Processo T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
contra
Comissão Europeia
«Auxílios estatais — Transporte marítimo — Compensação de serviço público — Aumento de capital — Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno e que ordena a sua recuperação — Liquidação da empresa beneficiária — Manutenção do interesse em agir — Inexistência de inutilidade superveniente da lide — Conceito de auxílio — Serviço de interesse económico geral — Critério do investidor privado — Erro manifesto de apreciação — Erro de direito — Exceção de ilegalidade — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Decisão 2011/21/UE — Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade — Enquadramento da União aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público — Acórdão Altmark»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 6 de abril de 2017
1. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Requisitos de admissibilidade — Interesse em agir — Legitimidade — Requisitos cumulativos — Inadmissibilidade do recurso em caso de falta de apenas um desses requisitos
(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE)
2. Recurso de anulação — Recurso dos Estados‑Membros, do Parlamento, do Conselho e da Comissão — Admissibilidade não subordinada à demonstração de um interesse em agir
(Artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE)
3. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Interesse em agir — Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Recurso interposto pela entidade infraestatal que concedeu o auxílio — Entrada do beneficiário em liquidação — Admissibilidade — Requisitos
(Artigos 108.o TFUE e 263.o, quarto parágrafo, TFUE)
4. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno — Recurso da entidade infraestatal destinatária da decisão — Admissibilidade — Requisitos
(Artigos 108.o TFUE e 263.o, quarto parágrafo, TFUE)
5. Recurso de anulação — Competência do juiz da União — Apreciação da repartição das competências entre as autoridades nacionais de um Estado‑Membro — Exclusão
(Artigo 263.o TFUE)
6. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Requisitos análogos para as alegações formuladas em apoio de um fundamento — Formulação imprecisa de uma alegação — Inadmissibilidade
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral (1991), artigo 44.o, n.o 1, alínea c)]
7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado — Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno e que ordena a sua recuperação — Necessidade de expor os factos e considerações jurídicas com uma importância essencial na economia da decisão — Não exigência de uma fundamentação específica para cada elemento suscitado pelos interessados
(Artigos 107.o, n.o 1, TFUE e 296.o TFUE)
8. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Procedimento administrativo — Obrigação da Comissão de notificar os interessados e, por conseguinte, as entidades infraestatais para apresentarem as suas observações — Exclusão dos interessados do benefício dos direitos de defesa
(Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)
9. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Medidas que visam compensar o custo das missões de serviço público assumidas por uma empresa — Distinção entre o critério Altmark, destinado a determinar a existência de um auxílio, e o critério do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, que permite estabelecer a compatibilidade de um auxílio com o mercado interno
(Artigos 106.o, n.o 2, TFUE e 107.o, n.o 1, TFUE)
10. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Medidas que visam compensar o custo das missões de serviço público assumidas por uma empresa — Exclusão — Condições enunciadas no acórdão Altmark
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
11. Concorrência — Empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral — Compensação dos custos gerados pela missão de serviço público — Poder de apreciação dos Estados‑Membros — Limites — Fiscalização da Comissão — Fiscalização jurisdicional — Limites
(Artigos 106.o, n.o 2, TFUE e 107.o, n.o 1, TFUE)
12. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Medidas que visam compensar o custo das missões de serviço público assumidas por uma empresa — Segunda condição enunciada no acórdão Altmark — Exame da condição relativa ao estabelecimento de forma objetiva e transparente dosparâmetros de cálculo da compensação — Medida de compensação concedida posteriormente — Qualificação de compensação de serviço público — Exclusão
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
13. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação à luz do artigo 107.o, n.o 1, TFUE — Tomada em consideração de uma prática anterior — Exclusão
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
14. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Medidas que visam compensar o custo das missões de serviço público assumidas por uma empresa — Exclusão — Condições enunciadas no acórdão Altmark — Caráter cumulativo
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
15. Recurso de anulação — Objeto — Decisão que assenta em vários pilares de raciocínio, cada um dos quais suficientes para fundamentar o seu dispositivo — Anulação de tal decisão — Requisitos
(Artigo 263.o TFUE)
16. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Conceito de concessão
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
17. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Orientações adotadas no âmbito do exercício do poder de apreciação da Comissão — Natureza jurídica — Regras de conduta indicativas que implicam uma autolimitação do poder de apreciação da Comissão
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE; Comunicação 2004/C 244/02 da Comissão]
18. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílio de emergência a uma empresa em dificuldade — Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade — Empresa em dificuldade — Conceito
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE; Comunicação 2004/C 244/02 da Comissão, n.o 9]
19. Concorrência — Empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral — Compensação dos custos gerados pela missão de serviço público — Apreciação da compatibilidade de um auxílio com o mercado interno — Critérios — Aplicação aos auxílios destinados a assegurar a viabilidade de uma empresa em dificuldade — Exclusão
[Artigos 106.o, n.o 2, TFUE e 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE; Decisão 2012/21 da Comissão; Comunicação 2004/C 244/02 da Comissão, n.o 9]
20. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação de acordo com o critério do investidor privado — Entradas de capital — Estado acionista de uma empresa — Estado que atua como poder público — Distinção à luz da aplicação do critério do investidor privado — Elementos de apreciação desse critério
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
1. V. texto da decisão.
(cf. n.o 42)
2. V. texto da decisão.
(cf. n.o 43)
3. O direito de recurso das pessoas singulares e coletivas previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE está subordinado à existência de um interesse em agir no momento em que o recurso é interposto, o qual constitui um requisito de admissibilidade distinto da legitimidade ativa. Tal como o objeto do recurso, esse interesse em agir deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito da causa. Esse interesse em agir pressupõe que a anulação do ato recorrido possa, por si só, produzir consequências jurídicas e que, assim, o resultado do recurso possa proporcionar um benefício à parte que o interpôs.
Tratando‑se de um recurso interposto por uma entidade infraestatal contra uma Decisão da Comissão que declara incompatíveis e ilegais os auxílios concedidos pela referida entidade e ordena a sua recuperação, tal decisão prejudica o recorrente na medida em que este é suscetível de retirar um benefício da sua anulação. Com efeito, pelo simples facto dessa anulação, as consequências jurídicas dessa decisão sobre a validade dos atos do recorrente que concedem os auxílios controvertidos e as obrigações que daí decorrem para ele, isto é, a proibição de implementar esses atos e a obrigação de recuperação dos auxílios em causa, deixariam automaticamente de se lhe impor e a sua situação jurídica seria necessariamente alterada.
Esta conclusão não é posta em causa pela entrada em liquidação do beneficiário dos auxílios no decurso da instância, uma vez que a decisão impugnada não foi revogada ou retirada, pelo que o recurso mantém o seu objeto. Além disso, a decisão impugnada continua a produzir efeitos jurídicos em relação ao recorrente, os quais não caducaram pelo simples facto da entrada em liquidação do beneficiário dos auxílios. Com efeito, a mera circunstância de a empresa ser objeto de um processo de insolvência, nomeadamente quando este processo conduz à liquidação da empresa, não põe em causa o princípio da recuperação do auxílio. A este respeito, nesse caso, a reposição da situação anterior e a eliminação da distorção da concorrência resultante dos auxílios concedidos ilegalmente podem, em princípio, ser levadas a cabo através da inclusão, no passivo da empresa em liquidação, de uma obrigação relativa à restituição dos auxílios em causa. Por conseguinte, o recorrente continua, no mínimo, obrigado a certificar‑se de que os créditos que detém sobre o beneficiário a título da parte já paga dos auxílios controvertidos sejam inscritos no passivo deste. Por outro lado, a questão de saber se o beneficiário pode prosseguir ou não a sua atividade económica e, por via de consequência, a questão de saber se o recorrente tem um interesse na prossecução desta atividade não têm incidência sobre a manutenção do interesse em agir do recorrente. Do mesmo modo, uma vez que não é na qualidade de credor do beneficiário, mas na qualidade de autoridade pública que concede os auxílios controvertidos que o recorrente tem o direito de interpor o presente recurso, é irrelevante a circunstância de não ter interesse na anulação da decisão impugnada enquanto credor do beneficiário, devido à entrada em liquidação deste último.
(cf. n.os 45, 50, 56‑58, 60, 63, 64)
4. No que respeita à legitimidade ativa de uma entidade infraestatal de um Estado‑Membro destinatário de uma Decisão da Comissão, que se pronuncia sobre a compatibilidade e a legalidade de um auxílio instituído por esse Estado, pode‑se considerar que, em certas circunstâncias, essa decisão pode diz direta e individualmente respeito a essa entidade, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Por um lado, a decisão impugnada diz diretamente respeito a essa entidade quando seja suscetível de ter uma incidência direta sobre os atos que concedem os auxílios controvertidos que a mesma adotou, bem como sobre as suas obrigações em matéria de recuperação desses auxílios, sem que as autoridades nacionais a que a decisão impugnada foi notificada tenham um poder de apreciação a esse respeito. Por outro lado, deve considerar‑se que a decisão impugnada diz individualmente respeito a esta entidade, uma vez que é a autora do ou dos atos visados por essa decisão e que esta a impede de exercer como entende as suas competências próprias, de modo que o seu interesse em contestar essa decisão é assim distinto do interesse Estado‑Membro em causa.
(cf. n.o 47)
5. Não compete às instituições da União, em particular, aos órgãos jurisdicionais da União, pronunciar‑se sobre a repartição das competências decorrente das normas institucionais de direito interno entre as diferentes entidades nacionais e sobre as obrigações que lhes incumbem respetivamente. Por conseguinte, o argumento relativo à alegada incompetência de uma entidade infraestatal para conceder um auxílio de Estado não pode ser acolhido.
(cf. n.os 52, 65)
6. V. texto da decisão.
(cf. n.os 75, 76)
7. V. texto da decisão.
(cf. n.os 78, 79, 220)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.o 86)
9. V. texto da decisão.
(cf. n.o 89)
10. V. texto da decisão.
(cf. n.os 91‑94)
11. Os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação não só quanto à definição de uma missão de serviço público, mas também no que diz respeito à determinação da compensação dos custos de serviço público. Assim, na falta de uma regulamentação da União em matéria de serviço de interesse económico geral, a Comissão não está habilitada a pronunciar‑se sobre a extensão das missões de serviço público que incumbem ao operador público, em especial, o nível dos custos relativos a este serviço, nem sobre a oportunidade das opções políticas tomadas, a esse respeito, pelas autoridades nacionais, nem sobre a eficácia económica do operador público.
No entanto, o amplo poder de apreciação assim reconhecido a essas autoridades nacionais não pode ser ilimitado. Em especial, no quadro da aplicação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, este amplo poder de apreciação não deve impedir a Comissão de verificar se a derrogação à proibição dos auxílios estatais prevista por esta disposição pode ser concedida. Por outro lado, o exercício do poder de apreciação de que a Comissão dispõe no âmbito da aplicação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, para determinar a compatibilidade com o mercado interno de uma medida estatal que qualificou de auxílio estatal, implica apreciações complexas de ordem económica e social. Assim, o juiz da União, ao fiscalizar a legalidade do exercício desse poder, não pode substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação. Além disso, no âmbito da aplicação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, o poder de apreciação dos Estados‑Membros e o da Comissão podem estar limitados pelas diretivas e pelas decisões que esta instituição tem competência para adotar com base na referida disposição.
(cf. n.os 101, 136‑139)
12. É designadamente porque a determinação da compensação dos custos do serviço público só está sujeita a um controlo restrito das instituições que a segunda condição Altmark exige que as instituições estejam em condições de verificar a existência de parâmetros objetivos e transparentes previamente estabelecidos, devendo esses parâmetros ser precisados de forma a excluir qualquer recurso abusivo do Estado‑Membro ao conceito de serviço de interesse económico geral que tenha por efeito conferir ao operador público uma vantagem económica sob a forma de uma compensação. Assim, esta condição permite que os Estados‑Membros escolham livremente as modalidades práticas para garantir a sua observância sempre que as modalidades de fixação dos parâmetros de cálculo da compensação continuem a ser objetivas e transparentes. A apreciação da Comissão a este respeito deve apoiar‑se numa análise das condições jurídicas e económicas concretas com base nas quais esses parâmetros são determinados.
A este respeito, uma medida de compensação concedida posteriormente a uma empresa atendendo aos défices de exploração resultantes da sua atividade não pode ser considerada uma compensação de serviço público na aceção do acórdão Altmark.Com efeito, na medida em que tal compensação não foi prevista previamente, não pôde, por conseguinte, ser calculada, como exige a segunda condição Altmark, com base em parâmetros objetivos e transparentes definidos previamente.
(cf. n.os 102, 103, 108)
13. V. texto da decisão.
(cf. n.os 113, 200)
14. Embora as condições elaboradas no acórdão Altmark apresentem uma certa interdependência, não deixa de ser verdade que essas condições devem estar todas preenchidas de forma distinta para que a medida de compensação controvertida não seja qualificada de auxílio. Tendo em conta o caráter cumulativo e autónomo das condições Altmark, a Comissão não é obrigada a examinar todas essas condições, se verificar que uma de entre elas não está preenchida e que, consequentemente, a medida controvertida deve ser qualificada de auxílio estatal. Do mesmo modo,embora a Comissão tenha efetuado corretamente tal constatação, o caráter eventualmente errado das suas apreciações relativamente a uma ou várias dessas condições não pode, em princípio, conduzir à anulação da decisão impugnada.
(cf. n.os 119, 124)
15. V. texto da decisão.
(cf. n.o 122)
16. Um auxílio estatal deve ser considerado concedido quando as autoridades nacionais competentes adotaram um ato juridicamente vinculativo pelo qual se comprometem a conceder o auxílio em causa ou quando o direito de receber este auxílio é conferido ao beneficiário pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis.
(cf. n.o 142)
17. V. texto da decisão.
(cf. n.o 177)
18. Resulta do ponto 9 das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade que o conceito de empresa em dificuldade é um conceito objetivo que deve ser apreciado unicamente à luz dos indícios concretos da situação financeira e económica da empresa em causa, que demonstrem que esta última é incapaz de suportar prejuízos que a condenam, na ausência de uma intervenção externa dos poderes públicos, ao desaparecimento quase certo a curto ou médio prazo. Consequentemente, a origem dos défices desta empresa, em especial, relacionada com a execução de um serviço público, não pode constituir um elemento pertinente para determinar se a empresa se encontra em dificuldade ou não.
(cf. n.os 178, 184)
19. Para que as condições do artigo 106.o, n.o 2, TFUE estejam preenchidas, deve obstar‑se, não existindo direitos ou subvenções controvertidos, ao cumprimento das missões particulares confiadas à empresa ou a manutenção de tais direitos ou subvenções deve ser necessária para permitir ao seu titular cumprir as missões de interesse económico geral que lhe foram confiadas, em condições economicamente aceitáveis. Consequentemente, para que a derrogação prevista nesta disposição seja aplicável, é necessário que a situação económica e financeira da empresa que beneficia dos referidos direitos ou subvenções no momento em que lhe são concedidos lhe permita efetivamente cumprir as missões de serviço público que lhe são atribuídas. Caso contrário, a derrogação prevista pelo artigo 106.o, n.o 2, TFUE poderia ficar privada de efeito útil e, por conseguinte, de justificação, de modo que não se poderia evitar o risco de um recurso abusivo dos Estados‑Membros ao conceito de serviço de interesse económico geral.
Ora, não se pode considerar que uma empresa em dificuldade na aceção das orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, uma vez que a sua própria existência está em perigo mais ou menos a curto prazo, está em condições de cumprir adequadamente as missões de serviço público que lhe são atribuídas, enquanto a sua viabilidade não estiver assegurada. Nestas condições, a subvenção concedida a tal empresa em dificuldade com vista a compensar os défices resultantes da execução das referidas missões de serviço público não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, TFUE, mas apenas, sendo caso disso, da prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Com efeito, no âmbito das condições de aplicação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, que impõem nomeadamente o caráter estritamente proporcionado da compensação aos encargos de serviço público, esta compensação não permitirá garantir o cumprimento das missões correspondentes, em razão das dificuldades enfrentadas pela empresa. Em contrapartida, tal compensação pode ser suscetível de contribuir para que a empresa em causa volte a ser viável, desde que sejam respeitadas as condições de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, conforme explicitadas nas orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação. Assim, a derrogação à proibição dos auxílios estatais prevista nesta última disposição do Tratado mantém o seu efeito útil e, consequentemente, a sua justificação.
Do mesmo modo, um auxílio concedido a uma empresa em dificuldade titular de uma missão de serviço público não pode, por maioria de razão, ser autorizado no âmbito da Decisão 2012/21, relativa à aplicação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE aos auxílios de Estado sob forma de compensações de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, que só pode abranger, por definição, as compensações de serviço público que se considere que respondem aos objetivos da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, TFUE. Pelas mesmas razões, as compensações de serviço público a que a Decisão 2012/21 é aplicável não estão numa situação comparável à dos auxílios concedidos a prestadores de serviço público em dificuldade.
(cf. n.os 194‑196, 199)
20. V. texto da decisão.
(cf. n.os 226, 227, 235)