TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija)
SPRENDIMAS
2009 m. vasario 19 d.(*)
„EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas – Laisvė teikti paslaugas – Pareiga turėti vizą norint įvažiuoti į valstybės narės teritoriją“
Byloje C‑228/06
dėl Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Vokietija) 2006 m. kovo 30 d. Sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2006 m. gegužės 19 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Mehmet Soysal,
Ibrahim Savatli
prieš
Bundesrepublik Deutschland,
dalyvaujant
Bundesagentur für Arbeit,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas P. Jann, teisėjai M. Ilešič, A. Tizzano, A. Borg Barthet ir J.‑J. Kasel (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorė K. Sztranc‑Sławiczek, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2008 m. spalio 8 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– M. Soysal ir I. Savatli, atstovaujamų advokato R. Gutmann,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos M. Lumma ir J. Möller,
– Danijos vyriausybės, atstovaujamos R. Holdgaard,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos G. Karipsiadis ir T. Papadopoulou,
– Slovėnijos vyriausybės, atstovaujamos T. Mihelič,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos M. Wilderspin ir G. Braun,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su Papildomo protokolo, 1970 m. lapkričio 23 d. pasirašyto Briuselyje ir Bendrijos vardu sudaryto, aprobuoto bei patvirtinto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72 (OL L 293, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 41; toliau – Papildomas protokolas), 41 straipsnio 1 dalies išaiškinimu.
2 Šis prašymas buvo pateiktas sprendžiant Turkijos piliečių M. Soysal ir I. Savatli ginčą su Vokietijos Federacine Respublika dėl Turkijos tolimųjų reisų vairuotojų pareigos gauti vizą, kad galėtų teikti tarptautinio prekių pervežimo automobilių keliais paslaugas.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
EEB ir Turkijos asociacija
3 Pagal susitarimo, įsteigiančio Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją, kuris 1963 m. rugsėjo 12 d. pasirašytas Ankaroje Turkijos Respublikos ir EEB valstybių narių bei Bendrijos ir kuris pastarosios vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB (OL 217, 1964, p. 3685; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 10; toliau – Asociacijos susitarimas), 2 straipsnio 1 dalį šio susitarimo tikslas – skatinti nuolatinį ir subalansuotą Susitariančiųjų Šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, taip pat ir darbo jėgos srityje, laipsniškai tarpusavyje įgyvendinant laisvą asmenų judėjimą (Asociacijos susitarimo 12 straipsnis) bei panaikinant įsisteigimo laisvės apribojimus (šio susitarimo 13 straipsnis) ir paslaugų teikimo laisvės apribojimus (šio susitarimo 14 straipsnis) tam, kad pagerėtų Turkijos gyventojų gyvenimo lygis ir vėliau tai padėtų Turkijai įstoti į Bendriją (šio susitarimo ketvirta konstatuojamoji dalis ir 28 straipsnis).
4 Šiam tikslui pasiekti Asociacijos susitarime numatytas parengiamasis etapas, kuriuo Turkija, Bendrijos padedama, stiprina savo ekonomiką (Asociacijos susitarimo 3 straipsnis), pereinamasis etapas, kuriuo užtikrinamas laipsniškas muitų sąjungos sukūrimas ir ekonominės politikos suvienodinimas (šio susitarimo 4 straipsnis), bei baigiamasis etapas, pagrįstas muitų sąjunga ir reiškiantis Susitariančiųjų Šalių ekonominės politikos derinimo sustiprinimą (šio susitarimo 5 straipsnis).
5 Asociacijos susitarimo 6 straipsnis suformuluotas taip:
„Siekdamos užtikrinti asociacijos režimo taikymą ir laipsnišką plėtrą, Susitariančiosios Šalys renkasi Asociacijos taryboje, kuri veikia neviršydama Susitarimo jai suteiktų įgaliojimų.“
6 Pagal Asociacijos susitarimo II antraštinės dalies „Pereinamojo etapo įgyvendinimas“ 8 straipsnį:
„Siekiant įvykdyti 4 straipsnyje nurodytus tikslus, Asociacijos taryba iki pereinamojo etapo pradžios laikinojo protokolo 1 straipsnyje numatyta tvarka nustato nuostatų, susijusių su sritimis, kurioms taikoma Bendrijos steigimo sutartis ir į kurias turės būti atsižvelgta, pirmiausia tas, kurioms taikoma ši antraštinė dalis, taip pat bet kokios apsaugos sąlygos, kurios gali prireikti, įgyvendinimo sąlygas, tvarką ir tempą.“
7 Asociacijos susitarimo 12–14 straipsniai yra tos pačios II antraštinės dalies 3 skyriuje „Kitos ekonominio pobūdžio nuostatos“.
8 12 straipsnis numato:
„Siekdamos palaipsniui tarpusavyje įgyvendinti laisvą asmenų judėjimą, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš (EB 39), (EB 40) ir (EB 41) straipsnių.“
9 13 straipsnyje nurodyta:
„Siekdamos panaikinti įsisteigimo laisvės tarpusavio apribojimus, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš (EB 43–46) ir (EB 48) straipsnių.“
10 14 straipsnis skelbia:
„Siekdamos panaikinti paslaugų teikimo laisvės tarpusavio apribojimus, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš (EB 45), (EB 46) ir (EB 48–54) straipsnių.“
11 Pagal Asociacijos susitarimo 22 straipsnio 1 dalį:
„Kad būtų įvykdyti Susitarime numatyti tikslai, Susitarime numatytais atvejais Asociacijos taryba turi sprendimo teisę. Kiekviena iš Šalių privalo imtis priemonių, kurių reikia priimtiems sprendimams vykdyti. <...>“
12 Papildomo protokolo, kuris, vadovaujantis jo 62 straipsniu, sudaro neatskiriamą Asociacijos susitarimo dalį, 1 straipsnyje nurodyta, kad jis nustato šio Susitarimo 4 straipsnyje nurodyto pereinamojo etapo įgyvendinimo sąlygas, tvarką ir grafikus.
13 Papildomo protokolo II antraštinės dalies „Asmenų ir paslaugų judėjimas“ I skyrius skirtas „Darbuotojams“, o II skyrius – „Įsisteigimo teisei, paslaugoms ir transportui“.
14 Papildomo protokolo 36 straipsnis, esantis minėtame I skyriuje, numato, kad darbuotojų judėjimo tarp Bendrijos valstybių narių ir Turkijos laisvė bus laipsniškai užtikrinama nuo dvyliktųjų metų pabaigos iki dvidešimt antrųjų metų nuo šio Susitarimo įsigaliojimo dienos pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnyje nustatytus principus ir kad Asociacijos taryba nusprendžia, kokias tuo tikslu reikia nustatyti taisykles.
15 Papildomo protokolo II antraštinės dalies II skyriaus 41 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Susitariančiosios Šalys susilaiko nuo bet kokių naujų įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu įvedimo.
2. Asociacijos taryba pagal Asociacijos susitarimo 13 ir 14 straipsniuose nustatytus principus nustato Susitariančiųjų Šalių laipsniško įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu panaikinimo grafiką ir taisykles.
Asociacijos taryba, nustatydama tokias įvairias veiklos klases reglamentuojančias taisykles bei grafiką, atsižvelgia į šiose srityse Bendrijos jau patvirtintas atitinkamas priemones, taip pat į tam tikras Turkijos ekonomines ir socialines aplinkybes. Pirmenybė teikiama veiklai, kuri labiausiai prisideda prie gamybos ir prekybos plėtros.“
16 Nustatyta, kad Asociacijos susitarimu įsteigta Asociacijos taryba, kurią sudaro valstybių narių vyriausybių, Europos Sąjungos Tarybos bei Europos Bendrijų Komisijos atstovai ir Turkijos vyriausybės atstovai, Papildomo protokolo 41 straipsnio 2 dalies pagrindu iki šiol nepriėmė nė vieno sprendimo.
17 Papildomo protokolo IV antraštinėje dalyje „Bendrosios ir baigiamosios nuostatos“ esantis 59 straipsnis suformuluotas taip:
„Srityse, kuriose taikomas šis Protokolas, Turkijai nesudaromos palankesnės sąlygos nei tos, kurias valstybės narės pagal Bendrijos steigimo sutartį sudaro viena kitai.“
Reglamentas (EB) Nr. 539/2001
18 Remiantis 2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 539/2001, nustatančio trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 81, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 65), 1 straipsnio 1 dalimi:
„I priede išvardytų trečiųjų šalių piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizą.“
19 Iš I priedo matyti, kad Turkijos Respublika yra tarp valstybių, esančių šiame priede pateiktame sąraše.
20 Reglamento Nr. 539/2001 pirmoje konstatuojamojoje dalyje primenama, kad 61 straipsnis nurodo priimti taisykles dėl vizų numatomam atvykimui, kurio trukmė neviršija trijų mėnesių, ir dėl to nustatyti sąrašą tų trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines valstybių narių sienas, privalo turėti vizas, o taip pat tų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, „kaip vieną iš šalutinių priemonių, kurios yra tiesiogiai susijusios su laisvu asmenų judėjimu laisvės, saugumo ir teisingumo srityje“.
Nacionalinės teisės aktai
21 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad 1973 m. sausio 1 d., kurią Papildomas protokolas įsigaliojo Vokietijos Federacinės Respublikos atžvilgiu, Turkijos piliečiai, kurie, kaip pareiškėjai pagrindinėje byloje, šioje valstybėje narėje užsiėmė ne ilgesnės nei dviejų mėnesių trukmės veikla tarptautinio prekių pervežimo automobilių keliais srityje, neprivalėjo gauti leidimo atvykti į Vokietijos teritoriją. Remiantis 1969 m. kovo 12 d. paskelbtos redakcijos Nutarimu dėl Užsieniečių įstatymo įgyvendinimo (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes; BGBl. 1969 I, p. 207) 1 straipsnio 2 dalies 2 punktu, tokie Turkijos piliečiai turėjo teisę įvažiuoti į Vokietiją be vizų.
22 Minėtiems piliečiams bendroji pareiga turėti vizas buvo pradėta taikyti tik įsigaliojus 1980 m. liepos 1 d. Vienuoliktajam nutarimui dėl Nutarimo dėl Užsieniečių įstatymo įgyvendinimo pakeitimo (BGBl. 1980 I, p. 782).
23 Dabartiniu metu Turkijos piliečių, kokie yra pareiškėjai pagrindinėje byloje, pareiga turėti vizą norint atvykti į Vokietiją nustatyta 2004 m. liepos 30 d. Užsieniečių buvimo Vokietijos Federacinės Respublikos teritorijoje įstatymo (Aufenthaltsgesetz; BGBl. 2004 I, p. 1950, toliau – Aufenthaltsgesetz), kuris pakeitė Užsieniečių įstatymą (Ausländergesetz) ir įsigaliojo 2005 m. liepos 1 d., 4 straipsnio 1 dalyje ir 6 straipsnyje bei Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 1 dalyje kartu su I priedu.
24 Aufenthaltsgesetz 4 straipsnio „Reikalavimas turėti leidimą būti nacionalinėje teritorijoje“ 4 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„1. Norėdami įvažiuoti į Vokietijos teritoriją ir būti joje, užsieniečiai turi turėti leidimą būti nacionalinėje teritorijoje, jeigu Europos Sąjungos teisė arba teisės aktai nenumato kitaip arba jeigu asmuo turi teisę būti šalyje remiantis 1963 m. rugsėjo 12 d. Susitarimu, įsteigiančiu Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją <...>. Leidimas būti šalyje išduodamas kaip:
1) viza (6 straipsnis)
2) leidimas laikinai gyventi (7 straipsnis) arba
3) leidimas nuolat gyventi (9 straipsnis).“
25 Aufenthaltsgesetz 6 straipsnyje „Vizos“ numatyta:
„1. Užsieniečiui gali būti išduota:
1) tranzitinė Šengeno viza arba
2) Šengeno viza būti iki trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmo įvažiavimo dienos (trumpalaikiai apsilankymai),
jeigu yra įvykdytos Konvencijoje dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo ir šiuo klausimu priimtuose įgyvendinančiuose teisės aktuose numatytos jų išdavimo sąlygos. Išimtiniais atvejais, dėl tarptautinių arba humanitarinių priežasčių arba siekiant užtikrinti politinius Vokietijos Federacinės Respublikos interesus, Šengeno viza gali būti išduota, kai Konvencijoje dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo numatytos išdavimo sąlygos nėra įvykdytos. Tokiais atvejais vizos galiojimas turi būti apribotas Vokietijos Federacinės Respublikos teritorija.
2. Viza trumpalaikiams apsilankymams, kurios galiojimo laikas yra iki penkerių metų, gali būti išduota ir keliems apsilankymams su sąlyga, kad buvimo laikotarpis kiekvieną kartą negali viršyti trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmos įvažiavimo dienos.
3. Pagal 1 dalies pirmą sakinį išduota Šengeno viza ypatingais atvejais gali būti pratęsta taip, kad bendra buvimo trukmė neviršytų trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmo įvažiavimo dienos. Tokia taisyklė taip pat taikoma tuomet, kai vizą yra išdavusi kitos Šengeno susitarimui priklausančios valstybės užsienio atstovybė. Kitiems trims mėnesiams per šešių mėnesių laikotarpį viza gali būti pratęsta tik 1 dalies antrame sakinyje nurodytomis sąlygomis.
4. Ilgesniems apsilankymams reikalinga Vokietijos Federacinės Respublikos viza (nacionalinė viza), išduodama prieš įvažiuojant į šalį. Jai išduoti taikomos leidimams laikinai gyventi ir leidimams nuolatos gyventi galiojančios nuostatos. <...>“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
26 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad M. Soysal ir I. Savatli yra Turkijoje gyvenantys Turkijos piliečiai, dirbantys Turkijoje įsikūrusioje tarptautinio prekių pervežimo veikla užsiimančioje bendrovėje sunkvežimių, priklausančių vienai Vokietijos bendrovei ir įregistruotų Vokietijoje, vairuotojais.
27 Iki 2000 m. Vokietijos Federacinė Respublika pareiškėjams pagrindinėje byloje, pateikusiems atitinkamus prašymus, kelis kartus yra išdavusi įvažiavimo vizas kaip Turkijoje įregistruotų sunkvežimių vairuotojams, kad jie galėtų teikti paslaugas Vokietijoje.
28 Po to, kai buvo nustatyta, kad pareiškėjai vairavo Vokietijoje įregistruotus sunkvežimius, Stambule esantis Vokietijos generalinis konsulatas atsisakė patenkinti jų prašymus išduoti vizas, pateiktus 2001 ir 2002 metais.
29 Sprendimą atsisakyti išduoti vizas M. Soysal ir I. Savatli apskundė Verwaltungsgericht Berlin (Berlyno administracinis teismas) prašydami pripažinti, kad jie, kaip sunkvežimių vairuotojai, teikiantys tarptautinio prekių pervežimo paslaugas, turi teisę įvažiuoti į Vokietiją be vizų. Šiuo klausimu jie remiasi Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta „standstill“ sąlyga, kuri, jų manymu, draudžia jų atžvilgiu taikyti mažiau palankesnes patekimo į Vokietijos teritoriją sąlygas nei buvusios tuo metu, kai Vokietijos Federacinei Respublikai įsigaliojo minėtas Papildomas protokolas, t. y. 1973 m. sausio 1 dieną. Tuomet vizų tokiai veiklai kaip jų nereikėjo, o toks reikalavimas buvo nustatytas tik 1980 metais. Be to, minėta sąlyga turi viršenybę Reglamente 539/2001/EB, kuris buvo priimtas vėliau nei nurodyta data, nustatytos pareigos turėti vizą atžvilgiu.
30 Kadangi Verwaltungsgericht Berlin 2002 m. liepos 3 d. Sprendimu atmetė jų skundą, M. Soysal ir I. Savatli pateikė apeliacinį skundą Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlyno ir Brandenburgo vyriausiasis administracinis teismas), kuris mano, kad jo nagrinėjamo ginčo sprendimas priklauso nuo to, kaip turi būti aiškinama Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis.
31 Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pareiškėjai pagrindinėje byloje dirba tolimųjų reisų vairuotojais Turkijoje buveinę turinčioje įmonėje, kuri teisėtai teikia paslaugas Vokietijoje. Visų pirma jie nedirbo Vokietijos bendrovei, kurios vardu įregistruoti sunkvežimiai naudojami prekėms pervežti, kaip laikinai išnuomoti darbuotojai – tam pagal Vokietijos teisę reikalingas leidimas, – nes įgaliojimus duoti šiems darbuotojams nurodymus dėl jų darbo atlikimo iš esmės, taip pat ir jiems dirbant minėtoje įmonėje, turi juos įdarbinusi Turkijos bendrovė.
32 Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad iš 2003 m. spalio 21 d. Sprendimo Abatay ir kt. (C‑317/01 ir C‑369/01, Rink. p. I‑12301, 106 punktas) matyti, jog darbuotojai turkai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, savo vykdomos veiklos atžvilgiu turi teisę remtis Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi.
33 Galiausiai įsigaliojant minėtam protokolui tokie darbuotojai, dirbę Vokietijoje tarptautinio prekių pervežimo automobilių keliais srityje, turėjo teisę atvykti į šios valstybės narės teritoriją be vizų, nes tokia pareiga Vokietijos teisėje buvo nustatyta tik nuo 1980 m. liepos 1 dienos.
34 Tačiau, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, iki šiol nėra Teisingumo Teismo praktikos klausimu, ar tai, kad nacionalinė užsieniečių teisinę padėtį reglamentuojanti teisė arba Bendrijos teisė nustato pareigą turėti vizą, yra „nauji“ laisvo paslaugų teikimo „apribojimai“ Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies prasme.
35 Iš tiesų, nors 2000 m. gegužės 11 d. Sprendimo Savas (C‑37/98, Rink. p. I‑2927) 69 ir 70 punktai ir gali patvirtinti aiškinimą, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas bendras draudimas bloginti sąlygas, taikomas taip pat ir teisei įvažiuoti bei teisei būti šalyje, t. y. pakanka nustatyti, ar nagrinėjamos nuostatos tikslas arba pasekmė yra tai, kad Turkijos piliečių padėčiai įsisteigimo laisvės arba laisvo paslaugų teikimo srityse taikomos griežtesnės sąlygos nei tos, kurios galiojo Papildomo protokolo įsigaliojimo metu“ (šia prasme žr. minėto sprendimo Abatay ir kt. 116 punktą), šiam aiškinimui buvo prieštaraujama pateikiant argumentą, kad ši nuostata negali reikšti valstybių narių bendrųjų reglamentavimo įgaliojimų, kurie kokiu nors būdu galėtų daryti poveikį Turkijos piliečių padėčiai, susilpninimo.
36 Be to, net jei Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies tekstas, kuriame nurodytos „Susitariančiosios Šalys“, atrodytų, patvirtina teiginį, kad šioje nuostatoje įtvirtinta „standstill“ sąlyga taikoma ne tik valstybių narių, bet ir iš antrinės Bendrijos teisės išplaukiančioms taisyklėms, Teisingumo Teismas šiuo klausimu dar nėra pasakęs savo nuomonės.
37 Būtent tokiomis aplinkybėmis Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar <...> Papildomo protokolo <...> 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad tai, jog Turkijos pilietis, dirbantis tarptautiniais pervežimais užsiimančioje Turkijos įmonėje vairuotoju ir vairuojantis Vokietijoje įregistruotą sunkvežimį, norėdamas įvažiuoti į Vokietiją, pagal <...> Aufenthaltsgesetz 4 straipsnio 1 dalį ir 6 straipsnį bei <...> Reglamento (EB) Nr. 539/2001 1 straipsnio 1 dalį turi turėti Šengeno vizą, nors Papildomo protokolo įsigaliojimo metu į (Vokietiją) galėjo įvažiuoti be vizos, yra laisvo paslaugų judėjimo apribojimas?
2. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad pirmame klausime nurodytiems Turkijos piliečiams nereikia vizos įvažiuoti į Vokietiją?“
Dėl Teisingumo Teismo kompetencijos
38 Vokietijos vyriausybės manymu, šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra „nepriimtinas“, nes į Teisingumo Teismą kreipęsis teismas nėra teismas, kurio sprendimai pagal nacionalinę teisę toliau teismine tvarka neskundžiami EB 68 straipsnio 1 dalies prasme, o pateikti klausimai susiję su Tarybos reglamento, priimto remiantis EB sutarties trečiosios dalies IV antraštine dalimi, galiojimu.
39 Su tokiais argumentais negalima sutikti.
40 Iš tiesų, kaip matyti iš pačių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimų teksto, šie klausimai aiškiai susiję tik su EEB ir Turkijos asociacijos teisės aktų, visų pirma Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies, aiškinimu.
41 Todėl į Teisingumo Teismą kreiptasi teisėtai pagal EB 234 straipsnį (žr. 1990 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Sevince, C‑192/89, Rink. p. I‑3461, 8–11 punktus ir nurodytą teismo praktiką), taigi aplinkybė, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepaminėtas tarp nurodytųjų EB 68 straipsnio 1 dalyje, kuri yra minėto EB 234 straipsnio išimtis, yra nereikšminga.
42 Esant tokioms aplinkybėms, Teisingumo Teismas yra kompetentingas priimti sprendimą dėl Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg pateiktų klausimų.
Dėl prejudicinių klausimų
43 Savo dviem klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, jog ja uždraudžiama po šio protokolo įsigaliojimo įvesti reikalavimą turėti vizą kaip sąlygą, kad Turkijos piliečiai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, galėtų įvažiuoti į valstybės narės teritoriją turėdami tikslą šioje valstybėje narėje teikti paslaugas Turkijoje įsteigtos įmonės vardu.
44 Pirmiausia reikia priminti, kad pareiškėjai pagrindinėje byloje yra automobilių vairuotojai turkai, gyvenantys Turkijoje ir dirbantys šioje valstybėje įsteigtoje tarptautinių pervežimų bendrovėje, reguliariai pervežantys prekes tarp Turkijos ir Vokietijos pastarojoje valstybėje įregistruotais sunkvežimiais. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatavo, kad ir pats pervežimas, ir vairuotojų veiksmai pervežant prekes yra visiškai teisėti.
45 Siekiant nustatyti tikslią Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies taikymo sritį tokioje situacijoje, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, pirmiausia reikia priminti, kad iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, jog ši nuostata veikia tiesiogiai. Iš tiesų šioje nuostatoje aiškiais, tiksliais ir besąlygiškais žodžiais įtvirtinta nedviprasmiška „standstill“ sąlyga, kuri išreiškia Susitariančiųjų Šalių prisiimtą įsipareigojimą, teisiškai suformuluotą kaip paprasčiausias susilaikymas (žr. minėto sprendimo Savas 46–54 punktus ir 71 punkto antrą įtrauką, minėto sprendimo Abatay ir kt. 58 ir 59 punktus bei 117 punkto pirmą įtrauką ir 2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Tum ir Dari, C‑16/05, Rink. p. I‑7415, 46 punktą). Todėl teisėmis, kurias ši nuostata suteikia Turkijos piliečiams, kuriems ji yra taikoma, gali būti remiamasi valstybių narių teismuose (žr., be kita ko, minėtų sprendimų Savas 54 punktą ir Tum ir Dari 46 punktą).
46 Toliau reikia paaiškinti, kad automobilių vairuotojai turkai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, dirbantys Turkijoje įsteigtoje įmonėje ir teisėtai teikiantys paslaugas valstybėje narėje, gali pagrįstai remtis Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi, nes paslaugų teikėjo darbuotojai yra būtini, kad šis galėtų teikti savo paslaugas (žr. minėto sprendimo Abatay ir kt. 106 punktą ir 117 punkto penktą įtrauką).
47 Galiausiai nusistovėjusioje teismo praktikoje nurodyta, kad net jei Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta „standstill“ sąlyga, remiantis vien Bendrijos teisiniu reglamentavimu, savaime negali Turkijos piliečiams suteikti įsisteigimo teisės ir su šia teise susijusios teisės būti valstybės teritorijoje, taip pat teisės laisvai teikti paslaugas ar teisės atvykti į kurios nors valstybės teritoriją (žr. minėtų sprendimų Savas 64 punktą ir 71 punkto trečią įtrauką, sprendimo Abatay ir kt. 62 punktą ir sprendimo Tum ir Dari 52 punktą), tai dar nereiškia, kad tokia sąlyga apskritai draudžia bet kokią naują priemonę, kurios tikslas ar pasekmė būtų tai, jog Turkijos piliečio naudojimuisi minėtomis ekonominėmis laisvėmis nacionalinėje teritorijoje būtų numatytos labiau ribojančios sąlygos nei tos, kurios jo atžvilgiu buvo taikomos atitinkamoje valstybėje narėje Papildomo protokolo įsigaliojimo metu (žr. minėtų sprendimų Savas 69 punktą ir 71 punkto ketvirtą įtrauką, Abatay ir kt. 66 punktą ir 117 punkto antrą įtrauką bei Tum ir Dari 49 ir 53 punktus).
48 Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis draudžia valstybės narės teisiniame reglamentavime nustatyti reikalavimą, kurio joje nebuvo Papildomo protokolo įsigaliojimo metu, turėti darbo leidimą tam, kad Turkijoje įsteigta įmonė ir jos darbuotojai – Turkijos piliečiai – galėtų teikti paslaugas šios valstybės teritorijoje (minėto sprendimo Abatay ir kt. 117 punkto šešta įtrauka).
49 Be to, Teisingumo Teismas nusprendė, kad minėta nuostata taip pat draudžia nuo Papildomo protokolo įsigaliojimo nustatyti bet kokius naujus naudojimosi įsisteigimo laisve apribojimus, kurie susiję su materialinėmis ir (arba) procedūrinėmis Turkijos piliečių leidimo atvykti į atitinkamos valstybės narės teritoriją, kur šie asmenys ketina užsiimti profesine savarankiškai dirbančių asmenų veikla, sąlygomis (minėto sprendimo Tum ir Dari 69 punktas).
50 Šiose bylose buvo norima išsiaiškinti, ar nacionalinės teisės aktai, Turkijos piliečiams, ketinantiems atvykti į valstybės narės teritoriją arba užsiimti profesine veikla, nustatę griežtesnes materialines ir (arba) procedūrines sąlygas nei tos, kurios jiems buvo taikomos atitinkamoje valstybėje narėje Papildomo protokolo įsigaliojimo metu, galėjo būti laikomi naujais apribojimais šio protokolo 41 straipsnio 1 dalies prasme.
51 Apie tai kalbama ir pagrindinėje byloje. Iš tiesų iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą išplaukia, kad tuo metu, kai Vokietijos Federacinei Respublikai įsigaliojo Papildomas protokolas, t. y. 1973 m. sausio 1 d., Turkijos piliečiai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, Vokietijoje užsiimantys paslaugų teikimo veikla tarptautinio prekių pervežimo automobilių keliais srityje Turkijos įmonės vardu, turėjo teisę atvykti šiuo tikslu į šios valstybės narės teritoriją neprivalėdami iš anksto gauti vizą.
52 Tik nuo 1980 m. liepos 1 d. Vokietijos užsieniečių įstatymas trečiųjų valstybių piliečiams, įskaitant turkus, norintiems užsiimti tokia veikla Vokietijoje, nustatė reikalavimą gauti vizą. Dabartiniu metu Turkijos piliečių, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, pareiga turėti vizą norint patekti į Vokietijos teritoriją numatyta Aufenthaltsgesetz, kuris nuo 2005 m. liepos 1 d. pakeitė Užsieniečių įstatymą.
53 Žinoma, Aufenthaltsgesetz yra tik Bendrijos antrinės teisės akto, šiuo atveju – Reglamento Nr. 539/2001, kuris, kaip matyti iš jo pirmos konstatuojamosios dalies, yra šalutinė priemonė, tiesiogiai susijusi su laisvu asmenų judėjimu laisvės, saugumo ir teisingumo srityje ir priimta remiantis EB 62 straipsnio 2 punkto b ir i papunkčiais, įgyvendinimas atitinkamoje valstybėje narėje.
54 Taip pat teisinga, kad, kaip pastebėjo Komisija per posėdį, Aufenthaltsgesetz 4 straipsnio 1 dalyje ir 6 straipsnio 2 dalyje numatytai Šengeno vizai taikomos sąlygos suteikia tam tikrų privalumų, palyginti su sąlygomis, kurios buvo taikomos Turkijos piliečiams, esantiems pareiškėjų pagrindinėje byloje situacijoje, Papildomo protokolo įsigaliojimo šioje valstybėje metu. Išties šie piliečiai turėjo tik ribotą teisę patekti tik į Vokietijos teritoriją, o pagal Aufenthaltsgesetz 6 straipsnio 2 dalį išduota viza suteikia jiems teisę laisvai judėti visoje valstybių, esančių susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. Šengene (Liuksemburgas) sudaryto Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (OL L 239, p. 13), sukonkretinto 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytoje Konvencijoje dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo (OL L 239, p. 19), numatančioje bendradarbiavimo priemones, skirtas užtikrinti visų Susitariančiųjų Šalių teritorijos apsaugą kompensuojant vidaus sienų panaikinimą, šalimis, teritorijoje.
55 Tačiau, kalbant apie Turkijos piliečius, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, kurie valstybės narės teritorijoje ketina pasinaudoti asociacijos susitarime numatyta laisvo paslaugų judėjimo teise, tai dar nereiškia, kad nacionalinės teisės aktas, nustatantis šiai veiklai sąlygą gauti vizą, kurios, beje, negalima reikalauti iš Bendrijos piliečių, gali faktiškai trukdyti naudotis šia laisve dėl visų pirma papildomų ir nuolatinių administracinių bei finansinių išlaidų, kurios patiriamos siekiant gauti tokį ribotos galiojimo trukmės leidimą. Be to, tuo atveju, priimamas sprendimas atmesti prašymą išduoti vizą, kaip yra pagrindinėje byloje, tokio pobūdžio teisės aktas kliudo pasinaudoti šia laisve.
56 Iš to išplaukia, kad tokio teisės akto, kurio 1973 m. sausio 1 d. nebuvo, pasekmė yra bent jau ta, kad Turkijos piliečių, kaip antai pareiškėjų pagrindinėje byloje, naudojimuisi savo ekonominėmis laisvėmis, kurias užtikrina asociacijos susitarimas, nustatytos labiau ribojančios sąlygos nei sąlygos, taikytos atitinkamoje valstybėje narėje Papildomo protokolo įsigaliojimo metu.
57 Esant tokioms aplinkybėms, reikia daryti išvadą, kad toks teisės aktas, koks yra nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, yra „naujas“ Turkijoje gyvenančių Turkijos piliečių teisės laisvai teikti paslaugas Vokietijoje „apribojimas“ Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies prasme.
58 Šios išvados negali paneigti aplinkybė, kad dabartiniu metu Vokietijoje galiojantis teisės aktas tik įgyvendina Bendrijos antrinės teisės nuostatą.
59 Šiuo klausimu pakanka priminti, kad Bendrijos sudarytų tarptautinių susitarimų viršenybė Bendrijos antrinės teisės atžvilgiu reikalauja ją aiškinti kiek įmanoma labiau atsižvelgiant į šiuos susitarimus (žr. 1996 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C‑61/94, Rink. p. I‑3989, 52 punktą).
60 Be to, negali būti sutinkama su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytu prieštaravimu, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos „standstill“ sąlygos taikymas lemtų įstatymų leidėjui suteiktų bendrųjų reglamentavimo įgaliojimų susilpninimą.
61 Iš tiesų taisyklių, vienodai taikomų Turkijos piliečiams ir Bendrijos piliečiams, priėmimas šiai sąlygai neprieštarauja. Be to, jeigu tokios taisyklės būtų taikomos Bendrijos piliečiams, tačiau netaikomos Turkijos piliečiams, pastarieji būtų palankesnėje situacijoje nei pirmieji, o tai aiškiai prieštarautų Papildomo protokolo 59 straipsnio reikalavimui, pagal kurį Turkijos Respublikai negali būti sudaromos palankesnės sąlygos nei tos, kurias valstybės narės pagal Sutartį sudaro viena kitai.
62 Atsižvelgiant į visa tai, kas pasakyta, į pateiktus klausimus reikia atsakyti taip: Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama kaip draudžianti įsigaliojus šiam protokolui įvesti reikalavimą turėti vizą tam, kad Turkijos piliečiai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, galėtų įvažiuoti į valstybės narės teritoriją turėdami tikslą šioje valstybėje narėje teikti paslaugas Turkijoje įsteigtos įmonės vardu, nes protokolo įsigaliojimo metu tokios vizos nebuvo reikalaujama.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
63 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
Papildomo protokolo, 1970 m. lapkričio 23 d. pasirašyto Briuselyje ir Bendrijos vardu sudaryto, aprobuoto bei patvirtinto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72, 41 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama kaip draudžianti įsigaliojus šiam protokolui įvesti reikalavimą turėti vizą tam, kad Turkijos piliečiai, kaip antai pareiškėjai pagrindinėje byloje, galėtų įvažiuoti į valstybės narės teritoriją turėdami tikslą šioje valstybėje narėje teikti paslaugas Turkijoje įsteigtos įmonės vardu, nes protokolo įsigaliojimo metu tokios vizos nebuvo reikalaujama.
Parašai.