Zadeva T‑219/14
Regione autonoma della Sardegna
proti
Evropski komisiji
„Državne pomoči – Pomorski promet – Nadomestilo za javne storitve – Povečanje kapitala – Sklep, s katerim so bile pomoči razglašene za nezdružljive z notranjim trgom in s katerim je bilo odrejeno njihovo vračilo – Likvidacija podjetja, ki je dobilo pomoč – Ohranitev pravnega interesa – Nadaljevanje postopka – Pojem pomoči – Storitev splošnega gospodarskega pomena – Merilo zasebnega vlagatelja – Očitna napaka pri presoji – Napačna uporaba prava – Ugovor nezakonitosti – Obveznost obrazložitve – Pravica do obrambe – Sklep 2011/21/EU – Smernice za reševanje in prestrukturiranje – Okvir Unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javno storitev – Sodba Altmark“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 6. aprila 2017
1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pogoji dopustnosti – Pravni interes – Procesno upravičenje – Kumulativni pogoji – Nedopustnost tožbe, če že eden od pogojev ni izpolnjen
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
2. Ničnostna tožba – Tožbe držav članic, Parlamenta, Sveta in Komisije – Dopustnost, ki ni pogojena z dokazanim pravnim interesom
(člen 263, drugi odstavek, PDEU)
3. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Sklep Komisije, s katerim je bila pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in je bila naložena zagotovitev njenega vračila – Tožba, ki jo vloži poddržavni subjekt, ki je podelil pomoč – Stečaj prejemnika – Dopustnost – Pogoji
(člena 108 PDEU in 263, četrti odstavek, PDEU)
4. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Sklep Komisije o ugotovitvi nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom – Tožba poddržavnega subjekta, ki je naslovnik odločbe – Dopustnost – Pogoji
(člena 108 PDEU in 263, četrti odstavek, PDEU)
5. Ničnostna tožba – Pristojnost sodišča Unije – Presoja razdelitve pristojnosti med nacionalne organe države članice – Izključitev
(člen 263 PDEU)
6. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Kratek povzetek navajanih razlogov – Enake zahteve za očitke, navedene v utemeljitev tožbenega razloga – Nenatančna formulacija očitka – Nedopustnost
(Poslovnik Splošnega sodišča (1991), člen 44(1)(c))
7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Odločba Komisije na področju državnih pomoči – Sklep, s katerim so bile pomoči razglašene za nezdružljive z notranjim trgom in s katerim je bilo odrejeno njihovo vračilo – Nujnost navedbe dejstev in pravnih preudarkov, ki so bistveni za sistematiko sklepa – Neobstoj zahteve, da se posebej obrazloži vsak element, na katerega se sklicujejo zainteresirane stranke
(člena 107(1) PDEU in 296 PDEU)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Upravni postopek – Obveznost Komisije, da zainteresirane stranke in torej poddržavne subjekte dodeljevalce pozove k predložitvi stališč – Izključitev zainteresiranih strank od uveljavljanja pravice do obrambe
(člen 108(2) PDEU)
9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem javnih storitev – Razlikovanje med preizkusom Altmark, namenjenim ugotavljanju obstoja pomoči, in preizkusom iz člena 106(2) PDEU, ki omogoča ugotavljanje združljivosti pomoči z notranjim trgom
(člena 106(2) PDEU in 107(1) PDEU)
10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem javnih storitev – Izključitev – Pogoji, navedeni v sodbi Altmark
(člen 107(1) PDEU)
11. Konkurenca – Podjetja pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena – Pokritje stroškov, ki so nastali z opravljanjem javne storitve – Diskrecijska pravica držav članic – Meje – Nadzor, ki ga opravlja Komisija – Sodni nadzor – Meje
(člena 106(2) PDEU in 107(1) PDEU)
12. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem javnih storitev – Drugi pogoj iz sodbe Altmark – Preizkus pogoja v zvezi z objektivno in pregledno določitvijo meril za izračun nadomestila – Pozneje dodeljen ukrep nadomestila – Opredelitev kot nadomestilo za javno storitev – Izključitev
(člen 107(1) PDEU)
13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja z vidika člena 107(1) PDEU – Upoštevanje prejšnje prakse – Izključitev
(člen 107(1) PDEU)
14. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem javnih storitev – Izključitev – Pogoji, navedeni v sodbi Altmark – Kumulativnost
(člen 107(1) PDEU)
15. Ničnostna tožba – Predmet – Odločba, ki temelji na več stebrih razlogovanja, od katerih vsak zadostuje za utemeljitev izreka – Razglasitev ničnosti take odločbe – Pogoji
(člen 263 PDEU)
16. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti prejemnikom – Pojem dodelitve
(člen 107(1) PDEU)
17. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Smernice, sprejete v okviru izvajanja diskrecijske pravice Komisije – Pravna narava – Okvirna pravila ravnanja, ki pomenijo samoomejitev diskrecijske pravice Komisije
(člen 107(3)(c) PDEU; Obvestilo Komisije 2004/C 244/02)
18. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči za reševanje podjetja v težavah – Smernice o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah – Podjetje v težavah – Pojem
(člen 107(3)(c) PDEU; Obvestilo Komisije 2004/C 244/02, točka 9)
19. Konkurenca – Podjetja pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena – Pokritje stroškov, ki so nastali z opravljanjem javne storitve – Presoja združljivosti pomoči z notranjim trgom – Merila – Uporaba za pomoči za zagotovitev preživetja podjetja v težavah – Izključitev
(člen 106(2) PDEU in 107(3)(c) PDEU; Obvestilo Komisije 2012/21; Obvestilo Komisije 2004/C 244/02, točka 9)
20. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja na podlagi merila zasebnega vlagatelja – Kapitalski vložek – Država, ki je delničarka podjetja – Država, ki deluje kot javna oblast – Razlikovanje z vidika merila zasebnega vlagatelja – Elementi za presojo tega merila
(člen 107(1) PDEU)
1. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 42.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 43.)
3. Tožbeno upravičenje fizičnih in pravnih oseb iz člena 263, četrti odstavek, PDEU je pogojeno z obstojem pravnega interesa v času vložitve tožbe, ki je pogoj dopustnosti, ki se razlikuje od procesnega upravičenja. Tako kot predmet tožbe mora ta pravni interes obstajati do razglasitve sodne odločbe, drugače se postopek ustavi. Pogoj za tak pravni interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist.
Kar zadeva tožbo poddržavnega subjekta zoper sklep Komisije o razglasitvi nezdružljivosti in nezakonitosti pomoči, ki jih je navedeni subjekt dodelil, in o odreditvi zagotovitve njihovega vračila, sporni sklep škoduje tožeči stranki, saj ta z njegovo razglasitvijo ničnosti lahko pridobi korist. Le zaradi te razglasitve ničnosti bi namreč pravne posledice tega sklepa na veljavnost aktov tožeče stranke, s katerimi so bile dodeljene sporne pomoči in obveznosti, ki iz tega sklepa zanjo izhajajo, namreč prepoved izvajanja teh aktov in obveznost vračila zadevnih pomoči, avtomatično zanjo prenehale veljati in bi bil njen pravni položaj gotovo spremenjen.
Te ugotovitve ne omaja stečaj prejemnika pomoči med postopkom, saj izpodbijani sklep ni bil razveljavljen ali odpravljen, tako da tožba ohranja svoj predmet. Poleg tega izpodbijani sklep še naprej pravno učinkuje na tožečo stranko, ti pravni učinki pa niso postali brezpredmetni le zato, ker je bil za prejemnika pomoči uveden likvidacijski postopek. Le okoliščina, da je za podjetje uveden stečajni postopek, zlasti kadar ta postopek vodi v njegovo likvidacijo, namreč ne posega v načelo vračila pomoči. Glede tega je v takem primeru vzpostavitev prejšnjega stanja in odpravo izkrivljanja konkurence, ki je nastala zaradi nezakonitega izplačila pomoči, načeloma mogoče doseči z vpisom obveznosti v zvezi z vrnitvijo zadevne pomoči v bilanco stanja podjetja v stečaju. Tožečo stranko torej zavezuje vsaj obveznost, da nadzoruje, da se terjatve, ki jih ima do prejemnika pomoči na podlagi že plačanega dela spornih pomoči, vpišejo v njegovo bilanco stanja. Poleg tega vprašanje, ali lahko prejemnik pomoči še naprej opravlja svojo gospodarsko dejavnost, in posledično vprašanje, ali ima tožeča stranka interes, da se ta dejavnost še naprej opravlja, ne vplivata na nadaljnji obstoj pravnega interesa tožeče stranke. Ker je tožeča stranka upravičena, da tožbe ne vloži kot upnik prejemnika pomoči, temveč kot javni organ, ki dodeljuje sporne pomoči, pa prav tako ni upoštevna okoliščina, da kot upnica prejemnika pomoči ne bi imela interesa za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa zaradi njegove likvidacije.
(Glej točke 45, 50, 56‑58, 60, 63 in 64.)
4. Glede procesnega upravičenja subjekta na poddržavni ravni države članice, ki je naslovnik sklepa Komisije in ki odloča o skladnosti in zakonitosti pomoči, ki jo je dala ta država, je tega mogoče obravnavati, kot da se sklep v nekaterih okoliščinah nanj neposredno in posamično nanaša v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Na eni strani se šteje, da se izpodbijani sklep na ta subjekt neposredno nanaša, kadar lahko neposredno vpliva na akte, s katerimi se dodelijo sporne pomoči, ki jih je sprejel, in na njegove obveznosti glede vračila teh pomoči, ne da bi imeli nacionalni organi, ki so bili o izpodbijanem sklepu obveščeni, glede tega pravico do presoje. Na drugi strani je treba ta subjekt obravnavati, kot da se izpodbijani sklep nanj posamično nanaša, če je avtor akta oziroma aktov iz izpodbijanega sklepa in mu ta preprečuje, da po svoje izvaja svoje pristojnosti, tako da je njegov interes, da ta sklep izpodbija, drugačen od tistega, ki ga ima zadevna država članica.
(Glej točko 47.)
5. Institucije Unije, zlasti sodišča Unije, niso pristojne, da odločijo o porazdelitvi pristojnosti, ki se izvaja z institucionalnimi pravili nacionalnega prava med različnimi nacionalnimi subjekti, in o njihovih obveznostih. Zato ni mogoče sprejeti argumenta o domnevni nepristojnosti poddržavnega subjekta za dodelitev državne pomoči.
(Glej točki 52 in 65.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 75 in 76.)
7. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 78, 79 in 220.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 86.)
9. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 89.)
10. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 91 do 94.)
11. Države članice imajo široko diskrecijo ne le pri opredelitvi naloge javne storitve, ampak tudi glede določitve nadomestila za stroške, povezane s to javno storitvijo. Če tako na področju storitev splošnega gospodarskega pomena ni usklajenih predpisov Skupnosti, Komisija ni pristojna za odločanje o obsegu nalog javne storitve, ki jih mora izpolniti javni izvajalec, in sicer niti o višini stroškov, povezanih s to storitvijo, niti o primernosti političnih odločitev, ki jih v zvezi s tem sprejmejo nacionalni organi, niti o gospodarski učinkovitosti javnega izvajalca.
Vendar široka diskrecijska pravica, ki je torej priznana nacionalnim organom, ne more biti neomejena. Zlasti ta široka diskrecijska pravica v okviru uporabe člena 106(2) PDEU Komisije ne sme ovirati pri tem, da preveri, ali je mogoče odobriti odstopanje od prepovedi državnih pomoči, ki ga določa ta določba. Izvajanje diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija pri uporabi člena 106(2) PDEU pri določanju, ali je državni ukrep, ki ga je opredelila kot državno pomoč, združljiv z notranjim trgom, zahteva tudi zahtevne ekonomske in socialne presoje. Tako sodišče Unije pri nadzoru zakonitosti izvajanja te pravice presoje Komisije ne sme nadomestiti s svojo presojo. Poleg tega je v okviru uporabe člena 106(2) PDEU diskrecijska pravica držav članic in Komisije lahko omejena z direktivami in sklepi, ki jih ta institucija lahko sprejme na podlagi navedene določbe.
(Glej točke 101 in od 136 do 139.)
12. Zlasti ker se za to določitev nadomestila za stroške javnih storitev izvede le omejeni nadzor institucij, drugi pogoj Altmark zahteva, da institucije lahko preverijo obstoj objektivnih in preglednih predhodno določenih parametrov, ki jih je treba natančno določiti tako, da se izključi kakršna koli zloraba – s strani države članice – sklicevanja na pojem storitve splošnega gospodarskega pomena, ki povzroči, da se javnemu izvajalcu da gospodarska prednost v obliki nadomestila. Ta pogoj tako državam članicam pušča prosto izbiro glede praktičnih podrobnih pravil za njegovo spoštovanje, če pravila določitve parametrov za izračun nadomestila ostanejo objektivna in pregledna. Presoja, ki jo je Komisija izvedla v zvezi s tem, mora biti utemeljena z presojo konkretnih pravnih in ekonomskih gospodarskih okoliščin, na podlagi katerih so ti parametri določeni.
Glede tega ukrepa nadomestila, ki je bil podjetju dodeljen kasneje zaradi primanjkljaja iz poslovanja, ki je nastal z njegovo dejavnostjo, ni mogoče obravnavati kot nadomestilo za javno storitev v smislu sodbe Altmark. Če namreč tako nadomestilo ni bilo predhodno določeno, torej ni moglo biti izračunano – kot to zahteva drugi pogoj Altmark – na podlagi objektivnih in preglednih pogojev, ki so bili predhodno določeni.
(Glej točke 102, 103 in 108.)
13. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 113 in 200.)
14. Čeprav so pogoji iz sodbe Altmark nekoliko medsebojno povezani, morajo biti vsi ločeno izpolnjeni, da spornega ukrepa ni treba opredeliti kot pomoč. Glede na kumulativnost in avtonomnost pogojev Altmark Komisiji ni treba preučiti vseh teh pogojev, če ugotovi, da eden med njimi ni bil izpolnjen in da je zato sporni ukrep treba opredeliti kot državno pomoč. Prav tako, če je Komisija to pravilno ugotovila, njene mogoče napačne presoje, ki se nanašajo na enega ali več drugih navedenih pogojev, načeloma ne morejo povzročiti razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa.
(Glej točki 119 in 124.)
15. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 122.)
16. Državno pomoč je treba šteti za dodeljeno, ko so pristojni nacionalni organi sprejeli pravno zavezujoči akt, s katerim so se zavezali, da bodo izplačali zadevno pomoč, ali ko je pravica do tega, da upravičenec prejme to pomoč, določena v veljavnih zakonih in drugih predpisih.
(Glej točko 142.)
17. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 177.)
18. Iz točke 9 smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah izhaja, da je pojem podjetja v težavah objektiven pojem, ki ga je treba presojati le glede na konkretne indice finančnega in ekonomskega položaja zadevnega podjetja, ki kažejo na to, da to podjetje ni sposobno preprečiti izgub, ki bi brez zunanjega posredovanja državnih organov kratkoročno ali srednjeročno skoraj gotovo ogrozile obstoj družbe. Zato izvor primanjkljaja tega podjetja, ki je zlasti povezan z izvajanjem javne storitve, ne more biti upošteven dejavnik za določitev, ali je podjetje v težavah ali ne.
(Glej točki 178 in 184.)
19. Za izpolnitev pogojev iz člena 106(2) PDEU bi moralo biti brez spornih pravic in nadomestil ogroženo izpolnjevanje posebnih nalog, ki so bile dodeljene podjetju, ali pa mora biti ohranitev teh pravic ali nadomestil nujna za to, da se njihovemu imetniku omogoči izpolnjevanje nalog v splošnem gospodarskem interesu, naloženih v ekonomsko sprejemljivih pogojih. Zato je za uporabo izjeme, ki jo določa ta določba, nujno, da gospodarski in finančni položaj podjetja, ki je upravičeno do teh pravic ali nadomestil, takrat ko so mu dodeljene, podjetju dejansko omogoči, da izvede naloge javne storitve, ki so mu naložene. V nasprotnem primeru bi bil izjemi, določeni v členu 106(2) PDEU, lahko odvzet polni učinek in s tem utemeljitev, tako da se nevarnosti zlorabe držav članic glede sklicevanja na pojem storitve splošnega gospodarskega pomena ne bi bilo mogoče izogniti.
Ogrožen pa je sam obstoj podjetja v težavah v smislu smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah, in sicer bolj ali manj na kratek rok, tako da ni mogoče šteti, da lahko ustrezno izvrši naloge javnih storitev, ki so mu bile naložene, če njegovo preživetje ni zagotovljeno. V teh okoliščinah nadomestilo, ki je bilo odobreno takemu podjetju v težavah, da se poplača primanjkljaj, ki nastane z izvrševanjem teh nalog javne storitve, ne bi smelo biti upravičeno do izjeme, določene v členu 106(2) PDEU, ampak le – če je to potrebno – do izjeme, določene v členu 107(3)(c) PDEU. V okviru pogojev za uporabo člena 106(2) PDEU, ki med drugim določajo strogo sorazmernost nadomestila za javno storitev, to nadomestilo ne bo moglo zagotoviti, da bodo ustrezne naloge izpolnjene, in sicer zaradi težav, ki jih ima podjetje. Tako nadomestilo pa lahko pomaga pri ponovni vzpostavitvi sposobnosti preživetja zadevnega podjetja, če so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 107(3)(c) PDEU, kot so razloženi v smernicah za reševanje in prestrukturiranje. Tako izjema od prepovedi državnih pomoči, ki jo določa ta zadnja določba Pogodbe, ohranja svoj polni učinek in posledično svojo utemeljenost.
Prav tako pomoči, dodeljene podjetju v težavah, ki izvaja nalogo javne storitve, še toliko manj ni mogoče odobriti v okviru Sklepa 2012/21 o uporabi člena 106(2) PDEU za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, ki se lahko po definiciji nanaša le na nadomestila za javne storitve, ki naj bi izpolnjevale cilje odstopanja iz člena 106(2) PDEU. Zato nadomestila za javne storitve, za katere se uporablja Sklep 2012/21, niso v položaju, ki ga je mogoče primerjati s položajem pomoči, ki so bile dodeljene izvajalcem javne storitve, ki so v težavah.
(Glej točke od 194 do 196 in 199.)
20. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 226, 227 in 235.)