SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA
z dne 11. marca 2004(1)
Zadeva C-345/02
Pearle BV in drugi
proti
Hoofdbedrijfschap Ambachten
(Predlog za sprejem predhodne odločbe Hoge Raada der Nederlanden (Nizozemska))
„Državne pomoči – Pojem pomoči – Kolektivne oglaševalske akcije v korist posameznega gospodarskega sektorja – Financiranje s posebnim prispevkom, naloženim podjetjem iz tega sektorja – Financiranje, o katerem odloča javnopravni subjekt“
I – Uvod
1. V obravnavani zadevi, ki vam jo je predložilo Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske), se postavljajo vprašanja, ki zadevajo veliko elementov ureditve državnih pomoči v Skupnosti, med drugim pojem pomoči, razmerje med dano prednostjo in sredstvi za njeno financiranje, področje uporabe obveznosti obveščanja, vloga pravila de minimis in nacionalnopravne posledice odsotnosti obveščanja.
2. Paradoksalno je, da na prvi pogled ne gre za enega od primerov, ki jih je lahko zakonodajalec predvidel, ko je Skupnosti zagotovil instrumente za varstvo te pred prevelikim državnim intervencionizmom, ki bi lahko izkrivil konkurenco znotraj Skupnosti: v postopku v glavni stvari se želi ugotoviti neveljavnost ukrepov, s katerimi je bilo v organizaciji poklicnega združenja dovoljeno organizirati kolektivno oglaševalsko akcijo za promocijo storitev optikov in pridobiti povrnitev plačanih prispevkov podjetij za financiranje te akcije.
Tožeča podjetja iz postopka v glavni stvari si niso konkurenčna podjetja, ki so bila oškodovana s pomočjo, ampak so teoretični upravičenci. Sredstva, ki zagotavljajo učinkovitost prava Skupnosti, uporabljajo za sodno izpodbijanje ukrepa, za katerega menijo, da škoduje njihovim gospodarskim interesom.
II – Pravo, ki se uporablja
A – Zakonodaja Skupnosti
3. Člen 92(1) Pogodbe ES (po spremembi člen 87(1) ES) določa:
„Razen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.“
4. Člen 93 Pogodbe ES (zdaj člen 88 ES) določa:
„1. Komisija v sodelovanju z državami članicami redno preverja vse sisteme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Slednjim predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje skupnega trga.
2. Če Komisija po tem, ko je pozvala zadevne stranke k predložitvi pripomb, ugotovi, da pomoč, ki jo je dodelila država članica, ali pomoč iz državnih sredstev ni združljiva s skupnim trgom glede na člen 87, ali če se takšna pomoč zlorablja, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi Komisija. […]
3. Komisija mora biti obveščena o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe. Če meni, da takšen načrt glede na člen 92 ni združljiv s skupnim trgom, nemudoma sproži postopek iz odstavka 2. Zadevna država članica ne sme izvajati svojih predlaganih ukrepov, dokler v tem postopku ni sprejeta dokončna odločitev.“
5. Prvi odstavek sporočila Komisije z dne 6. marca 1996 o de minimis pomočeh(2) določa:
„[...] Čeprav vsaka finančna podpora države nekemu podjetju izkrivlja ali bi lahko bolj ali manj izkrivila konkurenco med tem podjetjem in njegovimi konkurenti, ki take pomoči niso prejeli, vsaka pomoč ne vpliva občutno na trgovino in konkurenco med državami članicami. To velja zlasti za pomoči, katerih znesek je zelo nizek [...]“
6. Po drugem odstavku sporočila se lahko šteje, da se člena 92(1) Pogodbe ne uporablja za pomoči, katerih znesek ne presega 100.000 ekujev (zdaj 100.000 evrov) v obdobju treh let po prvi de minimis pomoči. Ta znesek velja za vse kategorije pomoči, ne glede na njihovo obliko in namen, razen pomoči, ki se zagotovijo za izvoz in ki so izvzete iz ugodnosti ukrepa.
B – Nizozemsko pravo
7. Wet op de bedrijfsorganisatie (nizozemski zakon o poklicni organiziranosti, v nadaljevanju: WBO) z dne 27. januarja 1950 ureja naloge, sestavo, način dela, finančne vidike in ureditev nadzora poklicnih združenj, ki jim je zaupana odgovornost za organizacijo in razvoj njihovega sektorja dejavnosti.
8. V skladu s členom 71 WBO morajo ta poklicna združenja kot javni subjekti upoštevati ne le skupni interes članskih podjetij, ampak tudi javni interes.
9. Po členu 73 WBO so upravljavski organi poklicnih združenj enakopravno sestavljeni iz predstavnikov delodajalskih in delojemalskih organizacij.
10. Nizozemski zakonodajalec je poklicnim združenjem podelil pooblastila, potrebna za uresničevanje njihovih nalog. Tako člen 93 WBO njihovim upravljavskim organom dovoljuje, da izdajajo pravila, za katera menijo, da so potrebna za doseganje njihovih nalog, tako v interesu podjetij iz zadevnega gospodarskega sektorja kot glede razmer dela zaposlenih. Ta pravila potrdi Sociaal-Economische Raad (ekonomsko-socialni svet), pod pogojem, da ne pomenijo omejitve konkurence (člen 93(5) WBO).
11. Člen 126 WBO omogoča poklicnim združenjem, da za pokrivanje svojih stroškov sprejmejo pravila, ki članom nalagajo prispevke. S splošnimi prispevki se financira redna dejavnost organizacije, medtem ko so „obvezni namenski prispevki“ namenjeni za posebne cilje. Ta plačila se lahko v skladu s členom 127 izterjajo s sklepom o izvršbi.
12. Poleg tega Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (nizozemski zakon o upravnem postopku v zvezi s poklicnimi organizacijami) z dne 16. septembra 1954 v spremenjeni različici ureja upravne spore v zvezi s poklicnimi organizacijami.
Postopek v glavni stvari
13. Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV in Rinck Opticiens BV (v nadaljevanju: Pearle in drugi ali samo Pearle) so družbe, ustanovljene na Nizozemskem, ki trgujejo z optičnim materialom. Kot take so na podlagi WBO(3) članice Hoofdbedrijfschap Ambachten (medpoklicno združenje obrtnikov, v nadaljevanju: HBA), ki je javnopravna poklicna organizacija.
14. HBA je na predlog zasebnega združenja optikov Nederlandse Unie van Opticiens (nizozemsko združenje optikov, v nadaljevanju: NUVO), katerega člani so bili Pearle in drugi, svojim članom leta 1988 prvič naložila plačilo „obveznega namenskega prispevka“(4) za financiranje kolektivne oglaševalske akcije v korist podjetij iz sektorja. Ta prispevek naj bi tudi omogočil ustanovitev posvetovalne komisije kot dela upravljavskega organa HBA, to je Commissie Optiekbedrijf.
15. Prispevek, ki je bil naložen v plačilo Pearle in drugim, je znašal 850 NLG na podjetje. Članska podjetja pravil, ki so uvedla sporni prispevek in so bila do leta 1998 letno posodabljana, niso nikoli izpodbijala.
16. Pearle in drugi so kljub temu menili, da so kolektivne oglaševalske akcije, ki jih je organizirala HBA, koristile predvsem njihovim konkurentom in so nepotrebno bremenile njihov oglaševalski proračun.
17. Pri civilnem sodišču v Haagu so 29. marca 1995 vložili tožbo proti HBA za razglasitev ničnosti pravil, ki so uvedla zadevne prispevke, in povrnitev plačanih zneskov.
18. Utemeljitev tožečih strank v postopku v glavni stvari je bila, da so bile storitve v obliki oglaševalskih akcij državne pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe, tako da bi bilo treba o pravilih, ki so uvedla njihovo financiranje, po členu 93(3) obvestiti Komisijo. Zaradi odsotnosti tega obvestila naj bi bili ukrepi pomoči brez pravne podlage.
19. Sodišče prve stopnje je utemeljitve tožečih strank zavrnilo. Glede na to, da je bila ta zavrnitev potrjena na pritožbeni stopnji, so tožeče stranke vložile kasacijsko pritožbo pred Hoge Raad der Nederlanden.
Vprašanja za predhodno odločanje
20. V teh okoliščinah je Hoge Raad 27. septembra 2002 prekinilo postopek in Sodišču predložil naslednja vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali je treba zadevni sistem, ki nalaga plačilo prispevkov zaradi financiranja kolektivnih oglaševalskih akcij, šteti za (del) ukrep(a) pomoči v smislu člena 92(1) [Pogodbe] in ali je treba o njegovi nameravani izvedbi po členu 93(3) [Pogodbe] obvestiti Komisijo? Ali to velja izključno za koristi v obliki organizacije in ponudbe kolektivnih oglaševalskih akcij ali tudi za način financiranja, kot so pravila, ki določajo plačilo prispevkov in/ali odločitve o plačilu prispevkov, sprejete zaradi izvrševanja teh pravil? Ali je kakšna razlika, če se kolektivne oglaševalske akcije ponudijo podjetjem v isti gospodarski panogi, kot je tista, na katero se nanašajo odločitve o plačilu prispevkov? Če je tako, kakšna je ta razlika? Ali je pomembno ugotoviti, ali se stroški javnega subjekta v celoti krijejo z obveznimi prispevki v breme podjetij, ki koristijo ponujeno storitev, in sicer tako, da zagotovljena korist države ne stane nič? Ali je pomembno vedeti, ali se korist kolektivnih oglaševalskih akcij bolj ali manj enotno porazdeli po celotnem sektorju, in ali se šteje, da ima vsako podjetje iz sektorja bolj ali manj enako korist ali dobiček iz teh akcij?
2. Ali se obveznost obveščanja iz člena 93(3) uporablja za vsak ukrep ali le za ukrep pomoči, ki ustreza opisu iz člena 92(1)? Ali ima država za izogibanje svoji obveznosti obveščanja prosto presojo glede tega, ali ukrep pomoči izpolnjuje pogoje iz člena 92(1)? Če da, koliko? Koliko ta prosta presoja spreminja obveznost obveščanja iz člena 93(3)? Ali pa je treba sklepati, da se obveznost obveščanja ne uporablja samo takrat, kadar se lahko razumno šteje, da ukrep ni pomoč?
3. Ali mora nacionalno sodišče [...], če sklene, da gre za ukrep pomoči v smislu člena 92(1) [Pogodbe], pri presoji tega, ali mora ukrep opredeliti kot ukrep pomoči, ki bi moral biti notificiran v skladu s členom 93(3) [Pogodbe], upoštevati pravilo de minimis, kot ga je opredelila Komisija v [...] [sporočilu de minimis]? Če da, ali se pravilo de minimis uporablja tudi za nazaj za ukrepe pomoči, ki so bili izvedeni pred objavo tega pravila, in kako je treba pravilo de minimis uporabiti za ukrepe pomoči, kot so letne kolektivne oglaševalske akcije, ki koristijo vsem v sektorju?
4. Ali odločitev v zadevi C-39/94 (sodba z dne 11. julija 1996 v zadevi SFEI in drugi, C-39/94, Recueil, str. I-3547), ki zadeva praktični učinek člena 93(3), pomeni, da mora nacionalno sodišče razglasiti za nične pravila in odločitve o prispevkih, ki so bili sprejeti na podlagi teh pravil, in da mora javni subjekt obsoditi na povrnitev prispevkov, čeprav to preprečuje pravilo iz nizozemske sodne prakse o formalni pravnomočnosti? Ali je v obravnavani zadevi pomembno dejstvo, da povrnitev prispevkov ne izničuje koristi, ki so jih gospodarski sektor in posamezna podjetja imeli od kolektivnih oglaševalskih akcij? Ali pravo Skupnosti dovoljuje, da se obvezni prispevki v celoti ali deloma ne povrnejo, če nacionalno sodišče presodi, da bi gospodarski sektor ali posamezna podjetja ob upoštevanju dejstva, da koristi od oglaševalskih akcij ni mogoče povrniti v naravi, pridobila neupravičeno korist?
5. Ali se lahko javni subjekt, če ukrep pomoči ni notificiran po členu 93(3), sklicuje na navedeno pravilo o formalni pravnomočnosti odločitve o prispevku z namenom, da bi se izognil svoji obveznosti povrnitve, če tisti, na katerega je bila naslovljena ta odločitev, ni bil obveščen o tem, da ukrep pomoči – katere del je odločitev o prispevku – ni bil notificiran niti ob njegovem sprejetju niti v roku za sprožitev upravnega spora? Ali ima posameznik pravico domnevati, da je država spoštovala svojo obveznost do obveščanja iz člena 93(3)?
Postopek pred Sodiščem
21. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri sodnem tajništvu Sodišča vpisan 30. septembra 2002.
22. Pisna stališča so predložile stranke iz postopka v glavni stvari, nizozemska vlada in Komisija Evropskih skupnosti.
23. V prisotnosti zastopnikov nizozemske vlade in Komisije je bila 29. januarja 2004 opravljena javna obravnava.
Pravna analiza
24. Obravnavana zadeva od nacionalnega sodišča in Sodišča zahteva obravnavo vprašanj, ki zadevajo določene bistvene elemente skupnostne ureditve državnih pomoči. Glede na zapletenost presoje, ki se zahteva pri tem, se zdi primerneje začeti – kot je to storila Komisija – z zadnjima vprašanjema o neizpodbojnem značaju upravnih aktov, ki niso bili izpodbijani v rokih; če bi namreč nacionalno sodišče menilo, da so tožeče stranke imele možnost uporabiti pravna sredstva nacionalnega prava za učinkovito varstvo svojih pravic pod enakovrednimi pogoji, kot so tisti, ki veljajo za tožbe, ki temeljijo na pravnem redu Skupnosti, potem ne bi bilo potrebe po obravnavi drugih postavljenih vprašanj.
Četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje: učinki odsotnosti notifikacije
25. S tema vprašanjema želi predložitveno sodišče izvedeti, kakšni so učinki nespoštovanja obveznosti obveščanja o pomoči, kot je tista iz spisa. Hoge Raad zlasti zanima vpliv nacionalnega pravila o formalni pravnomočnosti aktov, ki niso bili izpodbijani v rokih v zvezi z možnostjo razglasitve ničnosti spornih pravil ali z zahtevo za povrnitev v skladu s temi pravili pridobljenih prispevkov.
26. Kljub temu se predhodno sprašuje o tem, ali ta pomanjkljivost pomeni neveljavnost ne le akta, s katerim je bila pomoč dana, ampak tudi tistega, s katerim je bilo organizirano financiranje. Glede tega se sklicuje na sodbo z dne 11. julija 1996 v zadevi SFEI in drugi.(5)
27. Poudariti je treba, da je po tej sodbi(6) lahko celo obveznost povrniti pomoč v izjemnih okoliščinah neprimerna. Zato posledice, ki jih mora nacionalno sodišče izpeljati iz dejstva, da se o načrtovani pomoč ni obveščalo, niso samodejne, ampak so odvisne od potrebe po ohranitvi učinkovitosti prava Skupnosti.
28. Temeljni cilj nadzora, ki ga mora Komisija izvajati pri načrtovanih pomočeh, je varstvo proste konkurence v Skupnosti. S prepovedjo iz zadnjega stavka člena 93(3) Pogodbe se želi ta cilj doseči s tem, da se institucijo Skupnosti vključi v presojo zapletenih ekonomskih položajev.
29. Zadnji stavek člena 93(3) Pogodbe pomeni, kot je Sodišče natančneje razsodilo, varstvo nadzornega mehanizma, ki ga ta člen vsebuje in ki je temelj za zagotavljanje delovanja skupnega trga.(7)
30. Zato ukrepi, ki se lahko sprejmejo v skladu z nacionalnimi pravnimi redi za nespoštovanje te prepovedi z ureditvijo pomoči, vključujejo ponovno vzpostavitev položaja, ki je obstajal pred prepovedano državno intervencijo. Da bi se to zgodilo, je treba zahtevati povrnitev pridobljenih koristi in po potrebi razveljaviti tako ureditev, tako da se nezakonito ravnanje odstrani iz pravnega reda. Kljub temu ustrezni ukrep za ohranitev učinkovitosti zadnjega stavka člena 93(3) Pogodbe ne sme poslabšati slabšega položaja, v katerem so v trgovini znotraj Skupnosti konkurenti glede na uporabnike pomoči. To bi se zgodilo, če bi dovolili povrnitev prispevkov brez hkratne zahteve za povrnitev pridobljene pomoči, saj bi se pridobljena korist povečala zaradi odprave finančnih prispevkov, kar bi celo bolj izkrivilo konkurenco, kar bi bilo v nasprotju s Pogodbo.
31. Zato nacionalno sodišče v okoliščinah, kot so te v obravnavani zadevi, lahko le zavrne zahtevo za povrnitev prispevkov za financiranje oglaševalske akcije, če se hkrati s to povrnitvijo ne omogoči povrnitev pridobljene koristi; vsaka drugačna rešitev bi bila v nasprotju s končnim ciljem evropske zakonodaje.
32. Kljub utemeljevanju Komisije menim, da s stališča, ki ga zagovarjam, ni nasprotne sodne prakse.
33. Po sodbi z dne 21. novembra 1991 v zadevi Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires in Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon(8) (v nadaljevanju: sodba v zadevi FNCE) na veljavnost aktov za izvedbo ukrepov pomoči vpliva kršitev nacionalnih organov zadnjega stavka člena 93(3) Pogodbe. Nacionalna sodišča morajo zato posameznikom zagotoviti, da tem kršitvam v skladu z njihovim nacionalnim pravom sledijo vse posledice, tako glede veljavnosti teh aktov kot povrnitve danih ekonomskih prednosti, tako da so ukrepi, ki jih sprejmejo, vedno potrebni za razglasitev ničnosti učinkov kršitve prepovedi, katere končni cilj je zagotoviti, da državne intervencije ne izkrivijo konkurence.
34. Francoska vlada je v zadevi Ferring(9) podvomila o upoštevnosti predhodne odločbe, in sicer z navajanjem, da nacionalno sodišče v najboljšem primeru lahko odredi le povrnitev nenotificirane pomoči, nikakor pa ne povrnitve dajatve, ki služi njenemu financiranju; generalni pravobranilec Tizzano je navajal, da je posledica nezakonitosti pomoči predvsem nezakonitost nacionalnih izvedbenih aktov, kot je pridobitev sporne dajatve. Poleg tega bi lahko povrnitev plačanih zneskov na podlagi te dajatve pomenila učinkovit način ponovne vzpostavitve statusa quo ante z odstranitvijo omejitev konkurence, ki domnevno izhajajo iz asimetričnega obdavčenja.(10)
35. Sodba tega vprašanja ni obravnavala. Kakor koli, za pojasnitev stališča generalnega pravobranilca je treba opozoriti na to, da je bil Ferring drugače kot pri obravnavani zadevi prisiljen plačati prispevek, ki je bil namenjen zagotavljanju pomoči, ki so jo uporabljala podjetja, ki so konkurirala v trgovini znotraj Skupnosti.(11) Posledica povrnitve ustrezne dajatve je bila ponovna vzpostavitev svobodne konkurence.
36. V zadevi Van Calster in drugi(12) so okoliščine zelo posebne. Belgijska vlada je spremenila režim pomoči, financiranih z dajatvami na nacionalne in uvožene proizvode, ki ga je Komisija razglasila za nezdružljivega s skupnim trgom, s tem da je z učinkom za nazaj od datuma začetka veljavnosti prvega režima, ki je bil razglašen za nezakonitega, ponovno vzpostavila pridobljena plačila na nacionalne proizvode.
37. Odločitev Sodišča v navedeni zadevi je mogoče natančneje razložiti s spornim značajem uporabljene zakonodajne tehnike, ki bi, če bi bila dovoljena, državam članicam omogočala, da bi takoj izvedle projekt državne pomoči, ne da bi ga notificirale, in se z odpravo ukrepa pomoči ter njegovo hkratno ponovno uvedbo z učinkom za nazaj(13) izognile posledicam odsotnosti obvestila.
38. Sodba je opozorila na to, da v splošnem posledice kršitev obveznosti obveščanja nekega načrta pomoči veljajo tudi za način financiranja.(14)
V navedeni sodbi je Sodišče še pojasnilo, da člen 92 Pogodbe ne dovoljuje Komisiji, da bi pomoč kot tako ločila od načina njenega financiranja.(15) Čeprav je pomoč kot taka združljiva s Pogodbo, se lahko motnja, ki jo povzroča, poveča z načinom financiranja, zaradi česar postane kot celota nezdružljiva z enotnim trgom in skupnim interesom.(16)
39. Zato se presoje pomoči ne sme ločiti od presoje njenega financiranja,(17) čeprav mora država članica le načeloma povrniti zneske, prejete s kršitvijo prava Skupnosti.(18)
40. Glede na to doktrino sodne prakse se zdi, da take obveznosti ni, kadar bi imelo njeno spoštovanje škodljivejše posledice za svobodno konkurenco od tistih, ki bi izhajale iz nenotificiranega sistema pomoči.
41. Končno, v sodbi z dne 20. novembra 2003 v zadevi GEMO(19) je režim, ki je s plačili dajatve francoskim rejcem in klavcem zagotavljal brezplačno zbiranje in uničenje živalskih trupel ter klavničnih odpadkov, štel za državno pomoč.
42. GEMO, ki je bil tožeča stranka v navedeni zadevi, je bil družba, ki je trgovala z mesom ter je morala plačati dajatev, uživala pa je tudi pomoč. Pred nacionalnimi sodišči je uveljavljal neveljavnost režima, ker ni bil notificiran, in je zahteval povrnitev zneskov, plačanih na podlagi dajatev.
Sodišče je analiziralo različne elemente režima in sklenilo, da je šlo za pomoč v smislu člena 92(1) Pogodbe.
43. Vendar se na ta precedens v obravnavani zadevi ni mogoče sklicevati, in sicer iz naslednjih razlogov:
– prvič, s prejetimi zneski je neposredno upravljala država, ki je delegirala izvedbo storitve zasebnim podjetjem; francoska vlada poleg tega ni izpodbijala značaja teh zneskov kot „državnih sredstev“;
– drugič, ukrep je bil namenjen cilju v javnem interesu, kot je varstvo javnega zdravja in okolja pred nevarnostjo nenadzorovanega uničevanja trupel in živalskih ostankov; nedvomno je uprava ravnala kot država;
– tretjič in zadnjič, sodba se je morala opredeliti le o kvalifikaciji režima. Ni se opredelila glede tega, ali je bila povrnitev dajatve primerna za ohranitev učinkovitosti obveznosti obveščanja po člena 93(3) Pogodbe.
44. Ob upoštevanju vseh navedenih okoliščin je treba ugotoviti, da samo povrnitev plačil za financiranje pomoči, brez povrnitve pridobljenih koristi upravičencev do pomoči, ni v korist cilja Skupnosti, ki je poštena konkurenca.
45. Kljub vsemu bi to vprašanje lahko zanemarili kot odvečno, če bi ugotovili, da tožeče stranke v ustreznem času in z ustreznimi sredstvi nikakor niso mogle izvrševati svojih pravic.
46. Glede na predložitveno odločbo je bilo pravilo o formalni pravnomočnosti neizpodbijanih aktov razvito s sodno prakso. Pomeni pa, da kadar mora civilno sodišče obravnavati tožbo zaradi neupravičenega plačila, kot je ta v obravnavani zadevi, v kateri se zahteva povrnitev plačanih zneskov zaradi nezakonitosti odločitve, na kateri temelji plačilo, mora izhajati iz načela – razen izjem –, da je odločitev skladna z zakonom tako glede načina njenega sprejetja kot njene vsebine, če je pretekel rok, v katerem bi lahko zainteresirana stranka sprožila upravni spor, pa ga ni.
47. Ločeno gledano se prepoved iz člena 92(1) Pogodbe ne uporablja samodejno.(20) V takih okoliščinah je temeljna naloga sodnih organov glede varstva učinkovitosti zakonodaje Skupnosti o državnih pomočeh zagotavljanje, da se nobena pomoč ne izvede, ne da bi bila predhodno notificirana Komisiji.
48. Kot je Sodišče že poudarilo v sodbi z dne 16. decembra 1976 v zadevi Rewe,(21) iz načela sodelovanja iz člena 5 Pogodbe ES (zdaj člen 10 ES) izhaja, da je v odsotnosti zakonodaje Skupnosti na posameznem področju v pristojnosti pravnega reda vsake države članice, da določi pristojna sodišča in uredi procesna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki zaradi neposrednega učinka prava Skupnosti, s tem da se razume, da ta pravila ne morejo biti manj ugodna od tistih, ki se uporabljajo za enaka nacionalna pravna sredstva, niti ne morejo v praksi onemogočiti izvrševanja pravic iz pravnega reda Skupnosti ali ga narediti za čezmerno zahtevno.(22)
49. Nacionalna sodišča morajo posameznikom, ki uveljavljajo tako kršitev, zagotavljati, da bodo temu sledile vse posledice v skladu z njihovim nacionalnim pravom, tako glede veljavnosti aktov za izvedbo ukrepov pomoči kot glede povrnitve ekonomskih koristi, danih ob nespoštovanju notifikacije iz člena 93(3) Pogodbe.(23)
50. Nacionalna sodišča so pristojna za to, da zagotovijo varstvo, ki ga daje pravo Skupnosti, in sicer v skladu s procesnimi pravili njihovega nacionalnega pravnega reda ter v okviru načel enakovrednosti in učinkovitosti.
51. Iz Sodišču predloženih stališč izhaja, da je nizozemsko pravo dovoljevalo izpodbijanje predpisov o vzpostavitvi spornega režima pomoči, in sicer po mnenju Komisije v roku tridesetih dni, po mnenju nizozemske vlade pa enega meseca, tako da so imele tožeče stranke možnost uveljavljati odsotnost predhodne notifikacije v rednem postopku; o spoštovanju načela enakovrednosti torej ni nobenega dvoma.
52. Poleg tega pa, kot navaja Komisija, rok za tožbo ni prekratek, zlasti če se upošteva dejstvo, da so bile tožeče stranke nedvomno obveščene o pripravi predpisov, saj so bile članice združenja, ki je predlagalo njihovo sprejetje.(24) Kakor koli, kot je poudarila tudi Komisija v svojih stališčih, pravna moč aktov, ki niso bili izpodbijani v roku, ni absolutna; nacionalno sodišče jo lahko v določenih primerih in ob upoštevanju izjemnih okoliščin odstrani.
53. Zato je v pristojnosti nacionalnega sodišča, da presodi, ali so pravna sredstva, ki so bila na voljo tožečim strankam za izpodbijanje veljavnosti predpisov o domnevni državni pomoči, v praksi zagotavljala učinkovitost zakonodaje Skupnosti.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje: pojem državne pomoči
54. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba sistem, kot je ta iz postopka v glavni stvari in na podlagi katerega organizacija javnega prava s sredstvi, zbranimi s plačevanjem prispevka njenih članov, organizira oglaševalsko akcijo v korist nekega gospodarskega sektorja, šteti za državno pomoč za namene člena 92(1) Pogodbe.
55. Moj prvi vtis je, da zakonodajalec Skupnosti, ko je določil prepoved iz člena 92(1), ni imel v mislih pobud, ki bi jih neka poklicna organizacija korporativnega značaja lahko financirala s prispevki svojih članov.
56. Vsekakor pa je treba preučiti pravni pojem „državna pomoč“.
57. Člen 92(1) Pogodbe določa, da je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami.
58. Veliko je bilo razmišljanj o razliki med pomočmi „držav“ in pomočmi „iz državnih sredstev“. Po preprosti jezikovni razlagi bi se lahko razumelo, da prvi izraz prepoveduje vse ukrepe, ki se lahko pripišejo državi in katerih rezultat je dajanje prednosti določenemu gospodarskemu sektorju.
59. Generalni pravobranilec Jacobs je v sklepnih predlogih z dne 26. oktobra 2000 v zadevi PreussenElektra(25) pokazal, da po veljavnem pravu(26) razlika iz člena 92(1) ne pomeni, da so vse prednosti, ki jih dodeli država, pomoči, ne glede na to, ali so financirane iz državnih sredstev ali ne. S tem razlikovanjem se želi le v koncept pomoči vključiti ne samo prednosti, ki jih zagotovi država, ampak tudi tiste, ki se zagotovijo s posredovanjem javnih ali zasebnih organizacij, ki jih država določi ali ustanovi.(27)
60. Zato se samo prednosti, ki se neposredno ali posredno zagotovijo iz državnih sredstev, štejejo za pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe.
61. Presoditi je torej treba, ali bi lahko zadevno oglaševalsko akcijo šteli za financirano iz državnih sredstev.
62. Po mnenju Komisije bi jo lahko. Kot je navedla v svojih stališčih, je treba najprej določiti, ali je država kakor koli zbrala sredstva in jih nato dala na voljo določenim podjetjem. Sodišče naj bi v točki 58 zgoraj navedene sodbe v zadevi PreussenElektra pojem pomoči razširilo na vse prednosti, ki jih zagotovijo javne ali zasebne organizacije, ki jih določi ali ustanovi država.
Komisija napotuje tudi na sodbo z dne 11. novembra 1987 v zadevi Francija proti Komisiji,(28) v kateri je Sodišče odločilo, da samo dejstvo, da se režim subvencij financira s parafiskalno dajatvijo na vsako dobavo nacionalnih proizvodov iz zadevnega sektorja, ne zadošča za ugotovitev, da ta režim nima značaja državne pomoči. V sodbi z dne 22. marca 1977 v zadevi Steinike & Weinlig(29) je bilo sklenjeno podobno.
Komisija se v podporo svojemu sklepanju sklicuje tudi na sodbo z dne 16. maja 2000 v zadevi Francija proti Ladbroke Racing in Komisiji,(30) in sicer da bi pojasnila, da pojem pomoči zajema vsa finančna sredstva, ki jih javni sektor lahko uporablja za podporo podjetjem, ne da bi bilo pri tem pomembno, da ta sredstva sodijo v trajno premoženje navedenega sektorja.
63. Pearle se na tej točki strinja s sklepanjem Komisije in dodaja, da po sodbi z dne 13. decembra 1983 v zadevi Apple and Pear Development Council(31) javna organizacija, ki jo je ustanovila vlada države članice in ki se financira z dajatvijo, ki jo plačujejo proizvajalci, na podlagi prava Skupnosti ne more uživati enake svobode glede uporabljenih metod oglaševanja, kot je tista, ki jo uživajo sami proizvajalci ali prostovoljna združenja proizvajalcev.
64. Po mojem mnenju nič v navedeni sodni praksi ne omogoča pritrdilnega odgovora na vprašanje, ali imajo sredstva za financiranje zadevne oglaševalske akcije državni značaj.
Zgoraj navedeni sodbi v zadevah Francija proti Komisiji in Seinike & Weinlig bolj napeljujeta na sklep, da to, da prednosti ne izhajajo iz državnih sredstev, ampak iz dajatev, naloženih podjetjem, ne zadošča za sklep, da jih ne bi opredelili za javne pomoči, kar pa ne pomeni, da so v vsakem primeru take pomoči.
65. Sodišču se je v zadevi PreussenElektra zdelo primerno opozoriti na to, da prednosti, ki jih zagotovijo države – neodvisno od njihovega financiranja –, niso vse pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe. Iz te ugotovitve izhaja, da so pomoči, financirane iz nedržavnih sredstev, dovoljene.
66. Skratka, zgoraj navedene sodbe napeljujejo na sklep, da je odločilen dejavnik za opredelitev pojma pomoči opredelitev sredstev. Sicer pa niti besedilo sodbe v zadevi Apple and Pear Development Council, katere vsebina je bila prosti pretok blaga in na katero se sklicuje tožeča stranka, ne zahteva drugačne rešitve.
67. Za namen sistematskega prikaza pogojev, ki so potrebni zato, da bi se sredstva štela za „državna“, morajo biti najprej povezana z državo ali z organizacijo, odvisno od državne strukture, ali z organizacijo, ki izvaja določena javna pooblastila.
Drugič, sredstva se lahko pripiše državi ali javni organizaciji, ki mora imeti zadostna pooblastila za nadzor nad njimi.
68. Ob upoštevanju podatkov iz spisa na prvi pogled ni razvidno, da je HBA državni organ. Res je, da ima javnopravni status, vendar je res tudi to, da jo upravljajo izključno predstavniki njegovih članov; izkazano ni niti, da ima država kakršno koli možnost posegati v njene zadeve, razen možnosti, da nasprotuje odločitvam, ki jih šteje za nasprotne javnemu interesu.
Natančneje, ta organizacija je bila zasnovana kot medpoklicno združenje za organizacijo in razvoj dejavnosti svojih članov, ki mu je nizozemski zakonodajalec zaradi učinkovitosti dovolil uživati določene ugodnosti, ki so tradicionalno povezane z izvajanjem javne oblasti, kot je obvezno članstvo in zavezujoč značaj odločitev njegovih organov upravljanja.
69. Kakor koli, ne da bi se splošno opredelil, se nagibam k temu, da je značaj HBA v najboljšem primeru hibriden in da, kadar ravna v smislu financiranja in organiziranja posamezne kolektivne oglaševalske akcije, ne ravna kot država, ampak zaradi zastopanja interesov svojih članov.
70. Sodišče je podoben funkcionalen pristop uporabilo za presojo, ali je neka poklicna organizacija javna za namene uporabe člena 85 Pogodbe ES (zdaj člen 81 ES); v svoji sodbi z dne 19. februarja 2002 v zadevi Wouters in drugi(32) je namreč na navedbo, da je zadevna organizacija javna organizacija, ki ji je država podelila normativne pristojnosti za izvajanje nalog v javnem interesu, odgovorilo, da zadevna poklicna organizacija ni izvajala nobene družbene naloge ali naloge, ki je značilna za javno oblast, ampak da je delovala le kot regulativni organ nekega poklica.(33)
71. Zavedam se, da gre za sodno prakso iz drugačnega pravnega konteksta; kljub temu se mi zdi, da lahko prikaže možnost dajanja prednosti bolj realističnemu in indikativnemu merilu, ki temelji na posamični presoji vloge, v kakršni nastopa zadevna organizacija, kot pa nekemu absolutnemu merilu.
72. HBA mora kot javna organizacija v skladu z določbami člena 71 WBO(34) upoštevati ne le skupni interes članskih podjetij, ampak tudi javni interes. Vendar ta obveznost – resda dovolj splošna in nedoločna – ne spreminja opredelitve, ki jo je treba pripisati konkretni pobudi za organizacijo in financiranje oglaševalske akcije v korist nekega gospodarskega sektorja, saj je ta dejavnost v bistvu namenjena promociji gospodarskih interesov članov.
73. Zato je treba torej ugotoviti, da HBA ni ravnala kot država, tako da kapital, ki ga je uporabila, ni mogel imeti javnega značaja.
74. Neodvisno od kakršne koli odločitve o temeljnem značaju HBA ali o kvalifikaciji sporne oglaševalske akcije se zdi, da ta organizacija nad uporabljenimi sredstvi za to akcijo ni izvajala zadostnega nadzora, da bi ji jih lahko pripisali.
75. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da so se ta sredstva zbirala z obveznim prispevkom, ki je bil povezan izključno z organizacijo izpodbijane oglaševalske akcije. V teh okoliščinah se strinjam z nizozemsko vlado, ki je v svojih pisnih stališčih potrdila, da je odločilno vprašanje, ali je režim za financiranje oglaševanja več kot samo mehanizem porazdelitve finančnih stroškov med različnimi podjetji, ki jim akcija koristi.
76. Dejstvo je, da je HBA sprejela pravila o prispevkih, potrebnih za kritje stroškov, na predlog poklicnega združenja optikov (NUVO), ki je zasebnega značaja. To združenje je predlagalo tudi znesek prispevka. HBA je torej izključno instrument za pobiranje in razdeljevanje sredstev, zbranih za namen, ki so ga predhodno določili subjekti iz zadevnega poklicnega sektorja.
77. Kljub temu je treba poudariti, da predložitveni sklep ne vsebuje vseh podatkov, potrebnih za natančno presojo opredelitve spornega ukrepa iz postopka v glavni stvari. Glede tega je zopet v pristojnosti nacionalnega sodišča, da to stori, pri tem pa sledi smernicam razlage, ki jih bo dalo Sodišče.
78. Zato je treba glede zgoraj navedenega ugotoviti, da se mora nacionalno sodišče za namen presoje, ali režim pomeni državno pomoč, prepričati o tem, da je korporativna organizacija, ki je pooblaščena za podeljevanje pomoči, ravnala v okviru svojih javnopravnih nalog. Za ta namen mora tudi presoditi, ali je imela ta organizacija zadosten nadzor nad sredstvi, s katerimi se je financiral ukrep.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje: področje uporabe obveznosti obveščanja
79. Hoge Raad želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali se obveznost obveščanja o državnih pomočeh iz člena 93(3) Pogodbe uporablja za vse režime pomoči ali samo za tiste, ki jih zajema prepoved iz člena 92(1).
80. Iz člena 93(3) Pogodbe izhaja, da je treba Komisijo obvestiti o načrtih za dodelitev ali spremembo „pomoči“. Komisija, če meni, da tak načrt po členu 92(1) ni v skladu s skupnim trgom, brez odlašanja začne tak postopek, zainteresirana država članica pa načrtovanih ukrepov ne more izvesti, dokler se ta postopek ne konča z dokončno odločitvijo.
81. Če bi izraz „pomoč“ razumeli v navadnem pomenu, torej tistem iz slovarjev, potem bi morala vsaka država članica Komisijo obvestiti o vseh pobudah, vključno z izvajanjem „podpore“, „pomoči“ ali celo „sodelovanja“, ki imajo določen namen. Očitno je, da to ni bil namen zakonodajalca.
82. Beseda „pomoč“, kot se uporablja v členu 93(3) Pogodbe, ima tehnični pomen, ki izhaja iz člena 92(1). Pomeni torej samo ukrepe, ki so financirani iz državnih sredstev in prinašajo prednost določenemu sektorju. Vsaka država članica mora presoditi, ali projekt izpolnjuje ta merila.
83. Ta sklep logično izhaja iz sodne prakse Sodišča, saj to priznava, da lahko nacionalno sodišče, da bi lahko določilo, ali mora državni ukrep, uveden brez upoštevanja postopka iz člena 93(3), spoštovati tak postopek ali ne, razlaga pojem pomoči iz člena 92 Pogodbe.(35)
84. Tak sodni nadzor je smiseln le, če država predhodno prevzame obveznost enake presoje zaradi odločitve o potrebnosti obveščanja o določenem projektu. Ob dvomu se lahko – tako kot sodni organi – obrne na Komisijo za pojasnila.
85. Komisija mora preučiti, ali bi lahko notificirani načrt izkrivil konkurenco. Ta presoja združljivosti vključuje preverjanje vpliva načrta na trgovino znotraj Skupnosti.
86. Tako mora država članica Komisijo obvestiti le o načrtovanih ukrepih, ki so državne pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe, razumljenega v smislu sodne prakse Sodišča.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje: vloga pravila de minimis
87. S tretjim vprašanjem za predhodno odločanje se želi izvedeti, ali ima nacionalno sodišče pri presoji obveznosti obveščanja načrtovane pomoči pravico uporabiti pravilo de minimis, po potrebi tudi za nazaj.
88. Komisija je pravilo de minimis, po katerem pomoči v nizkih zneskih niso zajete v področje uporabe člena 92 Pogodbe, prvič določila v sporočilu o smernicah Skupnosti glede pomoči malim in srednjim podjetjem iz leta 1992.(36)
Ideja, ki je podlaga za to izjemo, je ta, da te pomoči zaradi nizkega zneska(37) nimajo občutnih posledic za konkurenco ali za trgovino med državami članicami.
Komisija je pri izvajanju svoje široke proste ekonomske presoje(38) lahko odločila, da so take pomoči združljive s skupnim trgom in jih ni treba notificirati v skladu s členom 93(3) Pogodbe.
89. Komisija je leta 1996 dvignila prag za uporabo pravila.(39) Kakor koli, od sprejetja Uredbe (ES) št. 69/2001(40) ima uporaba pravila de minimis ustrezno pravno podlago. Vendar ti dokumenti ratione temporis v obravnavani zadevi niso upoštevni, saj iz predložitvenega sklepa izhaja, da se spor nanaša na prispevke, naložene v plačilo od leta 1988 do dneva sodnega poziva, to je do 29. marca 1995.(41)
90. Nacionalno sodišče mora, glede na to, da so merila za opredelitev de minimis pomoči popolnoma objektivna in vežejo Komisijo, ta merila upoštevati pri presoji, ali je obstajala obveznost obveščanja projekta pomoči ali ne.
91. Vendar ni nobene pravne podlage za to, da bi imelo pravilo de minimis učinek za nazaj, saj povratne veljave ni mogoče domnevati pri pravilu, ki pomeni izjemo od pravne obveznosti. Glede na to, da pred objavo pravila ni bilo takega režima izjem, je Komisija izključno pristojna za to, da pod nadzorom Sodišča odloči, ali je neka pomoč združljiva s skupnim trgom.(42)
Poleg tega sporočilo o smernicah Skupnosti iz leta 1992 jasno pravi, da „od zdaj ad hoc izplačil pomoči v zneskih, ki ne presegajo 50.000 ekujev [...] ne bo treba več notificirati v skladu s členom 93(3)“.(43)
92. Hoge Raad končno sprašuje, kako je treba uporabiti pravilo de minimis glede pomoči, kot so kolektivne oglaševalske akcije, ki koristijo celotnemu sektorju.
93. Kot sem že obrazložil, izhajam iz tega, da oglaševalska akcija, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ni državna pomoč v smislu člena 92(1) Pogodbe.
94. Poleg tega je treba za izračun zneska pomoči zaradi preverjanja, ali je manjši od dovoljenega praga, presoditi relativno prednost, ki bi jo verjetno pridobilo vsako podjetje, in od tega odšteti znesek plačanih prispevkov. Zavedam se, da je tak izračun veliko lažje izvesti abstraktno kot v praksi, vendar se zdi glede tega težko najti natančnejša pravna merila.
III – Sklepni predlogi
95. Ob upoštevanju navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja Hoge Raada der Nederlanden odgovori:
„1. Nacionalno sodišče lahko povrnitev samih prispevkov za financiranje države pomoči brez povrnitve koristi, ki so jo pridobili upravičenci do te pomoči, odredi samo, če to ni v nasprotju s ciljem Skupnosti, da se konkurenca ne izkrivlja.
2. V pristojnosti nacionalnega sodišča je, da presodi, ali so pravna sredstva, ki so na voljo za izpodbijanje veljavnosti domnevne državne pomoči, enakovredna tistim, ki temeljijo na nacionalnem pravnem redu, in ali v praksi zagotavljajo učinkovitost zakonodaje Skupnosti.
3. Nacionalno sodišče se mora za namen presoje, ali režim, ki ga upravlja korporativna poklicna organizacija, pomeni državno pomoč, prepričati o tem, da je ta organizacija ravnala v okviru svojih javnopravnih nalog. Za ta namen mora tudi presoditi, ali je imela ta organizacija zadosten nadzor nad sredstvi, s katerimi se je financiral ukrep.
4. Nacionalno sodišče mora pri presoji, ali je obstajala obveznost obveščanja o določeni načrtovani pomoči, izvedeni po začetku veljavnosti pravila de minimis, upoštevati merila za opredelitev tega pravila. Za izračun zneska pomoči zaradi preverjanja, ali je manjši od dovoljenega praga, je treba presoditi relativno prednost, ki bi jo verjetno pridobilo vsako podjetje, in od tega odšteti znesek plačanih prispevkov.
5. Država članica mora Komisijo obvestiti le o načrtovanih ukrepih, ki so državne pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe ES (po spremembi člen 87(1) ES), razumljenega v smislu sodne prakse Sodišča.“