Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 18 януари 2024 година(1)
Дело C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
срещу
Tiroler Landesregierung
(Преюдициално запитване, отправено от Landesverwaltungsgericht Tirol (Областен административен съд Тирол, Австрия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на дивата фауна — Лов на вълци — Валидност — Член 12, параграф 1 и приложение IV — Строга система за опазване на някои животински видове — Член 16 — Дерогация — Равно третиране на държавите членки — Значение на отговора на Съда за спора в главното производство — Допустимост на този въпрос — Тълкуване — Член 16, параграф 1 — Условия за дерогация от строгата система за опазване — Териториален обхват на твърдението за „състояние на запазване“ — Член 16, параграф 1, буква б) — Понятие за сериозно увреждане — Член 16, параграф 1 — Понятие за друго задоволително решение — Икономически съображения“
I. Въведение
1. Вълците са често срещани герои в приказките(2). В нашата история вълкът се нарича 158MATK. Смята се, че той е убил голям брой овце, отглеждани по високопланинските алпийски пасища в Тирол, Австрия.
2. По тази причина Tiroler Landesregierung (правителството на провинция Тирол, Австрия) приема решение, с което разрешава умъртвяването на този вълк. Няколко организации за защита на животните и опазване на околната среда подават жалба за отмяна на това решение пред запитващата юрисдикция, Landesverwaltungsgericht Tirol (Областен административен съд Тирол, Австрия).
3. Вълкът (Canis lupus) е вид, който се нуждае от строга защита съгласно Директивата за местообитанията(3). Поради това запитващата юрисдикция иска от Съда да изясни няколко въпроса, произтичащи от тази директива. Това би трябвало да позволи на тази юрисдикция да реши дали решението на правителството на провинция Тирол може да бъде оставено в сила.
II. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
4. С експертно становище от 25 юли 2022 г. (наричано по-нататък „експертното становище“) експертният консултативен съвет по въпросите, свързани с мечките, вълците и рисовете (Тирол, Австрия)(4), констатира, че в периода от 10 юни 2022 г. до 2 юли 2022 г. вълк с идентификатор 158MATK е убил приблизително 20 овце в ограничен географски район. Освен това вероятно и изтребването на други 17 овце в периода от 22 юли 2022 г. до 24 юли 2022 г. следва да се счита за причинено от същия вълк.
5. В същото становище се констатира, че понастоящем в този район не била възможна защита на селскостопанските животни. Затова се прави извод, че вълкът с идентификатор 158MATK представлява пряка и сериозна заплаха за тревопасните животни.
6. С правилник от 26 юли 2022 г. (наричан по-нататък „правилникът за 158MATK“) правителството на провинция Тирол обявява, че вълкът с идентификатор 158MATK представлява пряка сериозна заплаха за тревопасните животни и селскостопанските култури и съоръжения. Правилникът влиза в сила на 29 юли 2022 г. и се прилага неограничено във времето.
7. На същата дата правителството на провинция Тирол приема решение (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което вълкът с идентификатор 158MATK се изключва от целогодишната забрана на лова на вълци(5). В решението се пояснява, че това се налага, за да се предотврати сериозно увреждане на селскостопански култури и добитък в конкретно определени части от ловни площи, в които е забелязан вълк с идентификатор 158MATK. Срокът за изключването на вълк с идентификатор 158MATK е бил до 31 октомври 2022 г. (краят на сезона за експлоатиране на високопланинските пасища) или е трябвало да спре да се прилага преди това, когато присъствието на вълка с идентификатор 158MATK извън територията на предприемане на мерки многократно е доказано от молекулярно-биологична гледна точка.
8. Мотивите на обжалваното решение се основават на констатациите на експертния консултативен съвет по въпросите, свързани с мечките, вълците и рисовете, и по-точно на отговорите, предоставени от различни експерти в областта на лова, селското стопанство, ветеринарната медицина и биологията на дивата природа и управлението на лова.
9. Обжалваното решение обосновава умъртвяването на вълка с идентификатор 158MATK с необходимостта да се предотврати не само сериозно увреждане, изразяващо се в преки икономически и неикономически щети вследствие на конкретни нападения, но и дългосрочни щети за икономиката.
10. По-нататък се пояснява, че няма друго задоволително решение, различно от умъртвяването на този екземпляр, тъй като стадата от селскостопански животни по високопланинските пасища са малки и защитата им е невъзможна. От експертното становище било видно, че 61 високопланински пасища, разположени в региона, където е забелязан въпросният вълк, трябвало да се квалифицират като неподлежащи на защита или като неразумно и непропорционално подлежащи на защита. Същевременно залавянето на вълка с идентификатор 158MATK и постоянното му отглеждане в плен не се считало за подходящ вариант, тъй като диви преди това вълци не можели да се адаптират към живота в плен, тъй като водел до тежко страдание за тях.
11. Според становището на един от експертите, с които са проведени консултации, залавянето на един вълк няма да окаже въздействие върху благоприятното състояние на запазване на алпийската субпопулация на вълците като цяло. В Австрия обаче благоприятното състояние на запазване все още не е постигнато. Въпреки това в доклада се заключава, че дори когато Австрия се разглежда изолирано, не се очаква влошаване на състоянието на запазване или пречка за възстановяване на благоприятното състояние на запазване.
12. Пет организации за опазване на околната среда, а именно Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband и Wiener Tierschutzverein (наричани по-нататък „НПО, подали жалбата“), обжалват това решение пред Landesverwaltungsgericht Tirol (Областен административен съд Тирол), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело. По същество те поддържат, че решението от 29 юли 2022 г. не отговаря на критериите по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията.
13. Релевантната част от член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията гласи следното:
„В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове 12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б):
[…]
б) за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост;“.
14. Освен въпросите, повдигнати от страните пред запитващата юрисдикция, които се отнасят до тълкуването на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, запитващата юрисдикция отправя един допълнителен въпрос. Изглежда, тя смята, че член 12 от Директивата за местообитанията, който е правното основание за строгата защита на вълците, разглеждан във връзка с приложение IV към тази директива, е невалиден. Изтъкнатата причина за невалидност е неравното третиране на Австрия, в нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС, в сравнение с държавите членки, които по силата на приложение IV се ползват от изключения от строгата защита на вълците на цялата им територия или на част от нея — третиране, от което Австрия не се ползва.
15. При тези обстоятелства Landesverwaltungsgericht Tirol (Областен административен съд Тирол, Австрия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Член 12 във връзка с приложение IV към [Директивата за местообитанията], който изисква вълкът да подлежи на строгата система за защита, но изключва популации в няколко държави от това изискване, като за Австрия не е предвидена аналогична дерогация, нарушава ли закрепения в член 4, параграф 2 ДЕС „принцип на равно третиране на държавите членки“?
2) Член 16, параграф 1 от [Директивата за местообитанията], който разрешава дерогация от строгата система за защита на вълка само в случаите, когато по-специално дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в „областта на естественото им разпространение“ „на задоволително равнище“, трябва ли да се тълкува в смисъл, че изисква запазване или възстановяване на благоприятното състояние на запазване не на национално ниво, а в областта на естествено разпространение на дадена популация, която в трансграничен план може да обхваща значително по-голям биографски район?
3) Трябва ли член 16, параграф 1, буква б) от [Директивата за местообитанията] да се тълкува в смисъл, че наред с преките щети, причинени от даден вълк, като „сериозно увреждане“ следва да се квалифицират и (бъдещите) косвени „икономически“ щети, които не са причинени от даден вълк?
4) Трябва ли член 16, параграф 1 от [Директивата за местообитанията] да се тълкува в смисъл, че поради преобладаващите топографски структури, структури на високопланинското стопанство и оперативни структури в провинция Тирол наличието на „други задоволителни решения“ следва да се преценява единствено с оглед на реалната възможност за осъществяване или и въз основа на икономически критерии?“.
16. Писмени становища пред Съда представят Umweltdachverband, ÖKÖBURO — Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, правителството на провинция Тирол, австрийското и датското правителство, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия.
17. В съдебното заседание от 25 октомври 2023 г. са изслушани устните състезания на Umweltverband WWF Österreich, ÖKÖBURO — Allianz der Umweltbewegung и Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, правителството на провинция Тирол, австрийското, френското, финландското и шведското правителство, Съвета и Комисията.
III. Анализ
А. По допустимостта
18. Преди да пристъпя към анализ, е необходимо да разгледам въпроса относно допустимостта на това преюдициално запитване.
19. Междувременно срокът на действие на обжалваното решение е изтекъл. То разрешава умъртвяването на вълк с идентификатор 158MATK само до 30 октомври 2022 г., така че въпросите, свързани с неговата валидност, могат да изглеждат хипотетични.
20. Въпреки това, както ясно се посочва в акта за преюдициално запитване, това решение се основава на правилника за 158MATK, който обявява въпросния вълк за заплаха за пасищните животни без краен срок. Следователно въз основа на този правилник във всеки един момент може да бъде прието друго решение, което да разреши умъртвяването на този конкретен вълк.
21. Поради това смятам, че преюдициалното запитване е допустимо.
Б. Предварителни бележки и структурата на заключението
22. Директивата за местообитанията има за цел опазването на биологичното разнообразие(6). Един от начините, по които тя се стреми да осигури постигането на тази цел, е поставянето на определени растителни и животински видове под строг режим за защита. Животинските видове, за които се изисква строга защита по член 12, са изброени в приложение IV към тази директива. Този строг режим за защита, наред с другото, задължава държавите членки да забранят на цялата си територия всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от видовете, изброени в приложение IV(7).
23. Вълците като вид (Canis lupus) са включени в приложение IV към Директивата за местообитанията(8). Въпреки това някои държави членки (или част от териториите им) се ползват от дерогация да осигурят строгата защита на вълците, като за целта са изрично изключени от приложение IV(9). Австрия не е сред тях.
24. Държавите членки могат по изключение да предоставят дерогация от изискванията за строга защита по член 12 от Директивата за местообитанията в съответствие с член 16, параграф 1 от същата директива.
25. В Австрия вълците се срещат в два биогеографски региона: континенталния и алпийския.
26. Както отбелязват участващите по настоящото дело организации за опазване на околната среда, за да се избегне объркване, е необходимо да се поясни, че алпийският биогеографски регион е различен от региона на Алпите, населен от субпопулацията от вълци, част от която е вълк с идентификатор 158MATK. От една страна, регионът на Алпите обхваща планинската верига, обхващаща Юго-източна Франция, Монако, Северна Италия, Швейцария, Лихтенщайн, Южна Германия, Австрия и Словения. От друга страна, алпийският биогеографски регион е един от европейските биогеографски региони от мрежата Натура 2000(10), който е по-голям от Алпите и обхваща различни планински вериги в Съюза, а не само Алпите(11).
27. Въпросният вълк с идентификатор 158MATK принадлежи към субпопулация от вълци, чиято област на естествено разпространение е в Алпите. Според представените от австрийското правителство данни по настоящото дело(12) през 2022 г. в цяла Австрия са били забелязани общо 57 вълка. В австрийската част на региона на Алпите има само две глутници, докато според изчисленията за устойчивостта на алпийската субпопулация от вълци в Австрия трябва да има поне 39 глутници(13). Поради това понастоящем състоянието на запазване на вълците в Австрия не може да се определи като благоприятно.
28. Настоящото дело се отнася до въпросите, свързани със строгата защита на един екземпляр вълк, чиято защита Австрия трябва да осигури по член 12 от Директивата за местообитанията, и възможността за дерогация от строгата защита по член 16 от същата директива.
29. Запитващата юрисдикция отправя два вида въпроси към Съда. С първия си въпрос тя поставя под съмнение валидността на строгата система за опазване, изисквана за вълците като вид, с оглед на член 12 във връзка с приложение IV към Директивата за местообитанията. Изтъкнатото от запитващата юрисдикция възможно основание за невалидност е неравното третиране на държавите членки в нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС. С останалите си въпроси запитващата юрисдикция иска тълкуване или на общите условия за прилагане на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, или на член 16, параграф 1, буква б) от същата директива.
30. В настоящото заключение първо ще разгледам въпроса за валидността (част В).
31. След това ще премина към въпросите, свързани с тълкуването на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията (част Г). Най-напред ще предложа отговор на въпроса дали положението на вълците в други държави може или трябва да бъде взето предвид от орган, който преценява изпълнението на изискванията за предоставяне на дерогация по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията (т. 1). След това ще тълкувам понятието за сериозно увреждане, което оправдава дерогация от строгата защита, както е предвидено в член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията, за да отговоря на въпроса кои видове щети могат да се вземат предвид, за да се прецени дали дадено увреждане е сериозно (т. 2). Накрая ще разгледам въпроса как следва да се прецени дали има друго задоволително решение, различно от предлаганата мярка за дерогация, и дали при тази преценка могат да се вземат предвид икономически съображения (т. 3).
В. Валидността на член 12 във връзка с приложение IV към Директивата за местообитанията (първият въпрос)
32. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с приложение IV към тази директива, следва да се приеме за невалиден поради това, че е в нарушение на принципа на равенство на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 2 ДЕС. Приема се, че е налице неравнопоставеност, тъй като приложение IV предвижда дерогация за някои популации от вълци, намиращи се на територията на други държави членки, от строгата система за опазване, установена с член 12 от тази директива, но не предвижда дерогация за популацията от вълци в Австрия.
33. Девет държави членки са освободени от строгата система за опазване на вълците. Испания и Гърция са частично изключени от приложение IV към Директивата за местообитанията при приемането на тази директива(14). Още седем държави членки са договорили дерогации при присъединяването им към Съюза(15). След разширяването през 2007 г. приложение IV към Директивата за местообитанията не е изменяно по отношение на вълците(16).
34. Следователно Австрия, за която не е предвидена дерогация от приложение IV, трябва да осигури строгата защита на вълците на цялата си територия.
35. При присъединяването на Австрия към Съюза тя не е поискала дерогация от приложение IV по отношение на вълците. Това не е изненадващо, тъй като по онова време, както изтъкват правителството на провинция Тирол и австрийското правителство, в Тирол и Австрия не е имало вълци. Вълците обаче са започнали да се завръщат, което, както показва настоящото дело, понякога се сблъсква с интересите и навиците на земеделските стопани, отглеждащи селскостопански животни в Алпите.
36. При тези обстоятелства се пита дали Австрия е в неравно положение спрямо държавите членки, които се ползват от дерогацията, предвидена в приложение IV?
1. По допустимостта
37. Преди да пристъпя към разглеждане на основателността на искането, първо е необходимо да разгледам накратко въпроса за допустимостта на първия въпрос, който беше обсъден в съдебното заседание.
38. НПО, подали жалбата, смятат, че отговорът на първия въпрос не би имал значение за спора в главното производство. Съветът също смята, че въпросът е недопустим. Според него спорът в главното производство се отнася до член 16 от Директивата за местообитанията, а не до член 12 от тази директива, поради което последната разпоредба не се прилага по отношение на спора в главното производство.
39. Напротив, правителството на провинция Тирол, австрийското, финландското и шведското правителство, както и Комисията поддържат становище в полза на допустимостта на първия въпрос.
40. По-конкретно, австрийското правителство смята, че евентуално заключение на Съда, че член 12, разглеждан във връзка с приложение IV към Директивата за местообитанията, е невалиден със сигурност би имало значение за спора пред националния съд, тъй като тогава тази разпоредба не би била приложима.
41. По този въпрос съм съгласна с австрийското правителство. Следователно първият въпрос е допустим.
2. Доводи, свързани с нарушаването на равенството
42. Член 4, параграф 2 ДЕС гласи, че „Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите […]“.
43. Съдебната практика, свързана с изискването за равенство по отношение на държавите членки е оскъдна(17).
44. Според мен равенството на държавите членки по правото на Съюза следва да се разбира като специфичен израз на общия принцип на равенство, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова разграничаване не е обективно обосновано(18).
45. В областта на политиката за околната среда член 191, параграф 3 ДФЕС изисква, както посочва Комисията, Съюзът да отчита различните екологични аспекти в различните региони на EС. Следователно постигането на целите на политиката на Съюза в областта на околната среда изисква третиране на всяка държава членка, което да е подходящо за нейното специфично положение(19).
46. Независимо от това, ако две държави членки се намират в сходно положение, но са третирани по различен начин, това би довело до нарушаване на принципа на равенство(20).
47. Дерогациите, предвидени в приложение IV към Директивата за местообитанията, отразяват специфичното положение във всяка от държавите членки, за които се прилагат дерогациите(21). Освен това в повечето случаи, както обясних в точка 33 от настоящото заключение, дерогациите са резултат от преговори за присъединяване(22).
48. Установяването на неравно третиране изисква дадена държава членка да се намира в сходно положение с друга държава членка, но да е третирана по различен начин.
49. Въпреки това нито австрийското правителство, нито правителството на провинция Тирол е представило доказателства защо Съдът следва да приеме, че положението на Австрия е сходно с това на друга държава членка, на която е предоставена дерогация от приложение IV. Единственият изтъкнат от тях довод е, че вълците са започнали да се завръщат в Австрия, което в крайна сметка е една от целите на Директивата за местообитанията.
50. Поради това считам, че в настоящия случай не се установява неравно третиране на Австрия в сравнение с други държави членки.
3. Доводи, свързани с нарушението на член 19 от Директивата за местообитанията
51. Изтъкнат е още един довод за невалидност, свързан със строгата защита на вълците в Австрия, който се позовава на член 19 от Директивата за местообитанията, а не на нарушение на принципа на равенство, и поради това следва да бъде разгледан в настоящото заключение.
52. Съгласно член 19 от Директивата за местообитанията Съветът по предложение на Комисията следва да адаптира приложенията към тази директива към техническия и научния прогрес. Според австрийското правителство и правителството на провинция Тирол незапочването на тази процедура и неадаптирането на приложение IV към настоящото положение в Австрия води до невалидност на това приложение, която Съдът следва да обяви по настоящото дело.
53. Вярно е, че благодарение на Директивата за местообитанията(23) вълците наистина се завръщат в Австрия. Понастоящем това създава проблеми за високопланинското животновъдство в Алпите, където според твърденията прилагането на ефективни мерки за защита на овцете и друг добитък от нападенията на вълци е трудно, дори невъзможно. При тези обстоятелства има ли Комисията, както твърди австрийското правителство, задължението да започне процедура по член 19 от Директивата за местообитанията за предоставяне на дерогация на Австрия от приложение IV?
54. Не намирам този довод за убедителен.
55. Ако видовете могат да бъдат изключени от приложението за защита, тяхното състояние на запазване трябва да е благоприятно. Освен това, за да се спази принципът на предпазните мерки, даден вид би могъл да бъде изключен от приложението за защита, след като благоприятното му състояние на запазване е сигурно (т.е. не е краткосрочно колебание) и има разумни доказателства, че факторите, причинили неблагоприятното му състояние, вече не са налице(24). Напротив, както посочих по-горе, състоянието на запазване на вълците в Австрия съвсем не е благоприятно (вж. т. 27 от настоящото заключение). Следователно при тези обстоятелства Комисията може просто да не е намерила основателна причина да започне процедурата, предвидена в член 19 от Директивата за местообитанията, и да изключи Австрия от приложение IV към нея.
56. Нещо повече, както посочват Комисията и Съветът, нито Европейският съюз, нито Австрия са направили по отношение на вълците в Австрия резерва към допълнение II към Бернската конвенция(25), съгласно което вълците са строго защитен вид. Като се има предвид, че Съюзът е страна по тази конвенция(26), предоставянето на дерогация на Австрия от приложение IV към Директивата за местообитанията би довело до нарушение на задълженията на Съюза по международното право.
57. Затова смятам, че при настоящите обстоятелства дерогация от приложение IV към Директивата за местообитанията не може да се предостави на Австрия или на част от нейната територия.
58. Ако обаче държава членка смята, че Комисията е имала задължение да започне процедура за изменение на приложение IV към Директивата за местообитанията, но не го е направила, тя разполага с предвиденото в Договора средство за правна защита — иск за установяване на неправомерно бездействие, предвиден в член 265 ДФЕС. Австрия обаче не е започнала тази процедура.
59. В съдебната практика вече е пояснено, че национална юрисдикция не може да иска от Съда да установи в рамките на преюдициално производство неправомерно бездействие на институция(27).
60. Следователно евентуалният пропуск на Комисията да започне процедура за изменение на приложение IV към Директивата за местообитанията по отношение на Австрия на основание член 19 от тази директива не може да е причина за установяване на невалидността на това приложение в контекста на преюдициалното производство.
61. Възможно е да има причина да се преразгледат условията на съжителство между хората и едрите хищници(28). Съдът обаче не е компетентният орган за това. Въпрос от този вид следва да бъде разгледан в рамките на законодателна процедура и Комисията, изглежда, е направила първата стъпка в тази посока(29).
62. Законодателният избор, изразен в Директивата за местообитанията в действащата ѝ към момента редакция, задължава Австрия да спазва задълженията, изискващи строга защита на популацията от вълци на цялата ѝ територия. Съдът няма компетентност да пренаписва правни разпоредби, включително приложения като тези, които са част от Директивата за местообитанията, или да заобикаля съществуващи процедури като предвидената в член 19.
63. Затова предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, както следва: изключването на някои държави членки от приложение IV към Директивата за местообитанията не представлява само по себе си неравно третиране на държава членка, на която не е предоставена дерогация. По настоящото дело не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията, разглеждан във връзка с приложение IV към същата директива, поради нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС.
Г. Тълкуване на член 16 от Директивата за местообитанията
64. С втория, третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска разяснения относно член 16 от Директивата за местообитанията.
65. Тази разпоредба установява условията, при които държавите членки могат да предоставят дерогация от строгата система за опазване на вълците, изисквана от член 12 от тази директива(30).
66. Член 16 от Директивата за местообитанията представлява изключение от установената с нея система за опазване. Поради това той трябва да се тълкува ограничително. Съдът е постановил също, че доказването на изпълнението на изискванията на тази разпоредба е в тежест на националния орган, който взема решението за предоставяне на дерогация(31).
67. Ще анализирам останалите въпроси на запитващата юрисдикция с оглед на изложеното по-горе.
1. Териториалният обхват на оценката на състоянието на запазване на даден вид в областта на естественото му разпространение по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията (вторият въпрос)
68. Вторият въпрос на запитващата юрисдикция изисква тълкуване на предвиденото в член 16 от Директивата за местообитанията общо изискване за предоставяне на дерогация, според което мерки за дерогация са допустими само ако те нямат вредно въздействие върху запазването на популацията от вълци в областта на естественото ѝ разпространение на задоволително равнище. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали при преценката изпълнено ли е това изискване трябва да вземе предвид само територията на засегнатата държава членка или по-големия трансграничен регион, в който живее дадената популация от вълци, в случая региона на Алпите (вж. т. 26 от настоящото заключение).
69. В решение LSL Tapiola Съдът е пояснил, че националният орган, който предоставя дерогация, трябва да извърши преценка на два етапа(32). Първият етап е да се установи състоянието на запазване на даден вид, а вторият — да се прецени въздействието на дерогацията върху състоянието на запазване на този вид(33).
70. По принцип дерогацията може да се разреши само ако състоянието на запазване на даден вид (установено в първия етап) е благоприятно(34). Съдът обаче е постановил също, че дори ако състоянието на запазване на даден вид не е благоприятно, предоставянето на дерогацията е възможно по изключение, когато е надлежно установено, че тя не може да влоши неблагоприятното състояние на запазване или да попречи на възстановяването на вида в благоприятно състояние на запазване(35). Следователно по изключение компетентният орган може да премине към втория етап, дори ако на първия не е установил, че състоянието на запазване на даден вид е благоприятно.
71. Зададеният от запитващата юрисдикция въпрос за територията, която трябва да се вземе предвид, за да се прецени възможността да се приемат мерки за дерогация, ми се струва релевантен за всеки от двата етапа поотделно.
72. Във връзка с първия етап правителството на провинция Тирол, австрийското и финландското правителство поддържат, че за да се установи състоянието на запазване на вълците в региона на Алпите, следва да се вземат предвид териториите на трети страни, като Швейцария и Лихтенщайн. Като се вземе предвид цялата област на естественото разпространение на въпросната субпопулация от вълци, която включва популацията в тези две страни, състоянието на запазване на тази субпопулация би било благоприятно. Тази констатация би довела до извода, че е без значение обстоятелството, че в Австрия, разгледана самостоятелно, това състояние не е благоприятно.
73. В решение LSL Tapiola Съдът според мен е пояснил, че дори ако за предпочитане е да се вземе предвид и трансгранична територия, не може да се направи извод относно благоприятното състояние, без да се установи такова състояние на националната територия(36). С други думи, благоприятното състояние трябва да е налице първо и неминуемо в национален мащаб. Ако благоприятно състояние е налице в национален мащаб, неблагоприятно състояние в по-големия трансграничен план все пак може да постави под въпрос възможността за приемане на мярка за дерогация. Обратното обаче неблагоприятното състояние в национален мащаб не може да се компенсира чрез благоприятно състояние в трансграничен план.
74. Така че според мен Съдът не е искал да каже, както е разбрала запитващата юрисдикция, че ако благоприятното състояние на вида е налице, когато се преценява в цялата област на естественото му разпространение, която обхваща няколко държави, няма значение, че състоянието на запазване в Австрия все още е неблагоприятно. Според мен Съдът в никакъв случай не е искал да каже, че неблагоприятното състояние на популацията от вълци в Австрия може да бъде компенсирано от благоприятното състояние на запазване, разгледано по отношение на по-големия регион на Алпите(37).
75. Различно тълкуване би могло да има отрицателно въздействие върху усилията на държавите членки да приемат адекватни мерки за подобряване на състоянието на запазване на даден вид на тяхна територия. То би могло да доведе до прикриване на неблагоприятното състояние в държава членка и да създаде погрешно впечатление, че е осигурено запазването на даден вид.
76. В допълнение, както посочи Комисията в съдебното заседание, националният мащаб е единственото равнище, за което държавите членки разполагат с надеждни данни(38). Комисията признава, че в идеалния случай състоянието на запазване на даден вид би трябвало да се преценява в неговата географска област на естествено разпространение, което обаче все още изглежда невъзможно. Това е допълнителната причина, поради която благоприятното състояние трябва да е налице на първо място на в местен и национален мащаб, след което да се прецени положението в по-широк мащаб.
77. Следователно, едва след като преценката в национален мащаб покаже благоприятно състояние на запазване, перспективата на преценка може да се разшири.
78. Целта на отчитането на състоянието на запазване в трансграничен план е да се предотврати възможността държава членка да предостави дерогация дори ако състоянието на даден вид е благоприятно на нейната територия. В това отношение обстоятелството дали трета държава е страна по Бернската конвенция или не, не следва да играе роля. За Директивата за местообитанията е важно да се запази биоразнообразието, което зависи също от състоянието на природата в трети държави, и от това дали те са се ангажирали с висока степен на защита на природата или не. Следователно неблагоприятното състояние на даден вид в трета държава може да повлияе на решение да (не) се приеме мярка за дерогация въпреки благоприятно състояние на запазване в национален мащаб. В този смисъл не виждам защо данните от Швейцария и Лихтенщайн да не бъдат взети предвид за тази цел, ако националните органи разполагат с тях.
79. Като се има предвид, че представените на Съда данни не показват, че запазването на вълците в Австрия е на благоприятно равнище (вж. т. 27 от настоящото заключение), е възможно да се пристъпи към втория етап само съгласно изключението, въведено с решение Комисия/Финландия и повторено в решение LSL Tapiola (вж. т. 69 от настоящото заключение). Това изключение позволява на държава членка да предостави дерогация от строгото опазване на вълци дори ако състоянието на запазване на вълците в тази държава е неблагоприятно, ако тази мярка не може да промени състоянието на запазване, т.е. ако мярката е неутрална по отношение на популацията от вълци.
80. При прилагането на това изключение е необходимо на втория етап да се отговори на въпроса коя територия следва да се вземе предвид, за да се направи извод дали въздействието на дерогацията няма да влоши вече неблагоприятно състояние или да попречи на възстановяването на вида в благоприятно състояние на запазване в бъдеще.
81. Някои насоки по този въпрос Съдът вече е дал в решение LSL Tapiola. Позовавайки се на заключението на генерален адвокат Saugmandsgaard Øe(39), Съдът пояснява, че оценката на въздействието на дерогация на равнището на местна популация обикновено е необходима, за да се определи влиянието ѝ върху състоянието на запазване на въпросната популация в по-широк мащаб(40).
82. Ето защо отново е необходимо първо да се прецени въздействието от умъртвяването на един-единствен вълк върху местната алпийска популация в Тирол. Приемането на мярка за дерогация е възможно само ако води до заключението, че мярката е неутрална по отношение на състоянието на популацията от вълци в Австрийските Алпи.
83. Достатъчно ли е това? Или все пак е необходимо да се прецени, доколкото е възможно, въздействието, което тази мярка би имала върху субпопулацията, към която принадлежи този вълк, в цялата трансгранична област на естественото ѝ разпространение? В крайна сметка дерогациите в една държава могат да имат вредно въздействие върху същия вид в съседна държава(41).
84. Отговорът на този въпрос трябва да отчита сегашното положение, в което все още не може да се събере надеждна информация за състоянието на запазване на вълците в други държави. При тези обстоятелства считам, че на националните органи може да бъде наложено задължение единствено да преценят въздействието на мярката за дерогация върху популацията в местен/национален мащаб.
85. Ако обаче тези органи разполагат с данни, въз основа на които могат да заключат, че предлаганата мярка може да допринесе за влошаване състоянието на запазване на субпопулацията в друга държава или като цяло, дори ако би била неутрална за състоянието на запазване в местен мащаб, те не могат да пренебрегнат тези данни, а трябва да ги вземат предвид и да отхвърлят мярката за дерогация.
86. В настоящия случай, ако наличните данни показват, че умъртвяването на вълк с идентификатор 158MATK няма да окаже въздействие върху популацията в Австрия (тъй като например този вълк само преминава), но би могло да има отрицателно въздействие върху глутница, която живее в съседна държава, информацията би трябвало да е пречка за приемането на мярката за дерогация.
87. Затова предлагам на Съда да отговори, че член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че преценката дали състоянието на запазване на даден вид е благоприятно и дали мерките за дерогация имат отрицателно въздействие върху възможността да се постигне или поддържа благоприятно състояние на запазване трябва да се извърши за местна и национална територия, дори ако областта на естествено разпространение на разглежданата популация обхваща по-широк трансграничен биогеографски регион. Ако обаче органите разполагат с данни, въз основа на които могат да заключат, че предлаганата мярка може да влоши състоянието на запазване на субпопулацията в друга държава или като цяло, дори ако би била неутрална за състоянието на запазване в местен мащаб, те не могат да пренебрегнат тези данни, а трябва да ги вземат предвид и да отхвърлят мярката за дерогация.
2. Включва ли сериозното увреждане и косвени щети за икономиката? (третият въпрос)
88. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали понятието за сериозно увреждане по член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията включва бъдещи щети, които не са причинени от екземпляра, който е обект на дерогация.
89. В началото следва да се припомни, че мярка за дерогация може да бъде приета само за да се изпълнят една или повече цели, предвидени в член 16, параграф 1, букви а)—д). Разглежданата по настоящото дело мярка е приета с цел предпазване от сериозно увреждане, както е предвидено в буква б).
90. Член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията разрешава дерогации с цел „предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост“.
91. Ето защо в контекста на тази цел следва да се отговори на въпроса дали сериозното увреждане включва и бъдещи щети, които не са причинени от конкретен екземпляр.
92. В съдебната практика вече е пояснено, че увреждането по смисъла на буква б) може да са бъдещи щети, тъй като тази разпоредба има за цел предпазване от увреждане(42). Тези бъдещи щети обаче не може да са чисто хипотетични. Затова съм съгласна с Комисията, че съществуването на самата вероятност за възникване на увреждане не е достатъчно. Всъщност вероятността за възникване на увреждане трябва да е голяма(43). Затова понятието „сериозно увреждане“ по член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията включва бъдещи щети, възникването на които е много вероятно.
93. В настоящия случай, в който е установено, че вълк с идентификатор 158MATK вече е нападнал и убил или наранил овцете по високопланинските пасища в два отделни случая, може да се приеме, че е съществува голяма вероятност това да се случи отново(44). Правилникът за 158MATK, който гласи, че този екземпляр представлява пряка сериозна заплаха за тревопасните животни, изглежда, възприема подобна гледна точка.
94. За да се прецени дали разглежданото увреждане е сериозно, могат да се вземат предвид само бъдещи щети, възникването на които е много вероятно. Запитващата юрисдикция иска да се установи какъв вид бъдещи щети могат да се вземат предвид, за да се направи извод дали увреждането е сериозно. В акта за преюдициално запитване тя споменава три отделни вида щети, първата от които са преките или косвените имуществени вреди, причинени от посегателствата на конкретен вълк (загубата на убитите овце, разходи за организиране на преждевременното сваляне на животните от високопланинските пасища или увеличаване на разходите за изхранване на животните след свалянето). Несъмнено тези щети трябва да се вземат предвид.
95. Вторият вид щети, които се споменават, са неимуществените вреди, причинени от нападенията на конкретен вълк и претърпени от стопаните, които вече не изпитват удоволствието от отглеждането на овцете или страдат от психологическото натоварване. Както изтъква Комисията, текстът на разпоредбата по буква б) позволява включването на тези щети. Основната цел на тази разпоредба е предпазване от сериозно увреждане. Увреждането на добитъка или собствеността, посочени в останалата част от изречението, са само изброяване на примери. Следователно не се изключва предпазване от други видове щети, като например неимуществени вреди. Тези щети обаче трябва да са последица от нападенията на конкретен вълк, който е обект на въпросните мерки за дерогация.
96. Изглежда, запитващата юрисдикция се интересува най-вече от третия вид щети, а именно бъдещи косвени щети за икономиката. Тя споменава макроикономическите последици в дългосрочен план вследствие възможното изчезване на високопланинските пасища, което може да има последици за отдиха или туризма.
97. Както изтъква Комисията, тези последици не могат да се считат за много вероятни (въобще не е сигурно, че високопланинските пасища ще бъдат изоставени, ако има вълци, които понякога нападат овце(45), или че туристическата дейност ще намалее, вместо да се увеличи, ако в планините има вълци(46)).
98. Ако тези последици настъпят, те най-вероятно ще са резултат от множество причини и различни фактори. Трудно ми е да си представя, че съдбата на австрийското високопланинско животновъдство зависи от вълк с идентификатор 158МАТК.
99. Ето защо косвените макроикономически последици в дългосрочен план, които не са причинени от конкретен вълк, не могат да бъдат взети предвид в рамките на понятието „сериозно увреждане“, както е предвидено в член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията, за да оправдаят решението да се умъртви един екземпляр вълк.
100. Тези въпроси следва да се разглеждат в системните мерки и планове, които държавите членки трябва да приемат, за да спазят член 12 от Директивата за местообитанията(47).
101. В отговор на третия въпрос предлагам на Съда да тълкува понятието „сериозно увреждане“ по смисъла на член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията в смисъл, че то не обхваща косвени (бъдещи) икономически щети, които е невъзможно да бъдат отнесени към даден вълк.
3. Икономически съображения при вземането на решение относно наличието на друго задоволително решение (четвъртият въпрос)
102. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали наличието на „друго задоволително решение“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията следва да се преценява единствено с оглед на реалната възможност за осъществяване на мярка, или икономически критерии също са релевантни.
103. Преценката за наличието на друго задоволително решение трябва да започне с определяне на наличните възможности за постигане на целта на дерогацията. Когато решаващият орган избере една от тези възможности, той трябва да мотивира този избор, включително защо са отхвърлени други възможности.
104. В настоящия случай целта на дерогацията е предпазване от сериозно увреждане, което е много вероятно да възникне вследствие на повтарящи се посегателства на вълка с идентификатор 158MATK. Правителството на провинция Тирол е решило, че подходящата мярка е да се разреши умъртвяването на този екземпляр, докато другите налични мерки са незадоволителни. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали икономическите разходи могат да са причина за отхвърляне на други практически възможни варианти.
105. Според мен икономическите разходи на практически наличната мярка могат да се вземат предвид като един от елементите при преценката дали мярката е друго задоволително решение. До този извод може да се стигне от текста и системата на Директивата за местообитанията. Например член 16, параграф 1, буква б) от тази директива, който е предмет на разглеждане по настоящото дело, позволява да се вземат предвид икономически съображения, тъй като той допуска дерогации с цел предотвратяване на сериозно увреждане. Член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията също предвижда, че „[м]ерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“(48).
106. Въпреки това, дори и да се вземат предвид икономическите съображения, другите мерки не могат да бъдат отхвърлени от самото начало с мотива, че ще струват твърде скъпо(49).
107. Проверката за пропорционалност, която се извършва, за да се обоснове избраното решение, трябва да е претегляне stricto sensu(50), което изисква претегляне на всички разглеждани релевантни интереси: тези на животновъдите и тези, изразени в Директивата за местообитанията, за запазване на разнообразието чрез, наред с другото, строга защита на някои видове.
108. В този смисъл е необходимо да се припомни, че според Директивата за местообитанията, и по-конкретно според член 12, държавите членки имат задължение да разработват превантивни програми, които ще позволят да се постигне благоприятно състояние на запазване на защитените видове (вж. т. 100 от настоящото заключение). Ако икономическите разходи за развъждане на кучета пазачи на селскостопанските животни (наричани по-нататък „КПСЖ“) или за обучение на овчари се преценяват в контекста на всяко отделно решение, свързано със заплаха, която представлява един екземпляр, те винаги ще бъдат оценявани като твърде големи(51). Напротив, ако те са част от превантивен национален план, изводът може да е различен. Следователно икономическите разходи като част от оценката налице ли е друго задоволително решение трябва да бъдат поставени в контекста на задълженията на държавите членки да въведат мерки и планове, необходими за строга защита на вълците.
109. Експертното становище, на което се основава обжалваното решение, стига до извода, че трите разгледани други решения — издигане на огради, използване на КПСЖ или придружаване на стадата от пастири, не са разумно и пропорционално достъпни(52). До този извод се стига въз основа на общите правила(53), които предварително определят кои видове пасища не могат да бъдат разумно защитени не само защото това е практически невъзможно, но и защото се оценява като твърде скъпо(54). Експертното становище разглежда 61 пасища, по отношение на които се счита, че вълкът с идентификатор 158MATK представлява заплаха за селскостопанските животни, и констатира, че всички те показват поне един критерий, поради който прилагането на тези мерки за защита на стадата не е разумно. Същевременно обжалваното решение не поставя този извод в контекста на приети от правителството на провинция Тирол или австрийското правителство планове за решаване на проблема със защитата на селскостопанските животни по високопланинските пасища от нападения на вълци.
110. Липсата на планове за управление на новото положение, възникнало в резултат на завръщането на вълците, в съчетание с предварително установените общи критерии за пасищата, по отношение на които не могат да се прилагат мерките за защита на селскостопанските животни, води до възможността всяко решение, с което се разрешава умъртвяването на само един вълк, да бъде защитено поради липсата на друго, икономически разумно решение. Има общо разрешение за убиването на вълк, който се появи в района, преди да бъде официално обявен за изключение от режима на строга защита, приложим най-общо по отношение на вълците.
111. Целта на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията не е била такава. Предвидените дерогации са изключителни мерки и не следва да се превръщат в инструмент за предотвратяване на присъствието на вълци в определени райони. Съжителството с вълци изисква някои промени и свързани с тях разходи трябва да се поемат и от страна на високопланинските животновъди(55). Тези неизбежни разходи не могат да се пренебрегват при преценката пропорционални ли са алтернативните мерки.
112. Съдът вече е постановил, че член 16, параграф 1, буква б) от Директивата за местообитанията не позволява на органите да дерогират забраните, предвидени в член 12 от тази директива, само поради това, че спазването им води до промяна в селскостопанските, горските или рибовъдните дейности(56). Тези промени не са без разходи. Следователно някои разходи, свързани с осигуряването на възможност за завръщане на вълците, трябва да се приемат като присъщи на целите на Директивата за местообитанията. Те са част от това, което австрийското правителство нарече в съдебното заседание, процес на отново научаване как се съжителства с вълците.
113. В настоящия случай може например разходите за по-ранно сваляне на стадата през една година да не са достатъчно основание да се направи извод, че това не е друго задоволително решение. Организирането на защита чрез поставяне на огради, ако е възможно, или обучение на КПСЖ и евентуалното им обединяване за повече стада(57) отнема време и може да не е налична възможност през годината, в която само един вълк преминава през някои високопланински пасища. Тези мерки обаче биха могли да бъдат въведени за следващата година на високопланинска паша, ако е имало планове за въвеждането им. Разходите за тези мерки дори могат да бъдат намалени чрез различни публични източници на финансиране, включително на равнището на ЕС(58).
114. Следователно икономическите разходи на наличните мерки не могат да бъдат оценявани отделно от превантивните планове, необходими за осигуряване на възможност за строга защита по член 12 от Директивата за местообитанията. Органът, който разрешава дерогация, трябва ясно да обясни по какъв начин икономическите фактори са повлияли на решението, че други мерки не са задоволителна алтернатива, като постави решението си в по-широк контекст на задълженията, които държавите членки имат по силата на Директивата за местообитанията.
115. В решение Комисия/Финландия Съдът постановява, че „такива решения, които […] не съдържат точна и уместна мотивация за липсата на друго задоволително решение, противоречат на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията(59). Запитващата юрисдикция трябва да провери дали обжалваното решение ясно обяснява по какъв начин икономическите фактори са повлияли на съдържащата се в него констатация относно липсата на друго задоволително решение, различно от умъртвяването на даден вълк.
116. Ето защо предлагам на Съда да отговори на четвъртия въпрос по следния начин: преценката дали е налице друго задоволително решение може да вземе предвид икономическите разходи за алтернативни мерки. При оценката на въздействието на икономическите разходи за наличните мерки трябва да се претеглят всички засегнати интереси. Преценката на влиянието на икономическите фактори въз основа на заключение, че липсва друго задоволително решение, трябва да отчита обстоятелството, че някои разходи и промени са неизбежни, за да бъдат постигнати целите на тази директива. Преценката трябва да се извършва за всеки отделен случай и не може да се основава на предварително установени общи критерии, като тя трябва да се разглежда в по-широкия контекст на мерките и плановете на държавата членка за осигуряване на строгата защита на вълците.
IV. Заключение
117. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Landesverwaltungsgericht Tirol (Областен административен съд Тирол, Австрия) въпроси, както следва:
„1) Изключването на някои държави членки от приложение IV към Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна не представлява само по себе си неравно третиране на държава членка, на която не е предоставена дерогация. По настоящото дело не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 12, параграф 1 от Директива 92/43, разглеждан във връзка с приложение IV към същата директива, поради нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС
2) Член 16, параграф 1 от Директива 92/43/ЕИО трябва да се тълкува в смисъл, че преценката дали състоянието на запазване на даден вид е благоприятно и дали мерките за дерогация имат отрицателно въздействие върху възможността да се постигне или поддържа благоприятно състояние на запазване трябва да се извърши за местна и национална територия, дори ако областта на естествено разпространение на разглежданата популация обхваща по-широк трансграничен биогеографски регион. Ако обаче органите разполагат с данни, въз основа на които могат да заключат, че предлаганата мярка може да влоши състоянието на запазване на субпопулацията в друга държава или като цяло, дори ако би била неутрална за състоянието на запазване в местен мащаб, те не могат да пренебрегнат тези данни, а трябва да ги вземат предвид и да отхвърлят мярката за дерогация.
3) Понятието „сериозно увреждане“ по член 16, параграф 1, буква б) от Директива 92/43/ЕИО трябва да се тълкува в смисъл, че то не обхваща косвени (бъдещи) икономически щети, които е невъзможно да бъдат отнесени към даден вълк.
4) Преценката дали е налице друго задоволително решение, изисквана от член 16, параграф 1 от Директива 92/43/ЕИО, може да вземе предвид икономическите разходи за алтернативни мерки. При оценката на въздействието на икономическите разходи за наличните мерки трябва да се претеглят всички засегнати интереси. Преценката на влиянието на икономическите фактори въз основа на заключение, че липсва друго задоволително решение, трябва да отчита обстоятелството, че някои разходи и промени са неизбежни, за да бъдат постигнати целите на тази директива. Преценката трябва да се извършва за всеки отделен случай и не може да се основава на предварително установени общи критерии, като тя трябва да се разглежда в по-широкия контекст на мерките и плановете на държавата членка за осигуряване на строгата защита на вълците“.