CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 12 december 2013 (1)
Zaak C‑507/12
Jessy Saint Prix
tegen
Secretary of State for Work and Pensions
[verzoek van de Supreme Court of the United Kingdom (Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Vrij verkeer van werknemers – Artikel 45 VWEU – Discriminatie op grond van nationaliteit – Discriminatie op grond van geslacht – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 7, leden 1 en 3 – Begrip ‚werknemer’ – Verblijfsrecht – Burger van de Unie die tijdelijk is opgehouden met werken vanwege de ongemakken van zwangerschap en tijdens de periode onmiddellijk na de bevalling – Inkomenssteun – Voldoende bestaansmiddelen – Evenredigheid”
1. Een burger van de Unie die in een andere dan haar eigen lidstaat woont en werkt, is tijdelijk opgehouden met werken vanwege de ongemakken in een gevorderd stadium van de zwangerschap en tijdens de periode onmiddellijk na de bevalling. Zij vraagt dan een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie aan voor een periode gedurende welke vrouwen met de nationaliteit van die lidstaat zijn vrijgesteld van de verplichting om te werken of actief werk te zoeken. Haar aanvraag wordt door de bevoegde nationale autoriteiten afgewezen. Moet zij in die omstandigheden worden aangemerkt als „werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU en, meer in het bijzonder, valt zij onder artikel 7 van richtlijn 2004/38/EG(2) (hierna: „burgerschapsrichtlijn”)?
2. Het is mijns inziens evident dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Zoals ik hierna zal trachten duidelijk te maken, zou elke andere uitlegging van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn niet alleen in strijd zijn met het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit maar ook met het beginsel van non-discriminatie op grond van geslacht, die beide ontegenzeglijk constitutionele rang hebben in het recht van de Unie.
I – Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
3. Saint Prix bezit de Franse nationaliteit en verblijft sinds 10 juli 2006 ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk. Van september 2006 tot augustus 2007 heeft zij verschillende betrekkingen vervuld, meestal als assistent-lerares. Daarna heeft zij zich ingeschreven voor een postacademische opleiding die verband houdt met haar eerdere beroepsactiviteit in het onderwijs. In februari 2008 heeft zij haar opleiding afgebroken omdat zij zwanger was geworden.
4. Zij heeft toen geprobeerd aan het werk te komen in het voortgezet onderwijs. Omdat daar geen baan beschikbaar was, is zij een aantal maanden ingevallen op kleuterscholen. Op 12 maart 2008, 12 weken voor de datum waarop zij uitgerekend was, is zij opgehouden met werken omdat de zorg voor kleuters haar te zwaar was geworden. Zij heeft een paar dagen uitgekeken naar minder belastend werk gezocht, echter tevergeefs.
5. Op 18 maart 2008 heeft Saint Prix op advies van haar arts een aanvraag om inkomenssteun ingediend, een bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie.(3) Haar verzoek werd afgewezen omdat zij krachtens de toepasselijke nationale wetgeving haar „recht op verblijf in het Verenigd Koninkrijk” – een voorwaarde voor het ontvangen van inkomenssteun – had verloren. Alle partijen lijken het erover eens te zijn dat de aanvraag binnen 11 weken vóór de vermoedelijke datum van haar bevalling is ingediend.
6. Op 21 mei 2008 is het kind van Saint Prix geboren. Circa drie maanden na de bevalling is Saint Prix weer gaan werken.
7. Saint Prix heeft bij het First-Tier Tribunal beroep ingesteld tegen de weigering tot toekenning van inkomenssteun. Bij beslissing van 4 september 2008 is haar beroep toegewezen. De Secretary of State for Work and Pensions heeft deze beslissing aangevochten voor het Upper Tribunal, dat hem op 7 mei 2010 in het gelijk heeft gesteld. Saint Prix is daarop bij de Court of Appeal in hoger beroep gekomen tegen die beslissing en heeft zich, nadat deze haar beroep bij beslissing van 13 juli 2011 had verworpen, voorzien bij de Supreme Court (hierna: „Supreme Court”).
8. Aangezien de Supreme Court twijfelt over de juiste uitlegging van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen gesteld:
„1. Moet het door artikel 7 van de [burgerschapsrichtlijn] aan een ‚werknemer’ verleende verblijfsrecht aldus worden uitgelegd dat het uitsluitend van toepassing is op diegenen (i) die een bestaande arbeidsverhouding hebben, (ii) die (althans in bepaalde omstandigheden) op zoek zijn naar werk, of (iii) onder de uitbreidingen van artikel 7, lid 3, vallen, of moet dit artikel aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de erkenning van andere personen die voor de toepassing van dit artikel ‚werknemers’ blijven?
2. i) Indien de laatstgenoemde uitlegging wordt gevolgd, is het dan bij uitbreiding van toepassing op een vrouw die in redelijkheid stopt met werken of stopt met het zoeken naar werk wegens de fysieke ongemakken in een gevorderd stadium van de zwangerschap (en tijdens de periode kort na de bevalling)?
ii) Zo ja, valt zij dan binnen de werkingssfeer van de definitie die het nationale recht geeft van het tijdstip waarop zij dit redelijkerwijze kan doen?”
9. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Saint Prix, The AIRE Centre(4) en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA alsmede de Poolse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie, die alle, met uitzondering van de Duitse regering, ter terechtzitting van 14 november 2013 hun standpunten tevens mondeling hebben toegelicht.
II – Analyse
A – Een burger van de Unie in de situatie van Saint Prix dient de werknemerstatus te behouden
10. Volgens de verwijzingsbeslissing wordt krachtens het recht van het Verenigd Koninkrijk, van een zwangere vrouw – die onderdaan is van het Verenigd Koninkrijk – niet verlangd dat zij binnen 11 weken vóór de vermoedelijke bevallingsdatum beschikbaar is voor werk of actief op zoek gaat naar werk. Na haar bevalling geldt een aanvaarde periode van 15 weken afwezigheid van de arbeidsmarkt.(5) Een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk die voldoet aan de ter zake geldende voorwaarden heeft bovendien recht op inkomenssteun gedurende deze periode.
11. Voor een onderdaan van een andere lidstaat zoals Saint Prix, staat deze mogelijkheid uitsluitend open wanneer zij onder de werkingssfeer van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn valt, die het recht van burgers van de Unie regelt om gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven.(6) Naast de in artikel 7, lid 1, bedoelde omstandigheden (met inbegrip van het verblijfsrecht voor werknemers en zelfstandigen) zijn de in artikel 7, lid 3, genoemde omstandigheden in casu van bijzonder belang. Hierbij gaat het om situaties waarin een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, die status niettemin behoudt. Tot deze omstandigheden behoort onder meer tijdelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of ongeval. Zwangerschap wordt in artikel 7, lid 3, echter niet genoemd . Volgens de verwijzende rechter kan Saint Prix – die op het relevante tijdstip zwanger was – derhalve slechts aanspraak maken op inkomenssteun wanneer zij gedurende de betrokken periode als werknemer kon worden aangemerkt.
12. Het komt mij op grond hiervan voor dat de verwijzende rechter met zijn vragen in wezen wenst te vernemen of een vrouw in de situatie van Saint Prix gelijkgesteld moet worden met een werknemer in de zin van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn.
13. Om deze vraag te beantwoorden zal ik om te beginnen de basisprincipes van de rechtspraak van het Hof inzake het vrije verkeer van werknemers in kaart brengen. Vervolgens zal ik – tegen de achtergrond deze rechtspraak – onderzoeken welke uitlegging aan artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn moet worden gegeven, door met name in te gaan op de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde argumenten.
1. De rechtspraak van het Hof
14. Het begrip werknemer moet volgens vaste rechtspraak ruim worden uitgelegd(7), omdat het de werkingssfeer bepaalt van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid.(8)
15. Bijgevolg moet een migrerende werknemer die in een lidstaat van ontvangst arbeid in loondienst heeft verricht, worden geacht onder de werkingssfeer van artikel 45 VWEU te vallen.(9) In beginsel wordt iemand derhalve als werknemer aangemerkt voor de duur van zijn of haar dienstverband.(10) Het is echter eveneens vaste rechtspraak dat de aan migrerende werknemers gewaarborgde rechten niet noodzakelijkerwijze afhankelijk zijn van het bestaan of het voortbestaan van een arbeidsverhouding. Migrerende werknemers blijven namelijk aanspraak houden op bepaalde met de hoedanigheid van werknemer samenhangende rechten, zelfs indien zij geen arbeidsbetrekking meer hebben. Tot die rechten behoort het recht op toegang tot een socialezekerheidsuitkering in de ontvangende lidstaat.(11)
16. Ik roep hier in herinnering dat volgens vaste rechtspraak artikel 45 VWEU – en in het bijzonder lid 3, sub d, ervan – voorziet in het recht van een werknemer om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld. Zo heeft het Hof in het arrest Lair(12) geoordeeld dat een migrerende werknemer die vrijwillig was opgehouden met werken om een universitaire studie aan te vangen die verband hield met zijn voordien uitgeoefende beroepsactiviteit, als werknemer moest worden aangemerkt. Zich bewust van de moeite die het een werknemer die onvrijwillig werkloos is geworden kan kosten om ander werk te vinden, oordeelde het voorts dat het criterium betreffende het bestaan van een verband tussen de betrokken beroepsactiviteit en de aangevangen studie niet kan worden toegepast wanneer de noodzaak om herscholing te volgen geen vrijwillig door de betrokkene gemaakte keuze is.(13)
17. Wellicht van meer belang is nog dat het Hof in het arrest Orfanopoulos(14) heeft bevestigd dat een burger van de Unie die in de lidstaat van ontvangst had gewerkt en derhalve daar de hoedanigheid van migrerende werknemer had verkregen, gedurende zijn detentie onder de werkingssfeer bleef vallen van – het huidige – artikel 45 VWEU en de in het kader daarvan tot stand gekomen afgeleide wetgeving. In wezen betekent het feit dat een gedetineerde die vóór zijn detentie een betrekking had, derhalve niet dat hij gedurende zijn detentie niet tot de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst blijft behoren, mits hij binnen een redelijke termijn na zijn vrijlating werk vindt.(15)
18. In de onderhavige zaak staat vast dat Saint Prix tot maart 2008, toen zij ophield met werken in verband met de ongemakken van haar zwangerschap, werknemer was in de zin van artikel 7, lid 1, sub a, van de burgerschapsrichtlijn. Zij is echter gedurende de periode waarin zij niet werkte, op het grondgebied van de ontvangende lidstaat gebleven en drie maanden na de bevalling weer gaan werken. Zoals is opgemerkt door alle deelnemers aan de procedure die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof – met uitzondering van de regering van het Verenigd Koninkrijk – zou het ontnemen van de status van werknemer aan Saint Prix in deze omstandigheden op een zeer enge uitlegging zijn gestoeld van artikel 45 VWEU en artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn. Dat zou indruisen tegen de hiervoor in kaart gebrachte rechtspraak van het Hof.
19. Ik ben het met dit argument eens. Haar de hoedanigheid van werknemer ontnemen zou ook een uitlegging van de bestaande wetgeving impliceren die in strijd is met het doel van de burgerschapsrichtlijn, namelijk de uitoefening te versterken van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie verleent.(16) Het lijkt mij derhalve duidelijk dat Saint Prix als werknemer moet worden aangemerkt, ook voor de periode waarin zij niet werkte. Zij heeft immers daadwerkelijk gebruik gemaakt van haar recht op vrij verkeer en in de lidstaat van ontvangst gewerkt voor zij zwanger werd.
20. Ik kan echter niet instemmen met de door Saint Prix, The AIRE Centre en de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn. Zij betogen in wezen dat – op vergelijkbare wijze als bij de aan het arrest Orfanopoulos ten grondslag liggende feiten – een vrouw in de situatie van Saint Prix de arbeidsmarkt niet blijvend heeft verlaten en derhalve binnen de werkingssfeer van de algemene regel betreffende verblijf van meer dan drie maanden dient te vallen (zoals neergelegd in artikel 7, lid 1, sub a). Het mag dan wel verleidelijk zijn ’s Hofs dictum in het arrest Orfanopoulos rechtstreeks op de onderhavige zaak toe te passen, maar de veranderingen die zich sindsdien in het juridische landschap hebben voorgedaan mogen mijns inziens niet worden veronachtzaamd. Terwijl er destijds niet één enkel instrument van afgeleid recht bestond dat de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer regelde, bestaat dat instrument thans wel (de burgerschapsrichtlijn).(17) Het recht om na drie maanden in een andere lidstaat te verblijven is specifiek geregeld in artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn.
21. Hoewel haar afwezigheid van de arbeidsmarkt zeker tijdelijk was, heeft Saint Prix gedurende die periode geen in enig opzicht relevante economische activiteit uitgeoefend (evenmin als iemand die ziek of het slachtoffer van een ongeval is geworden). Daarom is mijns inziens het meest geschikte aanknopingspunt voor het beoordelen van de situatie van Saint Prix gelegen in de uitzondering op de algemene regel waarin wordt voorzien door artikel 7, lid 3, sub a, dat verwijst naar tijdelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of ongeval.
22. Dit doet echter de volgende vraag rijzen: hoe kan dit standpunt worden verenigd met het feit dat artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn – dat betrekking heeft op de voorwaarden voor het behoud van de hoedanigheid van werknemer wanneer de betrokkene niet meer als werknemer of zelfstandige werkzaam is – zwangerschap niet expliciet noemt? Om die vraag te beantwoorden zal ik ingaan op de door de regering van het Verenigd Koninkrijk opgeworpen punten van bezwaar.
2. Punten van bezwaar van het Verenigd Koninkrijk
23. In tegenstelling tot de andere procesdeelnemers die opmerkingen hebben ingediend, hecht de regering van het Verenigd Koninkrijk bijzonder belang aan twee factoren die haars inziens pleiten tegen de kwalificatie van Saint Prix als werknemer. Enerzijds moet volgens haar de situatie van Saint Prix worden gelijkgesteld met die in de zaak Dias(18), waarin het Hof (anders dan in casu) de voorwaarden voor de verkrijging van een duurzaam verblijfsrecht krachtens artikel 16 van de burgerschapsrichtlijn heeft onderzocht.(19) Hoewel het punt niet in geding was in de procedure voor het Hof in de zaak Dias, werd klaagster niet aangemerkt als werknemer – een aspect dat voor het Hof niet uitdrukkelijk is besproken – in het gastland gedurende de periode waarin zij was opgehouden met werken om voor haar baby te zorgen, een periode die een aanvang nam na afloop van haar zwangerschapsverlof.(20)
24. Ik kan mij niet vinden in de opvatting dat de zaak Dias vergelijkbaar is met de onderhavige zaak. De twee zaken kunnen in feite betrekkelijk eenvoudig worden onderscheiden op basis van de feiten. In de zaak Dias was de moeder langer afwezig gebleven van de arbeidsmarkt dan om medische redenen noodzakelijk was. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, kunnen zowel vrouwen als mannen thuis blijven om voor de kinderen te zorgen. Daarentegen hebben wij in casu te maken met een situatie waarin een vrouw ophoudt met werken gedurende een periode van duidelijk aan zwangerschap toe te schrijven fysieke en psychische ongemakken.(21) Bovendien komt deze periode overeen met de periode waarin van vrouwen die staatsburger zijn van het gastland niet wordt verlangd dat zij werken of actief werk zoeken.(22)
25. Anderzijds wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk er ook met nadruk op dat artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn expliciet verwijst naar situaties waarin de betrokkene als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, maar zwangerschap niet noemt. Het feit dat de richtlijn niet uitdrukkelijk voorziet in bescherming bij zwangerschap en bevalling in dit verband duidt haars inziens op een bewust door de wetgever genomen beslissing om te voorkomen dat die bescherming in die bepaling wordt ingelezen. Dit blijkt volgens haar met name uit het feit dat in het kader van de commissiebehandeling in het Europees Parlement een poging is gedaan om een verwijzing naar zwangerschap op te nemen in artikel 7, lid 3, van het Commissievoorstel, dat daarover niets inhield.(23)
26. Ik zou hier niet zonder meer een definitieve conclusie aan durven verbinden.
27. Ik wijs er in dit verband op dat blijkens het Commissievoorstel(24) de burgerschapsrichtlijn niet slechts beoogde bepalingen over te nemen die reeds waren vastgelegd in andere richtlijnen, en meer in het bijzonder die in richtlijn 68/360/EEG.(25) Dit geldt met name voor artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn. De nieuwe richtlijn had, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk zelf opmerkt, ook tot doel de rechtspraak van het Hof (bij de stand van toen) op het gebied van het burgerschap van de Unie van een wettelijke grondslag te voorzien.(26) In die rechtspraak was zwangerschap als zodanig niet specifiek aan de orde geweest (in richtlijn 68/360 overigens evenmin) in het kader van de vaststelling van de werkingssfeer van het begrip werknemer en het daarmee nauw verbonden recht van verblijf in het gastland.
28. Het duidelijk geformuleerde doel van het oorspronkelijke Commissievoorstel voor de nieuwe burgerschapsrichtlijn – opneming in de nieuwe richtlijn van zowel de bestaande wettelijke bepalingen als de rechtspraak van het Hof – verklaart mijns inziens waarom niet is voorgesteld een expliciete verwijzing naar zwangerschap op te nemen in artikel 7, lid 3, als uitzondering op de algemene regel (van artikel 7, lid 1, sub a) dat het behoud van de hoedanigheid van werknemer het bestaan van een arbeidsverhouding vereist.(27) Gelet op dit doel is het niet verwonderlijk dat geen breder scala van situaties is beoogd. Wellicht zouden de argumenten van de regering van het Verenigd Koninkrijk echter overtuigender zijn geweest indien in het oorspronkelijke Commissievoorstel uitdrukkelijk een verwijzing naar zwangerschap was opgenomen die in de loop van het verdere wetgevingsproces was geschrapt.
29. Een volgend punt dat hier dient te worden benadrukt, is dat hoewel de burgerschapsrichtlijn, zoals hiervoor vermeld, beoogt de voorwaarden vast te leggen voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer, dit niet wegneemt dat een instrument van afgeleid recht geen wijziging kan brengen in de betekenis van het begrip werknemer, dat hecht is verankerd in artikel 45 VWEU, een bepaling van primair recht. Bovendien kan de vaststelling van een dergelijk rechtsinstrument het Hof niet beletten het begrip werknemer in de zin van artikel 45 VWEU uit te leggen en toe te passen om in nieuwe situaties te voorzien.
30. Eenvoudig gezegd is de vraag of iemand als werknemer moet worden aangemerkt, of in welke omstandigheden hij die status behoudt, uiteindelijk een aangelegenheid van het primaire recht. Het antwoord kan niet zinvol worden beperkt door een bepaling van afgeleid recht. Zoals bekend moet immers het afgeleide recht zoveel mogelijk overeenkomstig het primaire recht worden uitgelegd.(28) Op die manier dienen eventuele tegenstrijdigheden te worden opgeheven die effect kunnen hebben op de geldigheid van bepalingen van afgeleid recht. Het relevante criterium om vast te stellen of Saint Prix de hoedanigheid van werknemer krachtens artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn dient te behouden, is derhalve in het bijzonder de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het huidige artikel 45 VWEU.
31. Om te voorkomen dat artikel 45 VWEU zodanig wordt uitgelegd dat door wetsuitlegging een nieuwe categorie werknemer wordt gecreëerd, moet mijns inziens de kwalificatie van een zwangere vrouw in de situatie van Saint Prix ook worden gekoppeld aan artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn. Zoals ik reeds heb vermeld, is artikel 7, lid 3, sub a, in casu van bijzonder belang, aangezien het specifiek verwijst naar tijdelijke arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte of ongeval.
32. De uit het arrest Webb(29) voortgevloeide rechtspraak maakt weliswaar duidelijk dat zwangerschap niet als ziekte kan worden aangemerkt, maar dit onderscheid werd gemaakt in de context van de bescherming van een zwangere vrouw tegen onrechtmatig ontslag. Volgens vaste rechtspraak van het Hof – ongetwijfeld teneinde zwangere vrouwen bijzondere bescherming te bieden en de wezenlijke gelijkheid te bevorderen(30) – kan zwangerschap op zich, in tegenstelling tot ziekte, geen rechtvaardigingsgrond vormen voor ontslag (of andere vormen van ongelijke behandeling op het werk).(31)
33. In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om een situatie waarin het niet gelijkstellen van zwangerschap aan ziekte zou betekenen dat het Unierecht wel bescherming biedt wegens ziekte maar niet wegens zwangerschap. Dat zou duidelijk een schending opleveren van het beginsel van non-discriminatie op grond van geslacht.
34. Laten wij er bijvoorbeeld veronderstellenderwijze van uitgaan dat Saint Prix – of trouwens ook een mannelijke uitzendkracht – tijdelijk arbeidsongeschikt was, niet wegens zwangerschap maar wegens ziekte. Als gevolg van die ziekte had zij een aantal maanden niet kunnen werken, maar zodra haar toestand dat toeliet was zij weer aan het werk gegaan. In deze omstandigheden lijkt er weinig twijfel over te bestaan dat Saint Prix, overeenkomstig artikel 7, lid 3, sub a van de burgerschapsrichtlijn, als werknemer zou zijn aangemerkt gedurende de tijd die zij nodig had om te herstellen. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk geldt dit niet wanneer een vrouw niet ziek (of slachtoffer van een ongeval) is maar zwanger.
35. Omdat alleen vrouwen zwanger kunnen worden, zou een uitlegging van artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 45 VWEU, die leidt tot het verlies van de werknemerstatus in geval van tijdelijke afwezigheid van het werk wegens de fysieke effecten in een gevorderd stadium van de zwangerschap en tijdens de periode onmiddellijk na de bevalling (effecten die mijns inziens gemakkelijk gelijkgesteld kunnen worden met de effecten van tal van ziekten die zowel mannen als vrouwen kunnen treffen), in de praktijk betekenen dat vrouwen minder bescherming wordt geboden dan mannen. Een dergelijke benadering zou, niet in de laatste plaats op grond van artikel 23 van het Handvest van de grondrechten van de Unie (hierna: „Handvest”), in strijd zijn met het beginsel van non-discriminatie op grond van geslacht, met name uit hoofde van het grondbeginsel dat de minder gunstige behandeling wegens zwangerschap – zonder een mannelijke referentiefactor te hoeven bepalen – discriminatie vormt op grond van geslacht.(32)
36. Thans is het van belang de omvang van de krachtens artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn aan zwangere vrouwen te bieden bescherming duidelijk af te bakenen.
3. Afbakening van de aan zwangere vrouwen te bieden bescherming
37. Om te voorkomen dat de werknemerstatus voor onbeperkte tijd behouden blijft voor en na de bevalling, moeten de tijdelijke ongemakken als gevolg van zwangerschap en bevalling mijns inziens wat de periode betreft waarin de fysieke conditie van de betrokken vrouw het verrichten van arbeid daadwerkelijk uitsluit, onder artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn vallen, anders zou het doel van die richtlijn, vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer, worden miskend.
38. Om te garanderen dat artikel 7, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn wordt uitgelegd in overeenstemming met artikel 18, lid 1, VWEU en artikel 21, lid 2, van het Handvest, die elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit verbieden, lijkt de enige geschikte maatstaf voor de vaststelling van de periode waarin afwezigheid van de arbeidsmarkt redelijk kan worden geacht – om de door het Hof in het arrest Orfanopoulos(33) gebezigde term te gebruiken – in het nationale recht te moeten worden gevonden, en meer in het bijzonder in de nationale regels betreffende de duur van de periode waarin van zwangere vrouwen niet wordt verlangd dat zij werken of actief werk zoeken, en de regels inzake de socialebijstandsregeling die vrouwen gedurende die periode ter beschikking staan.(34)
39. Ik moet hier benadrukken dat wanneer die bescherming niet wordt geboden aan migrerende werknemers, dit discriminatie op grond van nationaliteit zou opleveren. Aangezien een staatsburger van het Verenigd Koninkrijk vanaf 11 weken vóór haar vermoedelijke bevallingsdatum (en 15 weken na het einde van haar zwangerschap) niet alleen is vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn voor werk of actief werk te zoeken, maar gedurende deze periode ook onder bepaalde voorwaarden recht heeft op inkomenssteun, dienen dezelfde regels eveneens van toepassing te zijn op een vrouw in de omstandigheden van Saint Prix.
40. Zoals bekend kunnen de effecten van zwangerschap het echter soms reeds in eerdere stadia van de zwangerschap onmogelijk maken om te werken. In die situaties zou de betrokken werkneemster, die vanwege de effecten van haar zwangerschap tijdelijk niet beschikbaar is voor werk, moeten worden gelijkgesteld met iemand die ziek is (met dien verstande dat zij de toepasselijke nationale procedure volgt om aan te tonen dat dit daadwerkelijk het geval is, bijvoorbeeld door middel van een doktersverklaring) en automatisch onder artikel 7, lid 3, sub a, van de burgerschapsrichtlijn moeten vallen. Anders zou het loutere feit dat de vrouw zwanger is het onmogelijk maken zich op die bepaling te beroepen. Een dergelijke uitlegging van de regelgeving zou wederom flagrant in strijd zijn met het beginsel van non-discriminatie op grond van geslacht.
41. Op grond hiervan kom ik tot de slotsom dat artikel 7, lid 3, sub a, van de burgerschapsrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 45 VWEU, aldus moet worden uitgelegd dat een vrouw die kan worden geacht tijdelijk niet in staat te zijn om te werken vanwege de fysieke ongemakken in een gevorderd stadium van de zwangerschap en tijdens de periode onmiddellijk na de bevalling, de status van werknemer behoudt. De status van werknemer blijft behouden tot zij redelijkerwijze weer kan gaan werken of werk kan zoeken na de geboorte van haar kind. Om te garanderen dat het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in acht wordt genomen mag de duur van die periode niet korter zijn dan die van de periode voorzien in de nationale wetgeving betreffende de periode waarin zwangere vrouwen zijn vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn voor werk of actief werk te zoeken.
42. In aanvulling hierop wil ik nog de volgende opmerkingen maken.
B – Gevolgen van het verlies van de werknemerstatus door een burger van de Unie
43. De verwijzende rechter lijkt uit te gaan van de veronderstelling dat Saint Prix, wanneer zij niet als werknemer in de zin van artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn wordt aangemerkt, geen inkomenssteun kan aanvragen of ontvangen voor de periode waarin zij niet heeft gewerkt, omdat zij dan geen recht van verblijf meer zou hebben in het Verenigd Koninkrijk. Hoewel dit punt niet van rechtstreeks belang is voor het hoofdgeding is het ter terechtzitting voor het Hof uitvoerig besproken.
44. Ik kan hem hierin niet onvoorwaardelijk bijvallen.
45. Om te beginnen wil ik in herinnering roepen dat het loutere feit dat een burger van de Unie zijn of haar hoedanigheid van werknemer heeft verloren niet betekent dat alle aan die hoedanigheid verbonden rechten automatisch en onmiddellijk vervallen. Dit blijkt uit het arrest Trojani(35), waarin het Hof onder meer heeft geoordeeld dat het gastland over een aanzienlijke beoordelingsbevoegdheid beschikt om te beslissen of een onderdaan van een andere lidstaat die een beroep doet op de socialebijstandsregeling, aan de voorwaarden voor een verblijfsrecht voldoet.(36) In het besef van de fundamentele status van het burgerschap van de Unie in het Europese integratieproject heeft het Hof toen evenwel geoordeeld dat een burger van de Unie die in het gastland geen verblijfsrecht heeft op grond van – het huidige – artikel 45 VWEU, er met rechtstreekse toepassing van – het huidige – artikel 21, lid 1, VWEU, op de enkele grond van zijn Europees burgerschap een verblijfsrecht kan hebben. De uitoefening van dit recht is weliswaar onderworpen aan de „beperkingen en voorwaarden” van die bepaling, maar de bevoegde autoriteiten dienen erop toe te zien dat deze beperkingen en voorwaarden worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel.(37)
46. Dit grondbeginsel is nog onlangs herhaald in het arrest Brey(38), waarin het Hof de verenigbaarheid beoordeelde van een regeling van een lidstaat die de toekenning van een bepaalde sociale uitkering aan een economisch niet-actieve staatsburger van een andere lidstaat uitsluit. Het Hof hecht in dit arrest bijzonder belang aan de grenzen die de vrijheid van verkeer, als grondbeginsel van het Unierecht, stelt aan de handelingsvrijheid van de lidstaten (waaronder de bevoegdheid tot verwijdering van het grondgebied) met betrekking tot staatsburgers van andere lidstaten van de Europese Unie.
47. Van belang is dat die handelingsvrijheid niet zo mag worden gebruikt dat afbreuk wordt gedaan aan het hoofddoel van de burgerschapsrichtlijn, te weten het vergemakkelijken en versterken van de uitoefening door de burgers van de Unie van hun fundamentele recht, namelijk het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, en het nuttig effect van die richtlijn.(39) Uiteraard kunnen aan de uitoefening van het recht van verblijf in een andere lidstaat door het algemeen belang van die lidstaat gerechtvaardigde beperkingen worden gesteld (zoals bescherming van de openbare middelen). Het Hof heeft echter krachtig de mogelijkheid van de hand gewezen om dat algemeen belang zo te gebruiken dat het grondbeginsel van vrijheid van verkeer in gevaar wordt gebracht. Dat grondbeginsel zou in gevaar worden gebracht wanneer de voorwaarden van artikel 7, lid 1, sub b, van de burgerschapsrichtlijn ruim werden uitgelegd.(40) Krachtens die bepaling hebben economisch niet-actieve burgers van de Unie (dit wil zeggen, personen die niet als werknemer of zelfstandige actief zijn in het gastland) een recht van verblijf in het gastland, mits zij over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland.
48. In het arrest Brey heeft het Hof voorts geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten in elk individueel geval een globale beoordeling moeten maken van de feitelijke omstandigheden – in het licht van het evenredigheidsbeginsel – om vast te stellen of de toekenning van een sociale uitkering al dan niet een onredelijke belasting kan vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland in zijn geheel in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van de burgerschapsrichtlijn. Het herhaalde het grondbeginsel dat de burgerschapsrichtlijn berust op de aanname dat in socialezekerheidszaken een zekere financiële solidariteit van de onderdanen van het gastland met die van andere lidstaten bestaat, met name wanneer de problemen van de begunstigde van het verblijfsrecht van tijdelijke aard zijn.(41) Het feit dat een onderdaan van een andere lidstaat een socialebijstandsuitkering geniet, volstaat op zich niet om aan te tonen dat hij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormt.(42)
49. Op basis van deze redenering – en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – ben ik van mening dat in de aan de verwijzingsbeslissing ten grondslag liggende omstandigheden, dit wil zeggen, wanneer een vrouw in de situatie van Saint Prix kan worden geacht wegens zwangerschap tijdelijk niet in staat te zijn om te werken en daarom een bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de vorm van inkomenssteun aanvraagt, niet automatisch haar recht van verblijf behoort te verliezen als gevolg van haar tijdelijke financiële moeilijkheden. Gelet op het dictum van het Hof op dit punt in het arrest Brey, concludeer ik tevens dat uit het enkele feit dat een zwangere vrouw een prestatie in de vorm van inkomenssteun heeft aangevraagd, niet automatisch volgt dat zij niet meer over voldoende middelen beschikt om in het gastland te verblijven. Dit geldt te meer waar de moeilijkheden van Saint Prix om in haar levensonderhoud te voorzien van tijdelijke aard zijn en sociale bijstand bijgevolg slechts nodig is voor een beperkte periode, die bovendien samenvalt met het gebruikelijke zwangerschapsverlof voor staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, waarin zwangere vrouwen niet verplicht zijn beschikbaar te zijn voor werk of actief werk te zoeken.
50. Anders dan in het hoofdgeding kon een dergelijke conclusie mijns inziens niet even makkelijk worden getrokken in de zaak Brey. De betaling van de betrokken prestatie zou immers een onbeperkt terugkerende gebeurtenis zijn geweest, aangezien de aanvrager hoegenaamd geen economische activiteit meer uitoefende. Zoals ik elders heb uiteengezet(43) beoogt artikel 7, lid 1, sub b, van de burgerschapsrichtlijn te voorkomen dat economisch inactieve burgers van de Unie tijdens hun eerste verblijfsperiode in dat gastland gebruik maken van het voorzieningenstelsel van het gastland om hun levensonderhoud te financieren.
51. Wat echter al dan niet een onredelijke belasting voor het socialezekerheidsstelsel van het gastland in zijn geheel kan vormen, moet door de nationale autoriteiten (globaal) worden beoordeeld.(44) Niettegenstaande deze bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie en haar lidstaten, moet ik bekennen dat ik mij moeilijk een situatie kan voorstellen waarin de toekenning van een prestatie in de vorm van inkomenssteun aan een vrouw in de situatie van Saint Prix een dergelijke belasting kan vormen. Gezien de tijdelijke aard van de moeilijkheden en de beperkte periode waarvoor de prestatie is aangevraagd, zou elke andere conclusie op gespannen voet staan met het evenredigheidsbeginsel, waarmee bij die beoordeling terdege rekening dient te worden gehouden.
52. Desondanks kan niet categorisch worden uitgesloten dat ter voorkoming van „uitkeringstoerisme” een grotere terughoudendheid gerechtvaardigd kan zijn in het geval van economisch inactieve burgers van de Unie die nooit een band hebben opgebouwd met de samenleving van het gastland door er te werken en belasting te betalen. Een dergelijke terughoudendheid is mijns inziens echter niet gerechtvaardigd, en ook niet evenredig, wanneer zoals in casu een vrouw haar recht op vrijheid van verkeer daadwerkelijk heeft uitgeoefend en heeft deelgenomen aan een werkelijke economische activiteit in het gastland voordat zij zwanger wordt, en een prestatie aanvraagt voor een beperkte periode alvorens terug te keren op de arbeidsmarkt.
III – Conclusie
53. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Supreme Court als volgt te beantwoorden:
„Artikel 7, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, gelezen in het licht van artikel 45 VWEU, moet aldus worden uitgelegd dat een vrouw die kan worden geacht tijdelijk niet in staat te zijn om te werken vanwege de fysieke ongemakken in een gevorderd stadium van de zwangerschap en tijdens de periode onmiddellijk na de bevalling, de status van werknemer behoudt. Zij behoudt die status van werknemer tot zij redelijkerwijze weer kan gaan werken of werk kan zoeken na de geboorte van haar kind. Om te garanderen dat het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in acht wordt genomen, mag de duur van die periode niet korter zijn dan die van de periode voorzien in de nationale wetgeving betreffende de periode waarin zwangere vrouwen zijn vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn voor werk of actief werk te zoeken.”