Zaak T‑776/20
Robert Stockdale
tegen
Raad van de Europese Unie e.a.
Arrest van het Gerecht (Zevende kamer – uitgebreid) van 26 juli 2023
„Beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding – Internationaal arbeidscontractant bij de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie in Bosnië en Herzegovina – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beëindiging van de arbeidsovereenkomst als gevolg van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie – Bevoegdheid van de Unierechter – Contractuele aard van het geschil – Afwezigheid van een arbitrage- of forumkeuzebeding – Artikelen 263, 268, 272 en 274 VWEU – Verordening (EU) nr. 1215/2012 – Ontvankelijkheid – Identificatie van de verwerende partijen – Begrip ,orgaan of instantie van de Unie’ – Gedeeltelijke onbevoegdheid en niet-ontvankelijkheid”
1. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Beroep waarbij sprake is van een overeenkomst die de verzoeker bindt aan een instelling, orgaan of instantie van de Unie – Ontvankelijkheid – Voorwaarden – Bindende rechtsgevolgen buiten de contractuele verhouding die de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag impliceren
(Art. 263 VWEU)
(zie punt 31)
2. Beroep tot schadevergoeding – Bevoegdheid van de Unierechter – Grenzen – Aard van de ingeroepen aansprakelijkheid – Toetsing door de rechter – Beoordelingscriteria
(Art. 340 VWEU)
(zie punt 32)
3. Instellingen van de Europese Unie – Hof van Justitie van de Europese Unie – Bevoegdheid – Geschil betreffende overeenkomsten – Voorwaarden – Aanhangigmaking op basis van een arbitragebeding – Ontbreken van een arbitragebeding – Gevolg – Gewone bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties
(Art. 272 en 274 VWEU)
(zie punt 40)
4. Gerechtelijke procedure – Beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding dat in werkelijkheid een contractueel geschil betreft – Nietigverklaring van een handeling die deel uitmaakt van een contractuele context – Onbevoegdheid van de Unierechter krachtens de artikelen 263 en 268 VWEU – Niet-ontvankelijkheid – Uitzondering – Noodzaak om de samenhang van het gerechtelijk stelsel van de Unie te bewaren en een doeltreffende rechterlijke toetsing door de gerechten van de lidstaten of de Unierechter te verzekeren
(Art. 263, 268, 272 en 274 VWEU)
(zie punten 48, 49, 76)
5. Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – Rechterlijke bevoegdheid en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken – Verordening nr. 1215/2012 – Bevoegdheid voor individuele verbintenissen uit arbeidsovereenkomst – Begrip ‚individuele arbeidsovereenkomst’ – Autonome uitlegging – Voorwaarde – Band van ondergeschiktheid tussen werknemer en werkgever – Criteria
(Verordening nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad, art. 21)
(zie punt 61)
6. Beroep tot schadevergoeding – Bevoegdheid van de Unierechter – Veroordeling van de Unie tot herstel van schade overeenkomstig de algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid gemeen hebben – Herstel in natura in de vorm van een bevel om te doen of om niet te doen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Bijzonder geval van niet geheel door een vergoeding te herstellen schade waarin vanwege de aard van het geval een bevel nodig is
(Art. 268 en art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 81, 82)
7. Gerechtelijke procedure – Beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding – Verzoek om een declaratoire beslissing – Kennelijke onbevoegdheid
(Art. 263 en 268 VWEU)
(zie punt 85)
8. Gerechtelijke procedure – Beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding – Voorwerp – Vordering tot nietigverklaring van een handeling of vergoeding van schade – Begrip ‚instellingen, organen en instanties’ – Beoordelingscriteria – Rechtsbevoegdheid – Mandaat dat intrinsiek verbonden is met de werking van de Unie – Eenheid die juridisch losstaat van de bestaande instellingen, organen en instanties van de Unie – Daaronder begrepen – Speciaal vertegenwoordiger van de Europese Unie in Bosnië en Herzegovina – Toelaatbaarheid
(Art. 263 en 268 VWEU)
(zie punten 130, 131, 134, 139)
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Operationeel optreden van de Europese Unie – Vaststellen van besluiten waarbij de doelstellingen, de draagwijdte, de middelen welke de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, de tijdsduur en de voorwaarden voor de uitvoering van dat optreden worden omschreven – Bevoegdheid – Raad van de Europese Unie – Omvang – Internationaal civiel personeel – Vaststelling van een rechtsregeling voor arbeidscontractanten – Daaronder begrepen – Toerekening aan de Raad van een onrechtmatig verzuim bij de vaststelling van die regeling – Toelaatbaarheid
(Art. 26 en art. 28, lid 1, eerste alinea, VEU)
(zie punten 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Samenvatting
Verzoeker, een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, was van 2006 tot en met 31 december 2020 hoofd Financiën en Administratie bij de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie (hierna: „SVEU”) in Bosnië en Herzegovina en had daartoe met die SVEU 17 arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd gesloten. Ten gevolge van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie en Euratom(1), dat op 1 februari 2020 in werking is getreden en voorzag in een overgangsperiode tot en met 31 december 2020, heeft de SVEU in Bosnië en Herzegovina besloten om verzoekers laatste arbeidsovereenkomst met ingang van deze datum te beëindigen.
Verzoeker heeft een beroep tot nietigverklaring en tot schadevergoeding ingesteld tegen de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de SVEU in Bosnië en Herzegovina, en heeft in dat kader primair verzocht om nietigverklaring van het beëindigingsbesluit en om vergoeding van de schade die hij door dat besluit zou hebben geleden. Ook heeft hij verzocht om herkwalificatie van zijn contractuele verhouding als een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en om vergoeding van de schade die hij zou hebben geleden doordat geen duidelijk statuut is vastgesteld dat op hem van toepassing is. Subsidiair heeft verzoeker gevorderd dat de Unie niet-contractueel aansprakelijk wordt gesteld indien zijn hoofdvordering wordt afgewezen.
Het Gerecht doet eerst uitspraak over de excepties van onbevoegdheid en niet-ontvankelijkheid die door verweerders zijn opgeworpen. Het aanvaardt die ten dele en onderzoekt vervolgens de zaak ten gronde. In dit verband spreekt het Gerecht zich uit over enkele vragen die nog niet eerder zijn behandeld. Om te beginnen stelt het vast dat wanneer een geschil van contractuele aard waarbij de Unie betrokken is, bij het Gerecht aanhangig wordt gemaakt terwijl de betrokken overeenkomst geen arbitragebeding in zijn voordeel bevat, het bevoegd blijft om de rechtmatigheid te toetsen van de handelingen van eenheden die onder de Unie vallen(2) en om uitspraak te doen over de aansprakelijkheid van de Unie(3), indien op basis van die overeenkomst of de Brussel I bis-verordening(4) geen bevoegde nationale rechterlijke instantie kan worden aangewezen. Vervolgens wijst het Gerecht de SVEU in Bosnië en Herzegovina aan als instantie van de Unie die het beëindigingsbesluit heeft vastgesteld. Ten slotte is het Gerecht met betrekking tot de vordering tot vergoeding van de schade die zou zijn veroorzaakt doordat een algemene rechtsregeling ontbreekt die van toepassing is op personeelsleden die onder het GBVB vallen, van oordeel dat de bevoegdheid om in voorkomend geval een dergelijke regeling vast te stellen bij de Raad ligt.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht of het bevoegd is om uitspraak te doen over de vorderingen die verband houden met respectievelijk het beëindigingsbesluit en de opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
Om te beginnen stelt het vast dat de aanspraken die verzoeker in het kader van deze vorderingen doet gelden van contractuele aard zijn. Ten eerste houdt het beëindigingsbesluit namelijk rechtstreeks verband met de betrokken overeenkomst en ten tweede vloeien de verzoeken om herkwalificatie van de arbeidsverhouding als een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd voort uit het geheel van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd dat tussen verzoeker en de SVEU in Bosnië en Herzegovina is gesloten. Aangezien de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd geen arbitragebeding bevatten, verklaart het Gerecht zich onbevoegd om uitspraak te doen op grond van artikel 272 VWEU, zodat deze vorderingen overeenkomstig artikel 274 VWEU in beginsel tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties behoren.
Het Gerecht wijst er evenwel op dat de Unierechter, wanneer hij er in een contractueel geding van afziet om de bevoegdheden uit te oefenen die hem bij de artikelen 263 en 268 VWEU zijn verleend, dat doet om een coherente uitlegging van deze artikelen met de artikelen 272 en 274 VWEU te waarborgen, en zodoende de samenhang van het gerechtelijk stelsel van de Unie te bewaren, dat een volledig stelsel van beroepsmogelijkheden en procedures vormt dat ervoor moet zorgen dat er toezicht wordt uitgeoefend op de wettigheid van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie en dat schade die door de Unie is veroorzaakt, wordt hersteld. In een contractueel geding kan de Unierechter bijgevolg niet afzien van de bevoegdheid waarover hij op grond van het VWEU beschikt indien dat ertoe leidt dat handelingen van de Unie of een vordering tot herstel van schade die door de Unie is veroorzaakt aan elke rechterlijke toetsing door de Unierechter of door de rechterlijke instanties van de lidstaten worden onttrokken.
Teneinde een doeltreffende rechterlijke toetsing te verzekeren, verifieert het Gerecht bijgevolg, ondanks het feit dat de vorderingen in deze zaak van contractuele aard zijn, of verzoeker dergelijke vorderingen bij een rechterlijke instantie van een lidstaat kan indienen. Om die reden verwerpt het meteen al het argument van verweerders dat deze vorderingen onder de bevoegdheid van de Bosnische rechterlijke instanties kunnen vallen. Het Gerecht verwerpt ook het argument dat verzoeker zich kon wenden tot de arbitrage-instantie die in de betrokken overeenkomst is aangewezen, daar een dergelijke instantie niet kan worden geacht bevoegd te zijn met uitsluiting van de Unierechter of de rechterlijke instanties van de lidstaten.
Aangezien uit de inhoud van de betrokken overeenkomst niet kan worden opgemaakt welke rechterlijke instantie van een lidstaat bevoegd is om uitspraak te doen over de betrokken vorderingen, herinnert het Gerecht eraan dat de Uniewetgever de Brussel I bis-verordening heeft vastgesteld, die op deze zaak van toepassing is. Het beëindigingsbesluit is namelijk geen handeling in de uitoefening van het openbaar gezag(5) maar vindt zijn grondslag in de betrokken overeenkomst. Bijgevolg betreffen de vorderingen in kwestie burgerlijke en handelszaken en onderzoekt het Gerecht, aangezien zij betrekking hebben op een geschil van contractuele aard dat in principe wordt geacht onder de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties te vallen, of op basis van de Brussel I bis-verordening een rechterlijke instantie van een lidstaat kan worden aangewezen die bevoegd is om er uitspraak over te doen.
In dit verband stelt het Gerecht vast dat de werkgever van verzoeker de SVEU in Bosnië en Herzegovina was en dat geen enkele rechterlijke instantie van een lidstaat bevoegd is om uitspraak te doen over de betrokken vorderingen, die verband houden met de overeenkomst, zodat in beginsel de algemene bepaling van de Brussel I bis-verordening toepassing moet vinden volgens welke „[i]ndien de verweerder geen woonplaats heeft op het grondgebied van een lidstaat, [...] de bevoegdheid in elke lidstaat [wordt] geregeld door de wetgeving van die lidstaat”(6).
Het Gerecht benadrukt evenwel dat de toepassing van deze bepaling zou betekenen dat de eventuele bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie willekeurig is, omdat het recht van elke lidstaat bepaalt of een dergelijk geding bij zijn rechterlijke instanties aanhangig kan worden gemaakt, met het mogelijke gevolg dat uiteindelijk geen enkele rechterlijke instantie van een lidstaat bevoegd is. Een dergelijk gevolg is volgens het Gerecht in dit geval zelfs bijzonder waarschijnlijk aangezien verzoeker, net als de SVEU in Bosnië en Herzegovina, zijn woonplaats heeft in een derde land en het niet duidelijk is dat het onderhavige geding een aanknopingspunt heeft met een lidstaat.
Aangezien het Gerecht zich in het kader van een geschil van contractuele aard waarbij de Unie partij is, niet kan onttrekken aan de bevoegdheid waarover het op grond van de artikelen 263 en 268 VWEU beschikt wanneer dit ertoe leidt dat handelingen van de Unie of een vordering tot vergoeding van schade die door de Unie is veroorzaakt aan elke rechterlijke toetsing worden onttrokken, onderzoekt het of de aanspraken die verzoeker in het kader van de betrokken vorderingen doet gelden onder de bevoegdheden vallen die het aan deze bepalingen ontleent.
Ten eerste is het Gerecht in het kader van de eerste vordering op grond van artikel 263 VWEU bevoegd om uitspraak te doen op het verzoek tot toetsing van de rechtmatigheid van het beëindigingsbesluit, dat is vastgesteld door een eenheid die onder de Unie ressorteert en krachtens de Verdragen is opgericht, namelijk de SVEU in Bosnië en Herzegovina, en is het op grond van artikel 268 VWEU ook bevoegd om uitspraak te doen op de vordering tot financiële vergoeding van de immateriële en materiële schade die verzoeker vanwege dat besluit zou hebben geleden.
Wat daarentegen de vordering van verzoeker betreft om te gelasten dat hij bij de SVEU in Bosnië en Herzegovina wordt herplaatst, verklaart het Gerecht zich onbevoegd omdat de Unierechter in beginsel, ook bij een beroep tot schadevergoeding, geen bevelen aan een instelling, orgaan of instantie van de Unie kan richten zonder inbreuk te maken op de prerogatieven van de administratie. Op grond van de VWEU-bepalingen betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan onder voorwaarden een vergoeding in natura worden toegekend, die de vorm kan aannemen van een bevel om iets te doen of na te laten, dat de verwerende instelling tot een bepaalde gedraging kan brengen. Die mogelijkheid kan echter slechts worden overwogen in bijzondere gevallen, waarin de verzoekende partij stelt schade te hebben geleden die niet volledig financieel kan worden vergoed en waarvan de specifieke kenmerken vereisen dat een bevel wordt gegeven om iets te doen of na te laten, met name wanneer een dergelijk bevel ertoe strekt een einde te maken aan een schadeveroorzakend feit waarvan de gevolgen voortduren. Dit is hier niet het geval.
Ten tweede wijst het Gerecht de tweede vordering in haar geheel af op grond van de overweging dat het niet bevoegd is om uitspraak te doen op het verzoek om de SVEU in Bosnië en Herzegovina, als werkgever van verzoeker, te gelasten om zijn arbeidsovereenkomst te herkwalificeren als een overeenkomst voor onbepaalde tijd. Verder is het verzoek aan het Gerecht om vast te stellen dat verweerders hun contractuele verplichtingen niet zijn nagekomen, niet ingediend ter ondersteuning van een vordering tot nietigverklaring of een schadevordering. Dit verzoek moet daarom worden geacht er uitsluitend toe te strekken dat het Gerecht bij wege van een algemene verklaring of een beginselverklaring een standpunt inneemt, waartoe het op grond van de Verdragen niet bevoegd is.
Wat in de tweede plaats de middelen van niet-ontvankelijkheid betreft die betrekking hebben op de identificatie van de verwerende partij(en), brengt het Gerecht ten eerste met betrekking tot de eerste vordering, die het kan onderzoeken voor zover die strekt tot nietigverklaring van het beëindigingsbesluit en tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die door dat besluit zou zijn veroorzaakt, in herinnering dat een beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld tegen de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die de betrokken handeling heeft vastgesteld, en dat het op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie bevoegd is om kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van schade die is veroorzaakt door de Unie, die voor het Gerecht wordt vertegenwoordigd door de instelling, het orgaan of de instantie waaraan het feit dat tot de aansprakelijkheid heeft geleid, wordt verweten.
Aangezien de eerste vordering in deze zaak betrekking heeft op het beëindigingsbesluit, dat aan de SVEU in Bosnië en Herzegovina is toe te rekenen, onderzoekt het Gerecht of deze laatste kan worden aangemerkt als een orgaan of een instantie van de Unie dat of die verwerende partij kan zijn in de beroepen tot nietigverklaring en wegens niet-contractuele aansprakelijkheid die in deze zaak aan de orde zijn.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat een eenheid of structuur die behoort tot of handelt binnen het organisatorische systeem van de Unie kan worden beschouwd als een van haar organen of instanties, indien zij volgens haar statuut over voldoende handelingsbevoegdheid beschikt om als een zelfstandig orgaan van de Unie te kunnen worden beschouwd en de hoedanigheid van verwerende partij te kunnen hebben. In het bijzonder moet de betreffende eenheid of structuur worden aangemerkt als een orgaan of instantie van de Unie wanneer zij een mandaat heeft dat intrinsiek verbonden is met de werking van de Unie en wanneer zij juridisch losstaat van de bestaande instellingen, organen en instanties van de Unie.
De SVEU in Bosnië en Herzegovina beschikt over een dergelijk mandaat, allereerst omdat hij door de Raad is benoemd met het oog op de uitoefening van een „mandaat voor specifieke beleidsvraagstukken”(7). Verder is hij verantwoordelijk voor de uitvoering van zijn mandaat. Hij treedt weliswaar op onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, maar dat gezag strekt zich niet uit over het administratieve beheer in het kader van dat mandaat, met name op gebied van personeel. Bovendien staat deze SVEU juridisch los van de andere instellingen, organen of instanties van de Unie, aangezien hij rechtens bevoegd is om overheidsopdrachten te gunnen en om goederen te kopen, om voor zijn uitgavenbeheer een overeenkomst te sluiten met de Commissie en om personeel aan te nemen dat door de instellingen van de Unie of door EDEO is gedetacheerd. Wat ten slotte het beheer van zijn arbeidscontractanten betreft, beschikt hij over een rechtsbevoegdheid die hem in staat stelt zelfstandig op te treden en is hij uit dien hoofde verantwoordelijk voor de samenstelling van een team. Daarbij kan hij overeenkomsten sluiten om internationaal personeel te werven dat rechtstreeks onder zijn gezag staat en dat hij kiest zonder dat daar instemming van andere instellingen, organen of instanties van de Unie voor nodig is.
Het Gerecht komt tot de slotsom dat de SVEU in Bosnië en Herzegovina voor de onderhavige zaak, die betrekking heeft op zijn personeelsaangelegenheden, moet worden gelijkgesteld met de organen en instanties van de Unie die verwerende partij kunnen zijn in het kader van een beroep tot nietigverklaring of een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid, en dat de eerste vordering ontvankelijk is wat deze SVEU betreft.
Wat ten tweede de vordering betreft tot vergoeding van de schade die verzoeker zou hebben geleden doordat geen duidelijk statuut is vastgesteld dat op hem van toepassing is, oordeelt het Gerecht dat elk eventueel onrechtmatig verzuim om een algemene regeling vast te stellen voor arbeidscontractanten die onder het GBVB in het algemeen of de SVEU in Bosnië en Herzegovina in het bijzonder vallen, aan de Raad moet worden toegerekend, zodat deze vordering ontvankelijk is wat laatstgenoemde betreft.
Het staat immers aan de Raad om het GBVB uit te werken en op basis van de algemene richtsnoeren en strategische beleidslijnen van de Europese Raad de besluiten te nemen die nodig zijn voor het bepalen en uitvoeren van dat beleid. De vaststelling, indien nodig, van een rechtsregeling die van toepassing is op arbeidscontractanten die in het kader van het GBVB zijn aangeworven, valt onder de uitvoering van het GBVB en derhalve onder de bevoegdheid van de Raad. Overigens merkt het Gerecht op dat de Commissie de Raad in 2012 had voorgesteld om de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie toe te passen op arbeidscontractanten van GBVB-missies en van SVEU’s. Het constateert dat de vaststelling van een rechtsregeling voor arbeidscontractanten die in het kader van het GBVB zijn aangeworven, die van toepassing is op de internationale arbeidscontractanten van de SVEU in Bosnië en Herzegovina, een aangelegenheid is die tot de bevoegdheid van de Raad behoort, waarover deze naar eigen goeddunken beslist, en dat het feit dat dit voorstel niet is gevolgd eraan te wijten is dat de delegaties van de lidstaten binnen de Raad geen overeenstemming konden bereiken.