Cauza C‑521/15
Regatul Spaniei
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare – Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1289 – Aplicarea unei amenzi unui stat membru în cadrul supravegherii economice și bugetare în zona euro – Manipularea datelor statistice referitoare la deficitul statului membru în cauză – Competenţă judiciară – Regulamentul (UE) nr. 1173/2011 – Articolul 8 alineatele (1) și (3) – Decizia delegată 2012/678/UE – Articolul 2 alineatele (1) și (3), precum și articolul 14 alineatul (2) – Regulamentul (CE) nr. 479/2009 – Articolul 3 alineatul (1), articolul°8 alineatul (1), precum și articolele 11 și 11a – Dreptul la apărare – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul°41 alineatul (1) – Dreptul la bună administrare – Articolele 121, 126 și 136 TFUE – Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive – Materialitatea încălcării – Prezentare de date eronate – Stabilirea amenzii – Principiul neretroactivității dispozițiilor penale”
Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 20 decembrie 2017
1. Instituțiile Uniunii Europene – Exercitarea competențelor – Competență de executare conferită Comisiei sau Consiliului – Natura actului adoptat – Necesitatea caracterului obligatoriu al actului și a capacității sale de a fi pus în aplicare de statele membre –Conţinut
[art. 291 alin. (1) și (2) TFUE ; Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) ; Decizia 2015/1289 a Consiliului]
2. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Adoptarea unei decizii de sancționare pe baza unor informații culese înaintea deschiderii anchetei și înaintea adoptării deciziei prin care sunt precizate normele aplicabile anchetei și sancțiunilor – Încălcarea dreptului la apărare al statului membru vizat – Inexistenţă
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) ; Regulamentul nr. 479/2009 al Consiliului, art. 11 și 11a ; Decizia 2012/678 a Comisiei]
3. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la bună administrare – Conţinut – Invocare de către un stat membru – Admisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1)]
4. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la bună administrare – Cerința de imparțialitate – Noţiune
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1)]
5. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Adoptarea unei decizii de sancționare la capătul unei anchete desfășurate de agenți ai Eurostat care anterior participaseră la vizite de control în statul membru vizat – Încălcarea cerinței de imparțialitate – Inexistenţă
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin (1) și (3) ; Regulamentul nr. 479/2009 al Consiliului]
6. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Condiții – Prezentări de date eronate făcute de un stat membru în legătură cu deficitul său – Caracter planificat al datelor vizate de prezentări – Lipsa incidenței
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) ; Regulamentul nr. 479/2009 al Consiliului, art. 3 și 6]
7. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Condiții – Prezentări de date eronate făcute de un stat membru în legătură cu deficitul său – Necesitate ca prezentările să compromită coordonarea și supravegherea economică și bugetară – Lipsă
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin (1)]
8. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Condiții – Existența unei intenții sau a unei grave neglijențe din partea statului membru vizat – Criterii de apreciere
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art.°8 alin. (1) și (3) ; Regulamentul nr. 479/2009 al Consiliului, art. 3]
9. Procedură jurisdicțională – Invocarea de motive noi pe parcursul procesului – Dezvoltarea unui motiv enunțat anterior – Admisibilitate
[Regulamentul de procedură al Curții, art. 127 alin. (1)]
10. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Neretroactivitatea dispozițiilor penale – Domeniu de aplicare – Amenzi aplicate unui stat membru în cadrul supravegherii economice și bugetare a zonei euro – Includere
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 49 ; Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) și art. 9]
11. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Neretroactivitatea dispozițiilor penale – Invocare de către un stat membru – Admisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 49]
12. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea economică și bugetară a zonei euro – Aplicarea unor sancțiuni pentru manipularea statisticilor – Amenzi – Cuantum – Criterii – Stabilirea unei sume de referință de 5 % din cel mai mare impact al prezentării de date eronate la nivelul deficitului sau al datoriei – Noțiunea „cel mai mare impact”
[Regulamentul nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art.°8 alin (1); Decizia 2012/678 a Comisiei, art. 14 alin. (2)]
1. Nu poate fi privită ca fiind adoptată în exercitarea unei competențe de executare, conferită Consiliului în conformitate cu articolul°291 alineatul (2) TFUE, Decizia°2015/1289 de aplicare a unei amenzi în cazul Spaniei pentru manipularea datelor referitoare la deficit în Comunitatea Autonomă Valencia. Astfel, deși această decizie trebuie să fie considerată ca fiind un act adoptat în exercitarea unei competențe de executare, întrucât a fost adoptată în aplicarea competențelor conferite Consiliului prin articolul°8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, articolul 291 alineatul (2) TFUE nu constituie decât un posibil temei juridic printre alte asemenea temeiuri pentru exercitarea unei astfel de competențe de către Consiliu.
În această privință, articolul 291 alineatul (2) TFUE vizează numai actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii care se pretează în principiu la o punere în aplicare de către state membre, la fel ca cele la care se referă articolul 291 alineatul (1) TFUE, dar care, contrar acestora, trebuie, pentru un anumit motiv, să fie executate prin intermediul unor măsuri adoptate nu de fiecare stat membru vizat, ci de Comisie sau de Consiliu, în scopul asigurării unei aplicări unitare a lor în cadrul Uniunii. Or, este evident că nu acesta este cazul unui act care instituie o competență care constă în aplicarea unei amenzi unui stat membru. Astfel, un asemenea act nu se pretează nicidecum la o punere în aplicare de către statele membre însele, întrucât o asemenea punere în aplicare implică adoptarea unei măsuri coercitive față de unul dintre ele.
(a se vedea punctele 44, 48, 49 și 51)
2. Consiliul s‑a întemeiat, în decizia atacată, fără să încalce dreptul la apărare al statului membru care a făcut obiectul unei amenzi în aplicarea articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, pe informații care au fost culese de un serviciu al Comisiei, și anume Eurostat, cu ocazia unor vizite efectuate în statul membru menționat înainte de adoptarea deciziei de deschidere a anchetei și înainte de intrarea în vigoare a Deciziei 2012/678 privind anchetele și amenzile legate de manipularea datelor statistice în conformitate cu Regulamentul nr. 1173/2011.
3. Astfel, în primul rând, întrucât diferitele vizite efectuate în statul membru vizat au fost organizate ulterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1173/2011, faptul că Eurostat a cules cu ocazia acestora informații nu afectează decizia în cauză de o încălcare a dreptului la apărare. În al doilea rând, Regulamentul nr. 479/2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene, mai precis articolul°11a din acesta, constituie temeiul juridic care autorizează Eurostat să culeagă, în cadrul unor asemenea vizite, informații referitoare la posibile prezentări de date eronate făcute de un stat membru referitoare la deficitul său. Pe de altă parte, dialogul permanent întreținut de Eurostat cu autoritățile statistice ale statelor membre în temeiul articolului 11 din Regulamentul nr. 479/2009 implică în mod necesar ca Eurostat să poată efectua diferite vizite și misiuni pe care le impune exercitarea responsabilităților sale, în plus față de vizitele prevăzute în mod specific de articolul menționat.
(a se vedea punctele 62, 66, 73, 75 și 83)
4. Dreptul la bună administrare enunțat la articolul 41 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene reflectă un principiu general al dreptului Uniunii, care poate să fie invocat ca atare de statele membre.
(a se vedea punctul 89)
5. Instituțiile Uniunii sunt ținute să respecte dreptul la bună administrare în cadrul procedurilor administrative deschise împotriva statelor membre și susceptibile să conducă la decizii cauzatoare de prejudicii pentru acestea din urmă. În special, revine acestor instituții sarcina de a se conforma cerinței de imparțialitate, în cele două componente ale sale, care sunt, pe de o parte, imparțialitatea subiectivă, în temeiul căreia niciunul dintre membrii instituției în cauză nu trebuie să fie părtinitor sau să aibă prejudecăți personale, și, pe de altă parte, imparțialitatea obiectivă, în conformitate cu care această instituție trebuie să ofere garanții suficiente pentru a exclude orice îndoială legitimă cu privire la o eventuală prejudecată.
În această privință, atunci când mai multor instituții ale Uniunii li s‑au atribuit responsabilități proprii și distincte în cadrul unei proceduri deschise împotriva unui stat membru și susceptibile să conducă la o decizie cauzatoare de prejudicii pentru acesta, fiecare dintre aceste instituții este ținută, pentru ceea ce o privește, să se conformeze cerinței de imparțialitate obiectivă. În consecință, chiar și în ipoteza în care numai una dintre ele a încălcat această cerință, o asemenea încălcare este susceptibilă să afecteze de nelegalitate decizia adoptată de cealaltă la capătul procedurii în cauză.
(a se vedea punctele 90, 91 și 94)
6. Faptul de a încredința instrumentarea unei proceduri de anchetă întemeiate pe articolul°8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro unei echipe compuse, în mare măsură, din agenți ai Eurostat care participaseră deja la vizite organizate de acest serviciu în statul membru în cauză în temeiul Regulamentului nr. 479/2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene, anterior deschiderii acestei proceduri, nu permite, ca atare, să se concluzioneze că decizia adoptată la capătul procedurii respective este afectată de nelegalitate din cauza unei încălcări a cerinței de imparțialitate obiectivă care incumbă Comisiei.
În plus, nu Eurostat, ale cărui responsabilități sunt clar definite de Regulamentul nr. 479/2009, ci Comisia, deci comisarii acționând în colegiu, este cea căreia articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1173/2011 îi rezervă, în primul rând, puterea de a decide deschiderea unei proceduri de anchetă, în al doilea rând, responsabilitatea de a conduce ancheta și, în al treilea rând, facultatea de a prezenta Consiliului recomandările și propunerile care se impun la capătul acesteia din urmă. În această privință, Regulamentul nr. 1173/2011 nu atribuie nicio responsabilitate proprie agenților Eurostat în desfășurarea procedurii de anchetă.
(a se vedea punctele°101-103)
7. Domeniul de aplicare al articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro include toate prezentările de date eronate făcute de statele membre privind deficitul lor și datoria lor care trebuie să fie raportate Eurostat în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 479/2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene, inclusiv cele privind datele planificate. Această concluzie nu este repusă în cauză de argumentul potrivit căruia includerea, în domeniul de aplicare al articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011, a prezentărilor eronate făcute cu privire la datele planificate ar priva articolul°6 din Regulamentul nr. 479/2009 de domeniu de aplicare, întrucât acesta permite statelor membre să revizuiască datele planificate pe care le‑au raportat anterior Eurostat. Astfel, articolul 6 din Regulamentul nr. 479/2009 obligă statele membre să semnaleze atât cazurile de revizuire a datelor planificate, cât și pe cele de revizuire a datelor efective, independent de facultatea acordată Consiliului de a le aplica o sancțiune dacă datele în cauză au făcut obiectul unei prezentări de date eronate.
(a se vedea punctele 119-121)
8. Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, definește prezentarea de către statele membre de date eronate prin raportare la obiectul datelor vizate, și anume deficitul și datoria statului membru în cauză, independent de aspectul dacă acestea au avut sau nu au avut ca efect să compromită coordonarea, precum și supravegherea economică și bugetară asigurate de Consiliu și de Comisie.
(a se vedea punctele 124 și 125)
9. Aprecierea existenței unei grave neglijențe din partea statului membru în cauză, în vederea calificării încălcării prevăzute la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, nu depinde de caracterul mai mult sau mai puțin limitat al neregularităților aflate la originea prezentării de date eronate efectuate de acest stat membru, ci de amploarea neîndeplinirii de către statul membru respectiv a obligației de diligență care îi este impusă în elaborarea și în verificarea datelor pe care trebuie să le raporteze Eurostat în temeiul articolului°3 din Regulamentul nr. 479/2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene.
10. Din moment ce deschiderea procedurii de anchetă prevăzute la articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1173/2011 trebuie să fie justificată de existența unor indicii serioase privind existența unor fapte care pot să constituie o prezentare de date eronate făcută în mod intenționat sau dintr‑o gravă neglijență, existența acestei grave neglijențe trebuie să fie apreciată prin raportare la faptele care constituie prezentarea de date eronate, făcându‑se abstracție de comportamentul adoptat de statul membru menționat ulterior unei asemenea prezentări. În consecință, nici împrejurarea că prezentarea de date eronate nu privește decât deficitul unei singure comunități autonome, în cadrul ansamblului deficitului public, nici faptul că acest stat membru a cooperat la ancheta desfășurată de Comisie, după ce a semnalat acestei instituții în mod spontan neregularitățile în cauză, nu sunt de natură să repună în discuție calificarea drept neglijență gravă reținută de Consiliu.
(a se vedea punctele 128-131)
11. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 141)
12. Principiul neretroactivității dispozițiilor penale constituie un principiu general al dreptului Uniunii. Acest principiu general de drept impune ca încălcarea imputată unei persoane și sancțiunea aplicată pentru aceasta să corespundă celor care erau prevăzute la momentul la care acțiunea sau omisiunea care constituie această încălcare a fost comisă. Mai precis, pe de o parte, principiul general de drept menționat se aplică și amenzilor care au natură administrativă. În consecință, aplicarea unei amenzi, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, nu poate fi sustrasă de la aplicarea aceluiași principiu general de drept, în pofida faptului că articolul 9 din acest regulament precizează că o asemenea sancțiune are caracter administrativ.
(a se vedea punctele 145 și 146)
13. Statele membre au dreptul să invoce principiul general al neretroactivității dispozițiilor penale pentru a contesta legalitatea amenzilor care le sunt aplicate în caz de încălcare a dreptului Uniunii.
(a se vedea punctul 147)
14. În cadrul calculului amenzii aplicate unui stat membru în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro, noțiunea „cel mai mare impact”, în sensul articolului 14 alineatul (2) din Decizia 2012/678 privind anchetele și amenzile legate de manipularea datelor statistice în conformitate cu Regulamentul nr. 1173/2011, trebuie să fie înțeleasă, având în vedere scopul urmărit de dispoziția în cauză, în sensul că face trimitere la impactul complet pe care prezentările de date eronate l‑au avut asupra deficitului sau asupra datoriei statului membru care este autorul lor, pe parcursul tuturor anilor acoperiți de raportare și vizați de asemenea prezentări.
(a se vedea punctul 162)