Υπόθεση T‑123/09

Ryanair Ltd

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Κρατικές ενισχύσεις — Δάνειο χορηγηθέν σε αεροπορική εταιρία και δυνάμενο να καταλογισθεί στα ίδια κεφάλαιά της — Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση ασύμβατη προς την κοινή αγορά — Πώληση περιουσιακών στοιχείων αεροπορικής εταιρίας — Απόφαση διαπιστώνουσα τη μη ύπαρξη ενισχύσεως κατόπιν του προκαταρκτικού σταδίου της εξετάσεως — Προσφυγή ακυρώσεως — Ενεργητική νομιμοποίηση — Ενδιαφερόμενο μέρος — Παραδεκτό — Σοβαρές δυσχέρειες — Αρμοδιότητα — Υποχρέωση αιτιολογήσεως»

Περίληψη της αποφάσεως

1.      Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Απόφαση με την οποία η Επιτροπή διαπιστώνει το συμβατό κρατικής ενισχύσεως προς την κοινή αγορά χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως — Προσφυγή των ενδιαφερομένων κατά την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ — Παραδεκτό

(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230, εδ. 4, ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρα 1, στοιχείο η΄, 4 § 3 και 6 § 1)

2.      Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Απόφαση με την οποία η Επιτροπή διαπιστώνει το συμβατό κρατικής ενισχύσεως προς την κοινή αγορά χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως — Προσφυγή των ενδιαφερομένων κατά την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ — Προσδιορισμός του αντικειμένου της προσφυγής — Προσφυγή αποσκοπούσα στη διαφύλαξη των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων — Δυνάμενοι να προβληθούν λόγοι ακυρώσεως

(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230, εδ. 4, ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 1)

3.      Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Προσφυγή των ενδιαφερομένων κατά την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ — Δικαίωμα προβολής όλων των λόγων ελλείψεως νομιμότητας που απαριθμούνται στο άρθρο 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ — Λόγοι επιδιώκοντες την έκδοση αποφάσεως αποφαινομένης επί της υπάρξεως ή του συμβατού κρατικής ενισχύσεως προς την κοινή αγορά — Απαράδεκτο

(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230 ΕΚ, εδ. 2, ΕΚ)

4.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Έννοια — Νομικός χαρακτήρας — Ερμηνεία βάσει αντικειμενικών στοιχείων — Δικαστικός έλεγχος — Περιεχόμενο

(Άρθρα 87 § 1 ΕΚ και 88 §§ 2 και 3· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 4 και 13 § 1)

5.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Εξέτασή τους από την Επιτροπή — Προκαταρκτική φάση και κατ’ αμφισβήτηση διαδικασία — Συμβατότητα ενισχύσεως προς την κοινή αγορά — Δυσχέρειες εκτιμήσεως — Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία — Σοβαρές δυσχέρειες — Έννοια — Αντικειμενικός χαρακτήρας

(Άρθρα 87 § 1 ΕΚ και 88 §§ 2 και 3 ΕΚ)

6.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Εξέτασή τους από την Επιτροπή — Διεθνής δικαιοδοσία — Έκδοση από την Επιτροπή αποφάσεως με την οποία διαπιστώνει την απουσία κρατικής ενισχύσεως και σημειώνει ταυτοχρόνως τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει το κράτος μέλος

(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)

7.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Απόφαση της Επιτροπής — Εκτίμηση της νομιμότητας βάσει των διαθέσιμων πληροφοριακών στοιχείων κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως

8.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως — Προσδιορισμός του οφειλέτη σε περίπτωση μεταβιβάσεως στοιχείων του ενεργητικού — Κριτήριο της «οικονομικής συνέχειας» της επιχειρήσεως — Υποχρέωση συνεκτιμήσεως του συνόλου των στοιχείων που μπορούν να ληφθούν υπόψη — Δεν υφίσταται

(Άρθρο 88 § 2 ΕΚ)

9.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη — Απόφαση της Επιτροπής καταλήγουσα στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση — Υποχρέωση αιτιολογήσεως — Περιεχόμενο

(Άρθρα 87 § 1 ΕΚ, 88 §§ 2 και 3 ΕΚ και 253 ΕΚ)

10.    Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Απόφαση της Επιτροπής περατώνουσα σχετική με ενισχύσεις διαδικασία —Επιχείρηση ανταγωνιστική της επιχειρήσεως που έλαβε την ενίσχυση — Δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής — Προϋποθέσεις

(Άρθρα 88 § 2 ΕΚ και 230, εδ. 4, ΕΚ)

1.      Στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, η νομιμότητα αποφάσεως περί μη διατυπώσεως αντιρρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [88] ΕΚ, εξαρτάται από το κατά πόσον υπάρχουν αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητα της ενισχύσεως με την κοινή αγορά. Εφόσον τέτοιες αμφιβολίες πρέπει να οδηγούν στην κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας, στην οποία μπορούν να μετάσχουν τα κατά το άρθρο 1, στοιχείο η΄, του κανονισμού 659/1999 ενδιαφερόμενα μέρη, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μια τέτοια απόφαση αφορά άμεσα και ατομικά κάθε ενδιαφερόμενο μέρος υπό την έννοια της ως άνω διατάξεως. Συγκεκριμένα, εκείνοι υπέρ των οποίων έχουν τεθεί οι διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπονται από το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ και το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 μπορούν να διασφαλίσουν την τήρησή τους μόνον αν έχουν τη δυνατότητα να αμφισβητήσουν την απόφαση περί μη διατυπώσεως αντιρρήσεων ενώπιον του δικαστή της Ένωσης.

Επομένως, η συγκεκριμένη ιδιότητα του ενδιαφερόμενου μέρους κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο η΄, του κανονισμού 659/1999, η οποία συναρτάται με το ειδικό αντικείμενο της προσφυγής, αρκεί για την εξατομίκευση του προσφεύγοντος, κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ, ο οποίος αμφισβητεί απόφαση περί μη διατυπώσεως αντιρρήσεων. Συγκεκριμένα, κατά τη διάταξη αυτή, ως ενδιαφερόμενο μέρος νοείται μεταξύ άλλων κάθε πρόσωπο, επιχείρηση ή ένωση επιχειρήσεων των οποίων τα συμφέροντα μπορεί να θιγούν από τη χορήγηση μιας ενισχύσεως, ήτοι ειδικότερα οι επιχειρήσεις που ανταγωνίζονται τον δικαιούχο της εν λόγω ενισχύσεως. Πρόκειται, δηλαδή, για απροσδιόριστο σύνολο αποδεκτών.

(βλ. σκέψεις 63-65)

2.      Στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, όταν ο προσφεύγων ζητεί την ακύρωση αποφάσεως περί μη διατυπώσεως αντιρρήσεων, αμφισβητεί κυρίως το γεγονός ότι η απόφαση της Επιτροπής για την επίμαχη ενίσχυση εκδόθηκε χωρίς το εν λόγω όργανο να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας, προσβάλλοντας με τον τρόπο αυτό τα διαδικαστικά δικαιώματα του προσφεύγοντος. Προκειμένου να γίνει δεκτό το ακυρωτικό αίτημά του, ο προσφεύγων μπορεί να προβάλει οποιοδήποτε λόγο ικανό να αποδείξει ότι η εκτίμηση των πληροφοριών και των στοιχείων που διαθέτει η Επιτροπή, στο πλαίσιο του προκαταρκτικού σταδίου εξετάσεως του κοινοποιηθέντος μέτρου, θα έπρεπε να δημιουργήσει αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητά του με την κοινή αγορά. Πάντως, η προβολή τέτοιων επιχειρημάτων δεν θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια τη μεταβολή του αντικειμένου της προσφυγής ούτε την τροποποίηση των προϋποθέσεων παραδεκτού. Αντιθέτως, η ύπαρξη αμφιβολιών όσον αφορά τη συμβατότητα αυτή συνιστά ακριβώς το αποδεικτικό στοιχείο που πρέπει να προσκομιστεί προκειμένου να αποδειχθεί ότι η Επιτροπή είχε υποχρέωση να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπουν το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ και το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [88] ΕΚ.

(βλ. σκέψη 66)

3.      Ο προσφεύγων, όταν επιδιώκει να προστατεύσει τα δικονομικά δικαιώματα που έλκει από το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ, μπορεί να επικαλεστεί οποιονδήποτε από τους λόγους που απαριθμεί το άρθρο 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, εφόσον σκοπούν την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως και σε τελική ανάλυση την κίνηση από την Επιτροπή της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ. Το Γενικό Δικαστήριο όμως δεν μπορεί σ’ αυτό το στάδιο της διαδικασίας εξετάσεως μιας ενισχύσεως από την Επιτροπή να αποφανθεί ως προς την ύπαρξη ενισχύσεως ή τη συμβατότητά της με την κοινή αγορά.

(βλ. σκέψη 74)

4.      Η έννοια της κρατικής ενισχύσεως, όπως καθορίζεται στη Συνθήκη, έχει νομικό χαρακτήρα και πρέπει να ερμηνεύεται βάσει αντικειμενικών στοιχείων. Για τον λόγο αυτό, ο δικαστής της Ένωσης οφείλει, καταρχήν και λαμβανομένων υπόψη τόσο των συγκεκριμένων στοιχείων της διαφοράς της οποίας επελήφθη όσο και του τεχνικού ή περίπλοκου χαρακτήρα των εκτιμήσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή, να ασκεί πλήρη έλεγχο του κατά πόσον ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Τούτο ισχύει τοσούτω μάλλον καθόσον, όταν η Επιτροπή, μετά από πρώτη εξέταση στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, δεν μπορεί να σχηματίσει την πεποίθηση ούτε ότι το επίμαχο κρατικό μέτρο δεν συνιστά «ενίσχυση», κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ, ούτε ότι, αν χαρακτηρισθεί ενίσχυση, συμβιβάζεται με τη Συνθήκη ή όταν η διαδικασία αυτή δεν της επέτρεψε να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την κρίση της συμβατότητας του εν λόγω μέτρου, τότε το όργανο αυτό οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ «χωρίς να διαθέτει προς τούτο διακριτική ευχέρεια». Η υποχρέωση αυτή επιβεβαιώνεται άλλωστε ρητώς από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 4, παράγραφος 4, και 13, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [88] ΕΚ.

(βλ. σκέψεις 75-76)

5.      Όσον αφορά το ζήτημα αν η Επιτροπή οφείλει να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας, η έννοια των σοβαρών δυσχερειών έχει αντικειμενικό χαρακτήρα. Η ύπαρξη των δυσχερειών αυτών πρέπει να αναζητηθεί τόσο στις συνθήκες εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως όσο και στο περιεχόμενό της, κατά τρόπον αντικειμενικό, συγκρίνοντας τις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεως με τα στοιχεία τα οποία διέθετε η Επιτροπή όταν αποφάνθηκε επί του συμβατού των επιδίκων ενισχύσεων με την κοινή αγορά. Ο προσφεύγων φέρει το βάρος της αποδείξεως της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών, απόδειξη την οποία μπορεί να προσκομίσει βάσει δέσμης συγκλινουσών ενδείξεων σχετικά, αφενός, με τις περιστάσεις και τη διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως και, αφετέρου, με το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως.

Καίτοι η Επιτροπή δεν διαθέτει καμία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την απόφαση κινήσεως της επίσημης διαδικασίας έρευνας, όταν διαπιστώνει την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών, διαθέτει εντούτοις κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως κατά την έρευνα και την εξέταση των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως προκειμένου να καθορίσει αν αυτές δημιουργούν σοβαρές δυσχέρειες. Σύμφωνα με τον σκοπό του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ και λαμβανομένου υπόψη του καθήκοντος χρηστής διοικήσεως που υπέχει, η Επιτροπή μπορεί, μεταξύ άλλων, να προχωρήσει σε διάλογο με το κοινοποιούν κράτος ή με τρίτους προκειμένου να υπερβεί, κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως, δυσχέρειες που ενδεχομένως αντιμετωπίζει. Πάντως, η δυνατότητα αυτή προϋποθέτει ότι η Επιτροπή μπορεί να προσαρμόζει τη θέση της σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα του διαλόγου που διεξήχθη, χωρίς η προσαρμογή αυτή να πρέπει a priori να ερμηνευθεί ως στοιχειοθετούσα την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Επιπλέον, ο ανεπαρκής ή ατελής χαρακτήρας της εξετάσεως που πραγματοποιεί η Επιτροπή κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως συνιστά ένδειξη περί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών.

(βλ. σκέψεις 77-79)

6.      Στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή είναι αρμόδια να εκδίδει, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [88] ΕΚ, απόφαση με την οποία, ενώ διαπιστώνει τη μη ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως, λαμβάνει υπόψη τις δεσμεύσεις που ανέλαβε το κράτος μέλος.

(βλ. σκέψη 96)

7.      Η νομιμότητα αποφάσεως στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων πρέπει να εκτιμάται από τον δικαστή της Ένωσης βάσει των πληροφοριακών στοιχείων που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή όταν έλαβε τη σχετική απόφαση. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη να εξετάζει οίκοθεν και στηριζόμενη σε εικασίες ποια στοιχεία θα μπορούσαν να της είχαν υποβληθεί κατά τη διοικητική διαδικασία.

(βλ. σκέψεις 103-104)

8.      Στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, η υποχρέωση ανακτήσεως της ενισχύσεως που χορηγήθηκε σε προβληματική εταιρία μπορεί να επεκταθεί και στη νέα εταιρία προς την οποία η οικεία εταιρία μεταβίβασε τμήμα των περιουσιακών της στοιχείων, οσάκις η μεταβίβαση αυτή επιτρέπει τη διαπίστωση οικονομικής συνέχειας μεταξύ των δύο εταιριών. Προκειμένου να συναχθεί η ύπαρξη οικονομικής συνέχειας, μπορούν να ληφθούν υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία: το αντικείμενο της μεταβιβάσεως (στοιχεία του ενεργητικού και του παθητικού, χρησιμοποίηση του ίδιου εργατικού δυναμικού, δεσμευμένα περιουσιακά στοιχεία), το τίμημα της μεταβιβάσεως, η ταυτότητα των μετόχων ή των ιδιοκτητών της εξαγοράζουσας επιχειρήσεως και της αρχικής επιχειρήσεως, το χρονικό σημείο κατά το οποίο πραγματοποιείται η μεταβίβαση (μετά την έναρξη της έρευνας, την κίνηση της διαδικασίας ή την έκδοση της τελικής αποφάσεως) ή, ακόμα, η οικονομική λογική της πράξεως, χωρίς να είναι υποχρεωμένη η Επιτροπή να λάβει υπόψη το σύνολο των στοιχείων αυτών.

(βλ. σκέψεις 155-156)

9.      Όσον αφορά απόφαση της Επιτροπής καταλήγουσα στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται η προσαπτόμενη από καταγγέλλοντα κρατική ενίσχυση, η Επιτροπή οφείλει, στο πλαίσιο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, να εκθέσει επαρκώς στον καταγγέλλοντα τους λόγους για τους οποίους τα προβληθέντα με την καταγγελία πραγματικά και νομικά στοιχεία δεν ήσαν επαρκή προς απόδειξη της υπάρξεως κρατικής ενισχύσεως. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει θέση ως προς στοιχεία που είναι προδήλως άσχετα, ασήμαντα ή σαφώς δευτερεύοντα. Συγκεκριμένα, μια τέτοια απόφαση, που εκδίδεται σε σύντομες προθεσμίες μετά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου εξετάσεως των ενισχύσεων το οποίο θεσπίσθηκε με το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ με μοναδικό σκοπό να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να σχηματίσει μια πρώτη γνώμη επί της συμβατότητας, εν όλω ή εν μέρει, της επίμαχης ενισχύσεως χωρίς την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, πρέπει να περιέχει μόνον τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή φρονεί ότι δεν βρίσκεται ενώπιον σοβαρών δυσχερειών εκτιμήσεως της συμβατότητας της επίμαχης ενισχύσεως προς την κοινή αγορά.

Συνεπώς, η υποχρέωση αιτιολογήσεως δεν επιβάλλει στην Επιτροπή να εκθέσει στην απόφασή της και άλλα στοιχεία πέραν των πραγματικών περιστατικών και των νομικών εκτιμήσεων που έχουν ουσιώδη σημασία στην οικονομία της αποφάσεως. Μια τέτοια αιτιολογία αρκεί προκειμένου να παρασχεθεί η δυνατότητα στον μεν προσφεύγοντα να γνωρίζει τη δικαιολόγηση της προσβαλλομένης αποφάσεως, στο δε Γενικό Δικαστήριο να ελέγξει τη νομιμότητά της βάσει του άρθρου 253 ΕΚ.

(βλ. σκέψεις 180-182, 185)

10.    Στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, απόφαση περατώνουσα διαδικασία κινηθείσα βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ αφορά ατομικά τις επιχειρήσεις οι οποίες υπέβαλαν την καταγγελία που οδήγησε στην έναρξη της διαδικασίας και οι οποίες διατύπωσαν τις παρατηρήσεις τους και καθόρισαν την εξέλιξη της διαδικασίας αυτής, εφόσον πάντως η θέση τους στην αγορά επηρεάστηκε ουσιωδώς από την ενίσχυση που αποτελεί το αντικείμενο της εν λόγω αποφάσεως. Αυτό δεν σημαίνει εν τούτοις ότι μια επιχείρηση δεν μπορεί να αποδείξει κατά διαφορετικό τρόπο ότι η επίδικη απόφαση την αφορά ατομικά, επικαλούμενη ειδικές περιστάσεις που την εξατομικεύουν κατά τρόπο ανάλογο προς τον αποδέκτη.

(βλ. σκέψη 194)