Language of document : ECLI:EU:C:2017:982

Mål C‑521/15

Konungariket Spanien

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring – Genomförandebeslut (EU) 2015/1289 – En medlemsstat åläggs böter inom ramen för övervakningen av de offentliga finanserna i euroområdet – Manipulering av statistiska uppgifter avseende underskottet i den aktuella medlemsstaten – Domstols behörighet – Förordning (EU) nr 1173/2011 – Artikel 8.1 och 8.3 – Delegerat beslut 2012/678/EU – Artiklarna 2.1 och 2.3 samt 14.2 – Förordning (EG) nr 479/2009 – Artiklarna 3.1, 8.1 samt 11 och 11a – Rätten till försvar – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 41.1 – Rätten till god förvaltning – Artiklarna 121, 126 och 136 FEUF – Protokoll nr 12 om förfarandet vid alltför stora underskott – De faktiska omständigheterna kring överträdelsen – Felaktiga uppgifter – Fastställande av böternas belopp – Principen att straffrättsliga bestämmelser inte kan ha retroaktiv verkan”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 20 december 2017

1.        Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Genomförandebefogenheter som tilldelats kommissionen och rådet – Den antagna rättsaktens art – Rättsaktens tvingande natur och huruvida den måste kunna genomföras av medlemsstaterna – Räckvidd

(Artikel 291.1 och 291.2 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1; rådets beslut 2015/1289)

2.        Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Antagande av ett sanktionsbeslut med stöd av uppgifter som insamlats innan undersökningen inletts och innan beslutet i vilket tillämpliga bestämmelser vid undersökningar och sanktioner preciseras har antagits – Åsidosättande av berörd medlemsstats rätt till försvar – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1; rådets förordning nr 479/2009, artikel 11 och 11a; kommissionens beslut 2012/678)

3.        Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätten till god förvaltning – Räckvidd – Åberopas av en medlemsstat – Tillåtet

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1)

4.        Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätten till god förvaltning – Krav på opartiskhet – Begrepp

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1)

5.        Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Beslut om sanktioner som antagits efter en undersökning som genomförts av tjänstemän vid Eurostat vilka tidigare deltagit i kontrollbesök i den berörda medlemsstaten – Åsidosättande av kravet på opartiskhet – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1 och 8.3; rådets förordning nr 479/2009)

6.        Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Villkor – Felaktiga uppgifter från en medlemsstat avseende dess budgetunderskott – Förväntade uppgifter – Saknar betydelse

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1; rådets förordning nr 479/2009, artiklarna 3 och 6)

7.        Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Villkor – Felaktiga uppgifter från en medlemsstat avseende dess budgetunderskott – Krav på att dessa kan påverka samordningen och övervakningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1)

8.        Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Villkor – Uppsåt eller grov försumlighet från den berörda medlemsstatens sida – Bedömningskriterier

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1 och 8.3; rådets förordning nr 479/2009, artikel 3)

9.        Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Vidareutveckling av en grund som framförts tidigare – Upptagande till prövning

(Domstolens rättegångsregler, artikel 127.1)

10.      Unionsrätt – Principer – Straffrättsliga bestämmelser kan inte ha retroaktiv verkan – Tillämpningsområde – Böter som åläggs en medlemsstat inom ramen för övervakningen av de offentliga finanserna i euroområdet – Omfattas

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 49; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artiklarna 8.1 och 9)

11.      Unionsrätt – Principer – Straffrättsliga bestämmelser kan inte ha retroaktiv verkan – Åberopas av en medlemsstat – Tillåtet

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 49)

12.      Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet – Åläggande av sanktionsåtgärder på grund av manipulering av statistiska uppgifter – Böter – Belopp – Kriterier – Fastställande av det referensbelopp på 5 procent av den största effekten som de felaktiga uppgifterna haft på underskott eller skulder – Begreppet ”den största effekten”

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1173/2011, artikel 8.1; kommissionens beslut 2012/678, artikel 14.2)

1.      Beslut 2015/1289 om att ålägga Spanien böter för manipuleringen av uppgifter om underskott i den autonoma regionen Valencia kan inte anses utgöra ett beslut som antagits vid utövandet av genomförandebefogenheter som rådet tilldelats med stöd av artikel 291.2 FEUF. Skulle detta beslut anses utgöra en akt som antagits vid utövandet av genomförandebefogenheter, i och med att det antagits av rådet med stöd av de befogenheter som det tilldelats genom artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet, utgör artikel 291.2 FEUF nämligen endast en möjlig rättslig grund bland andra för att rådet ska kunna utöva en sådan befogenhet.

Härav följer att artikel 291.2 FEUF endast avser sådana unionens rättsligt bindande akter som i princip kan genomföras av medlemsstaterna, i likhet med dem som avses i artikel 291.1 FEUF, men vilka i motsats till dessa, av ett visst skäl bör genomföras av kommissionen och rådet, och inte av varje berörd medlemsstat, för att ett enhetligt genomförande ska säkerställas i unionen. Så är uppenbarligen inte fallet med en akt genom vilken det inrättas en befogenhet att ålägga en medlemsstat böter. En sådan akt kan nämligen inte på något sätt genomföras av medlemsstaterna själva, eftersom ett sådant genomförande skulle innebära ett antagande av bindande åtgärder med avseende på en av dem.

(se punkterna 44, 48, 49 och 51)

2.      Det var utan att åsidosätta rätten till försvar hos en medlemsstat som ålagts böter enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet som kommissionen i beslutet om sanktionsåtgärder grundade beslutet på uppgifter som samlats in av en av kommissionens tjänstegrenar, nämligen Eurostat, vid besök i medlemsstaten som skedde innan delegerat beslut 2012/678 om utredningar och böter vid manipulation av statistik enligt förordning nr 1173/2011 trädde i kraft.

Eftersom de olika besöken i den berörda medlemsstaten skedde sedan förordning nr 1173/2011 trätt i kraft, innebär mot denna bakgrund den omständigheten att Eurostat vid dessa besök samlade in information inte att det aktuella beslutet har åsidosatt rätten till försvar. Vidare utgör förordning nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och närmare bestämt artikel 11a, en rättslig grund för Eurostat att under sådana besök samla in information om möjliga felaktiga uppgifter från en medlemsstat avseende dess underskott. Eurostat ska emellertid enligt artikel 11 i förordning nr 479/2009 se till att det förs en kontinuerlig dialog med medlemsstaternas statistikmyndigheter. En sådan kontinuerlig dialog måste dock innebära att Eurostat kan genomföra andra besök och uppdrag för att utföra sina uppgifter, utöver vad som föreskrivs i ovannämnda artikel.

(se punkterna 62, 66, 73, 75 och 83)

3.      Rätten till god förvaltning som den anges i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna återspeglar en allmän princip i unionsrätten, vilken kan åberopas av medlemsstaterna.

(se punkt 89)

4.      Unionens institutioner är skyldiga att respektera rätten till god förvaltning under administrativa förfaranden mot medlemsstater som kan utmynna i beslut som går dem emot. Det ankommer i synnerhet på dessa institutioner att följa kravet på opartiskhet i dess två delar, nämligen dels subjektiv opartiskhet, som innebär att ingen företrädare för den berörda institutionen får ta ställning för en part eller hysa en förutfattad mening, dels objektiv opartiskhet, enligt vilken institutionen ska erbjuda tillräckliga garantier för att utesluta allt tvivel vad gäller en eventuell förutfattad mening.

När flera av unionens institutioner har tilldelats egna och särskilda uppgifter under ett förfarande som inletts mot en medlemsstat och som kan utmynna i ett beslut som går denna emot, är var och en av institutionerna skyldiga att, för sin del, följa kravet på objektiv opartiskhet. Även om endast en av institutionerna har brustit med avseende på detta krav, innebär detta följaktligen att det beslut som antas efter det berörda förfarandet är rättsstridigt.

(se punkterna 90, 91 och 94)

5.      Den omständigheten att kommissionen uppdrog ledningen av ett utredningsförfarande enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet åt en grupp som till stor del bestod av tjänstemän vid Eurostat som redan deltagit i besök som anordnats av denna tjänstegren i den berörda medlemsstaten med stöd av förordning nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, innan förfarandet inleddes, medför inte i sig att domstolen kan slå fast att det beslut som antogs efter utredningsförfarandet i fråga är rättsstridigt på grund av att kommissionen inte uppfyllt kravet på objektiv opartiskhet.

Det är för övrigt inte Eurostat, vars ansvarsområden tydligt anges i förordning nr 479/2009, utan kommissionen, och således dess ledamöter kollektivt, som enligt artikel 8.3 i förordning nr 1173/2011, för det första har befogenhet att besluta om att inleda utredningsförfarandet, för det andra att genomföra utredningen och för det tredje att lämna rådet de rekommendationer och förslag som den anser lämpliga efter utredningsförfarandet. I förordning nr 1173/2011 ges Eurostats tjänstemän inte något eget ansvar för att genomföra utredningsförfarandet.

(se punkterna 101–103)

6.      Tillämpningsområdet för artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet omfattar samtliga fall av lämnande av felaktiga uppgifter från medlemsstater avseende underskott och skulder som ska rapporteras till Eurostat enligt artikel 3 i förordning nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, även förväntade uppgifter. Denna slutsats påverkas inte av argumentet att om lämnande av felaktiga uppgifter avseende förväntade uppgifter skulle inbegripas i tillämpningsområdet för artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011, skulle artikel 6 i förordning nr 479/2009 förlora sin räckvidd, eftersom medlemsstater enligt den sistnämna bestämmelsen kan revidera förväntade uppgifter som redan lämnats till Eurostat. Medlemsstaterna är således skyldiga att meddela såväl revidering av förväntade uppgifter som revidering av faktiska uppgifter, oberoende av rådets befogenhet att ålägga böter om de aktuella uppgifter som lämnats var felaktiga.

(se punkterna 119–121)

7.      I artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet definieras sådant lämnande av uppgifter genom föremålet för uppgifterna, nämligen den aktuella medlemsstatens underskott och skulder, oberoende av huruvida dessa kan påverka samordningen och övervakningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, som ankommer på rådet samt kommissionen.

(se punkterna 124 och 125)

8.      Bedömningen av huruvida den berörda medlemsstaten varit grovt försumlig vid kvalificeringen av en överträdelse enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet beror inte på hur stora de fel som ligger bakom de felaktiga uppgifterna från medlemsstaten är, utan graden av åsidosättande från medlemsstatens sida av det krav på omsorg som ska visas vid utarbetande och kontroll av de uppgifter som Eurostat ska underrättas om enligt artikel 3 i förordning nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Inledandet av utredningsförfarandet enligt artikel 8.3 i förordning nr 1173/2011 ska motiveras av allvarliga indikationer på att omständigheter föreligger som skulle kunna utgöra lämnande av felaktiga uppgifter, avsiktligt eller av grov försumlighet. Härav följer att frågan huruvida det förekommit grov försumlighet ska bedömas mot bakgrund av de omständigheter som utgör lämnande av felaktiga uppgifter, utan hänsyn till nämnda medlemsstats handlande sedan uppgifterna lämnats. Således kan varken den omständigheten att de aktuella felaktiga uppgifterna endast avser underskottet i en enda autonom enhet, inom ramen för hela underskottet i de offentliga finanserna, eller att den berörda medlemsstaten samarbetat under kommissionens utredning, efter att självmant ha uppmärksammat kommissionen på de aktuella felaktigheterna, påverka kommissionens bedömning att det rör sig om grov försumlighet.

(se punkterna 128–131)

9.      Se domen.

(se punkt 141)

10.    Principen om att straffrättsliga bestämmelser inte kan ha retroaktiv verkan utgör en allmän princip i unionsrätten. Enligt denna allmänna rättsprincip krävs att den överträdelse som läggs en person till last och den påföljd som åläggs måste motsvara vad som föreskrevs vid tidpunkten då det handlande eller den underlåtelse som utgör överträdelsen ägde rum. Denna allmänna princip är närmare bestämt även tillämplig på böter av administrativ karaktär. Nämnda princip ska således tillämpas på åläggande av böter med stöd av artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet, trots att dessa enligt artikel 9 i förordningen är av administrativ karaktär.

(se punkterna 145 och 146)

11.    Medlemsstaterna har rätt att åberopa den allmänna principen om att straffrättsliga bestämmelser inte kan ha retroaktiv verkan för att ifrågasätta lagenligheten av böter som åläggs dem för åsidosättande av unionsrätten.

(se punkt 147)

12.    Vid beräkningen av de böter som ska åläggas en medlemsstat med stöd av artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet ska begreppet ”den största effekten” i den mening som avses i artikel 14.2 i beslut 2012/678 om utredningar och böter vid manipulation av statistik enligt förordning nr 1173/2011, mot bakgrund av bestämmelsens syfte, tolkas så, att det avser den totala effekten som de felaktiga uppgifterna haft på underskott eller skulder i den medlemsstat som lämnat uppgifterna, under samtliga år som omfattas av delgivningen och som avser sådana underrättelser.

(se punkt 162)