Affaire T‑776/20
Robert Stockdale
contre
Conseil de l’Union européenne e.a
Arrêt du Tribunal (septième chambre élargie) du 26 juillet 2023
« Recours en annulation et en indemnité – Agent contractuel international auprès du représentant spécial de l’Union européenne en Bosnie-Herzégovine – Politique étrangère et de sécurité commune – Résiliation du contrat de travail à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union – Compétence du juge de l’Union – Nature contractuelle du litige – Absence de clause compromissoire et de clause attributive de juridiction – Articles 263, 268, 272 et 274 TFUE – Règlement (UE) no 1215/2012 – Recevabilité – Identification des parties défenderesses – Notion d’“organe ou organisme de l’Union” – Incompétence et irrecevabilité partielles »
1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Recours en présence d’un contrat liant le requérant à une institution, un organe ou organisme de l’Union – Recevabilité – Conditions – Effets juridiques contraignants en dehors de la relation contractuelle et impliquant l’exercice de prérogatives de puissance publique
(Art. 263 TFUE)
(voir point 31)
2. Recours en indemnité – Compétence du juge de l’Union – Limites – Caractère de la responsabilité invoquée – Vérification par le juge – Critères d’appréciation
(Art. 340 TFUE)
(voir point 32)
3. Institutions de l’Union européenne – Cour de justice de l’Union européenne – Compétence – Litige en matière contractuelle – Conditions – Saisine sur la base d’une clause compromissoire – Absence de clause compromissoire – Conséquence – Compétence de droit commun des juridictions nationales
(Art. 272 et 274 TFUE)
(voir point 40)
4. Procédure juridictionnelle – Recours en annulation et en indemnité concernant en réalité un litige de nature contractuelle – Annulation d’un acte s’inscrivant dans un cadre contractuel – Incompétence du juge de l’Union au titre des articles 263 et 268 TFUE – Irrecevabilité – Exception – Nécessité de préserver la cohérence du système juridictionnel de l’Union et d’assurer un contrôle juridictionnel effectif par les juridictions des États membres ou le juge de l’Union
(Art. 263, 268, 272 et 274 TFUE)
(voir points 48, 49, 76)
5. Coopération judiciaire en matière civile – Compétence judiciaire et exécution des décisions en matière civile et commerciale – Règlement no 1215/2012 – Compétence en matière de contrats individuels de travail – Notion de contrat individuel de travail – Interprétation autonome – Condition – Existence d’un lien de subordination entre l’employeur et le travailleur – Critères
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1215/2012, art. 21)
(voir point 61)
6. Recours en indemnité – Compétence du juge de l’Union – Condamnation de l’Union à la réparation d’un préjudice conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres en matière de responsabilité non contractuelle – Réparation en nature sous forme d’injonction de faire ou de ne pas faire – Admissibilité – Conditions – Cas particulier d’un préjudice non intégralement réparable par le biais d’une indemnité et requérant une injonction en raison de ses caractéristiques propres
(Art. 268 et 340, 2e al., TFUE)
(voir points 81, 82)
7. Procédure juridictionnelle – Recours en annulation et en indemnité – Demande de constatation de nature déclaratoire – Incompétence manifeste
(Art. 263 et 268 TFUE)
(voir point 85)
8. Procédure juridictionnelle – Recours en annulation et en indemnité – Objet – Demande d’annulation d’un acte ou de réparation des dommages – Notion d’institutions, d’organes ou d’organismes – Critères d’appréciation – Capacité juridique – Mandat intrinsèquement lié au fonctionnement de l’Union – Entité juridiquement distincte des institutions, organes et organismes de l’Union existants – Inclusion – Représentant spécial de l’Union européenne en Bosnie-Herzégovine – Admissibilité
(Art. 263 et 268 TFUE)
(voir points 130, 131, 134, 139)
9. Politique étrangère et de sécurité commune – Actions opérationnelles de l’Union européenne – Adoption des décisions fixant les objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l’Union, les conditions relatives à leur mise en œuvre et leur durée – Compétence – Conseil de l’Union européenne – Portée – Personnel civil international – Adoption d’un régime juridique applicable au personnel contractuel – Inclusion – Imputation au Conseil d’une carence fautive dans l’adoption d’un tel régime – Admissibilité
(Art. 26 et 28, § 1, 1er al., TUE)
(voir points 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Résumé
Le requérant, un ressortissant du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, occupait les fonctions de chef des finances et de l’administration auprès du représentant spécial de l’Union européenne (ci-après le « RSUE ») en Bosnie-Herzégovine entre 2006 et le 31 décembre 2020 et, à ce titre, avait conclu 17 contrats de travail à durée déterminée (CDD) avec ce RSUE. Consécutivement à l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et d’Euratom (1), entré en vigueur le 1er février 2020, qui prévoyait une période de transition se terminant le 31 décembre 2020, le RSUE en Bosnie-Herzégovine a adopté une décision de résiliation du dernier contrat de travail du requérant à compter de cette date.
Dans le cadre d’un recours en annulation et en indemnité, introduit contre le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et le RSUE en Bosnie-Herzégovine, le requérant a demandé, à titre principal, l’annulation de la décision de résiliation, ainsi que la réparation des préjudices qu’il aurait subis du fait de cette décision. Il a également demandé la requalification de sa relation contractuelle en contrat de travail à durée indéterminée (CDI) et la réparation des préjudices qu’il aurait subis du fait de la non-adoption d’un statut clair lui étant applicable. Le requérant a, par ailleurs, demandé, à titre subsidiaire, que la responsabilité non contractuelle de l’Union soit engagée en cas de rejet de ses conclusions présentées à titre principal.
Saisi d’exceptions d’incompétence et d’irrecevabilité soulevées par les parties défenderesses, le Tribunal statue sur ces demandes avant d’engager le débat au fond et les accueille partiellement. À ce titre, le Tribunal se prononce sur plusieurs questions inédites. Tout d’abord, il établit que, lorsqu’un litige de nature contractuelle impliquant l’Union est porté devant le Tribunal, alors que le contrat en cause ne comporte pas de clause compromissoire en sa faveur, il demeure compétent pour contrôler la légalité des actes pris par des entités relevant de l’Union (2) et pour statuer sur la responsabilité de l’Union (3), si aucune juridiction nationale compétente ne peut être identifiée sur la base du contrat ou du règlement Bruxelles I bis (4). Ensuite, il identifie le RSUE en Bosnie-Herzégovine comme organe de l’Union qui a adopté la décision de résiliation. Enfin, concernant la demande de réparation des préjudices prétendument causés par l’absence de régime juridique général applicable aux agents relevant de la PESC, le Tribunal considère que c’est le Conseil qui est compétent pour, le cas échéant, adopter un tel régime.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, le Tribunal examine sa compétence pour statuer sur les chefs de conclusions liés respectivement à la décision de résiliation et à la succession des CDD.
À titre liminaire, il constate que les prétentions du requérant formulées dans le cadre de ces chefs de conclusions revêtent une nature contractuelle. En effet, d’une part, la décision de résiliation présente un lien direct avec le contrat en cause et, d’autre part, les demandes de requalification de la relation d’emploi en CDI dérivent de l’ensemble des CDD successifs conclus entre le requérant et le RSUE en Bosnie-Herzégovine. Or, en l’absence de clause compromissoire contenue dans les CDD, le Tribunal se déclare incompétent pour statuer au titre de l’article 272 TFUE, de sorte que, conformément à l’article 274 TFUE, ces chefs de conclusions relèvent, en principe, de la compétence des juridictions nationales.
Toutefois, le Tribunal rappelle que, lorsque, dans le cadre d’un litige de nature contractuelle, le juge de l’Union décline la compétence que lui confèrent les articles 263 et 268 TFUE, c’est afin d’assurer une interprétation cohérente de ces dispositions avec les articles 272 et 274 TFUE et, partant, de préserver la cohérence du système juridictionnel de l’Union, constitué par un ensemble complet de voies de recours et de procédures destinées à assurer, respectivement, le contrôle de la légalité des actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union, et la réparation des dommages causés par l’Union. Dès lors, dans le contexte d’un litige de nature contractuelle, le juge de l’Union ne peut décliner une compétence que lui confère le traité FUE, lorsque cela a pour effet de soustraire à tout contrôle juridictionnel, par le juge de l’Union ou par les juridictions des États membres, des actes de l’Union ou une demande tendant à la réparation des dommages causés par l’Union.
Dans ces conditions, en dépit de la nature contractuelle des chefs de conclusions formulés en l’espèce, afin garantir l’existence d’un contrôle juridictionnel effectif, le Tribunal vérifie que le requérant peut soumettre de telles prétentions à une juridiction d’un État membre. C’est la raison pour laquelle, d’emblée, il rejette l’argument des défenderesses selon lequel ces chefs de conclusions pourraient relever de la compétence des juridictions bosniennes. De la même manière, il écarte l’argument selon lequel le requérant avait la possibilité de saisir l’instance arbitrale prévue dans le contrat en cause, la compétence d’une telle instance ne pouvant être envisagée à l’exclusion de celle du juge de l’Union ou des juridictions des États membres.
Par ailleurs, le contenu du contrat en cause ne permettant pas d’identifier une juridiction d’un État membre compétente pour statuer sur les chefs de conclusions en cause, le Tribunal rappelle que le législateur de l’Union a adopté le règlement Bruxelles I bis, qui s’applique en l’espèce. En effet, la décision de résiliation ne constitue pas un acte de puissance publique (5), mais trouve son fondement dans le contrat en cause. Partant, les chefs de conclusions en cause relèvent de la matière civile et commerciale et, dès lors qu’ils concernent un litige de nature contractuelle, censé relever de la compétence de principe des juridictions nationales, le Tribunal examine si les dispositions du règlement Bruxelles I bis permettent d’identifier une juridiction d’un État membre compétente pour statuer sur ces chefs de conclusions.
À cet égard, le Tribunal relève que l’employeur du requérant était le RSUE en Bosnie-Herzégovine, et qu’aucune juridiction d’un État membre n’étant compétente pour statuer sur les chefs de conclusions en cause, liés au contrat, la disposition générale du règlement Bruxelles I bis selon laquelle, « [s]i le défendeur n’est pas domicilié sur le territoire d’un État membre, la compétence est, dans chaque État membre, réglée par la loi de cet État […] » (6) devrait en principe s’appliquer.
Cependant, le Tribunal souligne que l’application de cette disposition impliquerait que la compétence éventuelle d’une juridiction nationale présente une nature aléatoire, dans la mesure où c’est la loi de chaque État membre qui déterminerait si les juridictions de celui-ci peuvent être saisies d’un tel litige, avec la conséquence possible que, in fine, aucune juridiction d’un État membre ne soit compétente. Il considère que cette conséquence est particulièrement probable en l’espèce, dès lors que, à l’instar du RSUE en Bosnie-Herzégovine, le requérant a son domicile dans un pays tiers, et qu’il n’apparaît pas manifeste que le présent litige présente un élément de rattachement avec un État membre.
Or, le Tribunal ne pouvant, dans le cadre d’un litige de nature contractuelle auquel l’Union est partie, décliner la compétence que lui confèrent les articles 263 et 268 TFUE, lorsque cela conduit à soustraire à tout contrôle juridictionnel des actes de l’Union ou une demande en réparation de dommages causés par l’Union, il examine si les demandes présentées dans les chefs de conclusions en cause relèvent des compétences qu’il tire de ces dispositions.
À cet égard, premièrement, dans le cadre du premier chef de conclusions, le Tribunal est compétent pour statuer tant, sur le fondement de l’article 263 TFUE, sur la demande de contrôle de la légalité de la décision de résiliation, qui est une décision adoptée par une entité relevant de l’Union et instituée en vertu des traités, à savoir le RSUE en Bosnie-Herzégovine, que, sur le fondement de l’article 268 TFUE, sur la demande la réparation pécuniaire du préjudice moral ainsi que du préjudice matériel prétendument subis du fait de ladite décision.
En revanche, s’agissant de la demande du requérant tendant à ce que le Tribunal ordonne la réintégration du requérant au sein du personnel du RSUE en Bosnie-Herzégovine, le Tribunal décline sa compétence, puisque le juge de l’Union ne saurait, en principe, y compris dans le cadre d’un recours en indemnité, adresser des injonctions à une institution, un organe ou un organisme de l’Union sans empiéter sur les prérogatives de l’autorité administrative. Si les dispositions du traité FUE relatives à la responsabilité non contractuelle de l’Union permettent, sous conditions, l’octroi d’une réparation en nature qui peut prendre la forme d’une injonction de faire ou de ne pas faire, pouvant conduire l’institution défenderesse à adopter un comportement donné, une telle hypothèse ne peut être envisagée que dans des cas particuliers où la partie requérante se prévaut d’un préjudice qui ne saurait être intégralement réparé par le biais d’une indemnité et dont les caractéristiques propres requièrent le prononcé d’une injonction de faire ou de ne pas faire, notamment si une telle injonction vise à faire cesser le fait à l’origine d’un préjudice dont les effets sont continus, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Deuxièmement, s’agissant du deuxième chef de conclusions, le Tribunal le rejette dans son intégralité, en raison de son incompétence. En effet, d’une part, il n’est pas compétent pour statuer sur la demande d’injonction adressée au RSUE en Bosnie-Herzégovine, en sa qualité d’employeur du requérant, visant à obtenir la requalification en CDI de son contrat de travail. D’autre part, la demande tendant à ce que le Tribunal constate que les parties défenderesses ont violé leurs obligations contractuelles n’étant pas présentée au soutien de conclusions en annulation ni en réparation d’un préjudice, elle doit être regardée comme tendant uniquement à ce que le Tribunal prenne position par le biais d’une déclaration générale ou de principe, ce qui ne relève pas des compétences qu’il tire des traités.
En second lieu, sur les fins de non-recevoir relatives à l’identification de la ou des parties défenderesses, s’agissant, premièrement, du premier chef de conclusions, dans la mesure où le Tribunal est compétent pour l’examiner en ce qu’il tend à l’annulation de la décision de résiliation et à la réparation pécuniaire des préjudices moral et matériel prétendument causés par cette décision, il rappelle, d’une part, qu’un recours en annulation doit ainsi être dirigé contre l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui a adopté l’acte en cause et, d’autre part, qu’en matière de responsabilité non contractuelle de l’Union, il est compétent pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages causés par cette dernière, représentée devant le Tribunal par l’institution, l’organe ou l’organisme auquel le fait générateur de responsabilité est reproché.
En l’espèce, le premier chef de conclusions ayant trait à la décision de résiliation, qui est imputable au RSUE en Bosnie-Herzégovine, le Tribunal examine si ce dernier peut être qualifié d’organe ou organisme de l’Union susceptible d’être partie défenderesse dans le cadre des recours en annulation et en responsabilité non contractuelle en cause en l’espèce.
À cet égard, il rappelle qu’une entité ou une structure relevant du schéma organisationnel de l’Union ou œuvrant au sein de celui-ci peut être considérée comme un organe ou un organisme de l’Union si, au regard des dispositions régissant son statut, elle dispose d’une capacité juridique suffisante pour pouvoir être considérée comme un organe autonome de l’Union et se voir reconnaître la qualité de partie défenderesse. En particulier, elle doit être qualifiée d’organe ou organisme de l’Union lorsque, d’une part, elle est investie d’un mandat intrinsèquement lié au fonctionnement de l’Union et, d’autre part, elle est juridiquement distincte des institutions, organes et organismes de l’Union existants.
Or, le RSUE en Bosnie-Herzégovine est investi d’un tel mandat, puisque, tout d’abord, il a été nommé par le Conseil en vue d’exercer un « mandat en liaison avec des questions politiques particulières » (7). Ensuite, si ce RSUE est responsable de l’exécution de son mandat et agit sous l’autorité du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, cette autorité ne vise pas la gestion administrative dans le cadre d’un pareil mandat, notamment en matière de personnel. En outre, ledit RSUE est juridiquement distinct des autres institutions, organes ou organismes de l’Union dans la mesure où il dispose de la capacité juridique de passer des marchés et d’acheter des biens, de conclure un contrat avec la Commission concernant la gestion de ses dépenses et d’accueillir du personnel détaché par les institutions de l’Union ou par le SEAE. Enfin, en matière de gestion de son personnel contractuel, il dispose d’une capacité juridique lui permettant d’agir de façon autonome et, à ce titre, est responsable de la constitution d’une équipe et peut conclure des contrats pour recruter du personnel international, qu’il choisit sans devoir obtenir l’aval d’autres institutions, organes ou organismes de l’Union, ce personnel étant placé sous son autorité directe.
Le Tribunal conclut que, pour les besoins de la présente affaire, portant sur des questions relatives à la gestion du personnel du RSUE en Bosnie-Herzégovine, ce dernier doit être assimilé aux organes et organismes de l’Union susceptibles d’être parties défenderesses dans le cadre d’un recours en annulation ou en responsabilité non contractuelle et que le premier chef de conclusions est recevable en ce qui concerne ce RSUE.
Deuxièmement, s’agissant du chef de conclusions tendant à la réparation des préjudices que le requérant aurait subis du fait de la non-adoption d’un statut clair lui étant applicable, le Tribunal juge que toute éventuelle carence fautive dans l’adoption d’un régime général applicable au personnel contractuel relevant, en général, de la PESC ou, en particulier, du RSUE en Bosnie-Herzégovine, doit être imputée au Conseil, de sorte que ce chef de conclusions est recevable en ce qui concerne ce dernier.
En effet, c’est au Conseil qu’il incombe d’élaborer la PESC et de prendre les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen. Or, l’adoption, le cas échéant, d’un régime juridique applicable au personnel contractuel recruté dans le cadre de la PESC relève de la mise en œuvre de cette dernière et, dès lors, de la compétence du Conseil. Du reste, le Tribunal observe qu’en 2012, la Commission avait suggéré au Conseil d’appliquer le régime applicable aux autres agents de l’Union aux agents contractuels des missions relevant de la PESC et des RSUE. Or, il constate que l’adoption d’un régime juridique applicable au personnel contractuel recruté dans le cadre de la PESC, applicable au personnel contractuel international du RSUE en Bosnie-Herzégovine, relève des compétences et d’un choix du Conseil et que si cette suggestion n’a pas été suivie d’effet, c’est parce que les délégations des États membres ne sont pas parvenues à un accord au sein du Conseil.