Predmet C-521/15
Kraljevina Španjolska
protiv
Vijeća Europske unije
„Tužba za poništenje – Provedbena odluka (EU) 2015/1289 – Nametanje novčane kazne državi članici u okviru gospodarskog i proračunskog nadzora europodručja – Manipulacija statističkim podacima o deficitu dotične države članice – Sudska nadležnost – Uredba (EU) br. 1173/2011 – Članak 8. stavci 1. i 3. – Delegirana odluka 2012/678/EU – Članak 2. stavci 1. i 3. i članak 14. stavak 2. – Uredba (EZ) br. 479/2009 – Članak 3. stavak 1., članak 8. stavak 1. i članci 11. i 11.a – Prava obrane – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 41. stavak 1. – Pravo na dobru upravu – Članci 121., 126. i 136. UFEU-a – Protokol br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita – Postojanje povrede – Pogrešno prikazivanje – Određivanje novčane kazne – Načelo zabrane retroaktivnosti kaznenih odredbi”
Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 20. prosinca 2017.
1. Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Provedbena ovlast dodijeljena Komisiji ili Vijeću – Priroda donesenog akta – Nužnost obvezujuće naravi akta i njegove prikladnosti da ga provedu države članice – Doseg
(čl. 291. st. 1. i 2. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1.; Odluka Vijeća 2015/1289)
2. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Donošenje odluke o sankciji na temelju informacija prikupljenih prije pokretanja istrage i prije donošenja odluke kojom se određuju pravila koja se primjenjuju na istrage i sankcije – Povreda prava obrane dotične države članice – Nepostojanje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1.; Uredba Vijeća br. 479/2009, čl. 11. i 11.a; Odluka Komisije 2012/678)
3. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Doseg – Pozivanje od strane države članice – Dopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 1.)
4. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Zahtjev nepristranosti – Pojam
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 1.)
5. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Donošenje odluke o sankciji nakon istrage koju su vodili agenti Eurostata, koji su prethodno sudjelovali u nadzornim posjetama u dotičnoj državi članici – Povreda zahtjeva nepristranosti – Nepostojanje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1. i 3.; Uredba Vijeća br. 479/2009)
6. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Pretpostavke – Pogrešno prikazivanje države članice o svojem deficitu – Prognozirani podaci obuhvaćeni prikazivanjem – Nepostojanje utjecaja
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1.; Uredba Vijeća br. 479/2009, čl. 3. i 6.)
7. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Pretpostavke – Pogrešno prikazivanje države članice o svojem deficitu – Zahtjev da prikazivanja ugrožavaju ekonomsku i proračunsku koordinaciju i nadzor – Nepostojanje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1.)
8. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Pretpostavke – Postojanje namjere ili krajnje nepažnje dotične države članice – Kriteriji za ocjenu
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1. i 3; Uredba Vijeća br. 79/2009, čl. 3.)
9. Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Dopuna ranije iznesenog razloga – Dopuštenost
(Poslovnik Suda, čl. 127. st. 1.)
10. Pravo Europske unije – Načela – Zabrana retroaktivnosti kaznenih odredaba – Područje primjene – Novčane kazne izrečene državi članici u okviru gospodarskog i proračunskog nadzora europodručja – Uključenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49.; Uredba br. 1173/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 8. st. 1. i 9.)
11. Pravo Europske unije – Načela – Zabrana retroaktivnosti kaznenih odredaba – Pozivanje od strane države članice – Dopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49.)
12. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Gospodarski i proračunski nadzor europodručja – Nametanje sankcija za manipuliranje statistikama – Novčane kazne – Iznos – Mjerila – Određivanje referentnog iznosa do 5 % učinka pogrešnog prikazivanja na razinu deficita ili duga – Pojam ‚učinak’
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1173/2011, čl. 8. st. 1.; Odluka Komisije 2012/678, čl. 14. st. 2.)
1. Ne može se smatrati da je Odluka 2015/1289, kojom je Španjolskoj izrečena novčana kazna za manipuliranje podacima o deficitu u Autonomnoj zajednici Valenciji donesena u okviru izvršavanja provedbene ovlasti dodijeljene Vijeću sukladno članku 291. stavku 2. UFEU-a. Naime, iako tu odluku treba smatrati aktom donesenim u okviru izvršavanja provedbene ovlasti zbog toga što je ona donesena na temelju ovlasti dodijeljenih Vijeću člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, članak 291. stavak 2. UFEU-a samo je jedna od mogućih pravnih osnova za izvršavanje takve ovlasti Vijeća.
U tom pogledu, članak 291. stavak 2. UFEU-a odnosi se samo na pravno obvezujuće akte Unije koji su načelno pogodni za provedbu od strane država članica, poput onih na koje se poziva u članku 291. stavku 1. UFEU-a, ali koji se, za razliku od njih, zbog određenog razloga moraju izvršiti mjerama koje ne usvaja svaka dotična država članica, nego Komisija ili Vijeće, kako bi se osigurala jedinstvena primjena unutar Unije. Međutim, to svakako nije slučaj s aktom kojim se uspostavlja ovlast uvođenja novčane kazne državi članici. Naime, takav akt nije pogodan za provedbu od strane samih država članica jer takva provedba uključuje donošenje prisilne mjere u odnosu na jednu od njih.
(t. 44., 48., 49. i 51.)
2. Pritom nisu povrijeđena prava obrane države članice kojoj je izrečena novčana kazna na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, kada se Vijeće u odluci o sankciji oslanjalo na informacije koje su prikupile službe Komisije, odnosno Eurostat, prilikom posjeta izvršenih u toj državi članici prije donošenja odluke o pokretanju istrage i prije stupanja na snagu Odluke 2012/678 o istragama i novčanim kaznama povezanima s manipuliranjem statistikama kako je navedeno u Uredbi br. 1173/2011.
Naime, kao prvo, s obzirom na to da su različiti posjeti obavljeni u dotičnoj državi članici bili organizirani nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1173/2011, činjenica da je Eurostat informacije prikupio informacije prilikom tih posjeta ne znači da su pobijanom odlukom povrijeđena prava obrane. Kao drugo, Uredba br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, a posebno njegov članak 11.a, pravna je osnova kojom se Eurostat ovlašćuje da prilikom tih posjeta prikuplja informacije koje se odnose na moguće pogrešno prikazivanje podataka od strane države članice o svojem deficitu. Osim toga, trajni dijalog koji Eurostat vodi sa statističkim tijelima država članica na temelju članka 11. Uredbe br. 479/2009 nužno znači da Eurostat može obavljati različite posjete i misije koji proizlaze iz provedbe njegovih odgovornosti, pored posjeta koji su izričito obuhvaćeni navedenim člankom.
(t. 62., 66., 73., 75., 83.)
3. Pravo na dobru upravu iz članka 41. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima predstavlja opće načelo prava Unije na koje se mogu pozivati države članice.
(t. 89.)
4. Institucije Unije dužne su poštovati pravo na dobru upravu u okviru upravnih postupaka pokrenutih protiv država članica i koji mogu dovesti do odluka koje su za njih štetne. Na tim institucijama je osobito da ispune zahtjev nepristranosti u oba njegova vida, a to su, s jedne strane, subjektivna nepristranost, na temelju koje nijedan član institucije u pitanju ne smije pokazati pristranost ili osobne predrasude, i, s druge strane, objektivna nepristranost, sukladno kojoj ta institucija mora pružiti dovoljno jamstva da isključi svaku legitimnu sumnju o mogućoj predrasudi.
U tom pogledu, ako se nekoliko institucija Unije dodijele vlastite i odvojene odgovornosti u okviru postupka koji je pokrenut protiv neke države članice, a koji može dovesti do odluke na njezinu štetu, svaka od tih institucija dužna je, u dijelu u kojem se to na nju odnosi, ispuniti zahtjev objektivne nepristranosti. Slijedom toga, čak i u slučaju u kojem samo jedna od njih ne ispuni taj zahtjev, takav propust može učiniti nezakonitom odluku koju je druga donijela na kraju dotičnog postupka.
(t. 90., 91. i 94.)
5. Činjenica povjeravanja vođenja istražnog postupka koji se temelji na članku 8. stavku 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju timu koji se u velikom dijelu sastoji od agenata Eurostata koji su već sudjelovali u posjetima koje je ta služba organizirala u dotičnoj državi članici na temelju Uredbe br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, prije pokretanja tog postupka, ne omogućava kao takva da se zaključi da je odluka donesena na kraju navedenog postupka nezakonita zbog povrede zahtjeva nepristranosti koji je Komisija dužna ispuniti.
Povrh toga, nije Eurostatu, čije su odgovornosti jasno definirane Uredbom br. 479/2009, nego Komisiji, i stoga povjerenicima koji djeluju u kolegiju, člankom 8. stavkom 3. Uredbe br. 1173/2011 pridržana, kao prvo, ovlast odlučivanja o pokretanju istražnog postupka, kao drugo, odgovornost vođenja istrage i, kao treće, mogućnost podnošenja Vijeću preporuka i prijedloga koji su potrebni na kraju te istrage. U tom pogledu Uredbom br. 1173/2011 ne povjerava se nikakva vlastita odgovornost agentima Eurostata prilikom vođenja istražnog postupka.
(t. 101.-103.)
6. Područje primjene članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju obuhvaća svako pogrešno prikazivanje država članica podataka o njihovu deficitu i dugu koje se mora prijaviti Eurostatu na temelju članka 3. Uredbe br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, u što ulaze ona koja se odnose na planirane podatke. Taj zaključak ne dovodi se u pitanje argumentom prema kojem bi uključivanje, u područje primjene članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011, pogrešnog prikazivanja u vezi s planiranim podacima oduzelo njegov doseg članku 6. Uredbe br. 479/2009 jer se njime državama članicama dopušta da revidiraju planirane podatke koje su prethodno dostavile Eurostatu. Naime, člankom 6. Uredbe br. 479/2009 obvezuje se države članice da prijave i slučajeve revizije planiranih podataka i revizije stvarnih podataka, neovisno o mogućnosti koja je dana Vijeću da im nametne sankciju iako podaci o kojima je riječ nisu bili predmet pogrešnog prikazivanja.
(t. 119.-121.)
7. Člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju definira se pogrešno prikazivanje država članica u odnosu na predmet dotičnih podataka, odnosno deficita i duga države članice o kojoj je riječ, neovisno o pitanju mogu li oni ugroziti koordinaciju i ekonomski i proračunski nadzor koji osiguravaju Vijeće i Komisija.
(t. 124. i 125.)
8. Ocjena postojanja krajnje nepažnje dotične države članice, u svrhe kvalifikacije povrede propisane u članku 8. stavku 1. Uredbe br. 1173/2011, ne ovisi o više ili manje ograničenoj naravi nepravilnosti od kojih potječe pogrešno prikazivanje koje je izvršila ta država članica, nego o važnosti povrede obveze revnosti navedene države članice koja joj se nameće prilikom izrade i provjere podataka koje treba dostaviti Eurostatu na temelju članka 3. Uredbe br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice.
S obzirom na to da pokretanje istražnog postupka propisanog u članku 8. stavku 3. Uredbe br. 1173/2011 treba opravdati postojanjem ozbiljnih indicija o postojanju činjenica koje bi mogle predstavljati pogrešno prikazivanje, namjerno ili zbog krajnje nepažnje, postojanje te krajnje nepažnje treba ocjenjivati s obzirom na činjenice koje mogu predstavljati pogrešno prikazivanje, neovisno o ponašanju navedene države članice nakon takvog prikazivanja. Iz toga slijedi da ni okolnost da se pogrešno prikazivanje o kojemu je riječ u ovom slučaju odnosi na deficit samo jedne autonomne zajednice unutar ukupnog javnog deficita, ni činjenica da je ta država članica surađivala u istrazi koju je vodila Komisija, nakon što je toj instituciji spontano prijavila nezakonitosti o kojima je riječ, ne mogu dovesti u pitanje kvalifikaciju krajnje nepažnje koju je utvrdilo Vijeće.
(t. 128.-131.)
9. Vidjeti tekst odluke.
(t. 141.)
10. Načelo zabrane retroaktivnosti kaznenih odredbi opće je načelo prava Unije. To opće načelo prava zahtijeva da povreda koja se pripisuje nekoj osobi i sankcija izrečena u tom smislu odgovaraju onima koje su bile propisane u trenutku kada je počinjena radnja ili propuštanje koje čini tu povredu. Preciznije, navedeno opće načelo prava primjenjuje se i na novčane kazne koje su upravne naravi. Slijedom toga, nametanje novčane kazne, na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, ne može se izuzeti iz primjene istog općeg načela prava, neovisno o činjenici da se člankom 9. te uredbe precizira da je takva sankcija upravne naravi.
(t. 145. i 146.)
11. Države članice imaju pravo pozivati se na opće načelo zabrane retroaktivnosti kaznenih odredbi kako bi dovele u pitanje zakonitost novčanih kazni koje im se izriču u slučaju nepoštovanja prava Unije.
(t. 147.)
12. Prilikom izračuna iznosa novčane kazne koju treba izreći državi članici na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, pojam „učinak”, u smislu članka 14. stavka 2. Odluke 2012/678 o istragama i novčanim kaznama povezanima s manipuliranjem statistikama kako je navedeno u Uredbi br. 1173/2011 s obzirom na cilj koji se nastoji postići odredbom o kojoj je riječ, treba razumjeti na način da se njime upućuje na ukupni učinak koje je pogrešno prikazivanje imalo na deficit ili na dug države članice koja je pogrešno prikazala podatke, tijekom svih godina obuhvaćenih njezinom obavijesti i na koje se to prikazivanje odnosi.
(t. 162.)