C‑521/15. sz. ügy
Spanyol Királyság
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – 2015/1289/EU végrehajtási határozat – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyeletének keretében valamely tagállamra kiszabott bírság – Az érintett tagállam hiányára vonatkozó statisztikai adatok manipulálása – Joghatóság – 1173/2011/EU rendelet – A 8. cikk (1) és (3) bekezdése – 2012/678/EU felhatalmazáson alapuló határozat – A 2. cikk (1) és (3) bekezdése, valamint a 14. cikk (2) bekezdése – 479/2009/EK rendelet – A 3. cikk (1) bekezdése, a 8. cikk (1) bekezdése, valamint a 11. és 11a. cikk – Védelemhez való jog – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 41. cikk (1) bekezdése – A megfelelő ügyintézéshez való jog – EUMSZ 121., EUMSZ 126. és EUMSZ 136. cikk – A túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv – A jogsértés megvalósulása – Valótlan adatszolgáltatás – A bírság meghatározása – A büntetőjogi rendelkezések visszaható hatálya tilalmának elve”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2017. december 20.
1. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – A Bizottságra vagy a Tanácsra ruházott végrehajtási hatáskör – Az elfogadott aktus jellege – Az aktus kötelező jellegének, és annak szükségessége, hogy alkalmas legyen a tagállamok általi végrehajtásra – Terjedelem
(EUMSZ 291. cikk, (1) és (2) bekezdés; 1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés; 2015/1289 tanácsi határozat)
2. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Szankciót megállapító határozatnak a vizsgálat megindítását és a vizsgálatokra és szankciókra irányadó szabályokról szóló határozat elfogadását megelőzően gyűjtött információ alapján való meghozatala – Az érintett tagállam védelemhez való jogának megsértése – Hiány
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés; 479/2009 bizottsági rendelet, 11. és 11b. cikk; 2012/678 bizottsági határozat)
3. Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A megfelelő ügyintézéshez való jog – Terjedelem – Tagállam általi hivatkozás – Megengedhetőség
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés)
4. Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A megfelelő ügyintézéshez való jog – A pártatlanság követelménye – Fogalom
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés)
5. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Szankciót megállapító határozat olyan vizsgálat alapján való meghozatala, amelyet az Eurostatnak az érintett tagállamban ellenőrző látogatásokon részt vevő tisztviselői végeztek – A pártatlanság követelményének megsértése – Hiány
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) és (3) bekezdés; 479/2009 tanácsi rendelet)
6. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Feltételek – Valamely tagállam által a hiánya tárgyában tett téves nyilatkozatok – A nyilatkozatokban szereplő adatok tervadat jellege – Hatás hiánya
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés; 479/2009 tanácsi rendelet, 3. és 6. cikk)
7. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Feltételek – Valamely tagállam által a hiánya tárgyában tett téves nyilatkozatok – Annak szükségessége, hogy a nyilatkozatok veszélyeztessék a gazdasági és költségvetési összehangolást és felügyeletet – Hiány
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés)
8. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Feltételek – Szándékosság vagy súlyos gondatlanság fennállása az érintett tagállam részéről – Értékelési szempontok
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) és (3) bekezdés; 479/2009 tanácsi rendelet, 3. cikk)
9. Bírósági eljárás – Új jogalapoknak az eljárás folyamán történő előterjesztése – Korábban már előadott jogalap kiterjesztése – Elfogadhatóság
(A Bíróság eljárási szabályzata, 127. cikk, (1) bekezdés)
10. Európai uniós jog – Elvek – A büntetőjogi rendelkezések visszaható hatályának tilalma – Hatály – Valamely tagállamra az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete keretében kivetett bírságok – Bennfoglaltság
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 49 cikk; 1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés és 9. cikk)
11. Európai uniós jog – Elvek – A büntetőjogi rendelkezések visszaható hatályának tilalma – Tagállam általi hivatkozás – Megengedhetőség
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 49. cikk)
12. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – Az euróövezet gazdasági és költségvetési felügyelete – Szankciók alkalmazása a statisztikák manipulálása miatt – Bírságok – Összeg – Szempontok – A referenciaösszegnek a téves nyilatkozatok hiány‑ vagy adósságszintre gyakorolt nagyobb hatása 5%‑ában való meghatározása – A „nagyobb hatás” fogalma
(1173/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, (1) bekezdés; 2012/678 bizottsági határozat, 14. cikk, (2) bekezdés)
1. A költségvetési hiányra vonatkozó adatoknak a Valenciai Autonóm Közösségen belüli manipulálása miatt Spanyolország által fizetendő pénzbírság kiszabásáról szóló 2015/1289 határozat nem tekinthető olyannak, mint amelyet a Tanács részére az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésével összhangban biztosított végrehajtási hatáskör gyakorlása keretében fogadtak el. Ugyanis, habár e határozatot a Tanács részére a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében biztosított hatáskörök alkalmazásával, a végrehajtási hatáskörben hozott jogi aktusnak kell tekinteni, az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése a Tanács ilyen hatásköre gyakorlásának csak az egyik lehetséges jogalapját képezi.
E tekintetben az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése csak azon kötelező erejű jogi aktusokra vonatkozik, amelyeket főszabály szerint a tagállamok hajtanak végre azokhoz hasonlóan, amelyekre az EUMSZ 291. cikk (1) bekezdése utal, de amelyeket az előbbiekkel ellentétben egy meghatározott okból nem az egyes érintett tagállamok által elfogadott intézkedések útján, hanem a Bizottság vagy a Tanács által kell végrehajtani az Unión belüli egységes alkalmazásuk biztosítása érdekében. Márpedig egyértelműen nem ez valósul meg olyan jogi aktus esetében, amely bírság tagállamokra történő kiszabására vonatkozó hatáskört hoz létre. Az ilyen jogi aktus ugyanis egyáltalán nem alkalmas arra, hogy azt a tagállamok hajtsák végre, mivel az ilyen végrehajtás azzal jár, hogy kényszerítő intézkedést fogadnak el valamelyikükkel szemben.
(lásd: 44., 48., 49., 51. pont)
2. A Tanács nem sértette meg a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése alapján megbírságolt tagállam védelemhez való jogait, amikor a bírságolásról szóló határozatban olyan információkra támaszkodott, amelyeket a Bizottság egyik szolgálata, azaz az Eurostat az említett tagállamban tett látogatások során gyűjtött össze a vizsgálat megindításáról szóló határozat elfogadását, valamint az 1173/2011 rendeletben foglaltak szerint a statisztikák manipulálásával kapcsolatos vizsgálatokról és pénzbírságokról szóló 2012/678 határozat hatályba lépését megelőzően.
Ugyanis először is, mivel az érintett tagállamban teljesített különböző látogatásokat az 1173/2011 rendelet hatálybalépését követően szervezték, a szóban forgó határozat nem sérti a védelemhez való jogot azon tényből adódóan, hogy az Eurostat azok alkalmával információkat gyűjtött. Másodszor az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló 479/2009 rendelet és konkrétabban annak 11a. cikke képezi azt a jogalapot, amely lehetővé teszi az Eurostat számára, hogy az ilyen látogatások alkalmával a tagállam lehetséges, a hiányával összefüggő valótlan adatok szolgáltatásával kapcsolatban információkat gyűjtsön. Továbbá az Eurostat által a 479/2009 rendelet 11. cikke alapján a tagállamok statisztikai hatóságaival folytatott folyamatos párbeszéd szükségszerűen magában foglalja, hogy az előbbi az említett cikkben kifejezetten említett látogatásokon túlmenően teljesítheti azokat a különböző látogatásokat és helyszíni ellenőrzéseket, amelyeket e hatásköreinek gyakorlása igényel.
(lásd: 62., 66., 73., 75., 83. pont)
3. Az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésében kimondott, megfelelő ügyintézéshez való jog az uniós jog olyan általános elvét tükrözi, amelyre tagállamok hivatkozhatnak.
(lásd: 89. pont)
4. Az Unió intézményei kötelesek tiszteletben tartani a megfelelő ügyintézéshez való jogot a tagállamokkal szemben indított olyan közigazgatási eljárások keretében, amelyek az utóbbiak részére sérelmet okozó határozathoz vezethetnek. Közelebbről ezen intézmények kötelezettsége, hogy a pártatlanság követelménye mindkét alkotóelemének megfeleljenek, amely egyrészről a szubjektív pártatlanság, amelynek alapján az érintett intézmény egyik tagja sem mutathat elfogultságot vagy személyes előítéletet, másrészt pedig az objektív pártatlanság, amelynek megfelelően ezen intézménynek e tekintetben megfelelő biztosítékokat kell nyújtania az esetleges előítéletekkel kapcsolatos összes jogszerű kétely kizárására.
E tekintetben, amikor több uniós intézmény rendelkezik saját és elkülönült hatáskörrel egy valamely tagállammal szemben megindított és adott esetben e tagállamra nézve sérelmet okozó határozatot eredményező eljárás keretében, ezen intézmények mindegyike köteles a maga részéről megfelelni az objektív pártatlanság követelményének. Következésképpen, még abban a feltételezett esetben is, ha csak az egyikük nem tett eleget e követelménynek, e jogsértés folytán jogellenessé válhat a másik által az érintett eljárás végén elfogadott határozat.
(lásd: 90., 91., 94. pont)
5. Az a körülmény, hogy a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésén alapuló vizsgálati eljárás lefolytatásával olyan csapatot bíznak meg, amely nagyrészt az Eurostat olyan alkalmazottaiból áll, akik már részt vettek az említett szolgálat által a hivatkozott eljárás megindítását megelőzően az érintett tagállamban az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló 479/2009 rendelet alapján szervezett látogatásokon, önmagában nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az említett eljárás végén elfogadott határozat jogellenes, mivel nem teljesítették az objektív pártatlanságnak a Bizottságra háruló követelményét.
Ráadásul, hogy az 1173/2011 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése nem az Eurostat részére – amelynek a kötelezettségeit a 479/2009 rendelet egyértelműen meghatározza –, biztosít hatáskört először is vizsgálati eljárás megindításáról való határozathozatalra, másodszor határoz meg kötelezettséget a vizsgálat lefolytatására, harmadszor ad lehetőséget arra, hogy a Tanács részére az említett vizsgálat lezárultával szükségesnek tartott ajánlásokat és javaslatokat tegyen, hanem a Bizottság és ily módon a testületként eljáró biztosok részére. E tekintetben az 1173/2011 rendelet egyáltalán nem biztosít saját hatáskört az Eurostat alkalmazottai részére a vizsgálati eljárás lefolytatása során.
(lásd: 101–103. pont)
6. A költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének hatálya felöleli a tagállamok által a hiányukra és adósságukra vonatkozó azon adatokkal kapcsolatos valamennyi adatszolgáltatást, amelyekről az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló 479/2009 rendelet 3. cikke alapján értesíteniük kell az Eurostatot, ahogyan a jelen ítélet 71. pontjában szerepel, a tervadat jellegű adatokat érintő adatszolgáltatásokat is beleértve. E következtetést nem kérdőjelezi meg azon érv, amely szerint a tervadatok kapcsán teljesített valótlan adatszolgáltatásoknak az 1173/2011 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének hatálya alá sorolása megfosztja a 479/2009 rendelet 6. cikkét a tartalmától, amennyiben az lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a korábban az Eurostat részére megküldött tervadatokat felülvizsgálják. A 479/2009 rendelet 6. cikke a tagállamokat ugyanis arra kötelezi, hogy mind a tervadatok felülvizsgálatának eseteit, mind a tényadatok felülvizsgálatának eseteit jelezzék, a Tanács részére biztosított azon lehetőségtől függetlenül, hogy szankciót alkalmazzon velük szemben, ha a szóban forgó adatok vonatkozásában valótlan adatszolgáltatást teljesítettek.
(lásd: 119–121. pont)
7. A költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése a tagállamok által tett valótlan adatszolgáltatásokat az érintett adatok tárgyával, azaz az érintett tagállam hiányával és az adósságával összefüggésben határozza meg, függetlenül attól, hogy azok veszélyeztették‑e a Tanács és a Bizottság által biztosított gazdasági és költségvetési összehangolást és felügyeletet.
(lásd: 124., 125. pont)
8. Az érintett tagállam részéről fennálló súlyos gondatlanságnak a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében szereplő jogsértés minősítése céljából történő megítélése nem az említett tagállam által teljesített valótlan adatszolgáltatásokhoz vezető szabálytalanságok többé vagy kevésbé korlátozott jellegétől, hanem attól függ, hogy az említett tagállam milyen mértékben nem tett eleget azon gondossági kötelezettségének, amely őt az Eurostat részére az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló 479/2009 rendelet 3. cikke alapján szolgáltatandó adatok részletezése és ellenőrzése területén terheli.
A vizsgálati eljárásnak az 1173/2011 rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében szabályozott megnyitását olyan tényekre utaló komoly jelek fennállásának kell igazolnia, amelyek szándékosan vagy súlyos gondatlanságból tett valótlan adatszolgáltatásoknak minősülhetnek, a súlyos gondatlanság fennállását pedig a valótlan adatszolgáltatásoknak minősülő körülményekre tekintettel kell értékelni, függetlenül az említett tagállam által az ilyen adatszolgáltatások teljesítését követően tanúsított magatartásra. Következésképpen sem az a körülmény, hogy a valótlan adatszolgáltatások az egész kormányzati hiányon belül csak egyetlen autonóm közösség hiányát érintik, sem az a tény, hogy a tagállam együttműködött a Bizottság által végzett vizsgálatban azt követően, hogy spontán módon jelezte a szóban forgó szabálytalanságokat az említett intézménynek, nem kérdőjelezi meg a súlyos gondatlanság Tanács által elfogadott minősítését.
(lásd: 128–131. pont)
9. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 141. pont)
10. A büntetőjogi rendelkezések visszaható hatálya tilalmának elve az uniós jog egyik alapelve. E jogi alapelv megköveteli, hogy a valamely személynek felrótt jogsértés és az ezen a jogcímen kiszabott szankció megfeleljen azoknak, amelyeket a jogsértést megvalósító cselekmény vagy mulasztás időpontjában a jogszabályok előirányoztak. Közelebbről, az említett jogi alapelvet olyan bírságokra is alkalmazni kell, amelyek közigazgatási jellegűek. Következésképpen valamely bírságnak a költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése alapján történő kiszabása nem vonható ki az említett jogi alapelv alkalmazása alól, annak ellenére, hogy e rendelet 9. cikke pontosítja, hogy az ilyen szankció közigazgatási jellegű.
(lásd: 145., 146. pont)
11. A tagállamok jogosultak a büntetőjogi rendelkezések visszaható hatálya tilalmának alapelvére hivatkozni a rájuk az uniós jog megsértése miatt kiszabott bírságok jogszerűségének vitatása céljából.
(lásd: 147. pont)
12. A költségvetési felügyelet euróövezetbeli eredményes érvényesítéséről szóló 1173/2011 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában a tagállamra kiszabandó bírság kiszámítása keretében az 1173/2011 rendeletben foglaltak szerint a statisztikák manipulálásával kapcsolatos vizsgálatokról és pénzbírságokról szóló 2012/678 határozat 14. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „nagyobb mértékű hatás” fogalmát a szóban forgó rendelkezés által követett célra tekintettel úgy kell érteni, hogy azon teljes hatásra utal, amelyet a valótlan adatszolgáltatást teljesítő tagállam költségvetési hiányára vagy államadósságára gyakoroltak az értesítésében szereplő valamennyi év során, amelyre az ilyen adatszolgáltatások vonatkoztak.
(lásd: 162. pont)