Asunto C‑521/15
Reino de España
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Decisión de Ejecución (UE) 2015/1289 — Imposición de una multa a un Estado miembro en el marco de la supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Manipulación de datos estadísticos relativos al déficit del Estado miembro afectado — Competencia judicial — Reglamento (UE) n.º 1173/2011 — Artículo 8, apartados 1 y 3 — Decisión Delegada 2012/678/UE — Artículo 2, apartados 1 y 3, y artículo 14, apartado 2 — Reglamento (CE) n.º 479/2009 — Artículo 3, apartado 1, artículo 8, apartado 1, y artículos 11 y 11 bis — Derecho de defensa — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 41, apartado 1 — Derecho a una buena administración — Artículos 121 TFUE, 126 TFUE y 136 TFUE — Protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo — Existencia de la infracción — Tergiversación de datos — Determinación de la multa — Principio de irretroactividad de las normas sancionadoras»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 20 de diciembre de 2017
1. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia de ejecución conferida a la Comisión o al Consejo — Naturaleza del acto adoptado — Necesidad de que el acto tenga carácter vinculante y pueda ser ejecutado por los Estados miembros — Alcance
[Art. 291 TFUE, aps. 1 y 2; Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 1; Decisión (UE) 2015/1289 del Consejo]
2. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Adopción de una decisión sancionadora basada en datos recopilados antes de la apertura de la investigación y antes de la adopción de la decisión que precisa las normas aplicables a las investigaciones y las sanciones — Vulneración del derecho de defensa del Estado miembro interesado — Inexistencia
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 1; Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo, arts. 11 y 11 bis; Decisión Delegada 2012/678/UE de la Comisión]
3. Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a una buena administración — Alcance — Invocación por un Estado miembro — Procedencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1)
4. Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a una buena administración — Requisito de imparcialidad — Concepto
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1)
5. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y monetaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Adopción de una decisión sancionadora al término de una investigación llevada a cabo por agentes de Eurostat que habían participado previamente en visitas de control en el Estado miembro interesado — Incumplimiento del requisito de imparcialidad — Inexistencia
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 3; Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo]
6. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Requisitos — Tergiversación por un Estado miembro de los datos relativos a su déficit — Carácter provisional de los datos objeto de tergiversación — Irrelevancia
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 1; Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo, arts. 3 y 6]
7. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Requisitos — Tergiversación por un Estado miembro de los datos relativos a su déficit — Necesidad de que la tergiversación perjudique a la coordinación y la supervisión económicas y presupuestarias — Inexistencia
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 1]
8. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Requisitos — Existencia de intencionalidad o negligencia grave por parte del Estado miembro — Criterios de apreciación
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 3; Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo, art. 3]
9. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Ampliación de un motivo anteriormente enunciado — Admisibilidad
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 127, ap. 1)
10. Derecho de la Unión Europea — Principios — Irretroactividad de las disposiciones penales — Ámbito de aplicación — Multas impuestas a un Estado miembro en el marco de la supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Inclusión
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 49; Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 9]
11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Irretroactividad de las disposiciones penales — Invocación por un Estado miembro — Procedencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 49)
12. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión económica y presupuestaria de la zona euro — Imposición de sanciones por la manipulación de estadísticas — Multas — Importe — Criterios — Fijación del importe de referencia en el 5 % de la mayor repercusión de la tergiversación sobre el déficit o la deuda — Concepto de «mayor repercusión»
[Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 1; Decisión Delegada 2012/678/UE de la Comisión, art. 14, ap. 2]
1. La Decisión 2015/1289, por la que se impone una multa a España debido a la manipulación de los datos de déficit en la Comunitat Valenciana, no puede entenderse adoptada en el ejercicio de una competencia de ejecución conferida al Consejo al amparo del artículo 291 TFUE, apartado 2. En efecto, si bien dicha Decisión debe considerarse un acto adoptado en el ejercicio de una competencia de ejecución, por cuanto se adoptó en virtud de los poderes conferidos al Consejo por el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, el artículo 291 TFUE, apartado 2, únicamente constituye una posible base jurídica entre otras para el ejercicio de tal competencia por el Consejo. A este respecto, el artículo 291 TFUE, apartado 2, se refiere únicamente a los actos jurídicamente vinculantes de la Unión que se prestan en principio a su ejecución por los Estados miembros, al igual que aquellos a los que se refiere el artículo 291 TFUE, apartado 1, pero que, a diferencia de éstos, deben ejecutarse por alguna razón mediante medidas adoptadas no ya por cada Estado miembro afectado, sino por la Comisión o el Consejo, con el fin de asegurar su aplicación uniforme dentro de la Unión. Pues bien, éste claramente no es el caso de un acto que instituye una competencia consistente en imponer una multa a un Estado miembro. En efecto, tal acto no se presta en absoluto a su ejecución por los propios Estados miembros, puesto que dicha ejecución implica la adopción de una medida coercitiva contra uno de ellos. (véanse los apartados 44, 48, 49 y 51)
El Consejo no vulneró el derecho de defensa de un Estado miembro sancionado con una multa en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, al basar la Decisión impugnada en la información obtenida por un servicio de la Comisión, Eurostat, durante una serie de visitas efectuadas en dicho Estado miembro antes de la adopción de la decisión de apertura de la investigación y antes de la entrada en vigor de la Decisión 2012/678, relativa a las investigaciones y las multas relacionadas con la manipulación de las estadísticas conforme al Reglamento n.º 1173/2011. En efecto, en primer lugar, puesto que las distintas visitas efectuadas en el Estado miembro sancionado se organizaron con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1173/2011, el hecho de que Eurostat recabase datos en el transcurso de esas visitas no vicia la Decisión en cuestión por vulneración del derecho de defensa. En segundo lugar, el Reglamento n.º 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y más concretamente su artículo 11 bis, constituye una base jurídica que autorizaba a Eurostat a recabar, en el marco de tales visitas, información relativa a una posible tergiversación por un Estado miembro de los datos relativos a su déficit. Por otra parte, el diálogo permanente mantenido por Eurostat con las autoridades estadísticas de los Estados miembros en virtud del artículo 11 del Reglamento n.º 479/2009 implica necesariamente que pueda efectuar las diversas visitas y misiones que requiere el ejercicio de sus responsabilidades, más allá de las visitas específicamente contempladas en dicho artículo.
(véanse los apartados 62, 66, 73, 75 y 83)
2. El derecho a una buena administración enunciado en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea refleja un principio general del Derecho de la Unión, que puede, a su vez, ser invocado por los Estados miembros.
(véase el apartado 89)
3. Las instituciones de la Unión están obligadas a respetar el derecho a una buena administración en el marco de los procedimientos administrativos incoados contra los Estados miembros que puedan dar lugar a decisiones lesivas para éstos. En particular, incumbe a dichas instituciones cumplir con el requisito de imparcialidad, en sus dos vertientes que son, por una parte, la imparcialidad subjetiva, en virtud de la cual ninguno de los miembros de la institución interesada debe tomar partido ni tener prejuicios personales, y, por otra parte, la imparcialidad objetiva, con arreglo a la cual dicha institución debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima acerca de un posible prejuicio.
A este respecto, cuando a diversas instituciones de la Unión se les atribuyen responsabilidades propias y distintas en el marco de un procedimiento incoado contra un Estado miembro que puede conducir a una decisión lesiva para éste, cada una de esas instituciones está obligada, en lo que a ella respecta, a cumplir el requisito de imparcialidad objetiva. Por consiguiente, aun en el supuesto de que únicamente una de ellas haya incumplido dicho requisito, tal incumplimiento puede viciar de ilegalidad la decisión adoptada por la otra al término del procedimiento de que se trate.
(véanse los apartados 90, 91 y 94)
4. El hecho de encomendar la instrucción de un procedimiento de investigación basado en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, a un equipo compuesto en gran medida por agentes de Eurostat que ya habían participado en visitas organizadas por dicho servicio en el Estado miembro interesado al amparo del Reglamento n.º 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con anterioridad a la incoación de ese procedimiento, en sí mismo, no permite al Tribunal de Justicia concluir que la decisión adoptada al término de dicho procedimiento esté viciada de ilegalidad por incumplimiento de la obligación de imparcialidad objetiva que pesa sobre la Comisión.
Además, no es a Eurostat, cuyas responsabilidades se hallan claramente definidas en el Reglamento n.º 479/2009, sino a la Comisión, y por ende a los Comisarios, que actúan colegiadamente, a quienes el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.º 1173/2011 reserva, en primer lugar, la facultad de decidir incoar el procedimiento de investigación, en segundo lugar, la responsabilidad de dirigir la investigación y, en tercer lugar, la facultad de someter al Consejo las recomendaciones y propuestas que procedan al término de ésta. A este respecto, el Reglamento n.º 1173/2011 no confiere ninguna responsabilidad propia a los agentes de Eurostat en la instrucción del procedimiento de investigación.
(véanse los apartados 101 a 103)
5. El ámbito de aplicación del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, comprende toda tergiversación efectuada por un Estado miembro de los datos relativos a su déficit y a su deuda que deben ser notificados a Eurostat en virtud del artículo 3 del Reglamento n.º 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, incluidos los de carácter provisional. No desvirtúa esta conclusión la alegación de que la inclusión en el ámbito de aplicación del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011 de declaraciones incorrectas relativas a datos provisionales privaría de efecto al artículo 6 del Reglamento n.º 479/2009, puesto que éste permite a los Estados miembros revisar los datos provisionales previamente notificados a Eurostat. En efecto, el artículo 6 del Reglamento n.º 479/2009 obliga a los Estados miembros a informar tanto de los casos de revisión de datos provisionales como de los de revisión de datos reales, con independencia de la facultad conferida al Consejo de imponerles una sanción si los datos controvertidos han sido tergiversados.
(véanse los apartados 119 a 121)
6. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, define la tergiversación de datos por parte de los Estados miembros por referencia al objeto de los datos a que afecta, a saber, el déficit y la deuda del Estado miembro de que se trate, con independencia de si esa tergiversación ha tenido como efecto perjudicar a la coordinación y la supervisión económicas y presupuestarias garantizadas por el Consejo y la Comisión.
(véanse los apartados 124 y 125)
7. La apreciación de la existencia de una negligencia grave por parte del Estado miembro interesado, a efectos de la tipificación de la infracción prevista en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, depende no ya del carácter más o menos limitado de las irregularidades que hayan originado la tergiversación efectuada por ese Estado miembro, sino de la magnitud del incumplimiento por dicho Estado miembro del deber de diligencia que le incumbe al elaborar y verificar los datos que han de notificarse a Eurostat en virtud del artículo 3 del Reglamento n.º 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Puesto que la apertura del procedimiento de investigación previsto en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.º 1173/2011 debe justificarse por la existencia de indicios serios de hechos que puedan constituir una tergiversación realizada intencionalmente o por negligencia grave, la existencia de esa negligencia grave debe apreciarse atendiendo a los hechos constitutivos de la tergiversación, con independencia del comportamiento adoptado por el citado Estado miembro con posterioridad a dicha tergiversación. Por consiguiente, ni la circunstancia de que la tergiversación únicamente afecte al déficit de una sola Comunidad Autónoma, dentro del conjunto del déficit público, ni el hecho de que dicho Estado miembro cooperase en la investigación instruida por la Comisión, tras haber señalado espontáneamente las irregularidades controvertidas a dicha institución, pueden cuestionar la calificación de negligencia grave adoptada por el Consejo.
(véanse los apartados 128 a 131)
8. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 141)
9. El principio de irretroactividad de las disposiciones penales es un principio general del Derecho de la Unión. Este principio general del Derecho exige que la infracción imputada a una persona y la sanción impuesta por dicha infracción coincidan con las que estaban previstas en el momento en que se cometió la acción o la omisión que constituye dicha infracción. Más específicamente, este principio general del Derecho es también aplicable a las multas de carácter administrativo. En consecuencia, la imposición de una multa en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, no puede sustraerse a la aplicación del mismo principio general del Derecho, pese a que el artículo 9 de dicho Reglamento especifique que tal sanción tiene carácter administrativo.
(véanse los apartados 145 y 146)
10. Los Estados miembros tienen derecho a invocar el principio general de irretroactividad de las disposiciones penales para impugnar la legalidad de las multas que se les imponen en caso de incumplimiento del Derecho de la Unión.
(véase el apartado 147)
11. A efectos del cálculo de la multa que ha de imponerse a un Estado miembro en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, el concepto de «mayor repercusión», en el sentido del artículo 14, apartado 2, de la Decisión 2012/678, relativa a las investigaciones y las multas relacionadas con la manipulación de las estadísticas conforme al Reglamento n.º 1173/2011, debe interpretarse, habida cuenta de la finalidad perseguida por la disposición en cuestión, en el sentido de que se refiere a la repercusión total que la tergiversación haya tenido sobre el déficit o la deuda del Estado miembro autor de la misma, durante la totalidad de los años contemplados en su notificación y afectados por la tergiversación.
(véase el apartado 162)