Language of document : ECLI:EU:T:2012:164

Mål T‑123/09

Ryanair Ltd

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd – Lån som getts till ett flygbolag och som kan bokföras som företagets eget kapital – Beslut i vilket ett stöd förklarats oförenligt med den gemensamma marknaden – Försäljning av ett flygbolags tillgångar – Beslut i vilket det konstateras att det inte förekommer något stöd vid slutet av det preliminära granskningsförfarandet – Talan om ogiltigförklaring – Talerätt – Ytterligare deltagare i rättegången – Upptagande till sakprövning – Allvarliga svårigheter – Behörighet – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning av domen

1.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut att fastslå att ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden utan att inleda det formella granskningsförfarandet – Talan som väckts av berörda parter enligt artikel 88.2 EG – Upptagande till sakprövning

(Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG; rådet förordning nr 659/1999, artiklarna 1 h, 4.3 och 6.1)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut att fastslå att ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden utan att inleda det formella granskningsförfarandet – Talan som väckts av berörda parter enligt artikel 88.2 EG – Fastställande av föremålet för talan – Talan som väcks i syfte att tillvarata de berörda parternas processuella rättigheter – Grunder som kan åberopas

(Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG; rådet förordning nr 659/1999, artikel 6.1)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Talan som väckts av berörda parter enligt artikel 88.2 EG – Rätt att åberopa samtliga grunder för rättsstridighet som nämns i artikel 230 andra stycket EG – Grunder som syftar till en dom i vilken det fastställs att statligt stöd föreligger eller att detta stöd är förenligt med den gemensamma marknaden – Avvisning

(Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG)

4.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Juridisk beskaffenhet – Tolkning på objektiva grunder – Domstolsprövning – Räckvidd

(Artiklarna 87.1 EG, 88.2 EG och 88.3 EG; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 4.4 och 13.1)

5.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Det preliminära granskningsförfarandet och det formella granskningsförfarandet – Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden – Bedömningssvårigheter – Kommissionens skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet – Kommissionens skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet – Allvarliga svårigheter – Begrepp – Objektiv karaktär

(Artiklarna 87.1 EG, 88.2 EG och 88.3 EG)

6.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Behörighet – Beslut av kommissionen i vilket den konstaterar att det inte är fråga om statligt stöd och samtidigt noterar medlemsstatens åtaganden

(Artikel 88.2 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 4.2)

7.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut – Bedömning av lagenligheten utifrån de uppgifter som var tillgängliga när beslutet fattades

8.      Stöd som ges av en medlemsstat – Återkrav av olagligt stöd – Fastställande av gäldenär vid överlåtelse av tillgångar – Kriteriet ekonomisk kontinuitet hos företaget – Skyldighet att beakta samtliga möjliga omständigheter – Föreligger inte

(Artikel 88.2 EG)

9.      Stöd som ges av en medlemsstat – Beslut av kommissionen i vilket det slås fast att en åtgärd inte utgör statligt stöd – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Artiklarna 87.1 EG, 88.2 EG, 88.3 EG och 253 EG)

10.    Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Beslut av kommissionen genom vilket ett förfarande om statligt stöd avslutas – Företag som konkurrerar med stödmottagaren – Rätt att väcka talan – Villkor

(Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG)

1.      Lagenligheten av ett beslut om att inte göra invändningar som fattats med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG beror, inom området för statligt stöd, på huruvida det föreligger tveksamhet vad gäller stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Eftersom sådan tveksamhet ska föranleda att ett formellt granskningsförfarande inleds, i vilket de berörda parter som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999 kan delta, måste alla berörda parter i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse anses direkt och personligen berörda av ett sådant beslut. De personer som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG och i artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 kan nämligen endast tillvarata dem om de har möjlighet att vid unionsdomstolen väcka talan mot beslutet att inte göra invändningar.

Den särställning som en berörd part i den mening som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999 åtnjuter, vilken hänger samman med det särskilda föremålet för talan, räcker således för att en sökande som har väckt talan mot ett beslut om att inte göra invändningar ska anses individualiserad på det sätt som anges i artikel 230 fjärde stycket EG. Enligt nämnda bestämmelse avses med berörd part bland annat en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, det vill säga framför allt företag som konkurrerar med stödmottagaren. Det rör sig med andra ord om en obestämd grupp av adressater.

(se punkterna 63–65)

2.      När en sökande inom området för statligt stöd yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts. För att vinna bifall till yrkandet om ogiltigförklaring kan sökanden åberopa vilken som helst grund genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen avseende den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att föremålet för talan eller sakprövningsförutsättningarna ändras. Det förhållandet att det föreligger tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden är nämligen det som måste bevisas för att kommissionen ska vara skyldig att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG.

(se punkt 66)

3.      En sökande som önskar tillvarata sina processuella rättigheter enligt artikel 88.2 EG kan åberopa vilken grund som helst som anges i artikel 230 andra stycket EG, under förutsättning att de syftar till ogiltigförklaring av det angripna beslutet och – slutligen – till att kommissionen ska inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG. Det ankommer däremot inte på tribunalen att, i detta skede av kommissionens prövning av ett stöd, uttala sig om huruvida det föreligger stöd och om detta i sådant fall är förenligt med den gemensamma marknaden.

(se punkt 74)

4.      Begreppet statligt stöd, såsom det definieras i fördraget, är av juridisk beskaffenhet och det ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning ska unionsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären på de bedömningar som kommissionen har gjort, utöva en fullständig kontroll i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG. Detta gäller i än högre grad när kommissionen efter den inledande undersökningen enligt artikel 88.3 EG inte kan vara övertygad om att den statliga åtgärden inte är ”stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG eller, om den anses vara stöd, är förenlig med fördraget, eller när detta förfarande inte gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheterna vid bedömningen av huruvida åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden. Kommissionen är då skyldig att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG. Den ”saknar i detta avseende utrymme för skönsmässig bedömning”. Denna skyldighet har för övrigt uttryckligen bekräftats genom artikel 4.4 jämförd med artikel 13.1 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG.

(se punkterna 75 och 76)

5.      Vad gäller frågan om huruvida kommissionen är skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet av ett statligt stöd är begreppet allvarliga svårigheter ett objektivt kriterium. För att avgöra om det föreligger sådana svårigheter ska tribunalen på ett objektivt sätt undersöka såväl de omständigheter under vilka den angripna rättsakten fattades som dess innehåll, genom att jämföra skälen i beslutet med de upplysningar som kommissionen förfogade över då den avgjorde frågan huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. Sökanden har bevisbördan för att det föreligger allvarliga svårigheter. Denna bevisning kan utgöras av en rad samstämmiga indicier avseende dels hur det preliminära granskningsförfarandet förflöt och dess längd, dels innehållet i det angripna beslutet.

Även om kommissionen, när den ställs inför sådana allvarliga svårigheter, inte har någon befogenhet att göra en skönsmässig bedömning när det gäller beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, så har den ett visst utrymme att vidta en skönsmässig bedömning när den sammanställer och granskar omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra om dessa ger upphov till allvarliga svårigheter. Enligt syftet med artikel 88.3 EG och skyldigheten att iaktta god förvaltningssed, kan kommissionen bland annat inleda en dialog med den anmälande staten eller med tredje parter, för att under den preliminära granskningen övervinna allvarliga svårigheter som eventuellt uppkommit. Denna befogenhet förutsätter emellertid att kommissionen kan anpassa sin ståndpunkt efter resultatet av den inledda dialogen utan att denna anpassning a priori ska tolkas som ett bevis på att det föreligger allvarliga svårigheter. Att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är även ett tecken på att det har förelegat allvarliga svårigheter.

(se punkterna 77–79)

6.      Kommissionen är således, inom området för statligt stöd, behörig att med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG anta ett beslut i vilket den konstaterar att det inte är fråga om statligt stöd och samtidigt noterar medlemsstatens åtaganden.

(se punkt 96)

7.      Lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd ska bedömas av unionsdomstolen mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen kunde ha tillgång till när den antog beslutet. Kommissionen har vidare ingen skyldighet att, ex officio och genom att göra antaganden, göra en bedömning av vilka handlingar som skulle ha ingetts under det administrativa förfarandet.

(se punkterna 103 och 104)

8.      Vad avser skyldigheten att återkräva stöd som getts till ett företag i svårigheter kan denna skyldighet, inom området för statligt stöd, utsträckas till ett nytt företag till vilket det aktuella företaget har överlåtit en del av sina tillgångar när denna överlåtelse medför att det finns en ekonomisk kontinuitet dem emellan. För att slå fast att det föreligger ekonomisk kontinuitet kan följande omständigheter beaktas: föremålet för överföringen (tillgångar och skulder, huruvida de anställda behållits, ”bundled assets”), överlåtelsepriset, identiteten hos köparföretagets och ursprungsföretagets aktieägare eller innehavare, den tid då överföringen genomfördes (efter påbörjandet av undersökningarna, inledandet av förfarandet eller efter det slutgiltiga beslutet) eller, slutligen, den ekonomiska logiken i transaktionen utan att kommissionen är skyldig att beakta samtliga dessa omständigheter.

(se punkterna 155 och 156)

9.      Vad beträffar ett beslut genom vilket kommissionen fastslår att en åtgärd inte är ett statligt stöd, är kommissionen skyldig att i tillräcklig mån underrätta klaganden om skälen för att de faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats i klagomålet inte var tillräckliga för att bevisa förekomsten av ett statligt stöd. Kommissionen är emellertid inte skyldig att ta ställning till omständigheter som uppenbarligen är irrelevanta, som saknar betydelse eller som uppenbart är av underordnad betydelse. Ett sådant beslut, vilket fattas vid utgången av den preliminära granskningsfasen enligt artikel 88.3 EG och som syftar enbart till att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida den ifrågavarande stödåtgärden helt eller delvis är förenlig med den gemensamma marknaden, utan att den formella granskning som anges i punkt 2 i samma artikel har inletts, har nämligen antagits med korta tidsfrister och behöver endast ange skälen till varför kommissionen inte anser att den har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av om stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden.

Motiveringsskyldigheten innebär följaktligen inte att kommissionen i sitt beslut är tvungen att ange andra omständigheter än de faktiska omständigheter och rättsliga överväganden som hade verklig betydelse för beslutet. En sådan motivering är tillräcklig för att sökandebolaget ska kunna få kännedom om skälen för det andra angripna beslutet och för att tribunalen ska kunna kontrollera beslutets lagenlighet med stöd av artikel 253 EG.

(se punkterna 180–182 och 185)

10.    Vad avser frågan om huruvida sökandebolaget är personligen berört av det första angripna beslutet berör, inom området för statligt stöd, ett beslut som avslutar ett förfarande som inletts med stöd av artikel 88.2 EG personligen de företag som har inkommit med klagomålet som har givit upphov till förfarandet och som har yttrat sig och haft betydande inverkan på förfarandets förlopp, under förutsättning att företagens ställning på marknaden har påverkats på ett avgörande sätt av den stödåtgärd som är föremål för det aktuella beslutet. Härav följer emellertid inte att det är uteslutet att ett företag på ett annat sätt visar att det är personligen berört, med hänvisning till speciella omständigheter som särskiljer det på ett sätt som gör att det kan jämställas med den person till vilken ett beslut är riktat.

(se punkt 194)