vést ke zrušení napadeného rozhodnutí.
(viz body 119, 124)
15. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 122)
16. Státní podpora musí být považována za přiznanou v okamžiku, kdy příslušné vnitrostátní orgány přijmou právně závazný akt, kterým se zavazují vyplatit dotčenou podporu, nebo kdy právo danou podporu obdržet je příjemci uděleno na základě platných právních či správních předpisů.
(viz bod 142)
17. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 177)
18. Z bodu 9 uvedených pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci plyne, že pojem podniku v obtížích je objektivní pojem, který je třeba posoudit výhradně s ohledem na konkrétní důkazy o finanční a hospodářské situaci dotčeného podniku, které svědčí o tom, že uvedený podnik je neschopen zamezit ztrátě, která jej v krátkodobém nebo střednědobém výhledu téměř jistě přivede k ukončení podnikatelské činnosti. Proto není původ ztráty uvedené společnosti konkrétně spojený s výkonem veřejné služby relevantní skutečností pro určení, zda je podnik v obtížích, či nikoli.
(viz body 178, 184)
19. Ke splnění podmínek čl. 106 odst. 2 SFEU postačí, aby v případě neexistence sporných práv nebo subvencí nebylo možné plnit zvláštní úkoly svěřené podniku, nebo aby ponechání těchto práv nebo subvencí v platnosti bylo nezbytné k tomu, aby jejich držitel mohl splnit úkoly obecného hospodářského zájmu, které mu byly svěřeny, za přijatelných hospodářských podmínek. Pro uplatnění výjimky stanovené daným ustanovením je tudíž nezbytné, aby hospodářská a finanční situace podniku, který má prospěch z uvedených práv či dotací, mu skutečně v okamžiku jejich poskytnutí umožnila plnit svěřené poslání veřejné služby. V opačném případě může být odchylka stanovená čl. 106 odst. 2 SFEU zbavena užitečného účinku, a tudíž opodstatnění, takže riziku zneužití pojmu služby obecného hospodářského zájmu ze strany členských států by nebylo možné zabránit.
Přitom existence podniku v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích je bezprostředně ohrožena, takže tento podnik nelze považovat za schopný vhodně plnit svěřené poslání veřejné služby, není-li zaručena jeho životaschopnost. Za těchto podmínek dotace přiznaná takovému podniku v obtížích s cílem vyrovnat ztrátu plynoucí z provádění uvedeného poslání veřejné služby nemůže spadat pod výjimku stanovenou v čl. 106 odst. 2 SFEU, ale případně pouze pod výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rámci prováděcích pravidel čl. 106 odst. 2 SFEU, která ukládají zejména přísně přiměřenou povahu vyrovnání za závazky veřejné služby, totiž takové vyrovnání kvůli obtížím podniku neumožní zajistit plnění odpovídajících úkolů. Naopak takové vyrovnání může přispět k návratu životaschopnosti dotčeného podniku, pokud jsou dodrženy podmínky uplatnění čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, konkretizované pokyny pro podpory na záchranu a restrukturalizaci. Odchylka od zákazu státních podpor podle posledně uvedeného ustanovení Smlouvy si zachovává užitečný účinek, a tedy i své opodstatnění.
Stejně tak podpora poskytnutá podniku pověřenému posláním veřejné služby v obtížích, tím spíš nemůže být povolena v rámci rozhodnutí 2012/21 o použití čl. 106 odst. 2 SFEU na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, které se z definice může týkat pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, která splňují cíle odchylky stanovené v čl. 106 odst. 2 SFEU. Ze stejných důvodů nejsou vyrovnání za závazky veřejné služby, na která se vztahuje rozhodnutí 2012/21, ve srovnatelné situaci jako podpory přiznané poskytovatelům veřejné služby v obtížích.
(viz body 194–196, 199)
20. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 226, 227, 235)