SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Primera)
de 25 de mayo de 2011 (*)
«Función pública — Funcionarios — Excedencia voluntaria por motivos personales — Vacaciones anuales — Acumulación de días vacaciones a los del año siguiente — Funcionario que ha cesado en sus funciones — Compensación económica»
En el asunto F‑22/10,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis,
Luis María Bombín Bombín, antiguo funcionario de la Comisión Europea, con domicilio en Roma, representado por el Sr. R. Pardo Pedernera, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. D. Martin y J. Baquero Cruz, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera),
integrado por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y el Sr. H. Kreppel (Ponente) y la Sra. M.I. Rofes i Pujol, Jueces;
Secretaria: Sra. W. Hakenberg;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 1 de abril de 2010 (el original se presentó el 12 de abril), el Sr. Bombín Bombín solicita la anulación de la decisión por la cual la Comisión Europea se negó a concederle, en el momento de su jubilación, una compensación financiera calculada sobre la base de un saldo de 29 días de vacaciones no disfrutados.
Marco jurídico
2 El artículo 57, párrafo primero, del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), en su versión aplicable antes del 1 de mayo de 2004, establecía lo siguiente:
«Los funcionarios tendrán derecho a una vacación anual de 24 días laborables como mínimo y de 30 como máximo, por año natural, de acuerdo con la reglamentación que se establezca de común acuerdo entre las instituciones de las Comunidades previo informe del Comité del Estatuto.»
3 Los párrafos primero y segundo del artículo 4 del anexo V del Estatuto, también en su versión aplicable antes del 1 de mayo de 2004, eran del siguiente tenor:
«Si un funcionario no agotare el tiempo de vacación anual antes del fin del año natural en curso, por razones no imputables a las necesidades del servicio, el período que podrá acumularse al tiempo de vacaciones del año siguiente no podrá exceder de doce días.
Si un funcionario no hubiere agotado el tiempo de su vacación anual en el momento del cese de sus funciones, se le pagará una compensación igual a la treintaava parte de su retribución mensual en el momento de cesar en el servicio, por cada día de vacaciones que no hubiere disfrutado.»
4 El Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004, por el que se modifica el Estatuto (DO L 124, p. 1), no introdujo ninguna modificación en el texto del artículo 57, párrafo primero, del Estatuto, ni tampoco en el del artículo 4, párrafos primero y segundo, del anexo V de dicho Estatuto.
5 El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO L 299, p. 9), tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.»
Hechos en el origen del litigio
6 El demandante, funcionario jubilado de la Comisión, trabajó en la dirección general responsable de los asuntos marítimos y de la pesca desde el 1 de mayo de 1988 hasta el 31 de octubre de 1989. Posteriormente, le fue concedida una excedencia voluntaria por motivos personales para prestar servicios en el seno de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 1989 y el 31 de octubre de 1990, excedencia que fue prorrogada en varias ocasiones hasta su jubilación el 1 de marzo de 2009.
7 El 18 de junio de 1992, la Comisión confeccionó una ficha individual de los días de vacaciones del demandante de la que se desprende que éste disponía, en tal fecha, de un saldo de 29 días en concepto de vacaciones no disfrutadas cuando inició su excedencia voluntaria por motivos personales, que se habían transferido a los años siguientes. Esta ficha individual de los días de vacaciones se remitió al interesado.
8 El 14 de abril de 2009, el demandante envió copia de su ficha individual de los días de vacaciones a la Comisión y solicitó, con arreglo al artículo 4, párrafo segundo, del anexo V del Estatuto, una compensación económica correspondiente a los días de vacaciones no disfrutados de los que disponía al iniciar la excedencia voluntaria por motivos personales.
9 Mediante correo electrónico de 28 de abril de 2009, la Comisión aceptó reconocer al demandante un derecho a compensación económica sobre la base de doce días, correspondientes a la acumulación automática de los días de vacaciones no disfrutados a los del año siguiente. En cambio, la Comisión indicó que no procedía abonar los días de vacaciones que el demandante alegaba haber conservado además de aquellos doce. En efecto, la Comisión explicó que la Decisión C(2004) 1597 de la Comisión, de 28 de abril de 2004, publicada en las Informations administratives nº 102-2004, de 28 de julio de 2004, relativa a la aprobación de las disposiciones de aplicación en materia de vacaciones, establecía que un funcionario en situación de excedencia voluntaria por motivos personales que deseara recuperar, al regresar al servicio activo, la totalidad del saldo de sus días de vacaciones no disfrutados debía presentar una solicitud de transferencia suplementaria al iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales. Pues bien, en el caso de autos, el demandante no había presentado ninguna solicitud de esta naturaleza cuando inició su excedencia voluntaria por motivos personales.
10 Mediante correo electrónico enviado a la Comisión el 5 de mayo de 2009, el demandante refutó la posición adoptada por ésta en el correo electrónico de 28 de abril de 2009 y reiteró su solicitud al objeto de que le fuera reconocido el derecho a una compensación económica correspondiente a la totalidad de los días de vacaciones no disfrutados.
11 Mediante correo electrónico de 12 de junio de 2009 (en lo sucesivo, «decisión controvertida»), la Comisión volvió a desestimar la solicitud del demandante, sin basarse sin embargo en la Decisión C(2004) 1597. La Comisión recordó que, si bien el interesado disponía, al iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales, de un saldo de 29 días de vacaciones no disfrutados, no existían pruebas que demostraran que no había podido agotar sus vacaciones «por necesidades del servicio», de modo que «el saldo final que deb[ía] liquidarse [era] de [doce] días». No obstante, la Comisión añadió que, en el supuesto de que el interesado tuviese tales pruebas en su poder, le instaba a que se las hiciera llegar.
12 Mediante correo electrónico de 10 de septiembre de 2009, el demandante interpuso una reclamación contra la decisión controvertida.
13 Mediante decisión de 4 de enero de 2010, notificada al demandante el 14 de enero siguiente mediante carta certificada, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos desestimó la reclamación (en lo sucesivo, «decisión desestimatoria de la reclamación»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
14 El 1 de abril de 2010 se interpuso el presente recurso.
15 El demandante solicita al Tribunal de la Función Pública que:
– Anule la decisión de 4 de enero de 2010.
16 La Comisión solicita al Tribunal de la Función Pública que:
– Declare la inadmisibilidad de la demanda en su totalidad o la desestime por infundada.
– Condene en costas al demandante.
17 Las partes dieron cumplimiento a las diligencias de ordenación del procedimiento acordadas por el Tribunal de la Función Pública.
18 Toda vez que los representantes de las partes indicaron que no comparecerían en la vista, el Tribunal de la Función Pública decidió, con arreglo al artículo 50, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento, cerrar la fase oral sin celebrar vista.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del litigio
19 Según reiterada jurisprudencia, las pretensiones de anulación dirigidas formalmente contra la resolución desestimatoria de una reclamación, tienen como efecto, en el supuesto de que dicha decisión carezca de contenido autónomo, que el Tribunal de la Función Pública conozca del acto contra el cual se ha presentado la reclamación (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, apartado 8, y la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 9 de julio de 2009, Hoppenbrouwers/Comisión, F‑104/07, apartado 31). En estas circunstancias, dado que la decisión desestimatoria de la reclamación interpuesta contra la decisión controvertida carece de contenido autónomo, debe entenderse que el recurso se dirige contra esta última decisión.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
20 El demandante alega, en esencia, que las disposiciones del artículo 4, párrafo primero, del anexo V del Estatuto, según las cuales el período que podrá acumularse al tiempo de vacaciones del año siguiente no podrá exceder de doce días, excepto por razones imputables a las necesidades del servicio, se refiere únicamente a los funcionarios que se hallan en situación de servicio activo cuando los días de vacaciones no disfrutados se transfieren de un año natural a otro, y no a los funcionarios que se encuentran en situación de excedencia voluntaria por motivos personales durante el año natural. El demandante deduce de ello que, en su situación particular, el saldo de días de vacaciones no disfrutados, que se elevaba en el momento de iniciar su excedencia voluntaria a 29 días, se mantuvo «bloqueado y en suspenso» durante todo el período de dicha excedencia, y ello hasta su jubilación. Afirma que, de este modo, la Comisión debería haber calculado la compensación económica a la que tenía derecho sobre la base de estos días de vacaciones, de conformidad con el artículo 4, párrafo segundo, del anexo V del Estatuto. Pues bien, sostiene que mediante la decisión controvertida la Comisión le aplicó indebidamente la restricción prevista en el artículo 4, párrafo primero, del anexo V del Estatuto, al considerar que, en la fecha de su jubilación, el saldo de días de vacaciones no disfrutados debía limitarse a doce días.
21 Además, el demandante subraya que la propia Comisión admitió que lo dispuesto en el artículo 4, párrafo primero, del anexo V del Estatuto no resultaba aplicable a su situación, porque, en la ficha individual de los días de vacaciones confeccionada el 18 de junio de 1992, confirmó que el saldo de días de vacaciones no disfrutados al iniciar la excedencia voluntaria por motivos personales se había pasado íntegramente a los años siguientes, sin limitarlo a doce días.
22 Por último, el demandante observa que la Decisión C(2004) 1597, en la que se basó la Comisión para adoptar la decisión controvertida, no es de aplicación ratione temporis.
23 En su defensa, la Comisión, tras reconocer que el texto del Estatuto y el contexto normativo no permiten resolver el asunto de forma incuestionable, alega que la interpretación teleológica de lo dispuesto en el artículo 4, párrafo primero, del anexo V del Estatuto se opone a que se estimen las pretensiones del demandante. En efecto, según la Comisión, el límite de doce días, introducido para incentivar a los funcionarios a que disfruten de sus vacaciones y para evitar que éstas, salvo en supuestos excepcionales, se conviertan en derechos económicos, es también aplicable a los funcionarios que se jubilan en situación de excedencia voluntaria por motivos personales. La Comisión, que admite que la Decisión C(2004) 1597 no es de aplicación al litigio, subraya sin embargo que el demandante no ha aportado prueba alguna que demuestre que no le fue posible agotar su saldo de días de vacaciones por necesidades del servicio.
24 Por último, la Comisión observa que el demandante no puede invocar la ficha individual de los días de vacaciones confeccionada el 18 de junio de 1992, ya que se trata de un mero documento administrativo.
Apreciación del Tribunal de la Función Pública
25 Con carácter previo, procede recordar que el derecho a vacaciones anuales retribuidas, cuya finalidad es permitir que los funcionarios descansen y dispongan de un período de ocio y esparcimiento, constituye un principio de Derecho social europeo (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de enero de 2009, Schultz-Hoff, C‑350/06 y C‑520/06, apartados 22 y 25).
26 En Derecho de la función pública europea, el derecho a las vacaciones anuales retribuidas está consagrado en el artículo 57, párrafo primero, del Estatuto, el cual establece que «los funcionarios tendrán derecho a una vacación anual de 24 días laborables como mínimo y de 30 como máximo».
27 Si bien en virtud del artículo 4, párrafo primero, del anexo V del Estatuto, el derecho a vacaciones generado durante un año natural debe, en principio, consumirse durante ese mismo año, también se desprende de esta disposición que un funcionario tiene derecho a transferir la totalidad de los días de vacaciones no disfrutados durante un año natural al año natural siguiente, en el supuesto de que no haya podido agotar sus vacaciones anuales por razones imputables a las necesidades del servicio.
28 Asimismo, existen otras razones que, aunque no sean imputables a las necesidades del servicio, pueden justificar la transferencia de la totalidad de los días de vacaciones no disfrutados, habida cuenta de la finalidad que persigue el derecho a las vacaciones anuales. Ello es así, en particular, cuando un funcionario en situación de incapacidad temporal durante todo el año natural o parte de él se ha visto privado por este motivo de la posibilidad de ejercer su derecho a vacaciones. En efecto, el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 que, con arreglo al artículo 1 sexies, apartado 2, del Estatuto, es aplicable a los funcionarios (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 15 de marzo de 2011, Strack/Comisión, F‑120/07, apartados 55 a 58), debe interpretarse en el sentido de que garantiza a un funcionario que no ha podido ejercer su derecho a vacaciones anuales durante el año natural debido a que estaba en situación de incapacidad temporal la posibilidad de disfrutar efectivamente de tales vacaciones anuales con posterioridad a dicho año natural (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, apartados 22 a 25, y Schultz-Hoff, antes citada, apartados 43 y 55).
29 En cambio, cuando ninguna de las razones antes mencionadas, sean o no imputables a las necesidades del servicio, justifique que un funcionario no haya podido agotar sus vacaciones anuales antes de que finalice el año natural en curso, el número de días de vacaciones no disfrutados que se acumula a las vacaciones del año siguiente no puede exceder de doce.
30 En el caso de autos, cabe señalar en primer lugar que el demandante no demostró, y ni siquiera alegó, que razones imputables a las necesidades del servicio, como una sobrecarga de trabajo, le hubieran impedido agotar los días de vacaciones no disfrutados antes de iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales el 1 de noviembre de 1989. Además, el hecho de que el demandante estuviera en situación de excedencia voluntaria por motivos personales no puede constituir una razón para transferir la totalidad de sus días de vacaciones no disfrutados al año 1990 y a los años siguientes, máxime cuando consta que el demandante pasó a la situación de excedencia voluntaria por motivos personales a petición propia, para ejercer una actividad profesional fuera de las instituciones de la Unión Europea.
31 En estas circunstancias, procede declarar que los días de vacaciones no disfrutados de los que disponía el demandante en el momento de su partida en 1989 fueron transferidos al año 1990 y a los años siguientes con un límite de doce días.
32 Es cierto que la Comisión remitió al demandante una ficha individual de los días de vacaciones confeccionada el 18 de junio de 1992, ficha que, según el interesado, demostraba que la administración había decidido transferir a los años siguientes la totalidad de los días de vacaciones no disfrutados de los que disponía al iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales, es decir, 29 días. No obstante, y en el supuesto de que el demandante pretendiera, invocando dicha ficha individual de los días de vacaciones, reprochar a la Comisión una vulneración del principio de confianza legítima, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima, que constituye uno de los principios fundamentales de la Unión Europea, se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la administración europea, al proporcionarle garantías precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables, le hizo concebir esperanzas fundadas (véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de marzo de 2005, Ricci/Comisión, T‑329/03, apartado 79). Pues bien, en el caso de autos no se puede considerar que la ficha individual de los días de vacaciones, que no está firmada, emane de fuente suficientemente fiable y autorizada, en el sentido de la jurisprudencia antes mencionada. Además, aun suponiendo que pudiera considerarse que este documento emana de tal fuente, no permitiría demostrar que la administración se hubiera pronunciado formalmente sobre la cuestión controvertida, a saber, el que los días de vacaciones no disfrutados por el demandante al iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales habían sido transferidos en su totalidad a los años siguientes.
33 Por último, aunque en el correo electrónico de 28 de abril de 2009 la Comisión se basó, para desestimar la solicitud de que la compensación económica se calculara sobre la base de los 29 días de vacaciones no disfrutados, en el hecho de que el demandante no hubiera presentado ninguna «solicitud de transferencia suplementaria», en contra de lo dispuesto en la Decisión C(2004) 1597, se desprende de los documentos obrantes en autos que, en la decisión controvertida, la Comisión se limitó, sin referirse a la Decisión C(2004) 1597, a indicar que el interesado no había aportado ningún elemento de prueba que demostrara que no había podido agotar sus vacaciones «por razones de servicio» antes de iniciar su excedencia voluntaria por motivos personales. De este modo, el motivo fundado en que la Comisión no debería haberse basado en la Decisión C(2004) 1597 porque no era aplicable ratione temporis no puede ser válidamente invocado.
34 Por consiguiente, la alegación del demandante, según la cual la Comisión fijó erróneamente el importe de la compensación económica que se le adeudaba con motivo del cese en sus funciones sobre la base de doce días de vacaciones no disfrutados, resulta infundada.
35 De lo anterior se desprende que debe desestimarse el presente recurso, sin que sea necesario pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión y basada en que la decisión controvertida es meramente confirmatoria de la decisión contenida en el correo electrónico de 28 de abril de 2009.
Costas
36 A tenor del artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, sin perjuicio de las demás disposiciones del capítulo octavo del título segundo de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al apartado 2 del mismo artículo, el Tribunal de la Función Pública, si así lo exige la equidad, podrá limitarse a imponer una condena parcial en costas a la parte que pierda el proceso o incluso no condenarla en costas.
37 De los motivos recogidos en los apartados anteriores resulta que el demandante ha perdido el proceso. Además, la Comisión ha solicitado expresamente en sus pretensiones que se le condene en costas. Dado que las circunstancias del presente asunto no justifican la aplicación de las disposiciones del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, procede pues condenar al demandante al pago de las costas en las que haya incurrido la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar el recurso del Sr. Bombín Bombín.
2) El Sr. Bombín Bombín cargará con la totalidad de las costas.
Gervasoni | Kreppel | Rofes i Pujol |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de mayo de 2011.
La Secretaria | | El Presidente |
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |