Kohtuasi C‑521/15
Hispaania Kuningriik
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Rakendusotsus (EL) 2015/1289 – Karistuse määramine liikmesriigile euroala majandus- ja eelarvejärelevalve raames – Liikmesriigi eelarvepuudujääki käsitleva statistika manipuleerimine – Kohtualluvus – Määrus (EL) nr 1173/2011 – Artikli 8 lõiked 1 ja 3 – Delegeeritud otsus 2012/678/EL – Artikli 2 lõiked 1 ja 3 ning artikli 14 lõige 2 – Määrus (EÜ) nr 479/2009 – Artikli 3 lõige 1, artikli 8 lõige 1 ning artiklid 11 ja 11a – Kaitseõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikli 41 lõige 1 – Õigus heale haldusele – ELTL artiklid 121, 126 ja 136 – Protokoll nr 12 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta – Rikkumise sisu – Ebaõige teabe esitamine – Trahvi kindlaksmääramine – Karistusõiguse sätete tagasiulatuva jõu puudumise põhimõte
Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 20. detsembri 2017. aasta otsus
1. Euroopa Liidu institutsioonid – Pädevuse teostamine – Komisjonile või nõukogule antud rakenduspädevus – Vastuvõetud akti laad – Nõue, et akt peab olema siduv ja liikmesriigid peavad saama seda rakendada – Ulatus
(ELTL artikli 291 lõiked 1 ja 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1; nõukogu otsus nr 2015/1289)
2. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest –Karistuse määramise otsuse vastuvõtmine teabe alusel, mis koguti enne uurimise alustamist ja enne uurimistele ja karistustele kohaldatavaid reegleid täpsustava otsuse vastuvõtmist – Asjasse puutuva liikmesriigi kaitseõiguste rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1; nõukogu määrus nr 479/2009, artiklid 11 ja 11a; komisjoni otsus 2012/678)
3. Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Õigus heale haldusele – Ulatus –Liikmesriigi poolt sellele tuginemine – Lubatavus
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 41 lõige 1)
4. Põhiõigused – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Õigus heale haldusele – Erapooletuse nõue – Mõiste
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 41 lõige 1)
5. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest – Karistuse määramise otsuse vastuvõtmine Eurostati niisuguste teenistujate läbi viidud uurimise tulemusena, kes varem olid osalenud asjasse puutuvasse liikmesriiki korraldatud külastustes – Erapooletuse nõude rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõiked 1 ja 3; nõukogu määrus nr 479/2009)
6. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest – Tingimused – Liikmesriigi poolt ebaõige teabe esitamine tema eelarvepuudujäägi kohta – Teabe esitamine kavandatavate andmete kohta – Mõju puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1; nõukogu määrus nr 479/2009, artikli 3 lõige 6)
7. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest – Tingimused – Liikmesriigi poolt ebaõige teabe esitamine tema eelarvepuudujäägi kohta – Nõue, et teabe esitamine takistaks majandus- ja eelarvealast koordineerimist ja järelevalvet – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1)
8. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest – Tingimused – Asjasse puutuva liikmesriigi tahtlus või raske hooletus – Hindamiskriteeriumid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõiked 1 ja 3; nõukogu määrus nr 479/2009, artikkel 3)
9. Kohtumenetlus – Uute väidete esitamine menetluse käigus – Varem esitatud väite täiendamine – Vastuvõetavus
(Euroopa Kohtu kodukord, artikli 127 lõige 1)
10. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Karistusõiguse sätete tagasiulatuva jõu puudumine – Kohaldamisala – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve raames liikmesriigile trahvi määramine – Hõlmamine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 49; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1 ja artikkel 9)
11. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Karistusõiguse sätete tagasiulatuva jõu puudumine – Liikmesriigi poolt sellele tuginemine – Lubatavus
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 49)
12. Majandus- ja rahanduspoliitika – Majanduspoliitika – Euroala majandus- ja eelarvejärelevalve – Karistuste määramine statistikaga manipuleerimise eest – Trahvid – Summa – Kriteeriumid – Trahvi võrdlussumma määramine 5‑protsendilisena suurimast kahjusummast, mis on seotud ebaõige teabe esitamisega eelarvepuudujäägi või võla kohta – Mõiste „suurim kahjusumma“
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1173/2011, artikli 8 lõige 1; komisjoni otsus 2012/678, artikli 14 lõige 2)
1. Niisugust otsust, nagu otsus 2015/1289, millega määratakse Hispaaniale trahv Valencia autonoomses piirkonnas eelarvepuudujäägi andmetega manipuleerimise eest, ei saa pidada aktiks, mis on vastu võetud nõukogule ELTL artikli 291 lõikega 2 antud rakendamisvolitusi teostades. Nimelt kuigi seda otsust tuleb seetõttu, et see võeti vastu nõukogule määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõikes 1 antud volituste alusel, käsitada aktina, mis on vastu võetud rakendamisvolituse teostamiseks, on ELTL artikli 291 lõige 2 nõukogu poolt nende volituste teostamiseks vaid üks võimalik õiguslik alus teiste seas.
ELTL artikli 291 lõige 2 puudutab ainult niisuguseid liidu õiguslikult siduvaid akte, mida üldjuhul rakendavad liikmesriigid – nagu aktid, millele viidatakse ELTL artikli 291 lõikes 1 –, kuid mida erinevalt nendest aktidest tuleb teatud põhjusel rakendada meetmetega, mida ei võta mitte iga puudutatud liikmesriik, vaid komisjon või nõukogu, et tagada nende ühetaoline kohaldamine liidus. Kuid niisuguseks aktiks ei ole ilmselgelt akt, millega kehtestatakse pädevus määrata liikmesriigile trahv. Nimelt ei tule sellist akti mingil viisil rakendada liikmesriikidel endil, kuna see rakendamine tähendab sunnimeetme võtmist nendest ühe suhtes.
(vt punktid 44, 48, 49 ja 51)
2. Nõukogu ei rikkunud selle liikmesriigi kaitseõigusi, kellele määrati trahv määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõike 1 alusel, kui ta tugines karistuse määramise otsuses teabele, mida komisjoni talitus, nimelt Eurostat kogus sellesse liikmesriiki tehtud külastuste käigus, mis toimusid enne uurimise algatamise otsuse vastuvõtmist ja enne, kui jõustus otsus 2012/678 uurimiste ja trahvide kohta statistika manipuleerimise korral, millele on osutatud määruses nr 1173/2011.
Nimelt esiteks, kuna asjasse puutuvasse liikmesriiki korraldati erinevaid külastusi pärast määruse nr 1173/2011 jõustumist, ei tähenda see, et Eurostat kogus nende käigus teavet, et vaidlustatud otsusega on rikutud kaitseõigusi. Teiseks on määrus nr 479/2009, Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta, täpsemalt selle artikkel 11a õiguslik alus, mis volitab Eurostati koguma niisuguste külastuste käigus teavet liikmesriigi eelarvepuudujäägi andmete suhtes võimaliku ebaõige teabe esitamise kohta. Samuti tähendab see, et Eurostat tagab vastavalt määruse nr 479/2009 artiklile püsiva dialoogi liikmesriikide statistikaasutustega, tingimata seda, et lisaks selles artiklis konkreetselt ette nähtud külastustele võib Eurostat korraldada erinevaid külastusi ja kontrollkäike, mis on vajalikud tema kohustuste täitmiseks.
(vt punktid 62, 66, 73, 75 ja 83)
3. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõikes 1 sätestatud õigus heale haldusele väljendab liidu õiguse üldpõhimõtet, millele liikmesriigid saavad tugineda.
(vt punkt 89)
4. Liidu institutsioonid on kohustatud õigust heale haldusele järgima liikmesriikide suhtes algatatud haldusmenetlustes, mis võivad lõppeda nende huve kahjustava otsusega. Täpsemalt tuleb nendel institutsioonidel täita erapooletuse nõuet, mis koosneb kahest osast, millest esimene on subjektiivne erapooletus, mis tähendab, et asjassepuutuva institutsiooni ükski liige ei tohi väljendada oma erapoolikust või isiklikke eelarvamusi, ning teine objektiivne erapooletus, mis tähendab, et institutsioon peab pakkuma piisavaid tagatisi, et välistada mis tahes põhjendatud kahtlused võimaliku eelarvamuse suhtes.
Järelikult kui liikmesriigi suhtes algatatud menetluses, mis võib lõppeda sellele liikmesriigi huve kahjustava otsusega, on mitmele liidu institutsioonile kehtestatud just neile täitmiseks eraldi kohustused, siis on objektiivse erapooletuse nõuet kohustatud täitma iga asjassepuutuv institutsioon. Seetõttu võib juhul, kui seda nõuet ei täida kas või üks nendest institutsioonidest, see rikkumine tähendada teise institutsiooni poolt menetluse lõpus vastu võetud otsuse õigusvastasust.
(vt punktid 90, 91 ja 94)
5. See et määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõike 1 alusel toimuva uurimismenetluse läbiviimine tehakse ülesandeks meeskonnale, mis koosneb suurel määral Eurostati teenistujatest, kes olid juba osalenud külastustes, mille see talitus enne nimetatud menetluse algatamist määruse nr 479/2009, Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta, alusel asjassepuutuvasse liikmesriiki korraldas, ei võimalda iseenesest järeldada, et selle menetluse lõpus vastu võetud otsus on õigusvastane komisjoni suhtes kehtiva objektiivse erapooletuse nõude rikkumise tõttu.
Lisaks tuleb täheldada, et mitte Eurostat, kelle kohustused on selgelt määratletud määruses nr 479/2009, vaid komisjon ja seega kollegiaalselt tegutsevad volinikud on need, kellele määruse nr 1173/2011 artikli 8 lõige 3 annab esiteks õiguse otsustada uurimismenetluse algatamise üle ja teiseks kehtestab menetluse läbiviimise kohustuse ning kolmandaks õiguse esitada nõukogule soovitusi ja ettepanekuid, mis menetluse lõpuks tehakse. Seega ei kehtesta määrus nr 1173/2011 uurimismenetluse läbiviimisel Eurostati teenistujatele endile mingeid kohustusi.
(vt punktid 101–103)
6. Määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõige 1 hõlmab liikmesriigi poolt igasugust ebaõige teabe esitamist tema eelarvepuudujäägi ja võla andmete kohta, millest tuleb Eurostatile määruse nr 479/2009, Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta, artikli 3 kohaselt teatada, hõlmates ka teavet kavandatavate andmete kohta. Seda järeldust ei lükka ümber argument, et kui määruse nr 1173/2011 artikli 8 lõike 1 kohaldamisala laiendada ebaõige teabe esitamisele kavandatavate andmete kohta, muutuks määruse nr 479/2009 artikkel 6 ulatus, kuna viimati nimetatud säte lubab liikmesriikidel muuta kavandatavaid andmeid, millest nad on varem Eurostatile teatanud. See säte kohustab seega liikmesriike märku andma nii kavandatavate kui ka tegelike andmete muutmisest, olenemata nõukogule antud õigusest määrata neile karistus, kui asjassepuutuvate andmete kohta on esitatud ebaõiget teavet.
(vt punktid 119–121)
7. Määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõige 1 määratleb liikmesriigi poolt ebaõige teabe esitamise viitega edastatavate andmete esemele, milleks on asjassepuutuva liikmesriigi eelarvepuudujääk ja võlg ning see ei sõltu sellest, kas selle tagajärjel takistatakse majandus- ja eelarvealast koordineerimist ja järelevalvet, mille tagavad nõukogu ja komisjon.
(vt punktid 124 ja 125)
8. Hinnang sellele, kas määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõikes 1 sätestatud rikkumise kvalifitseerimiseks esineb asjassepuutuva liikmesriigi raske hooletus, sõltub mitte sellest, kui ulatuslikud olid puudused, mille tõttu liikmesriik esitas ebaõiget teavet, vaid sellest, kui ulatuslikult rikkus liikmesriik hoolsuskohustust, mis tal on nende andmete kogumisel ja kontrollimisel, millest ta peab Eurostatile määruse nr 479/2009, Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta, artikli 3 alusel teatama.
Kuna määruse nr 1173/2011 artikli 8 lõikes 3 ette nähtud menetluse algatamine peab olema põhjendatud tõsiste viidetega tahtlikult või rakse hooletuse tõttu ebaõige teabe esitamise fakti kohta, tuleb raske hooletuse esinemist hinnata ebaõige teabe esitamise fakti alusel, jättes tähelepanuta selle, kuidas käitus asjassepuutuv liikmesriik pärast teabe esitamist. Seega ei saa nõukogu antud raske hooletuse kvalifikatsiooni kahtluse alla seada asjaolu, et ebaõige teabe esitamine puudutab kogu valitsemissektori eelarvepuudujäägist vaid ühe autonoomse piirkonna eelarvepuudujääki, ega asjaolu, et see liikmesriik tegi komisjoni menetluses koostööd pärast seda, kui ta oli omaalgatuslikult sellele institutsioonile puudustest teatanud.
(vt punktid 128–131)
9. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 141)
10. Karistusõiguse sätete tagasiulatuva jõu puudumise põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte. See õiguse üldpõhimõte nõuab, et isikule süüks pandud rikkumine ja rikkumise eest määratud karistus vastaksid rikkumisena käsitatava teo toimepanemise või tegevusetuse asetleidmise ajal kehtinud seadusele. Täpsemalt, esiteks kohaldatakse seda õiguse üldpõhimõtet ka haldusõiguslikku laadi trahvide suhtes. Seetõttu ei saa määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta artikli 8 lõike 1 alusel trahvi määramisel välistada selle õiguse üldpõhimõtte kohaldamist, kuigi selle määruse artikkel 9 täpsustab, et see trahv on haldusõiguslikku laadi.
(vt punktid 145 ja 146)
11. Liikmesriigid võivad tugineda karistusõiguse sätete tagasiulatuva jõu puudumise üldpõhimõttele, et vaidlustada neile liidu õiguse rikkumise eest määratud trahvide õiguspärasust.
(vt punkt 147)
12. Määruse nr 1173/2011 eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal artikli 8 lõike 1 alusel liikmesriigile määratava trahvi arvutamisel tuleb otsuse 2012/678, uurimiste ja trahvide kohta statistika manipuleerimise korral, millele on osutatud määruses nr 1173/2011, artikli 14 lõikes 2 kasutatud mõistet „suurim kahjusumma“ selle sätte eesmärki silmas pidades mõista nii, et see hõlmab kogu kahjusummat, mis on seotud ebaõige teabe esitamisega liikmesriigi eelarvepuudujäägi või võla kohta kõigi aastate lõikes, mida hõlmas liikmesriigi teatis ja selles esitatud teave.
(vt punkt 162)