Vec C‑521/15
Španielske kráľovstvo
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2015/1289 – Uloženie pokuty členskému štátu v rámci hospodárskeho a rozpočtového dohľadu eurozóny – Manipulovanie štatistických údajov o deficite dotknutého členského štátu – Súdna právomoc – Nariadenie (EÚ) č. 1173/2011 – Článok 8 ods. 1 a 3 – Delegované rozhodnutie 2012/678/EÚ – Článok 2 ods. 1 a 3 a článok 14 ods. 2 – Nariadenie (ES) č. 479/2009 – Článok 3 ods. 1, článok 8 ods. 1 a články 11 a 11a – Právo na obranu – Charta základných práv Európskej únie – Článok 41 ods. 1 – Právo na riadnu správu vecí verejných – Články 121, 126 a 136 ZFEÚ – Protokol č. 12 o postupe pri nadmernom deficite – Skutková podstata porušenia – Skreslenie údajov – Stanovenie výšky pokuty – Zásada zákazu retroaktivity trestných ustanovení“
Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 20. decembra 2017
1. Inštitúcie Európskej únie – Výkon právomocí – Vykonávacia právomoc zverená Komisii alebo Rade – Povaha prijatého aktu – Potreba, aby išlo o právne záväzný akt a aby bolo možné jeho vykonávanie členskými štátmi – Rozsah
(Článok 291 ods. 1 a 2 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1; rozhodnutie Rady 2015/1289)
2. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Prijatie rozhodnutia o uložení pokuty na základe informácií zhromaždených pred začatím vyšetrovania a pred prijatím rozhodnutia o podrobných pravidlách uplatniteľných na vyšetrovania a pokuty – Porušenie práva dotknutého členského štátu na obranu – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1; nariadenie Rady č. 479/2009, články 11 a 11a; rozhodnutie Komisie 2012/678)
3. Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Právo na riadnu správu vecí verejných – Rozsah – Odvolávanie sa členského štátu na toto právo – Prípustnosť
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 1)
4. Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Právo na riadnu správu vecí verejných – Požiadavka nestrannosti – Pojem
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 1)
5. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Prijatie rozhodnutia o uložení pokuty na záver vyšetrovania vedeného zamestnancami Eurostatu, ktorí sa už predtým zúčastňovali kontrolných návštev v dotknutom členskom štáte – Porušenie požiadavky nestrannosti – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1 a 3; nariadenie Rady č. 479/2009)
6. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Podmienky – Skreslenie údajov, ktorého sa dopustil členský štát vo vzťahu k údajom o jeho deficite – Oznámené údaje, ktoré majú povahu plánovaných údajov – Neexistencia vplyvu
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1; nariadenie Rady č. 479/2009, články 3 a 6)
7. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Podmienky – Skreslenie údajov, ktorého sa dopustil členský štát vo vzťahu k údajom o jeho deficite – Potreba, aby skreslenie údajov ohrozilo koordináciu hospodárskeho a rozpočtového dohľadu – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1)
8. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Podmienky – Existencia úmyslu alebo hrubej nedbanlivosti na strane dotknutého členského štátu – Kritériá posúdenia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1 a 3; nariadenie Rady č. 479/2009, článok 3)
9. Súdne konanie – Uvádzanie nových žalobných dôvodov počas konania – Rozšírenie už uvedeného žalobného dôvodu – Prípustnosť
(Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 127 ods. 1)
10. Právo Európskej únie – Zásady – Zákaz retroaktivity trestných ustanovení – Rozsah pôsobnosti – Pokuty ukladané členskému štátu v rámci hospodárskeho a rozpočtového dohľadu eurozóny – Zahrnutie
(Charta základných práv Európskej únie, článok 49; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1 a článok 9)
11. Právo Európskej únie – Zásady – Zákaz retroaktivity trestných ustanovení – Odvolávanie sa členského štátu na túto zásadu – Prípustnosť
(Charta základných práv Európskej únie, článok 49)
12. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Hospodársky a rozpočtový dohľad eurozóny – Uloženie pokút za manipulovanie štatistických údajov – Pokuty – Výška pokuty – Kritériá – Stanovenie referenčnej sumy vo výške 5 % závažnejšieho vplyvu skreslenia údajov na úroveň deficitu alebo dlhu – Pojem „závažnejší vplyv“
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1173/2011, článok 8 ods. 1; rozhodnutie Komisie 2012/678, článok 14 ods. 2)
1. Rozhodnutie 2015/1289 o uložení pokuty Španielsku za manipuláciu s údajmi o deficite v autonómnej oblasti Valencia nemožno považovať za akt prijatý v rámci výkonu vykonávacej právomoci zverenej Rade v súlade s článkom 291 ods. 2 ZFEÚ. Aj keď je totiž toto rozhodnutie potrebné považovať za akt prijatý v rámci výkonu vykonávacej právomoci, keďže bolo prijaté v rámci uplatnenia právomocí, ktoré Rade priznal článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne, článok 291 ods. 2 ZFEÚ predstavuje len jeden z možných právnych základov spomedzi viacerých možných pre výkon takejto právomoci Radou.
V tejto súvislosti sa článok 291 ods. 2 ZFEÚ týka len tých právne záväzných aktov Únie, pri ktorých je v zásade možné vykonávanie členskými štátmi, podobne ako je to pri aktoch, na ktoré odkazuje článok 291 ods. 1 ZFEÚ, avšak ktoré na rozdiel od nich musia byť z určitého dôvodu vykonané prostredníctvom opatrení, ktoré nebudú prijaté každým z dotknutých členských štátov, ale Komisiou alebo Radou, aby sa tým zabezpečilo jednotné uplatňovanie v rámci Únie. O taký prípad však zjavne nejde pri akte, ktorý stanovuje právomoc spočívajúcu v uložení pokuty členskému štátu. Takýto akt totiž nie je vhodný na to, aby ho vykonávali samotné členské štáty, keďže takéto vykonávanie si vyžaduje prijatie opatrenia donucujúcej povahy voči jednému z nich.
(pozri body 44, 48, 49, 51)
2. Rada neporušila právo na obranu členského štátu, ktorému bola uložená pokuta podľa článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne, keď v rozhodnutí o uložení pokuty vychádzala z informácií, ktoré služba Komisie, konkrétne Eurostat, zhromaždila pri príležitosti návštev vykonaných v uvedenom členskom štáte pred prijatím rozhodnutia o začatí vyšetrovania a pred nadobudnutím účinnosti rozhodnutia 2012/678 o vyšetrovaní a pokutách v súvislosti s manipulovaním štatistických údajov, ako je uvedené v nariadení č. 1173/2011.
Keďže sa totiž v prvom rade viacero návštev uskutočnilo v dotknutom členskom štáte následne po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 1173/2011, skutočnosť, že Eurostat počas nich zhromaždil informácie, nepostihuje napadnuté rozhodnutie vadou spočívajúcou v porušení práva na obranu. V druhom rade nariadenie č. 479/2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, a presnejšie jeho článok 11a predstavuje právny základ umožňujúci Eurostatu zhromažďovať v rámci takýchto návštev informácie týkajúce sa možného skreslenia údajov členského štátu o jeho deficite. Okrem toho z trvalého dialógu, ktorý vedie Eurostat so štatistickými úradmi členských štátov podľa článku 11 nariadenia č. 479/2009, nevyhnutne vyplýva, že Eurostat môže uskutočňovať rôzne návštevy a misie, ktoré si vyžaduje výkon jeho zodpovednosti aj nad rámec návštev, ktoré sú osobitne uvedené v zmienenom článku.
(pozri body 62, 66, 73, 75, 83)
3. Právo na riadnu správu vecí verejných uvedené v článku 41 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie odráža všeobecnú zásadu práva Únie, na ktorú sa môžu vo svoj prospech odvolávať členské štáty.
(pozri bod 89)
4. Inštitúcie Únie sú povinné v rámci administratívnych konaní začatých voči členským štátom, ktoré môžu vyústiť v prijatie rozhodnutia nepriaznivo zasahujúceho do ich právneho postavenia, dodržiavať právo na riadnu správu vecí verejných. Týmto inštitúciám prislúcha osobitne povinnosť postupovať v súlade s požiadavkou nestrannosti v jej dvoch zložkách, ktorými sú jednak subjektívna nestrannosť, v zmysle ktorej žiadny z členov dotknutej inštitúcie nesmie prejavovať osobnú zaujatosť, a jednak objektívna nestrannosť, v zmysle ktorej musí táto inštitúcia poskytnúť dostatočné záruky na vylúčenie akýchkoľvek oprávnených pochybností týkajúcich sa zaujatosti.
Ak boli v tejto súvislosti viacerým inštitúciám Únie priznané vlastné a odlišné zodpovednosti v rámci postupu začatého voči členskému štátu, ktorý môže viesť k rozhodnutiu nepriaznivo zasahujúcemu do jeho právneho postavenia, každá z týchto inštitúcií je povinná v rozsahu, v akom sa jej to týka, postupovať v súlade s požiadavkou objektívnej nestrannosti. V dôsledku toho aj v prípade, že by to bola len jedna z nich, kto porušil túto požiadavku, takéto porušenie môže vyvolať nezákonnosť rozhodnutia, ktoré prijme druhá z nich po skončení dotknutého postupu.
(pozri body 90, 91, 94)
5. Skutočnosť, že vedením postupu vyšetrovania na základe článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne bol poverený tím zložený v značnej časti zo zamestnancov Eurostatu, ktorí sa už predtým zúčastňovali návštev v dotknutom členskom štáte zorganizovaných touto službou na základe nariadenia č. 479/2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, a to v období pred začatím spomenutého postupu, sama osebe neumožňuje dospieť k záveru o tom, že rozhodnutie prijaté po skončení uvedeného postupu je protiprávne z dôvodu porušenia požiadavky objektívnej nestrannosti, ktorou je viazaná Komisia.
Navyše nie je to Eurostat, koho zodpovednosti jasne definuje nariadenie č. 479/2009, ale Komisia, a teda komisári konajúci v rámci kolégia, ktorým článok 8 ods. 3 nariadenia č. 1173/2011 vyhradzuje po prvé právomoc rozhodnúť o začatí postupu vyšetrovania, po druhé zodpovednosť za vedenie vyšetrovania a po tretie oprávnenie predložiť Rade odporúčania a návrhy, ktoré je potrebné prijať po jeho skončení. V tejto súvislosti nariadenie č. 1173/2011 nezveruje zamestnancom Eurostatu žiadnu vlastnú zodpovednosť za vedenie postupu vyšetrovania.
(pozri body 101 – 103)
6. Pôsobnosť článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne pokrýva všetky skreslenia údajov, ktorých sa dopustia členské štáty vo vzťahu k údajom o ich deficite a dlhu, ktoré musia byť oznámené Eurostatu podľa článku 3 nariadenia č. 479/2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, a to vrátane oznámenia údajov o plánovaných hodnotách. Tento záver nespochybňuje ani tvrdenie, že zahrnutie skreslenia údajov týkajúceho sa oznámenia plánovaných údajov do pôsobnosti článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 by pozbavilo článok 6 nariadenia č. 479/2009 jeho pôsobnosti, keďže tento článok umožňuje členským štátom revidovať plánované údaje, ktoré predtým oznámili Eurostatu. Článok 6 nariadenia č. 479/2009 totiž členským štátom ukladá povinnosť oznámiť tak prípady revízie plánovaných údajov, ako aj prípady revízie aktuálnych údajov, a to nezávisle od oprávnenia Rady uložiť im sankciu, ak boli dotknuté údaje predmetom skreslenia údajov.
(pozri body 119 – 121)
7. Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne definuje skreslenie údajov, ktorého sa dopustili členské štáty vzhľadom na predmet, ktorého sa týkajú predmetné údaje, ktorým je konkrétne deficit a dlh dotknutého členského štátu, a to nezávisle od toho, či dôsledkom tohto skreslenia bolo ohrozenie koordinácie a hospodárskeho a rozpočtového dohľadu, ktoré zabezpečujú Rada a Komisia.
(pozri body 124, 125)
8. Posúdenie existencie hrubej nedbanlivosti na strane dotknutého členského štátu na účely kvalifikácie porušenia podľa článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne nezávisí na viac alebo menej obmedzenej povahe nezrovnalostí, stojacich za skreslením údajov, ktorého sa dopustil tento členský štát, ale na tom, v akom rozsahu si tento členský štát nesplnil povinnosť starostlivosti, ktorou je viazaný pri zostavení a overení údajov, ktoré majú byť oznámené Eurostatu podľa článku 3 nariadenia č. 479/2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva.
Keďže začatie vyšetrovania podľa článku 8 ods. 3 nariadenia č. 1173/2011 musia odôvodňovať závažné indície možnej existencie skutočností, ktoré by mohli predstavovať skreslenie údajov, a to buď úmyselné, alebo v dôsledku hrubej nedbanlivosti, existenciu tejto hrubej nedbanlivosti je potrebné posúdiť vzhľadom na skutočnosti zakladajúce skreslenie údajov, pričom sa neprihliada na správania uvedeného členského štátu následne po takomto skreslení. Z toho vyplýva, že ani skutočnosť, že dotknuté skreslenie údajov sa v rámci celého deficitu verejnej správy týka len rozpočtu jedinej autonómnej oblasti, a ani skutočnosť, že členský štát spolupracoval na vyšetrovaní, ktoré viedla Komisia, po tom, ako tejto inštitúcii spontánne oznámil dotknuté nezrovnalosti, nie sú takej povahy, že by mohli spochybniť kvalifikáciu Rady, podľa ktorej ide o hrubú nedbanlivosť.
(pozri body 128 – 131)
9. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 141)
10. Zásada zákazu retroaktivity trestnoprávnych ustanovení predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie. Táto všeobecná zásada práva vyžaduje, aby bola osoba odsúdená za taký trestný čin a z toho dôvodu jej bol uložený taký trest, aký v čase, keď došlo k spáchaniu príslušného skutku alebo opomenutia predstavujúceho tento trestný čin, stanovoval právny poriadok. Konkrétnejšie, táto všeobecná zásada práva sa uplatňuje aj v prípade pokút správnej povahy. V dôsledku toho uloženie pokuty podľa článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne nemožno vyňať spod uplatňovania tejto všeobecnej zásady práva, a to bez ohľadu na skutočnosť, že článok 9 tohto nariadenia spresňuje, že takáto sankcia má administratívny charakter.
(pozri body 145, 146)
11. Členské štáty sú oprávnené odvolávať sa na všeobecnú zásadu zákazu retroaktivity trestných ustanovení s cieľom spochybniť zákonnosť pokút, ktoré im boli uložené v prípade porušenia práva Únie.
(pozri bod 147)
12. Pri výpočte pokuty, ktorá sa má uložiť členskému štátu podľa článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne je potrebné pojem „závažnejší vplyv“ podľa článku 14 ods. 2 rozhodnutia 2012/678 o vyšetrovaní a pokutách v súvislosti s manipulovaním štatistických údajov, ako je uvedené v nariadení č. 1173/2011, vykladať vzhľadom na cieľ sledovaný dotknutým ustanovením tak, že odkazuje na celkový vplyv, ktorý malo skreslenie údajov na deficit alebo dlh členského štátu, ktorý sa takéhoto skreslenia dopustil, a to počas všetkých rokov, ktorých sa týka jeho oznámenie a ktoré sú dotknuté takýmto skreslením údajov.
(pozri bod 162)