SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 28. novembra 2018(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Odlaganje odpadkov na odlagališčih – Direktiva 1999/31/ES – Člen 14(b) in (c) – Dovoljenje za obratovanje – Zaprtje nedovoljenih odlagališč – Dovoljenje za potrebna dela na podlagi odobrenega načrta prilagoditve odlagališča – Določitev prehodnega obdobja za izvedbo načrta“
V zadevi C‑506/17,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 18. avgusta 2017,
Evropska komisija, ki sta jo sprva zastopala E. Sanfrutos Cano in M. Žebre, nato E. Sanfrutos Cano, B. Rous Demiri in F. Thiran ter nazadnje E. Sanfrutos Cano, B. Rous Demiri, F. Thiran in C. Hermes, agenti,
tožeča stranka,
proti
Republiki Sloveniji, ki jo zastopata J. Morela in N. Pintar Gosenca, agentki,
tožena stranka,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik petega senata v funkciji predsednika šestega senata, C. G. Fernlund in S. Rodin (poročevalec), sodnika,
generalni pravobranilec: N. Wahl,
sodna tajnica: R. Șereș, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. septembra 2018,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, prvič, da na podlagi člena 7(g) in člena 13 Direktive Sveta 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlaganju odpadkov na odlagališčih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 228) ni sprejela ukrepov, potrebnih za čimprejšnje zaprtje dvajsetih odlagališč, ki jim v skladu s členom 8 te direktive ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnje obratovanje, in drugič, da glede enega odlagališča ni sprejela ukrepov, potrebnih za to, da to najpozneje 16. julija 2009 izpolni zahteve iz navedene direktive, razen zahtev iz točke 1 Priloge I k tej direktivi, ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) in (c) iste direktive.
Pravni okvir
2 Člen 7(g) Direktive 1999/31 določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da vloga za dovoljenje za odlagališče vsebuje vsaj naslednje podatke:
[…]
(g) predlagani načrt postopkov za zapiranje in upravljanje po zaprtju“.
3 Člen 8 te direktive določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo naslednje:
(a) da pristojni organ ne izda dovoljenja za odlagališče, če ni zagotovljeno:
(i) da, brez vpliva na člen 3(4) in (5), projekt odlagališča izpolnjuje vse ustrezne zahteve te direktive, vključno s prilogami;
(ii) da bo odlagališče upravljala fizična oseba, ki je strokovno usposobljena za upravljanje odlagališča; da sta zagotovljena strokovni in tehnični razvoj ter usposabljanje upravljavcev in osebja odlagališča;
(iii) da odlagališče obratuje, tako da so sprejeti potrebni ukrepi za preprečitev nesreč in omejitev njihovih posledic;
(iv) da je ali bo prosilec s finančnim zavarovanjem ali s temu enakovrednim ukrepom na podlagi pogojev in načinov, o katerih se odločijo države članice, pred začetkom odlaganja ustrezno ukrepal za zagotovitev, da se izpolnijo vse obveznosti (vključno s tistimi, ki se nanašajo na upravljanje po zaprtju) iz dovoljenja, izdanega po določbah te direktive, in da se upoštevajo postopki zapiranja iz člena 13. To zavarovanje se zadrži ali temu enakovreden ukrep izvaja, dokler tako zahteva vzdrževanje odlagališča in njegovo upravljanje po zaprtju v skladu s členom 13(d). Države članice po lastni izbiri lahko izjavijo, da se ta točka ne uporablja za odlagališča za inertne odpadke;
(b) da je projekt odlagališča usklajen z ustreznim načrtom ali načrti ravnanja z odpadki iz člena 7 Direktive [Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (75/442/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23)];
(c) da pred začetkom odlaganja pristojni organ pregleda odlagališče za zagotovitev, da odlagališče izpolnjuje ustrezne pogoje za dovoljenje. To v nobenem primeru ne bo zmanjšalo odgovornosti upravljavca, določene s pogoji za dovoljenje.“
4 Člen 13 Direktive 1999/31, naslovljen „Postopki zapiranja in upravljanja po zaprtju“, določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe:
(a) da v skladu z dovoljenjem in če je primerno, odlagališče ali njegov del začne postopek zapiranja:
(i) če so izpolnjeni ustrezni pogoji, navedeni v dovoljenju; ali
(ii) na zahtevo upravljavca v skladu s pooblastilom pristojnega organa; ali
(iii) na podlagi utemeljene odločbe pristojnega organa;
(b) da se, v skladu z dovoljenjem šteje, da je odlagališče ali njegov del dokončno zaprt, šele ko je pristojni organ izvedel končni pregled na odlagališču, ko je ocenil vsa poročila, ki jih je predložil upravljavec, in ko je sporočil upravljavcu, da je zaprtje odobreno. To v nobenem primeru ne zmanjšuje odgovornosti upravljavca, določene s pogoji za dovoljenje;
(c) da je upravljavec, v skladu z dovoljenjem in če je primerno, po dokončnem zaprtju odlagališča odgovoren za njegovo vzdrževanje, spremljanje in nadzorovanje pri upravljanju po zaprtju, dokler to zahteva pristojni organ, ob upoštevanju časa, v katerem bi bilo lahko odlagališče nevarno.
Upravljavec uradno obvesti pristojni organ o vseh pomembnih škodljivih vplivih na okolje, ki jih razkrijejo postopki nadzora, in upošteva odločbo pristojnega organa o naravi in času potrebnih sanacijskih ukrepov;
(d) da je, v skladu z dovoljenjem in če je primerno, upravljavec odlagališča odgovoren za spremljanje in analiziranje odlagališčnega plina in izcednih voda z odlagališča ter režima podtalnice v bližini odlagališča v skladu s Prilogo III, dokler pristojni organ meni, da bi bilo odlagališče lahko nevarno za okolje, in brez vpliva na kakršno koli zakonodajo Skupnosti ali zakonodajo držav članic glede odgovornosti imetnika odpadkov.“
5 Člen 14(b) in (c) te direktive določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da odlagališča, ki ob prenosu te direktive že imajo dovoljenja ali že delujejo, ne smejo več obratovati, razen če se čim prej in najpozneje v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1), izvedejo naslednji koraki:
[…]
(b) po predložitvi načrta prilagoditve odlagališča pristojni organi sprejmejo dokončno odločbo, ali se obratovanje lahko nadaljuje na podlagi omenjenega načrta prilagoditve in te direktive. Države članice v skladu s členom 7(g) in členom 13 sprejmejo potrebne ukrepe za čimprejšnje zaprtje odlagališč, ki jim v skladu s členom 8 ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnje obratovanje;
(c) na podlagi odobrenega načrta prilagoditve odlagališča pristojni organ dovoli potrebna dela in določi prehodno obdobje za izvedbo načrta. Vsa obstoječa odlagališča izpolnjujejo zahteve te direktive razen zahtev iz točke 1 Priloge I v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1)“.
6 Člen 15 navedene direktive, naslovljen „Obveznost poročanja“, v prvem odstavku določa:
„Vsaka tri leta države članice pošljejo Komisiji poročilo o izvajanju te direktive, pri čemer posvetijo posebno pozornost nacionalnim strategijam, ki jih določijo v skladu s členom 5. Poročilo se pripravi na podlagi vprašalnika ali predloge, ki jo oblikuje Komisija v skladu s postopkom, določenim v členu 6 Direktive [Sveta z dne 23. decembra 1991 o standardiziranju in racionaliziranju poročil o izvajanju določenih direktiv, ki se nanašajo na okolje (91/692/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 10)]. Vprašalnik ali predloga se pošlje državam članicam šest mesecev pred začetkom obdobja, ki ga zajema poročilo. Poročilo se pošlje Komisiji najpozneje v devetih mesecih po izteku triletnega obdobja, ki je zajeto v poročilu.“
7 Člen 18(1) Direktive 1999/31 določa:
„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje v dveh letih po začetku veljavnosti. O tem takoj obvestijo Komisijo.
Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice.“
Predhodni postopek
8 Komisija je z dopisoma z dne 15. julija 2009 in 26. januarja 2010 od Republike Slovenije želela izvedeti, v kolikšnem obsegu je slovenska zakonodaja v skladu s členom 14 Direktive 1999/31.
9 Ker slovenska vlada na dopis z dne 26. januarja 2010 ni odgovorila v določenem enomesečnem roku, je Komisija 23. aprila 2010 uvedla prvo preiskavo.
10 Slovenska vlada je 28. aprila in 21. maja 2010 odgovorila na dopisa Komisije z dne 15. julija 2009 in 26. januarja 2010.
11 Ker Komisija na podlagi odgovorov slovenske vlade obsega skladnosti slovenske zakonodaje s členom 14 Direktive 1999/31 ni mogla oceniti, je 3. avgusta 2010 uvedla novo preiskavo. Komisija je Republiko Slovenijo pozvala, naj navede natančno število odlagališč, ki so v skladu s členom 14(a) te direktive predložila načrt prilagoditve odlagališča, ki so ga odobrili pristojni organi.
12 Republika Slovenija je 27. septembra 2010 Komisiji poslala seznam odlagališč komunalnih odpadkov.
13 Komisija je 10. maja 2011 Republiko Slovenijo pozvala, naj pojasni, ali so vsa ta odlagališča pridobila dovoljenje za obratovanje oziroma so bila dokončno zaprta. Republika Slovenija je odgovorila z dopisom z dne 20. junija 2011.
14 Komisija je 25. novembra 2011 na Republiko Slovenijo naslovila uradni opomin, ker je presodila, da informacije, ki jih je navedena država članica predložila v odgovoru z dne 27. septembra 2010, kažejo na to, da obveznosti iz člena 14 Direktive 1999/31 niso izpolnjene. Natančneje, po mnenju te institucije Republika Slovenija ni sprejela ukrepov za zagotovitev, da se odlagališča, ki ne izpolnjujejo zahtev iz te direktive, zaprejo najpozneje 16. julija 2009 ali da – po tem datumu – še naprej obratujejo le odlagališča, ki izpolnjujejo zahteve iz navedene direktive. Komisija se je oprla na informacije, ki jih je Republika Slovenija navedla v dopisu z dne 27. septembra 2010 in po katerih so zadevna odlagališča komunalnih odpadkov, ki niso izpolnjevala zahtev, opredeljenih v navedeni direktivi, še naprej obratovala.
15 Komisija je po odgovoru slovenske vlade z dne 19. januarja 2012 tej 26. marca 2012 poslala dodaten uradni opomin, da bi se v postopek ugotavljanja neizpolnjevanja obveznosti vključila obstoječa odlagališča, za katera postopki zapiranja še niso bili končani z dokončno odločbo o zaprtju. Komisija je s tem opominom pojasnila kršitve člena 14 Direktive 1999/31 v povezavi z njenim členom 13 in tako dopolnila opomin z dne 25. novembra 2011.
16 Republika Slovenija je 25. maja 2012 odgovorila na dodatni uradni opomin ter predložila posodobljeno prilogo o odlagališčih in informacije o njihovem stanju na dan 15. maja 2012.
17 Komisija je 25. oktobra 2012 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da se je rok za izpolnitev zahtev iz člena 14 Direktive 1999/31 iztekel 16. julija 2009 in da zato obstoječa odlagališča lahko še naprej obratujejo le, če so bili sprejeti ukrepi za zagotovitev, da ta odlagališča izpolnjujejo vse zahteve iz navedene direktive, razen zahtev, naštetih v točki 1 Priloge I k isti direktivi.
18 Republika Slovenija je v okviru svojega odgovora z dne 24. decembra 2012 priznala, da ima težave, in pojasnila razloge za prepozen prenos člena 14 Direktive 1999/31 v notranji pravni red. Vendar je ta država članica navedla, da bodo vsa odlagališča izpolnjevala zahteve iz te direktive najpozneje do konca junija 2013.
19 Komisija je 1. februarja 2013 na Republiko Slovenijo naslovila dopis, da bi preverila, ali ta država članica spoštuje zavezo, ki jo je dala v svojem odgovoru z dne 24. decembra 2012.
20 Navedena država članica je z dopisi z dne 5. marca, 22. julija in 21. novembra 2013 ter 3. julija in 4. novembra 2014 odgovorila na dopis z dne 1. februarja 2013.
21 Po dopisu Komisije z dne 2. junija 2015, v katerem je ta Republiko Slovenijo pozvala, naj posodobi informacije o stanju obstoječih odlagališč, je ta država članica odgovorila z dopisi z dne 30. junija in 2. novembra 2015 ter 19. februarja 2016.
22 Ker je Komisija presodila, da Republika Slovenija še vedno ni izpolnila obveznosti iz člena 14 Direktive 1999/31, je 29. aprila 2016 izdala dodatno obrazloženo mnenje. Ta institucija je v tem mnenju na prvem mestu navedla, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) te direktive, ker ni sprejela ukrepov, potrebnih za to, da se v skladu s členom 7(g) in členom 13 navedene direktive čim prej zapre 34 odlagališč, ki v skladu s členom 8 iste direktive niso dobila dovoljenja za nadaljnje obratovanje. Komisija je na drugem mestu ugotovila, da Republika Slovenija glede enega odlagališča prav tako ni izpolnila obveznosti iz člena 14(c) Direktive 1999/31.
23 Republika Slovenija je 23. junija 2016 odgovorila na dodatno obrazloženo mnenje. Ta država članica je predstavila prizadevanja za izpolnitev zahtev iz Direktive 1999/31 in predložila posodobljene informacije o stanju odlagališč, na katera se nanaša dodatno obrazloženo mnenje.
24 Komisija je po dodatnih dopisih Republike Slovenije z dne 28. septembra in 22. decembra 2016 ter 17. marca in 16. junija 2017 iz postopka ugotavljanja neizpolnjevanja obveznosti izključila nekatera odlagališča, na katera se nanaša dodatno obrazloženo mnenje. Ugotovila pa je, da 20 odlagališč, in sicer odlagališča Dragonja, Dvori, Rakek-Pretržje, Bukovžlak-Cinkarna, Suhadole, Lokovica, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara gora, Stara vas, Dogoše, Mala gora, Tuncovec-Steklarna, Tuncovec‑OKP in Bočna-Podhom, še vedno ni izpolnilo obveznosti iz člena 14(b) Direktive 1999/31. Poleg tega naj odlagališče Ostri vrh ne bi izpolnilo obveznosti iz člena 14(c) te direktive in naj nikakor ne bi bilo v skladu z zahtevami iz člena 14 navedene direktive.
25 V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
Tožba
Trditve strank
26 Komisija je navedla, da bi morala Republika Slovenija na podlagi člena 14 Direktive 1999/31 oceniti odlagališča, ki so imela dovoljenje ali so že obratovala na dan njenega pristopa k Evropski uniji, to je 1. maja 2004, in na podlagi take ocene zagotoviti, da se taka odlagališča čim prej zaprejo ali uskladijo z zahtevami iz te direktive v prehodnem obdobju osmih let, ki se je izteklo 16. julija 2009. Ta institucija Republiki Sloveniji očita, da ji ni posredovala 43 prilog, priloženih odgovoru na tožbo in predloženih Sodišču, pri čemer je menila, da informacije v teh prilogah obsega te tožbe ne spremenijo.
27 Ta institucija je pojasnila, da člen 14(a) Direktive 1999/31 od upravljavcev odlagališč zahteva, da pristojnim organom predložijo načrt prilagoditve odlagališč, od navedenih organov pa, da na podlagi tega načrta sprejmejo dokončno odločbo glede nadaljevanja obratovanja zadevnih odlagališč. Tako za odlagališča, ki bi jih bilo mogoče uskladiti z Direktivo 1999/31 na podlagi člena 14(c) te direktive, kot za tista, ki bi jih bilo treba na podlagi člena 14(b) iste direktive zapreti, se je rok iztekel 16. julija 2009.
28 V obravnavani zadevi Komisija trdi, da je Republika Slovenija kršila člen 14(b) Direktive 1999/31 glede 20 odlagališč in člen 14(c) te direktive glede enega odlagališča, ker je veljavnost dovoljenj za obratovanje potekla 15. julija 2009, ker navedena direktiva ne določa podaljšanja veljavnosti teh dovoljenj in ker zadevna odlagališča do 16. julija 2009 niso bila zaprta oziroma v skladu z isto direktivo.
29 Uvodoma Komisija glede odlagališč Mislinjska Dobrava, Volče, Izola, Dragonja, Dvori, Mozelj in Tuncovec-OKP pojasnjuje, da jim je bilo dovoljenje za obratovanje izdano med postopkom zapiranja in po zaprtju, čeprav zapiralna dela do 16. julija 2009 niso bila končana.
30 Dalje, Komisija glede odlagališč Bočna-Podhom, Dogoše, Mala gora, Tuncovec‑Steklarna in Stara vas navaja, da so bili pregledi na njih opravljeni in da so pristojni organi prejeli poročila upravljavcev teh odlagališč, v katerih je bilo navedeno, da so zapiralna dela končana. Vendar v zvezi s temi odlagališči ni bilo izdano nobeno dovoljenje za obratovanje, ker bodisi upravljavci zanj niso zaprosili bodisi upravni postopki še niso bili končani. Ker za nobeno od teh odlagališč do 16. julija 2009 ni bila izdana dokončna odločba o zaprtju, Komisija ugotavlja, da je Republika Slovenija kršila člen 14(b) Direktive 1999/31.
31 Nazadnje, Komisija glede odlagališč Dolga vas, Jelšane, Stara gora, Rakek‑Pretržje, Lokovica, Dolga Poljana, Bukovžlak-Cinkarna in Suhadole navaja, da zanje ni bilo izdano nobeno dovoljenje za obratovanje med postopkom zapiranja in po zaprtju ter da zapiralna dela 16. julija 2009 še niso bila končana, tako da navedena odlagališča na ta dan še niso bila zaprta. Glede odlagališč Lokovica in Rakek-Pretržje pa ta institucija pojasnjuje, da sta bili sicer dokončno zaprti 25. avgusta in 28. avgusta 2017, vendar tega dejstva, nastalega po izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, ni mogoče upoštevati.
32 Komisija glede odlagališča Ostri vrh opozarja, da Republika Slovenija zanj ni izdala dovoljenja za obratovanje pred iztekom roka za odgovor na dodatno obrazloženo mnenje ali pred vložitvijo te tožbe, in zato meni, da to odlagališče ni bilo v skladu z Direktivo 1999/31. V zvezi s tem ta institucija navaja, da jo je ta država članica v predhodnem postopku sicer obvestila o tem, da je bilo 16. decembra 2016 izdano dovoljenje za obratovanje navedenega odlagališča med postopkom zapiranja in po zaprtju. Vendar Komisija meni, da s takim korakom po izteku roka za odgovor na dodatno obrazloženo mnenje ne more biti izkazano, da se je Republika Slovenija odločila, da ne bo več sledila postopku iz člena 14(c) Direktive 1999/31 in da bo navedeno odlagališče zaprla v skladu s členom 14(b) te direktive.
33 Tudi ob predpostavki, da se je Republika Slovenija odločila, da bo odlagališče Ostri vrh zaprla, po navedbah Komisije iz dovoljenja za obratovanje, izdanega 16. decembra 2016, in iz odgovora navedene države članice na dodatno obrazloženo mnenje izhaja, da zapiralna dela za to odlagališče še vedno potekajo in da morajo biti končana pred 30. majem 2019, tako da naj bi bil kršen člen 14(b) Direktive 1999/31. Komisija kljub temu meni, da je Republika Slovenija nameravala slediti postopku iz člena 14(c) te direktive, vendar ji do 16. julija 2009 tega odlagališča ni uspelo uskladiti z zahtevami iz navedene direktive.
34 Republika Slovenija očitani neizpolnitvi obveznosti oporeka in v zvezi s tem navaja, da je bilo dovoljenje za obratovanje do 15. julija 2009 izdano vsem odlagališčem komunalnih odpadkov, da je bila veljavnost teh dovoljenj povezana s pridobitvijo okoljevarstvenega dovoljenja v smislu Direktive Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 80), tako imenovanega IPPC, in da je bila veljavnost dovoljenj za obratovanje podaljšana na podlagi nacionalne zakonodaje.
35 Poleg tega ta država članica meni, da je pravilen prenos člena 14 Direktive 1999/31 v notranji pravni red povzročil, da so se odlagališča, na katerih so bila pred 16. julijem 2009 opravljena potrebna sanacijska in prilagoditvena dela na podlagi načrta prilagoditve, od tega dneva štela za delujoča v skladu z zahtevami iz te direktive. Odlagališča, ki na navedeni dan niso izpolnjevala zahtev iz te direktive, pa so morale države članice zapreti v skladu s členom 14 navedene direktive.
36 Ta država članica meni, da obstajajo tri kategorije odlagališč glede na rok, ki velja za njihovo uskladitev z Direktivo 1999/31 ali njihovo zaprtje. Prva kategorija naj bi zajemala odlagališča, za katera naj bi se upravljavci sami odločili, da jih bodo zaprli pred 16. julijem 2009. Za ta odlagališča naj bi pojem „čim prej“ v smislu člena 14(b) Direktive 1999/31 ustrezal datumu 16. julij 2009.
37 Druga kategorija odlagališč naj bi zajemala odlagališča, katerih upravljavci so nameravali nadaljevati obratovanje v skladu s členom 14(c) Direktive 1999/31, vendar za katera prilagoditvena dela niso bila končana ob izteku roka za končanje teh del, to je 31. decembra 2008. Ta država članica meni, da zaprtja ni bilo mogoče doseči do 16. julija 2009, tako da je pojem „čim prej“ v smislu člena 14(b) te direktive treba razumeti kot „v čim krajšem možnem času, v katerem je glede na datum začetka izvajanja zapiralnih del in specifiko posameznega odlagališča mogoče razumno pričakovati popolno zaprtje v skladu z zahtevami Direktive“.
38 Tretja kategorija odlagališč naj bi se nanašala na tista odlagališča, za katera dovoljenja za obratovanje ni bilo mogoče izdati in ki jih glede na posebnosti zadevnih odlagališč, kot so lastnosti tal, ni bilo mogoče zapreti pred 16. julijem 2009.
39 V obravnavani zadevi Republika Slovenija meni, da se ob upoštevanju nadaljevanja dejavnosti v skladu z zahtevami iz Direktive 1999/31 za odlagališča Dragonja, Dvori, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara vas, Tuncovec-OKP, Ostri vrh, Rakek-Pretržje, Bočna‑Podhom in Lokovica rok za dokončno zaprtje v skladu s členom 14(b) Direktive 1999/31 ne uporablja.
40 Ta država članica pojasnjuje, da je za ta odlagališča izdala dovoljenja za obratovanje pred 16. julijem 2009, dovolila potrebna prilagoditvena dela in določila prehodno obdobje za izvedbo načrta prilagoditve, ki je trajalo do 31. decembra 2008. Ker so bila prilagoditvena dela opravljena pred iztekom roka za izvedbo teh del, so bila dovoljenja za obratovanje podaljšana leta 2007 in leta 2009. Ta država članica priznava, da je na navedenih odlagališčih dejavnost odlaganja odpadkov prenehala med letoma 2009 in 2013 ter da so upravljavci na teh odlagališčih začeli zapiralna dela. Vseeno meni, da ni imela obveznosti, da ta odlagališča v roku, določenem v členu 14(b) Direktive 1999/31, zapre. Njihovo zaprtje naj bi nastopilo kot „običajna faza v obratovalnem ciklu odlagališča“.
41 Glede odlagališč Dogoše, Bukovžlak-Cinkarna in Stara gora Republika Slovenija navaja, da je zanje izdala dokončna dovoljenja za nadaljevanje obratovanja na podlagi odobrenega načrta prilagoditve, dovolila potrebna prilagoditvena dela in določila prehodno obdobje za izvedbo tega načrta. Ker pa prilagoditvena dela niso bila opravljena v celoti oziroma niso bila opravljena v za to določenem roku oziroma niso bili izpolnjeni drugi pogoji, dovoljenj za obratovanje v skladu s členom 8 Direktive 1999/31 ni bilo mogoče izdati pred 16. julijem 2009. Republika Slovenija meni, da teh odlagališč – ker se je rok, določen za izvedbo prilagoditvenih del, iztekel 31. decembra 2008 – ni mogla zapreti pred 16. julijem 2009 in zato pojem „čim prej“ ne more sovpadati s tem datumom.
42 Republika Slovenija glede odlagališč Suhadole, Tuncovec-Steklarna in Mala gora navaja, da je bilo odlagališče Mala gora dokončno zaprto 5. oktobra 2017 in da se za ostali odlagališči pričakuje dokončna odločba o zaprtju.
Presoja Sodišča
43 Države članice morajo v skladu s členom 14 Direktive 1999/31 sprejeti ukrepe, da odlagališča, ki imajo ob prenosu te direktive že dovoljenje ali že obratujejo, lahko še naprej delujejo le, če se vsi ukrepi, navedeni v tem členu, izvedejo čim prej in najpozneje 16. julija 2009 (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2016, Komisija/Španija, C‑454/14, neobjavljena, EU:C:2016:117, točka 35).
44 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je s to določbo uvedena prehodna ureditev z odstopanji, da bi se ta odlagališča uskladila z novimi okoljevarstvenimi zahtevami (sodba z dne 25. februarja 2016, Komisija/Španija, C‑454/14, neobjavljena, EU:C:2016:117, točka 36 in navedena sodna praksa).
45 Natančneje, člen 14 Direktive 1999/31, ki v točki (a) upravljavca obstoječega odlagališča zavezuje, da pripravi in pristojnemu organu predloži v odobritev načrt prilagoditve zadevnega odlagališča, v točki (b) države članice zavezuje, da po predložitvi tega načrta prilagoditve sprejmejo dokončno odločbo glede nadaljevanja obratovanja na podlagi omenjenega načrta in te direktive. V zvezi s tem sta v tej točki (b) državam članicam ponujeni dve možnosti. Namreč, pristojni nacionalni organ lahko dovoli, da se obratovanje nadaljuje v skladu s členom 8 navedene direktive, ali pa zadevna država članica sprejme potrebne ukrepe, da se v skladu s členom 7(g) in členom 13 te direktive odlagališče čim prej zapre (sodba z dne 4. julija 2018, Komisija/Slovaška, C‑626/16, EU:C:2018:525, točka 26).
46 Torej obveznost, da obratujejo le še odlagališča, ki izpolnjujejo zahteve iz Direktive 1999/31, nalaga zaprtje odlagališč, ki niso dobila dovoljenja za nadaljevanje obratovanja (sodba z dne 4. julija 2018, Komisija/Slovaška, C‑626/16, EU:C:2018:525, točka 27 in navedena sodna praksa).
47 Poleg tega člen 14(c) te direktive v bistvu določa, da pristojni organ na podlagi odobrenega načrta prilagoditve odlagališča dovoli potrebna dela in določi prehodno obdobje za izvedbo tega načrta, pri čemer je pojasnjeno, da morajo vsa obstoječa odlagališča zahteve iz iste direktive, razen zahtev iz točke 1 Priloge I k navedeni direktivi, izpolnjevati pred 16. julijem 2009 (sodba z dne 25. februarja 2016, Komisija/Španija, C‑454/14, neobjavljena, EU:C:2016:117, točka 38).
48 Prav tako je treba navesti, da mora biti spoštovanje postopka, določenega z Direktivo 1999/31, podlaga za uskladitev odlagališč z zahtevami iz te direktive in zato tega postopka ni mogoče šteti le za formalnost (glej v tem smislu sodbo z dne 25. aprila 2013, Komisija/Slovaška, C‑331/11, neobjavljena, EU:C:2013:271, točki 33 in 34).
49 V obravnavani zadevi Republika Slovenija glede, na prvem mestu, odlagališč Suhadole, Tuncovec-Steklarna, Mala gora, Lokovica in Rakek-Pretržje pojasnjuje, da je bila odločba o zaprtju odlagališča Mala gora izdana 5. oktobra 2017, odločbi za odlagališči Suhadole in Tuncovec-Steklarna pa sta bili izdani leta 2017. Poleg tega Komisija priznava, da sta bili odlagališči Lokovica in Rakek-Pretržje dokončno zaprti 25. avgusta in 28. avgusta 2017.
50 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ta ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, morebitnih naknadnih sprememb pa Sodišče ne sme upoštevati (sodba z dne 27. aprila 2017, Komisija/Grčija, C‑202/16, neobjavljena, EU:C:2017:318, točka 37 in navedena sodna praksa).
51 V obravnavani zadevi se je rok, ki je bil določen Republiki Sloveniji za odgovor na dodatno obrazloženo mnenje, iztekel 23. junija 2016, tako da dejstev, opisanih v prejšnji točki, Sodišče ne sme upoštevati in trditev Republike Slovenije, ki temeljijo na teh dejstvih, ni mogoče sprejeti. Zato je treba ugotoviti, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) Direktive 1999/31 glede odlagališč Suhadole, Tuncovec-Steklarna, Mala gora, Lokovica in Rakek-Pretržje.
52 Glede, na drugem mestu, odlagališč Dogoše, Bukovžlak-Cinkarna in Stara gora ne morejo uspeti trditve Republike Slovenije, da ker bi se morala ta odlagališča uskladiti z zahtevami iz Direktive 1999/31, vendar prilagoditvena dela 31. decembra 2008 še niso bila končana, pojem „čim prej“ v smislu člena 14(b) te direktive ne more ustrezati 16. juliju 2009.
53 V skladu s členom 14 Direktive 1999/31 lahko namreč odlagališča, ki imajo dovoljenje ali že obratujejo ob prenosu te direktive, še naprej delujejo le, če se čim prej in najpozneje 16. julija 2009 izvedejo vsi ukrepi, navedeni v tem členu. Ker je bil ta datum skrajni rok za zaprtje odlagališč, ki so obstajala ob prenosu navedene direktive in ki s to direktivo niso bila usklajena, je treba razlago pojma „čimprejšnje zaprtje“, ki jo je podala Republika Slovenija, zavrniti.
54 Zato je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da ni zagotovila, da se odlagališča Dogoše, Bukovžlak-Cinkarna in Stara gora zaprejo najpozneje 16. julija 2009, ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) Direktive 1999/31.
55 Glede, na tretjem mestu, odlagališč Dragonja, Dvori, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara vas, Tuncovec-OKP in Bočna‑Podhom ne morejo uspeti trditve Republike Slovenije, prvič, da teh odlagališč nikoli ni nameravala zapreti, drugič, da naj bi navedena odlagališča 16. julija 2009 nadaljevala obratovanje na podlagi dovoljenj za obratovanje, podaljšanih v skladu z nacionalno zakonodajo, in tretjič, da naj bi naknadno zaprtje nastopilo kot „običajna faza v obratovalnem ciklu odlagališča“.
56 V zvezi s tem iz točke 45 te sodbe izhaja, da morajo države članice sprejeti dokončno odločbo o nadaljevanju obratovanja odlagališč, iz člena 15(1) Direktive 1999/31 pa, da morajo države članice vsaka tri leta Komisiji poslati poročilo o izvajanju te direktive. Zato so morale države članice Komisijo jasno obvestiti, da nameravajo odlagališča, ki so obstajala ob prenosu navedene direktive, uskladiti s to direktivo ali jih zapreti, in to institucijo obvestiti o izvedbi prilagoditvenih del.
57 Poleg tega je moralo biti odlagališčem, ki so obstajala ob prenosu Direktive 1999/31, da bi lahko še naprej zakonito obratovala, izdano dovoljenje za obratovanje na podlagi člena 8 te direktive pred 16. julijem 2009. Dovoljenja za obratovanje, podaljšanega na podlagi nacionalne zakonodaje za obdobje po izteku roka 16. julija 2009, kakršna so dovoljenja, ki jih je izdala Republika Slovenija, pa ni mogoče opredeliti kot dovoljenje v smislu člena 8 navedene direktive.
58 Na eni strani namreč Direktiva 1999/31 ne določa možnosti podaljšanja dovoljenj za obratovanje. Na drugi strani podaljšana dovoljenja, ki jih je izdala Republika Slovenija, ne vsebujejo informacij, ki jih morajo vsebovati dovoljenja, izdana na podlagi člena 8 te direktive.
59 V zvezi s tem, čeprav so bila dovoljenja za obratovanje teh odlagališč podaljšana v skladu z nacionalno zakonodajo, kar je omogočilo njihovo obratovanje po 16. juliju 2009, pa se država članica ne more sklicevati na predpise, prakso ali položaje, ki spadajo v njeno notranje pravo, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije (sodba z dne 7. septembra 2016, Komisija/Grčija, C‑584/14, EU:C:2016:636, točka 53 in navedena sodna praksa).
60 Prav tako je treba navesti, da tudi če bi se Republika Slovenija na podlagi načrtov prilagoditve odlagališč odločila, da bo navedena odlagališča uskladila z zahtevami iz Direktive 1999/31, kar iz spisa ni razvidno, ta odlagališča 16. julija 2009 niso bila v skladu z navedeno direktivo. Ker pa ista odlagališča niso izpolnjevala zahtev iz Direktive 1999/31, bi morala Republika Slovenija zagotoviti njihovo zaprtje v skladu s členom 7(g) in členom 13 te direktive.
61 Iz tega izhaja, da Republika Slovenija s tem, da ni zagotovila, da se odlagališča Dragonja, Dvori, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara vas, Tuncovec-OKP in Bočna-Podhom zaprejo najpozneje 16. julija 2009, ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) Direktive 1999/31.
62 Nazadnje, glede odlagališča Ostri vrh je treba opozoriti, da – drugače kot pri odlagališčih, navedenih v prejšnji točki – tako Republika Slovenija kot Komisija menita, da je bilo za to odlagališče določeno, da ga je treba uskladiti z zahtevami iz Direktive 1999/31.
63 V zvezi s tem Republika Slovenija trdi, da je upravljavec odlagališča Ostri vrh tako kot upravljavci odlagališč, navedenih v točki 61 te sodbe, nadaljeval odlaganje odpadkov v skladu z Direktivo 1999/31 do zapolnitve zmogljivosti tega odlagališča na podlagi podaljšanega dovoljenja za obratovanje.
64 Kot izhaja iz točk od 57 do 59 te sodbe, dovoljenja za obratovanje, podaljšanega v skladu z nacionalno zakonodajo za obdobje po 16. juliju 2009, ni mogoče opredeliti kot dovoljenje v smislu člena 8 Direktive 1999/31, ki se lahko izda samo za odlagališča, ki se uskladijo z zahtevami iz te direktive, da je omogočeno njihovo obratovanje po 16. juliju 2009.
65 Poleg tega glede sporočila z dne 16. decembra 2016 o odločitvi, da bo upravljavec navedenega odlagališča opravil zapiralna dela do 30. maja 2019, zadošča ugotoviti, da je to dejstvo nastopilo po izteku roka, določenega Republiki Sloveniji za odgovor na dodatno obrazloženo mnenje, to je 23. junija 2016, tako da ga v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 50 te sodbe, ni mogoče upoštevati.
66 Zato je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za to, da odlagališče Ostri vrh najpozneje 16. julija 2009 izpolni zahteve iz Direktive 1999/31, razen tistih, navedenih v točki 1 Priloge I k navedeni direktivi, ni izpolnila obveznosti iz člena 14(c) te direktive.
67 Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih:
– za to, da se najpozneje 16. julija 2009 v skladu s členom 7(g) in členom 13 Direktive 1999/31 zaprejo odlagališča Dragonja, Dvori, Rakek-Pretržje, Bukovžlak-Cinkarna, Suhadole, Lokovica, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara gora, Stara vas, Dogoše, Mala gora, Tuncovec-Steklarna, Tuncovec-OKP in Bočna-Podhom, ki v skladu s členom 8 te direktive niso pridobila dovoljenja za nadaljevanje obratovanja, in
– za to, da odlagališče Ostri vrh najpozneje 16. julija 2009 izpolni zahteve iz Direktive 1999/31, razen tistih, navedenih v točki 1 Priloge I k tej direktivi,
ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) in člena 14(c) Direktive 1999/31.
Stroški
68 Na podlagi člena 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala, naj se Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1. Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih:
– za to, da se najpozneje 16. julija 2009 v skladu s členom 7(g) in členom 13 Direktive Sveta 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlaganju odpadkov na odlagališčih zaprejo odlagališča Dragonja, Dvori, Rakek-Pretržje, Bukovžlak-Cinkarna, Suhadole, Lokovica, Mislinjska Dobrava, Izola, Mozelj, Dolga Poljana, Dolga vas, Jelšane, Volče, Stara gora, Stara vas, Dogoše, Mala gora, Tuncovec-Steklarna, Tuncovec-OKP in Bočna-Podhom, ki v skladu s členom 8 te direktive niso pridobila dovoljenja za nadaljevanje obratovanja, in
– za to, da odlagališče Ostri vrh najpozneje 16. julija 2009 izpolni zahteve iz Direktive 1999/31, razen tistih, navedenih v točki 1 Priloge I k tej direktivi,
ni izpolnila obveznosti iz člena 14(b) in člena 14(c) Direktive 1999/31.
2. Republiki Sloveniji se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. novembra 2018.
A. Calot Escobar | | K. Lenaerts |