Věc C‑521/15
Španělské království
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/1289 – Uložení pokuty členskému státu v rámci hospodářského a rozpočtového dohledu v eurozóně – Zkreslení statistických údajů o schodku v dotyčném členském státě – Soudní příslušnost – Nařízení (EU) č. 1173/2011 – Článek 8 odst. 1 a 3 – Rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678/EU – Článek 2 odst. 1 a 3 a čl. 14 odst. 2 – Nařízení (ES) č. 479/2009 – Článek 3 odst. 1, čl. 8 odst. 1 a články 11 a 11a – Právo na obhajobu – Listina základních práv Evropské unie – Článek 41 odst. 1 – Právo na řádnou správu – Články 121, 126 a 136 SFEU – Protokol č. 12 o postupu při nadměrném schodku – Skutková podstata protiprávního jednání – Zkreslování – Stanovení pokuty – Zásada zákazu zpětné účinnosti trestněprávních předpisů“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 20. prosince 2017
1. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Prováděcí pravomoc svěřená Komisi nebo Radě – Povaha přijatého aktu – Nezbytnost, aby měl akt závaznou povahu a mohl být proveden členskými státy – Rozsah
(Článek 291 odst. 1 a 2 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1; rozhodnutí Rady 2015/1289)
2. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Přijetí rozhodnutí o sankci na základě informací shromážděných před zahájením šetření a před přijetím rozhodnutí o pravidlech pro šetření a sankce – Porušení práva dotčeného členského státu na obhajobu – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1; nařízení Rady č. 479/2009, články 11 a 11a; rozhodnutí Komise 2012/678)
3. Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo na řádnou správu – Rozsah – Uplatnění členským státem – Přípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 1)
4. Základní práva – Listina základních práv Evropské unie – Právo na řádnou správu – Požadavek nestrannosti – Pojem
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 1)
5. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Přijetí rozhodnutí o sankci v návaznosti na šetření vedené pracovníky Eurostatu, kteří se předtím účastnili kontrolních návštěv v dotčeném členském státě – Porušení požadavku nestrannosti – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1 a 3; nařízení Rady č. 479/2009)
6. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Podmínky – Zkreslování prováděné členským státem o jeho schodku – Skutečnost, že se v případě zkreslených údajů jedná o údaje plánované – Neexistence vlivu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1; nařízení Rady č. 479/2009, články 3 a 6)
7. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Podmínky – Zkreslování prováděné členským státem o jeho schodku – Nezbytnost, aby zkreslování narušilo hospodářskou a rozpočtovou koordinaci a dohled – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1)
8. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Podmínky – Existence úmyslu nebo hrubé nedbalosti na straně dotčeného členského státu – Kritéria pro posouzení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1 a 3; nařízení Rady č. 479/2009, článek 3)
9. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Rozšíření dříve uplatněného důvodu – Přípustnost
(Jednací řád Soudního dvora, čl. 127 odst. 1)
10. Právo Evropské unie – Zásady – Zásada zákazu zpětné účinnosti trestněprávních předpisů – Působnost – Pokuty uložené členskému státu v rámci hospodářského a rozpočtového dohledu v eurozóně – Zahrnutí
(Listina základních práv Evropské unie, článek 49; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/2011, čl. 8 odst. 1 a článek 9)
11. Právo Evropské unie – Zásady – Zásada zákazu zpětné účinnosti trestněprávních předpisů – Uplatnění členským státem – Přípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, článek 49)
12. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Hospodářský a rozpočtový dohled v eurozóně – Uložení sankcí za zkreslování statistik – Pokuty – Výše – Kritéria – Stanovení referenční částky na 5 % z dopadu zkreslení na výši schodku, či na výši dluhu, přičemž se zohlední vždy dopad většího rozsahu – Pojem „dopad většího rozsahu“
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1173/1999, čl. 8 odst. 1; rozhodnutí Komise 2012/678, čl. 14 odst. 2)
1. Na rozhodnutí č. 2015/1289 o uložení pokuty Španělsku za zkreslení údajů o schodku ve Valencijském společenství nelze pohlížet tak, že bylo přijato při výkonu prováděcí pravomoci svěřené Radě v souladu s čl. 291 odst. 2 SFEU. I když totiž toto rozhodnutí musí být považováno za akt přijatý při výkonu prováděcí pravomoci, neboť bylo přijato na základě pravomocí svěřených Radě článkem 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně, čl. 291 odst. 2 SFEU je jen jedním z možných právních základů pro výkon takové pravomoci Radou.
V tomto ohledu se čl. 291 odst. 2 SFEU týká pouze právně závazných aktů Unie, které v zásadě mohou být provedeny členskými státy, podobně jako akty zmiňované v čl. 291 odst. 1 SFEU, ale které na rozdíl od posledně uvedených musí být z toho či onoho důvodu provedeny prostřednictvím opatření přijímaných nikoli každým dotyčným členským státem, ale Komisí nebo Radou v zájmu zajištění jejich jednotného uplatňování v rámci Unie. To však zjevně neplatí pro akt, kterým se zavádí pravomoc uložit členskému státu pokutu. Takový akt totiž nemůže být proveden samotnými členskými státy, neboť takové provedení vyžaduje přijetí donucovacího opatření vůči některému z nich.
(viz body 44, 48, 49, 51)
2. Když Rada v rozhodnutí o sankci vycházela z informací, které byly shromážděny útvarem Komise, tj. Eurostatem, při návštěvách uskutečněných v uvedeném členském státě před přijetím rozhodnutí o zahájení šetření a před vstupem v platnost rozhodnutí 2012/678 o šetřeních a pokutách v souvislosti se zkreslováním statistik, jak je uvedeno v nařízení č. 1173/2011, neporušila právo na obhajobu členského státu, kterému byla uložena pokuta na základě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně.
Zaprvé, jelikož se jednotlivé návštěvy v dotčeném členském státě uskutečnily po vstupu nařízení č. 1173/2011 v platnost, není napadené rozhodnutí v důsledku toho, že Eurostat při těchto návštěvách shromáždil informace, stiženo vadou spočívající v porušení práva na obhajobu. Zadruhé, nařízení č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, konkrétně jeho článek 11a, představuje právní základ umožňující Eurostatu shromažďovat v rámci takových návštěv informace týkající se možného zkreslování členského státu údajů o jeho schodku. Kromě toho, stálý dialog zajišťovaný Eurostatem se statistickými úřady členských států podle článku 11 nařízení č. 479/2009 nutně vyžaduje, aby Eurostat mohl provádět různé návštěvy a mise nezbytné pro výkon jeho pravomocí, a to nad rámec návštěv konkrétně uvedených v tomto článku.
(viz body 62, 66, 73, 75, 83)
3. Právo na řádnou správu zakotvené v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie odráží obecnou zásadu unijního práva, které se členské státy mohou dovolávat.
(viz bod 89)
4. Unijní orgány jsou povinny dodržovat právo na řádnou správu v rámci správních řízení zahájených s členskými státy, jež mohou vést k rozhodnutím nepříznivě zasahujícím do jejich právního postavení. Konkrétně těmto orgánům přísluší naplňovat požadavek nestrannosti, a to obě jeho složky, a sice subjektivní nestrannost, tzn. že žádný člen dotyčného orgánu nesmí být podjatý nebo osobně zaujatý, a objektivní nestrannost, tzn. že tento orgán musí poskytnout dostatečné záruky pro vyloučení veškerých legitimních pochybností o případné zaujatosti.
V tomto ohledu platí, že pokud je několika unijním orgánům svěřena vlastní a odlišná pravomoc v rámci řízení vedeného vůči členskému státu, jež může vést k rozhodnutí nepříznivě zasahujícímu do jeho právního postavení, je každý z těchto orgánů povinen splnit sám za sebe požadavek objektivní nestrannosti. Proto i v případě, kdy jen jeden z těchto orgánů nesplnil tento požadavek, může jeho nesplnění způsobit protiprávnost rozhodnutí přijatého druhým z nich na závěr daného řízení.
(viz body 90, 91, 94)
5. To, že je vedení šetření podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně svěřeno týmu složenému z velké části z pracovníků Eurostatu, kteří se již účastnili návštěv provedených tímto útvarem v dotčeném členském státě na základě nařízení č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, před zahájením tohoto šetření, samo o sobě neumožňuje učinit závěr, že rozhodnutí přijaté na závěr tohoto šetření je protiprávní z důvodu nesplnění požadavku objektivní nestrannosti na straně Komise.
Navíc zaprvé pravomoc rozhodnout o zahájení šetření, zadruhé pravomoc provést šetření a zatřetí možnost předložit Radě doporučení a návrhy, které jsou na základě tohoto šetření nezbytné, nejsou článkem 8 odst. 3 nařízení č. 1173/2011 vyhrazeny Eurostatu, jehož pravomoci jsou jasně definovány nařízením č. 479/2009, nýbrž Komisi, a tedy komisařům jednajícím kolektivně. V tomto ohledu nařízení č. 1173/2011 nesvěřuje žádnou vlastní pravomoc pracovníkům Eurostatu při provádění šetření.
(viz body 101–103)
6. Do působnosti čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně je zahrnuto veškeré zkreslování prováděné členskými státy týkající se údajů o jejich schodku a dluhu, které musejí být oznámeny Eurostatu na základě článku 3 nařízení č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, včetně zkreslování plánovaných údajů. Tento závěr nelze zpochybnit argumentem, že kdyby bylo zkreslování plánovaných údajů zahrnuto do působnosti čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011, stal by se článek 6 nařízení č. 479/2009 bezpředmětným v rozsahu, v němž umožňuje členským státům revidovat plánované údaje, které předtím oznámily Eurostatu. Článek 6 nařízení č. 479/2009 totiž ukládá členským státům povinnost oznámit jak případy revize plánovaných údajů, tak i případy revize údajů skutečných, nezávisle na možnosti Rady uložit jim sankci, jsou-li předmětné údaje zkresleny.
(viz body 119–121)
7. Článek 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně definuje zkreslování prováděné členskými státy pomocí předmětu daných údajů, tj. schodek a dluh daného členského státu, nezávisle na tom, zda mělo za následek narušení hospodářské a rozpočtové koordinace a dohledu zajišťovaných Radou a Komisí.
(viz body 124, 125)
8. Posouzení existence hrubé nedbalosti na straně dotčeného členského státu pro účely kvalifikace protiprávního jednání podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně nezávisí na více či méně omezeném rozsahu nesrovnalostí, v nichž má původ zkreslování provedené tímto členským státem, nýbrž na tom, v jaké míře uvedený členský stát nesplnil povinnost jednat s náležitou péčí, která pro něj platí při vypracovávání a ověřování údajů oznamovaných Eurostatu na základě článku 3 nařízení č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství.
Jelikož zahájení šetření podle čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1173/2011 musí být odůvodněno existencí vážných indicií nasvědčujících existenci skutečností, které by mohly představovat záměrné zkreslování nebo zkreslování z hrubé nedbalosti, musí být existence této hrubé nedbalosti posouzena z hlediska skutků zakládajících zkreslování, přičemž se nebere v úvahu přístup, jaký tento členský stát zaujal po tomto zkreslení. Z toho vyplývá, že nelze Radou učiněnou kvalifikaci jednání jako hrubé nedbalosti zpochybnit ani tím, že se zkreslování týká schodku pouze jediného autonomního společenství v rámci celého schodku veřejných financí, ani tím, že členský stát při šetření vedeném Komisí spolupracoval poté, co jí předmětné nesrovnalosti sám nahlásil.
(viz body 128–131)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 141)
10. Zásada zákazu zpětné účinnosti trestněprávních předpisů je obecnou zásadou unijního práva. Tato obecná právní zásada požaduje, aby trestný čin, z něhož je určitá osoba uznána vinnou, a z tohoto titulu uložená sankce odpovídaly trestnému činu a sankci upraveným v okamžiku, kdy bylo spácháno jednání nebo opomenutí představující tento trestný čin. Konkrétně platí, že se uvedená obecná právní zásada použije také na pokuty správní povahy. V důsledku toho se při uložení pokuty na základě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně nelze vyhnout použití této obecné právní zásady navzdory tomu, že se v článku 9 tohoto nařízení upřesňuje, že taková sankce je správní povahy.
(viz body 145, 146)
11. Členské státy jsou oprávněny dovolávat se obecné zásady zákazu zpětné účinnosti trestněprávních předpisů tehdy, zpochybňují-li legalitu pokut, které jsou jim uloženy v případě nedodržení unijního práva.
(viz bod 147)
12. V rámci výpočtu pokuty ukládané členskému státu na základě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně musí být pojem „dopad většího rozsahu“ ve smyslu čl. 14 odst. 2 rozhodnutí 2012/678 o šetřeních a pokutách v souvislosti se zkreslováním statistik, jak je uvedeno v nařízení č. 1173/2011, chápán s ohledem na cíl předmětného ustanovení v tom smyslu, že znamená celkový dopad tohoto zkreslování na schodek nebo dluh členského státu, který se ho dopustil, za všechny roky, jichž se jeho oznámení týká a s nimiž je toto zkreslování spojeno.
(viz bod 162)