Affaire T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
contre
Commission européenne
« Aides d’État – Transport maritime – Compensation de service public – Augmentation de capital – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché intérieur et ordonnant leur recouvrement – Mise en liquidation de l’entreprise bénéficiaire – Maintien de l’intérêt à agir – Absence de non-lieu à statuer – Notion d’aide – Service d’intérêt économique général – Critère de l’investisseur privé – Erreur manifeste d’appréciation – Erreur de droit – Exception d’illégalité – Obligation de motivation – Droits de la défense – Décision 2011/21/UE – Lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté – Encadrement de l’Union applicable aux aides d’État sous forme de compensation de service public – Arrêt Altmark »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 6 avril 2017
1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Conditions de recevabilité – Intérêt à agir – Qualité pour agir – Conditions revêtant un caractère cumulatif – Irrecevabilité du recours en cas de défaut d’une seule de ces conditions
(Art. 263, al. 4, TFUE)
2. Recours en annulation – Recours des États membres, du Parlement, du Conseil et de la Commission – Recevabilité non subordonnée à la démonstration d’un intérêt à agir
(Art. 263, al. 2, TFUE)
3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur et ordonnant son recouvrement – Recours introduit par l’entité infra-étatique ayant octroyé l’aide – Mise en liquidation du bénéficiaire – Recevabilité – Conditions
(Art. 108 TFUE et 263, al. 4, TFUE)
4. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Recours de l’entité infra-étatique destinataire de la décision – Recevabilité – Conditions
(Art. 108 TFUE et 263, al. 4, TFUE)
5. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Appréciation de la répartition des compétences entre les autorités nationales d’un État membre – Exclusion
(Art. 263 TFUE)
6. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Exigences analogues pour les griefs invoqués au soutien d’un moyen – Formulation imprécise d’un grief – Irrecevabilité
[Règlement de procédure du Tribunal (1991), art. 44, § 1, c)]
7. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission en matière d’aides d’État – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché intérieur et ordonnant leur recouvrement – Nécessité d’exposer les faits et considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision – Absence d’exigence d’une motivation spécifique pour chaque élément soulevé par les intéressés
(Art. 107, § 1, TFUE et 296 TFUE)
8. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Procédure administrative – Obligation de la Commission de mettre les intéressés, et donc les entités infra-étatiques dispensatrices, en demeure de présenter leurs observations – Exclusion des intéressés du bénéfice des droits de la défense
(Art. 108, § 2, TFUE)
9. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Distinction entre le test Altmark, visant à déterminer l’existence d’une aide, et le test de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, permettant d’établir la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur
(Art. 106, § 2, TFUE et 107, § 1, TFUE)
10. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Exclusion – Conditions énoncées dans l’arrêt Altmark
(Art. 107, § 1, TFUE)
11. Concurrence – Entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général – Compensation des coûts générés par la mission de service public – Pouvoir d’appréciation des États membres – Limites – Contrôle de la Commission – Contrôle juridictionnel – Limites
(Art. 106, § 2, TFUE et 107, § 1, TFUE)
12. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Deuxième condition énoncée dans l’arrêt Altmark – Examen de la condition relative à l’établissement de façon objective et transparente des paramètres servant à calculer la compensation – Mesure de compensation accordée ultérieurement – Qualification de compensation de service public – Exclusion
(Art. 107, § 1, TFUE)
13. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE – Prise en compte d’une pratique antérieure – Exclusion
(Art. 107, § 1, TFUE)
14. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Exclusion – Conditions énoncées dans l’arrêt Altmark – Caractère cumulatif
(Art. 107, § 1, TFUE)
15. Recours en annulation – Objet – Décision reposant sur plusieurs piliers de raisonnement, chacun suffisant pour fonder son dispositif – Annulation d’une telle décision – Conditions
(Art. 263 TFUE)
16. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’un avantage aux bénéficiaires – Notion d’octroi
(Art. 107, § 1, TFUE)
17. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Lignes directrices adoptées dans le cadre de l’exercice du pouvoir d’appréciation de la Commission – Nature juridique – Règles de conduite indicatives impliquant une autolimitation du pouvoir d’appréciation de la Commission
[Art. 107, § 3, c), TFUE ; communication de la Commission 2004/C 244/02]
18. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides au sauvetage d’une entreprise en difficulté – Lignes directrices pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté – Entreprise en difficulté – Notion
[Art. 107, § 3, c), TFUE ; communication de la Commission 2004/C 244/02, point 9]
19. Concurrence – Entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général – Compensation des coûts générés par la mission de service public – Appréciation de la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Critères – Application aux aides visant à assurer la viabilité d’une entreprise en difficulté – Exclusion
[Art. 106, § 2, TFUE et 107, § 3, c), TFUE ; décision de la Commission 2012/21 ; communication de la Commission 2004/C 244/02, point 9]
20. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Apport en capital – État actionnaire d’une entreprise – État agissant en tant que puissance publique – Distinction au regard de l’application du critère de l’investisseur privé – Éléments d’appréciation de ce critère
(Art. 107, § 1, TFUE)
1. Voir le texte de la décision.
(voir point 42)
2. Voir le texte de la décision.
(voir point 43)
3. Le droit de recours des personnes physiques et morales visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE est subordonné à l’existence d’un intérêt à agir au stade de l’introduction du recours, qui constitue une condition de recevabilité distincte de la qualité pour agir. Tout comme l’objet du recours, cet intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer. Un tel intérêt à agir suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la personne qui l’a intenté.
S’agissant d’un recours formé par une entité infra-étatique contre une décision de la Commission déclarant incompatibles et illégales des aides accordées par ladite entité et ordonnant leur récupération, une telle décision fait grief au requérant dans la mesure où il est susceptible de retirer un bénéfice de son annulation. En effet, du seul fait de cette annulation, les conséquences juridiques de cette décision sur la validité des actes du requérant octroyant les aides litigieuses et les obligations qui en découlent pour lui, c’est-à-dire l’interdiction de mettre en œuvre ces actes et l’obligation de récupération des aides cause, cesseraient automatiquement de s’imposer à lui et sa situation juridique en serait nécessairement modifiée.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par la mise en liquidation du bénéficiaire des aides en cours d’instance, dès lors que la décision attaquée n’a pas été abrogée ou retirée, de sorte que le recours conserve son objet. En outre, la décision attaquée continue à produire des effets juridiques à l’égard du requérant, lesquels ne sont pas devenus caducs du seul fait de la mise en liquidation du bénéficiaire des aides. En effet, la seule circonstance que l’entreprise fasse l’objet d’une procédure de faillite, notamment lorsque cette procédure conduit à la liquidation de celle-ci, ne remet pas en cause le principe de la récupération de l’aide. À cet égard, dans un tel cas de figure, le rétablissement de la situation antérieure et l’élimination de la distorsion de concurrence résultant des aides illégalement versées peuvent, en principe, être accomplis par l’inscription au passif de l’entreprise en liquidation d’une obligation relative à la restitution des aides concernées. Le requérant demeure donc, au minimum, dans l’obligation de veiller à ce que les créances qu’il détient sur le bénéficiaire au titre de la partie déjà versée des aides litigieuses soient inscrites au passifs de celui-ci. Par ailleurs, la question de savoir si le bénéficiaire peut poursuivre ou non son activité économique et, par voie de conséquence, la question de savoir si le requérant a un intérêt à la poursuite de cette activité sont dépourvues d’incidence sur la persistance de l’intérêt à agir du requérant. De même, puisque ce n’est pas en qualité de créancier du bénéficiaire, mais en qualité d’autorité publique dispensatrice des aides litigieuses que le requérant est en droit d’introduire le recours, est sans incidence la circonstance qu’il n’aurait pas d’intérêt à l’annulation de la décision attaquée en tant que créancier du bénéficiaire, du fait de la mise en liquidation de ce dernier.
(voir points 45, 50, 56-58, 60, 63, 64)
4. S’agissant de la qualité pour agir d’une entité infra-étatique d’un État membre destinataire d’une décision de la Commission, qui statue sur la compatibilité et la légalité d’une aide instituée par cet État, celle-ci peut être considérée comme directement et individuellement concernée, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dans certaines circonstances. D’une part, cette entité doit être considérée comme directement concernée, lorsque la décision attaquée est susceptible d’avoir une incidence directe sur les actes octroyant les aides litigieuses qu’elle a adoptés ainsi que sur ses obligations en matière de récupération de ces aides, sans que les autorités nationales à qui la décision attaquée a été notifiée aient un pouvoir d’appréciation à cet égard. D’autre part, cette entité doit être considérée comme individuellement concernée, dès lors qu’elle est l’auteur du ou des actes visés par la décision attaquée et que cette dernière l’empêche d’exercer comme elle l’entend ses compétences propres de sorte que son intérêt à contester cette décision est alors distinct de celui de l’État membre concerné.
(voir point 47)
5. Il n’appartient pas aux institutions de l’Union, en particulier aux juridictions de l’Union, de se prononcer sur la répartition des compétences opérée par les règles institutionnelles de droit interne entre les différentes entités nationales et sur les obligations qui leur incombent respectivement. Dès lors, un argument tiré de l’incompétence alléguée d’une entité infra-étatique pour octroyer une aide d’État ne saurait être retenu.
(voir points 52, 65)
6. Voir le texte de la décision.
(voir points 75, 76)
7. Voir le texte de la décision.
(voir points 78, 79, 220)
8. Voir le texte de la décision.
(voir point 86)
9. Voir le texte de la décision.
(voir point 89)
10. Voir le texte de la décision.
(voir points 91-94)
11. Les États membres disposent d’une large marge d’appréciation non seulement quant à la définition d’une mission de service public, mais également quant à la détermination de la compensation des coûts de ce service public. Ainsi, en l’absence d’une réglementation de l’Union harmonisée en matière de service d’intérêt économique général, la Commission n’est pas habilitée à se prononcer sur l’étendue des missions de service public incombant à l’exploitant public, en particulier le niveau des coûts liés à ce service, ni sur l’opportunité des choix politiques pris, à cet égard, par les autorités nationales, ni sur l’efficacité économique de l’exploitant public.
Cependant, le large pouvoir d’appréciation ainsi reconnu à ces autorités nationales ne saurait être illimité. En particulier, dans le cadre de l’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, ce large pouvoir d’appréciation ne doit pas empêcher la Commission de vérifier que la dérogation à l’interdiction des aides d’État prévue par cette disposition peut être accordée. Par ailleurs, l’exercice du pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans le cadre de l’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, pour déterminer la compatibilité avec le marché intérieur d’une mesure étatique qu’elle a qualifiée d’aide d’État, implique des évaluations complexes d’ordre économique et social. Ainsi, le juge de l’Union, en contrôlant la légalité de l’exercice de ce pouvoir, ne peut pas substituer son appréciation à celle de la Commission. En outre, dans le cadre de l’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, le pouvoir d’appréciation des États membres et celui de la Commission peuvent être limités par les directives et les décisions que cette institution a compétence pour adopter sur le fondement de ladite disposition.
(voir points 101, 136-139)
12. C’est notamment parce que la détermination de la compensation des coûts d’un service public n’est soumise qu’à un contrôle restreint des institutions que la deuxième condition Altmark exige que les institutions soient en mesure de vérifier l’existence de paramètres objectifs et transparents fixés au préalable, ces paramètres devant être précisés de façon à exclure tout recours abusif de l’État membre à la notion de service d’intérêt économique général ayant pour effet de conférer à l’exploitant public un avantage économique sous la forme d’une compensation. Ainsi, cette condition laisse les États membres libres du choix des modalités pratiques pour assurer son respect, pour autant que les modalités de fixation des paramètres de calcul de la compensation restent objectives et transparentes. L’appréciation de la Commission à cet effet doit s’appuyer sur une analyse des conditions juridiques et économiques concrètes au regard desquelles ces paramètres sont déterminés.
À cet égard, une mesure de compensation accordée ultérieurement à une entreprise au vu des déficits d’exploitation résultant de l’activité de celle-ci ne saurait être considérée comme une compensation de service public au sens de l’arrêt Altmark. En effet, dans la mesure où une telle compensation n’a pas été prévue au préalable, elle n’a donc pas pu être calculée, comme l’exige la deuxième condition Altmark, sur la base de paramètres objectifs et transparents définis eux-mêmes au préalable.
(voir points 102, 103, 108)
13. Voir le texte de la décision.
(voir points 113, 200)
14. Si les conditions élaborées dans l’arrêt Altmark présentent une certaine interdépendance, il n’en demeure pas moins vrai que ces conditions doivent être toutes satisfaites de manière distincte pour que la mesure de compensation litigieuse échappe à la qualification d’aide. Compte tenu du caractère cumulatif et autonome des conditions Altmark, la Commission n’est pas tenue d’examiner l’ensemble de ces conditions si elle constate que l’une d’entre elles n’est pas remplie et que, par conséquent, la mesure litigieuse doit être qualifiée d’aide d’État. De même, si la Commission a effectué à bon droit un tel constat, le caractère éventuellement erroné de ses appréciations concernant une ou plusieurs autres de ces conditions ne saurait, en principe, entraîner l’annulation de la décision attaquée.
(voir points 119, 124)
15. Voir le texte de la décision.
(voir point 122)
16. Une aide d’État doit être considérée comme accordée lorsque les autorités nationales compétentes ont adopté un acte juridiquement contraignant par lequel elles s’engagent à verser l’aide en cause ou lorsque le droit de recevoir cette aide est conféré au bénéficiaire par les dispositions législatives et réglementaires applicables.
(voir point 142)
17. Voir le texte de la décision.
(voir point 177)
18. Il ressort du point 9 des lignes directrices pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté que la notion d’entreprise en difficulté est une notion objective qui doit s’apprécier uniquement au regard des indices concrets de la situation financière et économique de l’entreprise en cause, montrant que cette dernière est incapable d’enrayer des pertes la conduisant, en l’absence d’une intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une mort économique quasi certaine à court ou moyen terme. Par conséquent, l’origine des déficits de cette entreprise, en particulier liée à l’exécution d’un service public, ne saurait constituer un élément pertinent pour déterminer si l’entreprise est en difficulté ou non.
(voir points 178, 184)
19. Pour que les conditions de l’article 106, paragraphe 2, TFUE soient remplies, il doit être fait échec, en l’absence des droits ou des subventions litigieuses, à l’accomplissement des missions particulières imparties à l’entreprise ou le maintien de ces droits ou de ces subventions doit être nécessaire pour permettre à leur titulaire d’accomplir les missions d’intérêt économique général qui lui ont été imparties dans des conditions économiquement acceptables. Par conséquent, pour que la dérogation prévue par cette disposition soit applicable, il est nécessaire que la situation économique et financière de l’entreprise bénéficiant desdits droits ou subventions au moment où ils lui sont accordés la mette effectivement en mesure d’accomplir les missions de service public qui lui sont imparties. Dans le cas contraire, la dérogation prévue par l’article 106, paragraphe 2, TFUE pourrait être privée d’effet utile et, partant, de justification, de sorte que le risque d’un recours abusif des États membres à la notion de service d’intérêt économique général ne pourrait être évité.
Or, une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté est menacée dans son existence même, à plus ou moins brève échéance, de sorte qu’elle ne saurait être considérée comme en mesure d’accomplir de manière appropriée les missions de service public qui lui sont imparties, tant que sa viabilité n’est pas assurée. Dans ces conditions, la subvention accordée à une telle entreprise en difficulté en vue de compenser les déficits résultant de l’exécution desdites missions de service public ne saurait bénéficier de la dérogation prévue à l’article 106, paragraphe 2, TFUE, mais seulement, le cas échéant de celle prévue à l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE. En effet, dans le cadre des conditions d’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, qui imposent notamment le caractère strictement proportionné de la compensation aux charges de service public, cette compensation ne permettra pas de garantir l’accomplissement des missions correspondantes, en raison des difficultés rencontrées par l’entreprise. En revanche, une telle compensation peut être de nature à contribuer au retour à la viabilité de l’entreprise concernée, pourvu que soient respectées les conditions d’application de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, telles qu’explicitées par les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration. Ainsi, la dérogation à l’interdiction des aides d’État prévue par cette dernière disposition du traité garde son effet utile et, par conséquent, sa justification.
De même, une aide accordée à une entreprise titulaire d’une mission de service public en difficulté ne saurait, à plus forte raison, être autorisée dans le cadre de la décision 2012/21, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, TFUE aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, qui ne peut concerner, par définition, que des compensations de service public réputées répondre aux objectifs de la dérogation prévue à l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Pour les mêmes raisons, les compensations de service public auxquelles la décision 2012/21 est applicable ne sont pas placées dans une situation comparable à celle des aides accordées à des prestataires de service public en difficulté.
(voir points 194-196, 199)
20. Voir le texte de la décision.
(voir points 226, 227, 235)