Language of document : ECLI:EU:C:2017:982

Zaak C‑521/15

Koninkrijk Spanje

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring – Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1289 – Oplegging van een geldboete aan een lidstaat in het kader van het economisch toezicht en het begrotingstoezicht in de eurozone – Manipulatie van statistische gegevens betreffende het tekort van de betrokken lidstaat – Rechterlijke bevoegdheid – Verordening (EU) nr. 1173/2011 – Artikel 8, leden 1 en 3 – Gedelegeerd besluit 2012/678/EU – Artikel 2, leden 1 en 3, en artikel 14, lid 2 – Verordening (EG) nr. 479/2009 – Artikel 3, lid 1, artikel 8, lid 1, en de artikelen 11 en 11 bis – Rechten van de verdediging – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 41, lid 1 – Recht op behoorlijk bestuur – Artikelen 121, 126 en 136 VWEU – Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten – Bestaan van een inbreuk – Verkeerde voorstelling van gegevens – Vaststelling van de geldboete – Verbod van terugwerkende kracht van strafbepalingen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 20 december 2017

1.        Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Aan de Uitvoeringsbevoegdheid toegekend aan de Commissie of aan de Raad – Aard van de vastgestelde handeling – Vereiste dat de handeling bindend is en door de lidstaten ten uitvoer kan worden gelegd – – Draagwijdte

(Art. 291, leden 1 en 2, VWEU; verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1; besluit 2015/1289 van de Raad)

2.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Vaststelling van een sanctiebesluit op basis van informatie die is verzameld vóór de inleiding van het onderzoek en vóór de vaststelling van het besluit waarbij de op de onderzoeken en sancties toepasselijke regels werden gepreciseerd –Schending van de rechten van verdediging van de betrokken lidstaat – Geen

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1; verordening nr. 479/2009 van de Raad, art. 11 en 11 bis; besluit 2012/678 van de Commissie)

3.        Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op behoorlijk bestuur – Omvang – Inroeping door een lidstaat – Toelaatbaarheid

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)

4.        Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op behoorlijk bestuur – Vereiste van onpartijdigheid – Begrip

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)

5.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Vaststelling van een sanctiebesluit na een onderzoek door functionarissen van Eurostat die eerder hebben deelgenomen aan controlebezoeken in de betrokken lidstaat – Schending van het vereiste van onpartijdigheid – Geen

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 1 en 3; verordening nr. 479/2009 van de Raad)

6.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Voorwaarden – Gegevens over zijn tekort die door een lidstaat onjuist zijn voorgesteld – Voorlopig karakter van die gegevens – Geen invloed

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1; verordening nr. 479/2009 van de Raad, art. 3 en 6)

7.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Voorwaarden – – Gegevens over zijn tekort die door een lidstaat onjuist zijn voorgesteld – Vereiste dat de onjuist voorgestelde gegevens de economische coördinatie en het economische toezicht alsmede de coördinatie van en het toezicht op de begrotingen in gevaar brengen – Geen

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1)

8.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Voorwaarden – Bestaan van opzet of van ernstige nalatigheid van de kant van de betrokken lidstaat – Beoordelingscriteria

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 1 en 3; verordening nr. 479/2009 van de Raad, art. 3)

9.        Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Aanvulling van een eerder aangevoerd middel – Ontvankelijkheid

Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 127, lid 1)

10.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Geen terugwerkende kracht van de strafbepalingen – Werkingssfeer – Geldboeten aan een lidstaat opgelegd in het kader van het economisch toezicht en het begrotingstoezicht in de eurozone – Daaronder begrepen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art 49; verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1, en 9)

11.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Geen terugwerkende kracht van de strafbepalingen – Inroeping door een lidstaat – Toelaatbaarheid

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49)

12.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Economisch toezicht en begrotingstoezicht in de eurozone – Oplegging van sancties wegens manipulatie van statistieken – Geldboeten – Bedrag – Criteria – Vaststelling van het referentiebedrag op 5 % van het grotere effect van de verkeerd voorgestelde gegevens op de hoogte van het tekort of de schuld – Begrip „grotere effect”

(Verordening nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 1; besluit 2012/678 van de Commissie, art. 14, lid 2)

1.      Besluit 2015/1289 tot het opleggen van een boete aan Spanje wegens de manipulatie van tekortgegevens in de autonome gemeenschap Valencia kan niet worden aangemerkt als te zijn vastgesteld in de uitoefening van een krachtens artikel 291, lid 2, VWEU aan de Raad toegekende uitvoeringsbevoegdheid. Hoewel dat besluit moet worden aangemerkt als een handeling die is vastgesteld in de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid, doordat het is vastgesteld op grond van de door artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied aan de Raad toegekende bevoegdheden, is artikel 291, lid 2, VWEU immers slechts één van de mogelijke rechtsgrondslagen, naast een aantal andere, voor de uitvoering van een dergelijke bevoegdheid door de Raad.

Dienaangaande ziet artikel 291, lid 2, VWEU enkel op juridisch bindende handelingen van de Unie die zich in beginsel, net als de handelingen waarnaar artikel 291, lid 1, VWEU verwijst, ertoe lenen door de lidstaten te worden uitgevoerd, doch die in tegenstelling tot eerstgenoemde handelingen om een bepaalde reden moeten worden uitgevoerd door middel van maatregelen die niet door elke betrokken lidstaat, maar door de Commissie of de Raad worden genomen om een eenvormige toepassing ervan binnen de Unie te waarborgen. Dit is echter duidelijk niet het geval met een handeling waarbij een bevoegdheid wordt ingevoerd op grond waarvan aan een lidstaat een boete kan worden opgelegd. Een dergelijke handeling leent zich immers op geen enkele manier voor uitvoering door de lidstaten zelf, aangezien een dergelijke uitvoering kan inhouden dat bindende maatregelen ten aanzien van een van hen worden opgelegd.

(zie punten 44, 48, 49, 51)

2.      De Raad heeft geen inbreuk gemaakt op de rechten van verdediging van een lidstaat waaraan een geldboete is opgelegd overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied, toen hij zijn sanctiebesluit baseerde op informatie die door een dienst van de Commissie, namelijk Eurostat, was verzameld tijdens bezoeken in die lidstaat die waren verricht vóór de vaststelling van het besluit tot inleiding van het onderzoek en vóór de inwerkingtreding van gedelegeerd besluit 2012/678 betreffende onderzoeken en boeten in verband met de manipulatie van statistieken als bedoeld in verordening nr. 1173/2011.

In de eerste plaats tast, aangezien de verschillende bezoeken in de betrokken lidstaat waren afgelegd na de inwerkingtreding van verordening nr. 1173/2011, het feit dat Eurostat bij gelegenheid van die bezoeken informatie heeft verzameld, het betrokken besluit niet aan wegens schending van de rechten van verdediging. In de tweede plaats vormt verordening nr. 479/2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, en meer in het bijzonder artikel 11 bis daarvan, een rechtsgrondslag op basis waarvan Eurostat bevoegd was om in het kader van dergelijke bezoeken informatie te verzamelen over door een lidstaat mogelijk verkeerd voorgestelde gegevens over zijn tekort. Bovendien impliceert de permanente dialoog die Eurostat krachtens artikel 11 van verordening nr. 479/2009 met de statistische instanties van de lidstaten onderhoudt, noodzakelijkerwijs dat Eurostat, wanneer de uitoefening van zijn verantwoordelijkheden zulks vereist, verschillende bezoeken en missies kan uitvoeren náást de bezoeken die specifiek in dat artikel worden genoemd.

(zie punten 62, 66, 73, 75, 83)

3.      Het in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op behoorlijk bestuur vormt een afspiegeling van een algemeen beginsel van het Unierecht, dat op zijn beurt door de lidstaten kan worden ingeroepen.

(zie punt 89)

4.      De instellingen van de Unie moeten het recht op behoorlijk bestuur in acht nemen in het kader van administratieve procedures tegen lidstaten die kunnen leiden tot besluiten die voor deze lidstaten bezwarend zijn.      Meer in het bijzonder hebben die instellingen de plicht te voldoen aan het vereiste van onpartijdigheid, en wel aan beide componenten daarvan, te weten, enerzijds, de subjectieve onpartijdigheid, die vereist dat geen enkel lid van de betrokken instelling blijk mag geven van partijdigheid of persoonlijk vooroordeel, en, anderzijds, de objectieve onpartijdigheid, die vereist dat die instelling voldoende waarborgen biedt om elke gerechtvaardigde twijfel omtrent een eventueel vooroordeel uit te sluiten.

Dienaangaande dient, wanneer in het kader van een procedure tegen een lidstaat die kan leiden tot een voor deze bezwarend besluit, aan verschillende instellingen van de Unie eigen en onderscheiden verantwoordelijkheden zijn toegewezen, elk van die instellingen, voor zover zij bij de procedure betrokken is, te voldoen aan het vereiste van objectieve onpartijdigheid. Daarom kan zelfs indien slechts één van die instellingen niet aan dit vereiste heeft voldaan, een dergelijk gebrek de rechtmatigheid van het aan het eind van de betrokken procedure door de andere instelling genomen besluit aantasten.

(zie punten 90, 91, 94)

5.      Uit het feit dat het voeren van een onderzoeksprocedure op basis van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied is opgedragen aan een team dat grotendeels is samengesteld uit functionarissen van Eurostat die vóór de inleiding van die procedure reeds hadden deelgenomen aan de door die dienst op basis van verordening nr. 479/2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten in de betrokken lidstaat afgelegde bezoeken, kan als zodanig niet worden afgeleid dat het aan het eind van die procedure vastgestelde besluit onrechtmatig is wegens een schending van het vereiste van objectieve onpartijdigheid waaraan de Commissie dient te voldoen.

Bovendien behoudt artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1173/2009, ten eerste, de bevoegdheid om de onderzoeksprocedure in te leiden, ten tweede, de verantwoordelijkheid om het onderzoek te doen, en ten derde, de mogelijkheid om aan de Raad de aanbevelingen en voorstellen te doen die na het onderzoek noodzakelijk zijn, niet voor aan Eurostat – waarvan de verantwoordelijkheden duidelijk zijn omschreven door verordening nr. 479/2009 – maar aan de Commissie, en dus aan de als college handelende commissarissen. Daarnaast kent verordening nr. 1173/2011 aan de functionarissen van Eurostat geen enkele eigen verantwoordelijkheid toe bij de uitvoering van de onderzoeksprocedure.

(zie punten 101‑103)

6.      De werkingssfeer van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied omvat alle gevallen waarin de lidstaten gegevens over hun tekort en hun schuld verkeerd hebben voorgesteld, die ingevolge artikel 3 van verordening nr. 479/2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten ter kennis van Eurostat moeten worden gebracht, met inbegrip van voorlopige gegevens. Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door het argument dat artikel 6 van verordening nr. 479/2009 zijn betekenis wordt ontnomen als gevallen waarin voorlopige gegevens verkeerd zijn voorgesteld, in de werkingssfeer van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 worden opgenomen, aangezien artikel 6 van verordening nr. 479/2009 de lidstaten de mogelijkheid biedt de eerder aan Eurostat ter kennis gebrachte gegevens te corrigeren. Artikel 6 van verordening nr. 479/2009 verplicht de lidstaten immers om zowel herzieningen van voorlopige gegevens als herzieningen van feitelijke gegevens te melden, ongeacht de bevoegdheid die aan de Raad is gegeven om hun een sanctie op te leggen indien de betrokken gegevens verkeerd zijn voorgesteld.

(zie punten 119‑121)

7.      Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied definieert de door de lidstaten onjuist voorgestelde gegevens op basis van het voorwerp van de betrokken gegevens, te weten het tekort en de schuld van de betrokken lidstaat, ongeacht of deze onjuiste voorstellingen tot gevolg hebben gehad dat het toezicht op en de coördinatie van de begrotingen alsmede het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid, welke door de Raad en de Commissie worden gewaarborgd, in gevaar zijn gebracht.

(zie punten 124, 125)

8.      De beoordeling of de betrokken lidstaat ernstig nalatig is geweest, met het oog op de kwalificatie van de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied bepaalde inbreuk, hangt niet af van het min of meer beperkte karakter van de onregelmatigheden die aanleiding hebben gegeven tot de verkeerde voorstellingen van gegevens door die lidstaat, maar van de mate waarin de lidstaat niet voldoet aan de zorgvuldigheidsverplichting die op hem rust bij het opstellen en verifiëren van de ingevolge artikel 3 van verordening nr. 479/2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, aan Eurostat ter kennis te brengen gegevens.

Aangezien de inleiding van de in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1173/2011 bepaalde onderzoeksprocedure moet worden gerechtvaardigd door serieuze indicaties van feiten die een opzettelijk of met grove nalatigheid gegeven verkeerde voorstelling van gegevens zouden kunnen vormen, moet het bestaan van die grove nalatigheid worden beoordeeld aan de hand van de feiten die een verkeerde voorstelling van gegevens vormen, waarbij geen rekening mag worden gehouden met de handelwijze van die lidstaat na het indienen van deze gegevens. Hieruit volgt dat noch de omstandigheid dat de verkeerd voorgestelde gegevens in casu slechts betrekking hebben op het tekort van één autonome gemeenschap binnen de totaliteit van het overheidstekort, noch het feit dat die lidstaat de onregelmatigheden in kwestie spontaan aan de Commissie heeft gemeld en vervolgens aan het door die instelling geleide onderzoek heeft meegewerkt, kan afdoen aan de door de Raad gekozen kwalificatie van ernstige nalatigheid.

(zie punten 128‑131)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 141)

10.    Het verbod van terugwerkende kracht van strafbepalingen is een algemeen beginsel van Unierecht. Dat algemeen rechtsbeginsel vereist dat de aan een persoon verweten inbreuk en de daarvoor opgelegde sanctie overeenkomen met inbreuken en sancties waarin was voorzien op het tijdstip van de handeling die of het nalaten dat tot de inbreuk heeft geleid. Meer in het bijzonder is dit algemene beginsel ook van toepassing op geldboeten met een administratief karakter. Bijgevolg kan de oplegging van een boete op grond van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied niet worden onttrokken aan de toepassing van hetzelfde algemene rechtsbeginsel, niettegenstaande het feit dat artikel 9 van die verordening preciseert dat een dergelijke sanctie van administratieve aard is.

(zie punten 145, 146)

11.    De lidstaten kunnen zich op het algemene beginsel van niet-terugwerkende kracht van strafbepalingen beroepen om de rechtmatigheid te betwisten van de geldboeten die hun worden opgelegd in geval van schending van het Unierecht.

(zie punt 147)

12.    In het kader van de berekening van de krachtens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied aan een lidstaat op te leggen boete, moet het begrip „[grotere] effect” in de zin van artikel 14, lid 2, van gedelegeerd besluit 2012/678betreffende onderzoeken en boeten in verband met de manipulatie van statistiekenals bedoeld in verordening nr. 1173/2011, gelet op het door de betrokken bepaling nagestreefde doel, aldus worden opgevat dat het verwijst naar het totaaleffect dat de verkeerd voorgestelde gegevens hebben gehad op het tekort of de schuld van de lidstaat die deze gegevens heeft ingediend, en wel gedurende alle jaren die onder de kennisgeving van de lidstaat vallen en waarop die gegevens betrekking hebben.

(zie punt 162)