Дело C‑521/15
Кралство Испания
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Решение за изпълнение (ЕС) 2015/1289 — Налагане на глоба на държава членка в рамките на икономическото и бюджетното наблюдение в еврозоната — Манипулиране на статистическите данни за дефицита на съответната държава членка — Подсъдност — Регламент (ЕС) № 1173/2011 — Член 8, параграфи 1 и 3 — Делегирано решение 2012/678/ЕС — Член 2, параграфи 1 и 3 и член 14, параграф 2 — Регламент (ЕО) № 479/2009 — Член 3, параграф 1, член 8, параграф 1 и членове 11 и 11а — Право на защита — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 41, параграф 1 — Право на добра администрация — Членове 121 ДФЕС, 126 ДФЕС и 136 ДФЕС — Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит — Наличие на нарушение — Представяне на погрешни данни — Определяне на глобата — Забрана за прилагане на наказателния закон с обратна сила“
Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 20 декември 2017 г.
1. Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Изпълнително правомощие, предоставено на Комисията или на Съвета — Естество на приетия акт — Необходимост актът да е обвързващ и приложим от държавите членки — Обхват
(член 291, параграфи 1 и 2 ДФЕС; член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; Решение 2015/1289 на Съвета)
2. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Вземане на решение за налагане на санкция въз основа на информация, събрана, преди да бъде започнато разследването и преди да бъде прието решението, уточняващо правилата, приложими по отношение на разследванията и санкциите — Нарушаване на правото на защита на съответната държава членка — Липса
(член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; членове 11 и 11а от Регламент № 479/2009 на Съвета; Решение 2012/678 на Комисията)
3. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Обхват — Изтъкване от държава членка — Допустимост
(член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
4. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Изискване за безпристрастност — Понятие
(член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
5. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Решение за налагане на санкция, взето след разследване, проведено от служители на Евростат, които са участвали в проверки в съответната държава членка — Неизпълнение на изискването за безпристрастност — Липса
(член 8, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 479/2009 на Съвета)
6. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Условия — Представени от държава членка погрешни данни за дефицита — Прогнозност на представените данни — Липса на последици
(член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; членове 3 и 6 от Регламент № 479/2009 на Съвета)
7. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Условия — Представени от държава членка погрешни данни за дефицита — Необходимост представените данни да застрашават икономическото и бюджетното координиране и наблюдение — Липса
(член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Условия — Наличие на умисъл или груба небрежност от страна на съответната държава членка — Критерии за преценка
(член 8, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; член 3 от Регламент № 479/2009 на Съвета)
9. Съдебно производство — Въвеждане на нови основания в хода на производството — Доразвиване на изложено по-рано основание — Допустимост
(член 127, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда)
10. Право на Европейския съюз — Принципи — Липса на обратно действие на наказателните разпоредби — Приложно поле — Глоби, наложени на държава членка в рамките на икономическото и бюджетното наблюдение в еврозоната — Включване
(член 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 8, параграф 1 и член 9 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета)
11. Право на Европейския съюз — Принципи — Липса на обратно действие на наказателните разпоредби — Изтъкване от държава членка — Допустимост
(член 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
12. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Икономическо и бюджетно наблюдение в еврозоната — Налагане на санкции заради манипулирането на статистически данни — Глоби — Размер — Критерии —Определяне на референтния размер на 5 % от по-голямото въздействие на представянето на погрешни данни по отношение на дефицита или дълга — Понятието „по-голямото въздействие“
(член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета; член 14, параграф 2 от Решение 2012/678 на Комисията)
1. Решение 2015/1289 за налагане на глоба на Испания поради манипулирането на данните за дефицита в автономна област Валенсия не може да се счита за прието при упражняване на изпълнително правомощие, предоставено на Съвета по силата на член 291, параграф 2 ДФЕС. Всъщност, макар това решение да трябва да се разглежда като акт, с който се упражнява изпълнително правомощие, доколкото е прието в изпълнение на правомощията, възложени на Съвета с член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната, член 291, параграф 2 ДФЕС е само едно от възможните правни основания за упражняването на такова правомощие от страна на Съвета.
В това отношение член 291, параграф 2 ДФЕС се отнася единствено до правнообвързващите актове на Съюза, които по правило предполагат изпълнение от държавите членки, подобно на актовете по член 291, параграф 1 ДФЕС, но които, противно на последните, трябва по определена причина да бъдат изпълнявани посредством мерки, приети не от отделната държава членка, а от Комисията или от Съвета, за да се осигури еднаквото им прилагане в рамките на Съюза. Очевидно обаче не е такъв случаят с акта, който предвижда правомощие да се наложи глоба на държава членка. Всъщност изобщо не се предполага подобен акт да бъде прилаган от самите държави членки, тъй като прилагането му означава да се приеме принудителна мярка по отношение на някоя от тях.
(вж. т. 44, 48, 49 и 51)
2. Съветът не е нарушил правото на защита на държава членка, на която е наложена глоба на основание член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната, като в решението за налагане на санкция се е основал на информация, събрана от служба на Комисията, а именно Евростат, при посещения, извършени в тази държава членка преди приемането на решението за започване на разследване и преди влизането в сила на Решение 2012/678 относно разследванията и глобите във връзка с манипулиране на статистическите данни, посочени в Регламент № 1173/2011.
Всъщност, на първо място, щом като извършените различни посещения в съответната държава членка са били организирани след влизането в сила на Регламент № 1173/2011, фактът, че по време на тях Евростат е събрала информация, не опорочава спорното решение като нарушаващо правото на защита. На второ място, Регламент № 479/2009 за прилагане на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност, и по-точно член 11а от него, може да служи като правно основание за Евростат да събира при такива посещения информация за евентуално представяне от държава членка на погрешни данни за дефицита. От друга страна, постоянният диалог със статистическите органи на държавите членки, който Евростат провежда на основание член 11 от Регламент № 479/2009, неминуемо предполага възможност за нея да извършва различните посещения и мисии, които изпълнението на отговорностите ѝ изисква, извън посещенията, изрично посочени в този член.
(вж. т. 62, 66, 73, 75 и 83)
3. Правото на добра администрация, закрепено в член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който от своя страна може да бъде изтъкван от държавите членки.
(вж. т. 89)
4. Институциите на Съюза са длъжни да спазват правото на добра администрация в административните производства, които са образувани срещу държавите членки и могат да завършат с увреждащи тези държави решения. По-конкретно, тези институции трябва да се съобразяват с изискването за безпристрастност в двете му измерения, а именно, от една страна, субективна безпристрастност, в смисъл че нито един от членовете на съответната институция не трябва да проявява пристрастие или лична предубеденост, и от друга страна, обективна безпристрастност, в смисъл че тази институция трябва да осигурява достатъчно гаранции, за да е изключено всяко основателно съмнение за евентуална предубеденост.
В това отношение, когато в процедура, която е образувана срещу държава членка и може да завърши с увреждащо същата решение, няколко институции на Съюза имат отделни функции, всяка от тези институции е длъжна от своя страна да се съобразява с изискването за обективна безпристрастност. Затова дори когато само една от тях не е изпълнила това изискване, въпросното неизпълнение може да опорочи решението, което другата е приела в съответната процедура.
(вж. т. 90, 91 и 94)
5. Това, че провеждането на предвидената в член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната процедура по разследване е поверено на екип, съставен до голяма степен от служители на Евростат, вече участвали в посещения, които преди започването на посочената процедура тази служба е организирала в съответната държава членка на основание на Регламент № 479/2009 за прилагане на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност, не дава достатъчно основание да се заключи, че решението, с което приключва процедурата, е незаконосъобразно поради неизпълнение на обвързващото Комисията изискване за обективна безпристрастност.
Освен това не за Евростат, чиито задачи са ясно определени с Регламент № 479/2009, а за Комисията и следователно за нейните членове, действащи като колективен орган, член 8, параграф 3 от Регламент № 1173/2011 запазва, първо, правомощието да започне процедура по разследване, второ, отговорността за разследването и трето, възможността да представи на Съвета съответните препоръки и предложения, с които това разследване да приключи. В това отношение Регламент № 1173/2011 не възлага на служителите на Евростат никакви отделни функции при провеждането на процедурата по разследване.
(вж. т. 101—103)
6. Приложното поле на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната обхваща всички случаи, в които държавите членки представят погрешни данни за дефицита и дълга, които трябва да бъдат отчетени пред Евростат съгласно член 3 от Регламент № 479/2009 за прилагане на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност, включително когато данните са с прогнозно естество. Този извод не се опровергава от довода, че включването в приложното поле на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 на хипотезата на представяне на погрешни прогнозни данни би обезсмислило член 6 от Регламент № 479/2009, тъй като същият дава възможност на държавите членки да преразгледат прогнозните данни, които преди това са отчели пред Евростат. Всъщност член 6 от Регламент № 479/2009 задължава държавите членки да докладват случаите на преразглеждане както на прогнозни, така и на актуални данни, независимо от дадената на Съвета възможност да им налага санкция, ако представените данни са били погрешни.
(вж. т. 119—121)
7. Член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната дефинира хипотезите на погрешно представяне на данни от държавите членки чрез предмета на съответните данни, а именно чрез дефицита и дълга на въпросната държава членка, без значение дали с това тя е застрашила икономическото и бюджетното координиране и наблюдение, за които Съветът и Комисията отговарят.
(вж. т. 124 и 125)
8. Преценката — за да се констатира нарушение по член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната — дали е налице груба небрежност от страна на съответната държава членка, зависи не от това доколко ограничени по обхват са нередностите, в резултат на които тази държава членка е представила погрешни данни, а от мащаба на неизпълнението на държавата членка на задължението ѝ да положи грижа при съставянето и проверката на данните, отчитани пред Евростат съгласно член 3 от Регламент № 479/2009 за прилагане на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност.
Тъй като, за да се започне предвидената в член 8, параграф 3 от Регламент № 1173/2011 процедура по разследване, следва да са налице сериозни улики за наличието на факти, които могат да съставляват умишлено или поради груба небрежност представяне на погрешни данни, наличието на тази груба небрежност трябва да се преценява от гледна точка на фактическия състав на представянето на погрешни данни, без да се взема предвид последващото поведение на посочената държава членка. Следователно нито обстоятелството, че представените погрешни данни се отнасят до дефицита само на една автономна област, от целия държавен дефицит, нито фактът, че тази държава членка е съдействала на Комисията при воденото от нея разследване, след като преди това сама ѝ е посочила въпросните нередности, могат да поставят под съмнение констатираната от Съвета груба небрежност.
(вж. т. 128—131)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 141)
10. Забраната за прилагане на наказателния закон с обратна сила е общ принцип на правото на Съюза. Този общ принцип на правото изисква нарушението, в което е уличено дадено лице, и наложената му за него санкция да са били предвидени към момента на действието или бездействието, с което е извършено това нарушение. По-конкретно, посоченият общ принцип на правото се прилага и по отношение на административните глоби. Следователно налагането на глоба на основание член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната не бива да се изключва от обхвата на същия общ принцип на правото, независимо че в член 9 от този регламент се уточнява, че подобна санкция е административна.
(вж. т. 145 и 146)
11. Държавите членки имат право да се позоват на общата забрана за прилагане на наказателния закон с обратна сила, за да оспорят законосъобразността на глобите, наложени им за неизпълнение на правото на Съюза.
(вж. т. 147)
12. При изчисляването на глобата, която да бъде наложена на държава членка на основание член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната, понятието „по-голямото въздействие“ по смисъла на член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 относно разследванията и глобите във връзка с манипулиране на статистическите данни, посочени в Регламент № 1173/2011, трябва предвид преследваната с въпросната разпоредба цел да се тълкува в смисъл, че препраща към цялостното въздействие, което представените погрешни данни са имали върху дефицита или дълга на отчелата ги държава членка за всички години, които са посочени в съобщението ѝ и за които са представени погрешни данни.
(вж. т. 162)