Sprawa C‑521/15
Królestwo Hiszpanii
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja wykonawcza (UE) 2015/1289 – Nałożenie grzywny na państwo członkowskie w ramach nadzoru gospodarczego i budżetowego strefy euro – Manipulacja danymi statystycznymi dotyczącymi deficytu danego państwa członkowskiego – Właściwość – Rozporządzenie (UE) nr 1173/2011 – Artykuł 8 ust. 1 i 3 – Decyzja delegowana 2012/678/UE – Artykuł 2 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 2 – Rozporządzenie (WE) nr 479/2009 – Artykuł 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 11 i 11a – Prawo do obrony – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 41 ust. 1 – Prawo do dobrej administracji – Artykuły 121, 126 i 136 TFUE – Protokół nr 12 w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu – Wystąpienie naruszenia – Wprowadzenie w błąd – Ustalenie grzywny – Zasada niedziałania wstecz przepisów prawa karnego
Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 20 grudnia 2017 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia wykonawcze przyznane Komisji lub Radzie – Charakter przyjętego aktu – Wymóg wiążącego charakteru aktu i możliwości jego wdrożenia przez państwa członkowskie – Zakres
(art. 291 ust. 1, ust. 2 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1; decyzja Rady 2015/1289)
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Przyjęcie decyzji o nałożeniu sankcji na podstawie informacji zebranych przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego i przed przyjęciem decyzji precyzującej zasady mające zastosowanie do dochodzeń i sankcji – Naruszenie prawa do obrony danego państwa członkowskiego – Brak
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 479/2009, art. 11, art. 11a; decyzja Komisji 2012/678)
3. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do dobrej administracji – Zakres – Powołanie się przez państwo członkowskie – Dopuszczalność
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1)
4. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do dobrej administracji – Wymóg bezstronności – Pojęcie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1)
5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Przyjęcie decyzji o nałożeniu sankcji w wyniku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez pracowników Eurostatu, którzy uczestniczyli już w wizytach kontrolnych w danym państwie członkowskim – Naruszenie wymogu bezstronności – Brak
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1, ust. 3; rozporządzenie Rady nr 479/2009)
6. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Warunki – Wprowadzające w błąd deklaracje państwa członkowskiego co do jego deficytu – Planowany charakter danych, których dotyczą deklaracje – Brak wpływu
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 479/2009, art. 3, art. 6)
7. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Warunki – Wprowadzające w błąd deklaracje państwa członkowskiego co do jego deficytu – Wymóg by deklaracje szkodziły koordynacji oraz nadzorowi gospodarczemu i budżetowemu – Brak
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1)
8. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Warunki – Istnienie zamiaru albo poważnego zaniedbania przez dane państwo członkowskie – Kryteria oceny
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1, ust. 3; rozporządzenie Rady nr 479/2009, art. 3)
9. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Rozszerzenie przedstawionego wcześniej zarzutu – Dopuszczalność
(regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 127 § 1)
10. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Niedziałanie wstecz przepisów karnych – Zakres stosowania – Grzywny nałożone na państwo członkowskie w ramach nadzoru gospodarczego i budżetowego strefy euro – Włączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1, art. 9)
11. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Niedziałanie wstecz przepisów karnych – Powołanie się przez państwo członkowskie – Dopuszczalność
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49)
12. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór gospodarczy i budżetowy strefy euro – Nałożenie sankcji za manipulowanie danymi statystycznymi – Grzywny – Kwota – Kryteria – Określenie kwoty odniesienia jako 5% wartości większego wpływu deklaracji wprowadzającej w błąd na poziom deficytu lub długu – Pojęcie „wartości większego wpływu”
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1173/2011, art. 8 ust. 1; decyzja Komisji 2012/678, art. 14 ust. 2)
1. Decyzji 2015/1289 w sprawie nałożenia na Hiszpanię grzywny za manipulowanie danymi dotyczącymi deficytu we wspólnocie autonomicznej Walencji, nie można uważać za przyjętą w ramach wykonywania uprawnień wykonawczych powierzonych Radzie zgodnie z art. 291 ust. 2 TFUE. O ile bowiem decyzję tą należy uważać za akt wydany w wykonaniu uprawnień wykonawczych, ponieważ została przyjęta zgodnie z uprawnieniami powierzonymi Radzie w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, art. 291 ust. 2 TFUE stanowi tylko jedną spośród możliwych podstaw prawnych wykonania tego uprawnienia przez Radę.
W tym względzie art. 291 ust. 2 TFUE dotyczy jedynie prawnie wiążących aktów Unii, które co do zasady nadają się do wprowadzenia w życie przez państwa członkowskie tak jak akty, do których odnosi się art. 291 ust. 1 TFUE, lecz które w przeciwieństwie do nich muszą z określonego powodu zostać wykonane za pośrednictwem środków przyjętych nie przez poszczególne zainteresowane państwa członkowskie, lecz przez Komisję i Radę w celu zapewnienia ich jednolitego stosowania w Unii. Tymczasem w oczywisty sposób nie jest tak w przypadku aktu, który ustanawia uprawnienie do nakładania grzywien na państwo członkowskie. Taki akt w żaden sposób nie nadaje się bowiem do wprowadzenia w życie przez same państwa członkowskie, ponieważ takie wprowadzenie w życie implikuje przyjęcie środka przymusu w stosunku do jednego z nich.
(zob. pkt 44, 48, 49, 51)
2. To w sposób nienaruszający prawa do obrony państwa członkowskiego, na które została nałożona grzywna na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, Rada oparła się, w decyzji o nałożeniu sankcji, na informacjach, które zostały zebrane przez służby Komisji, a mianowicie Eurostat, przy okazji wizyt, które odbyły się w danym państwie członkowskim, przed przyjęciem decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego i przed wejściem w życie decyzji 2012/678 w sprawie postępowań wyjaśniających i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznymi, o których mowa w rozporządzeniu nr 1173/2011.
Po pierwsze bowiem, skoro szereg wizyt przeprowadzonych w danym państwie członkowskim zorganizowano po wejściu w życie rozporządzenia nr 1173/2011, okoliczność, że Eurostat zebrał przy okazji tych wizyt informacje nie sprawia, że zaskarżona decyzja narusza prawo do obrony. Po drugie, rozporządzenie nr 479/2009 o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a dokładniej jego art. 11a, stanowi podstawę prawną umożliwiającą Eurostatowi zbieranie w ramach takich wizyt, informacji dotyczących możliwości wprowadzenia w błąd przez państwo członkowskie w kwestii danych dotyczących jego deficytu. Ponadto, ciągły dialog prowadzony przez Eurostat z organami statystycznymi państwa członkowskiego na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 479/2009 musi oznaczać możliwość odbywania przez Eurostat rozmaitych wizyt i misji, jakich wymaga wykonywanie jego zadań, poza wizytami szczegółowo wskazanymi przez rzeczony artykuł.
(zob. pkt 62, 66, 73, 75, 83)
3. Wskazane w art. 41 ust. 1 karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawo do dobrej administracji odzwierciedla zasadę ogólną prawa Unii, na którą mogą powoływać się ze swej strony państwa członkowskie.
(zob. pkt 89)
4. Instytucje Unii mają obowiązek przestrzegać prawa do dobrej administracji w ramach postępowań administracyjnych wszczętych przeciwko państwom członkowskim, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji niekorzystnych dla tych ostatnich. W szczególności instytucje te muszą zastosować się do dwóch elementów składowych wymogu bezstronności, którymi są, po pierwsze, bezstronność subiektywna, na mocy której żaden z członków zainteresowanej instytucji nie może okazywać stronniczości lub osobistych uprzedzeń, oraz po drugie, bezstronność obiektywna, zgodnie z którą instytucja ta musi zapewnić wystarczające gwarancje, aby wykluczyć wszelkie uzasadnione wątpliwości co do ewentualnych uprzedzeń.
W tym względzie, gdy kilku instytucjom Unii przyznane zostają własne i odrębne zadania w ramach postępowania wszczętego względem państwa członkowskiego, i które to postępowanie może zakończyć się wydaniem niekorzystnej dla tego państwa decyzji, każda z tych instytucji ma obowiązek zastosować się do wymogu bezstronności obiektywnej w zakresie, w jakim jej to dotyczy. W konsekwencji, nawet w wypadku, gdy tylko jedna z tych instytucji uchybiła temu wymogowi, uchybienie takie może spowodować bezprawność decyzji wydanej przez inną instytucję na zakończenie danego postępowania.
(zob. pkt 90, 91, 94)
5. Z powyższego wynika, że powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro zespołowi złożonemu w dużej mierze z pracowników Eurostatu, którzy uczestniczyli już w wizytach zorganizowanych przez ten departament w danym państwie członkowskim na podstawie rozporządzenia nr 479/2009 o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przed wszczęciem rzeczonego postępowania, nie pozwala stwierdzić, że decyzja wydana na zakończenie tego postępowania jest bezprawna z powodu uchybienia przez Komisję spoczywającemu na niej wymogowi bezstronności obiektywnej.
Co więcej, to nie na rzecz Eurostatu, którego zadania jasno określa rozporządzenie nr 479/2009, lecz Komisji, a więc działających kolegialnie komisarzy, art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1173/2011 zastrzega po pierwsze, uprawnienie do decydowania o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, po drugie, uprawnienie do prowadzenia postępowania, i po trzecie, możliwość przedłożenia Radzie zaleceń i wniosków, które są konieczne po zakończeniu postępowania. W tym względzie rozporządzenie nr 1173/2011 nie powierza pracownikom Eurostatu żadnego samodzielnego zadania w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
(zob. pkt 101 -103)
6. Zakres stosowania art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, obejmuje wszystkie rodzaje wprowadzenia w błąd przez państwa członkowskie w przedmiocie danych dotyczących ich deficytu i długu, które podlegają zgłoszeniu Eurostatowi na mocy art. 3 rozporządzenia nr 479/2009 o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w tym wprowadzenia w błąd dotyczącego danych planowanych. Wniosku tego nie podważa argument wedle którego włączenie do zakresu stosowania art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 przypadków wprowadzenia w błąd dotyczących danych planowanych pozbawia znaczenia art. 6 rozporządzenia nr 479/2009 w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia państwom członkowskim korektę danych planowanych, które już wcześniej przekazały one Eurostatowi. Artykuł 6 rozporządzenia nr 479/2009 zobowiązuje bowiem państwa członkowskie do sygnalizowania zarówno przypadków korekty danych planowanych, jak też korekty danych rzeczywistych niezależnie od przyznanego Radzie uprawnienia do nakładania na nie sankcji, jeśli określone dane były przedmiotem wprowadzenia w błąd.
(zob. pkt 119 -121)
7. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, definiuje wprowadzenia w błąd przez państwa członkowskie poprzez odniesienie do przedmioty omawianych danych, mianowicie danych dotyczących długu i deficytu zainteresowanego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy jego skutkiem jest szkodzenie koordynacji oraz nadzorowi gospodarczemu i budżetowemu zapewnianym przez Radę i Komisję.
(zob. pkt 124, 125)
8. Ocena istnienia poważnego zaniedbania przez dane państwo członkowskie w celu zaklasyfikowania jako naruszenie przewidziane w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, nie zależy od mniej lub bardziej ograniczonego charakteru nieprawidłowości leżącej u źródła wprowadzenia w błąd, jakiego dopuściło się to państwo członkowskie, lecz od rozmiarów uchybienia przez owo państwo członkowskie obowiązkowi staranności spoczywającego na nim w ramach opracowywania i kontroli danych zgłaszanych Eurostatowi na mocy art. 3 rozporządzenia nr 479/2009 o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Ponieważ wszczęcie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1173/2011 musi być uzasadnione istnieniem poważnych poszlak wskazujących na istnienie faktów, które mogą stanowić takie umyślne lub wynikające z poważnego zaniedbania wprowadzanie w błąd, istnienie tego poważnego zaniedbania należy oceniać w świetle okoliczności stanowiących wprowadzenie w błąd, w oderwaniu od zachowania tego państwa członkowskiego, po tym, jak doszło do takiego wprowadzenia w błąd. W konsekwencji ani okoliczność, że wprowadzenie w błąd dotyczy jedynie deficytu tylko jednej wspólnoty autonomicznej w ramach całego deficytu publicznego, ani okoliczność, że dane państwo członkowskie współpracowało w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję, po tym, jak z własnej inicjatywy zasygnalizowało nieprawidłowości tej instytucji, nie mogą podważyć przyjętego przez Radę zaklasyfikowania jako poważnego zaniedbania.
(zob. pkt 128 -131)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 141)
10. Zasada niedziałania wstecz przepisów prawa karnego stanowi zasadę ogólną prawa Unii. Owa ogólna zasada prawa wymaga, aby zarzucane danej osobie naruszenie i wymierzona z tego tytułu sankcja odpowiadały naruszeniu i sankcji przewidzianym w chwili, w której doszło do działania lub zaniechania stanowiącego to naruszenie. Ściślej rzecz ujmując, po pierwsze, rzeczona zasada ogólna ma zastosowanie również do grzywien mających charakter administracyjny. W konsekwencji nałożenia grzywny na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, nie można wyjąć spod stosowania tej samej zasady ogólnej prawa, mimo że art. 9 tego rozporządzenia precyzuje, że sankcja ta ma charakter administracyjny.
(zob. pkt 145, 146)
11. Państwa członkowskie mają prawo powoływać się na zasadę ogólną niedziałania wstecz przepisów prawa karnego dla celów podważenia zgodności z prawem grzywien nakładanych na nie w wypadku naruszenia prawa Unii.
(zob. pkt 147)
12. W ramach obliczania grzywna, jaka ma zostać nałożona na państwo członkowskie na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro, pojęcie „wartości większego wpływu” w rozumieniu art. 14 ust. 2 decyzji 2012/678 w sprawie postępowań wyjaśniających i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznymi, o których mowa w rozporządzeniu nr 1173/2011 należy rozumieć, w świetle celu realizowanego przez rozważany przepis, w ten sposób, że odsyła ono do pełnego wpływu, jaki wprowadzenie w błąd ma na deficyt lub na dług państwa członkowskiego będącego jego sprawcą, przez wszystkie lata objęte notyfikacją i których to wprowadzenie w błąd dotyczy.
(zob. pkt 162)