Language of document : ECLI:EU:C:2017:982

Causa C‑521/15

Regno di Spagna

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Decisione d’esecuzione (UE) 2015/1289 – Irrogazione di un’ammenda a uno Stato membro nel contesto della sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Manipolazione di dati statistici relativi al disavanzo dello Stato membro interessato – Competenza giurisdizionale – Regolamento (UE) n. 1173/2011 – Articolo 8, paragrafi 1 e 3 – Decisione delegata 2012/678/UE – Articolo 2, paragrafi 1 e 3, e articolo 14, paragrafo 2 – Regolamento (CE) n. 479/2009 – Articolo 3, paragrafo 1, articolo 8, paragrafo 1, e articoli 11 e 11 bis – Diritti della difesa – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 41, paragrafo 1 – Diritto a una buona amministrazione – Articoli 121, 126 e 136 TFUE – Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi – Effettività dell’infrazione – Errata rappresentazione – Determinazione dell’ammenda – Principio dell’irretroattività delle norme penali»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 20 dicembre 2017

1.        Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere di esecuzione attribuito alla Commissione o al Consiglio – Natura dell’atto adottato – Necessità che l’atto dispieghi efficacia vincolante e possa essere attuato dagli Stati membri – Portata

(Art. 291, §§ 1 e 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1; decisione del Consiglio 2015/1289)

2.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Adozione di una decisione che irroga una sanzione sulla base delle informazioni raccolte prima dell’avvio dell’indagine e prima dell’emanazione della decisione che specifica le norme applicabili alle indagini e alle sanzioni – Violazione dei diritti della difesa dello Stato membro interessato – Insussistenza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1; regolamento del Consiglio n. 479/2009, artt. 11 e 11 bis; decisione della Commissione 2012/678)

3.        Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Portata – Allegazione da parte di uno Stato membro – Ammissibilità

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1)

4.        Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Requisito d’imparzialità – Nozione

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1)

5.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Adozione di una decisione sanzionatoria al termine di un’indagine condotta da agenti di Eurostat che abbiano precedentemente partecipato a visite di controllo nello Stato membro interessato – Violazione del requisito di imparzialità – Insussistenza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, §§ 1 e 3; regolamento del Consiglio n. 479/2009)

6.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Presupposti – Errate rappresentazioni fornite da uno Stato membro in merito al proprio disavanzo – Carattere di previsione dei dati oggetto delle rappresentazioni – Irrilevanza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1; regolamento del Consiglio n. 479/2009, artt. 3 e 6)

7.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Presupposti – Errate rappresentazioni fornite da uno Stato membro in merito al proprio disavanzo – Necessità che le errate rappresentazioni compromettano il coordinamento e la sorveglianza economica e di bilancio – Insussistenza

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1)

8.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Presupposti – Sussistenza della volontarietà o di una negligenza grave imputabile allo Stato membro interessato – Criteri di valutazione

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, §§ 1 e 3; regolamento del Consiglio n. 479/2009, art. 3)

9.        Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Estensione di un motivo dedotto in precedenza – Ricevibilità

(Regolamento di procedura della Corte, art. 127, § 1)

10.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Irretroattività delle disposizioni penali – Ambito di applicazione – Ammende inflitte a uno Stato membro nel contesto della sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Inclusione

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 49; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1, e 9)

11.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Irretroattività delle disposizioni penali – Allegazione da parte di uno Stato membro – Ammissibilità

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 49)

12.      Politica economica e monetaria – Politica economica – Sorveglianza economica e di bilancio della zona euro – Irrogazione di sanzioni per la manipolazione di statistiche – Ammende – Importo – Criteri – Fissazione dell’importo di riferimento al 5% dell’impatto più ampio delle errate rappresentazioni sul livello del disavanzo o del debito – Nozione di «impatto più ampio»

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1173/2011, art. 8, § 1; decisione della Commissione 2012/678, art. 14, § 2)

1.      La decisione 2015/1289, che impone un’ammenda alla Spagna per manipolazione dei dati sul disavanzo pubblico nella comunità autonoma di Valencia, non può essere considerata come adottata nell’esercizio di una competenza di esecuzione, conferita al Consiglio conformemente all’articolo 291, paragrafo 2, TFUE. Infatti, per quanto detta decisione debba essere considerata alla stregua di un atto adottato nell’esercizio di una competenza di esecuzione, in quanto adottata in applicazione dei poteri conferiti al Consiglio dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE costituisce solo una possibile base giuridica tra altre per l’esercizio di una siffatta competenza ad opera del Consiglio.

A tale proposito, l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE riguarda unicamente gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione che si prestino in linea di principio ad una attuazione da parte degli Stati membri, alla stregua di quelli cui si riferisce l’articolo 291, paragrafo 1, TFUE, ma che, contrariamente a questi, per un determinato motivo debbano essere eseguiti mediante misure adottate non già da ciascuno Stato membro interessato, bensì dalla Commissione o dal Consiglio, onde garantire un’uniforme applicazione del diritto dell’Unione. Orbene, tale ipotesi chiaramente non ricorre nel caso di un atto che istituisca una competenza consistente nell’irrogare un’ammenda a uno Stato membro. Un atto del genere, infatti, non si presta affatto ad un’attuazione da parte degli Stati membri stessi, poiché siffatta attuazione implica l’adozione di una misura vincolante nei confronti di uno di essi.

(v. punti 44, 48, 49, 51)

2.      Il Consiglio non ha violato i diritti della difesa di uno Stato membro multato in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, laddove si è fondato, nella decisione sanzionatoria, su informazioni che sono state attinte da un servizio della Commissione, ossia Eurostat, in occasione di visite effettuate in tale Stato membro prima dell’emanazione della decisione di avvio dell’indagine e precedentemente all’entrata in vigore della decisione 2012/678, sulle indagini e sulle ammende connesse alla manipolazione delle statistiche di cui al regolamento n. 1173/2011.

Infatti, in primo luogo, atteso che le varie visite effettuate nello Stato membro interessato sono state organizzate successivamente all’entrata in vigore del regolamento n. 1178/2011, la circostanza che Eurostat, in occasione di tali visite, abbia raccolto delle informazioni non rende la decisione in discussione viziata da una violazione dei diritti della difesa. In secondo luogo, il regolamento n. 479/2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea, e più precisamente il suo articolo 11 bis, costituisce una base giuridica che autorizza Eurostat a raccogliere, nel corso di dette visite, informazioni relative a possibili errate rappresentazioni di uno Stato membro dei dati relativi al suo disavanzo. Inoltre, il dialogo permanente con le autorità statistiche degli Stati membri condotto da Eurostat a norma dell’articolo 11 del regolamento n. 479/2009, implica inevitabilmente che esso possa effettuare le varie visite e missioni richieste dall’esercizio delle sue responsabilità, oltre alle visite specificamente contemplate da detto articolo.

(v. punti 62, 66, 73, 75, 83)

3.      Il diritto ad una buona amministrazione sancito dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, riflette un principio generale di diritto dell’Unione che può, di per sé, essere invocato dagli Stati membri.

(v. punto 89)

4.      Le istituzioni dell’Unione sono tenute a rispettare il diritto ad una buona amministrazione nel contesto dei procedimenti amministrativi promossi a carico degli Stati membri e idonei a sfociare in decisioni che possano arrecare pregiudizio a questi ultimi. Tali istituzioni sono in particolare tenute a rispettare il requisito di imparzialità, sotto i due profili in cui esso si articola, ossia, da un lato, il profilo soggettivo, secondo cui nessuno dei membri dell’istituzione interessata deve manifestare opinioni preconcette o pregiudizi personali e, dall’altro, il profilo oggettivo, in conformità al quale tale istituzione è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in merito a un eventuale pregiudizio.

A tale proposito, laddove siano conferite a più istituzioni dell’Unione responsabilità proprie e distinte nel contesto di un procedimento promosso a carico di uno Stato membro e atto a sfociare in una decisione che arrechi pregiudizio a quest’ultimo, ciascuna di tali istituzioni, nei limiti di ciò che la riguarda, è tenuta a conformarsi al profilo oggettivo dell’imparzialità. Conseguentemente, anche nell’ipotesi in cui sia stata solo una di esse a violare tale requisito, siffatta violazione è idonea a rendere viziata per illegittimità la decisione emanata dall’altra al termine del procedimento in oggetto.

(v. punti 90, 91, 94)

5.      Attribuire l’istruttoria relativa a un procedimento di indagine fondato sull’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, ad una squadra composta, in larga parte, di agenti di Eurostat che avevano già preso parte a visite organizzate da tale servizio nello Stato membro coinvolto, sul fondamento del regolamento n. 479/2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al trattato che istituisce la Comunità europea, prima dell’avvio di tale procedimento, di per sé non consente di trarre la conclusione che la decisione emanata all’esito del citato procedimento sia viziata da illegittimità per una violazione del requisito del profilo oggettivo dell’imparzialità che la Commissione è tenuta a rispettare.

Per di più, non è ad Eurostat, le cui responsabilità sono chiaramente definite dal regolamento n. 479/2009, bensì alla Commissione, e pertanto ai commissari che agiscono collegialmente, che l’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1173/2011 riserva, in primo luogo, il potere di decidere di avviare il procedimento di indagine; in secondo luogo, la responsabilità di condurre l’indagine e, in terzo luogo, la facoltà di sottoporre al Consiglio le raccomandazioni e le proposte che si rivelino necessarie all’esito di tale procedimento. A tale proposito, il regolamento n. 1173/2011 non conferisce alcuna responsabilità propria agli agenti di Eurostat nello svolgimento del procedimento di indagine.

(v. punti 101‑103)

6.      L’ambito di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, include tutte le errate rappresentazioni fornite dagli Stati membri in merito a dati relativi al loro disavanzo e al loro debito che debbano essere notificate a Eurostat in forza dell’articolo 3 del regolamento n. 479/2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea, ivi comprese quelle attinenti ai dati aventi carattere di previsione. Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento secondo cui inglobare nell’ambito di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 errate rappresentazioni fornite in merito a dati di previsione priverebbe l’articolo 6 del regolamento n. 479/2009 della sua portata, in quanto questo consente agli Stati membri di rivedere i dati previsione che essi hanno precedentemente notificato a Eurostat. Infatti, l’articolo 6 del regolamento n. 479/2009 obbliga gli Stati membri a segnalare sia i casi di revisione di dati di previsione, sia quelli di revisione di dati effettivi, a prescindere dalla facoltà conferita al Consiglio di irrogare loro una sanzione laddove i dati in causa siano stati oggetto di rappresentazioni errate.

(v. punti 119‑121)

7.      L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, definisce le errate rappresentazioni fornite dagli Stati membri con riferimento all’oggetto dei dati interessati, vale a dire il disavanzo e il debito dello Stato membro in causa, a prescindere dal fatto che esse producano l’effetto di compromettere il coordinamento e la sorveglianza economica e di bilancio garantiti dal Consiglio e dalla Commissione.

(v. punti 124, 125)

8.      La valutazione dell’esistenza di una negligenza grave in capo allo Stato membro coinvolto, ai fini della configurazione dell’infrazione codificata all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, dipende non già dal carattere più o meno limitato delle irregolarità sfociate nelle errate rappresentazioni fornite da tale Stato membro, bensì dalla portata dell’infrazione che tale Stato membro ha inferto all’obbligo di diligenza cui è tenuto nell’elaborazione e nella verifica dei dati da notificare a Eurostat ai sensi dell’articolo 3 del regolamento n. 479/2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea.

Atteso che l’avvio del procedimento di indagine istituito all’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1173/2011 deve essere giustificato dalla presenza di serie indicazioni sull’esistenza di fatti idonei a configurare errate rappresentazioni fornite volontariamente o per negligenza grave, l’esistenza di detta negligenza grave deve essere considerata alla luce dei fatti che costituiscono errata rappresentazione, a prescindere dal comportamento adottato da tale Stato successivamente a siffatte rappresentazioni. Di conseguenza, né la circostanza che le errate rappresentazioni riguardino unicamente il disavanzo di una sola comunità autonoma, nel contesto del complesso del disavanzo pubblico, né la circostanza che lo Stato membro abbia cooperato all’indagine condotta dalla Commissione, dopo aver spontaneamente segnalato a tale istituzione le irregolarità in causa, sono idonee a rimettere in discussione la qualificazione di negligenza grave per cui ha optato il Consiglio.

(v. punti 128‑131)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punto 141)

10.    Il principio di irretroattività delle disposizioni penali costituisce un principio generale del diritto dell’Unione. Tale principio generale di diritto postula che l’infrazione imputata a una persona e la sanzione inflitta per tale infrazione debbano corrispondere a quelle che erano previste al momento in cui l’azione o l’omissione che integra tale infrazione è stata commessa. Più specificamente, detto principio generale di diritto trova applicazione anche ad ammende che rivestono una natura amministrativa. Di conseguenza, l’irrogazione di un’ammenda in forza dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, non può essere sottratta all’applicazione del medesimo principio generale di diritto, nonostante il fatto che l’articolo 9 di tale regolamento precisi che una sanzione siffatta presenta una natura amministrativa.

(v. punti 145, 146)

11.    Gli Stati membri sono legittimati a far valere il principio generale di irretroattività delle disposizioni penali per mettere in discussione la legittimità delle ammende inflitte in caso di violazione del diritto dell’Unione.

(v. punto 147)

12.    In sede di calcolo dell’ammenda da infliggere a uno Stato membro in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, la nozione di «impatto più ampio», nell’accezione dell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione 2012/678, sulle indagini e sulle ammende connesse alla manipolazione delle statistiche di cui al regolamento n. 1173/2011, deve essere intesa, alla luce della finalità perseguita dalla disposizione in questione, nel senso che rimanda all’impatto integrale che le errate rappresentazioni hanno prodotto sul disavanzo pubblico o sul debito dello Stato membro che ne è l’autore, per il complesso degli anni cui si riferisce la sua notifica e che sono interessati da tali rappresentazioni.

(v. punto 162)