FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
BOBEK
föredraget den 19 oktober 2017(1)
Mål C‑470/16
North East Pylon Pressure Campaign Limited
Maura Sheehy
mot
An Bord Pleanála
Minister for Communications, Climate Action and Environment, Irland
Attorney General, Irland
och
Intervenient
EirGrid plc
(begäran om förhandsavgörande från High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2011/92 EU – Beslut, handling eller underlåtenhet – ’Inte oöverkomligt kostsamt’ rättsligt förfarande – Avvisning av en ansökan på grund av att den gjorts för tidigt – Unionsrättsliga och icke-unionsrättsliga moment i ett rättsligt förfarande – Direkt tillämplighet av artikel 9.3 i Århuskonventionen”
I. Inledning
1. EirGrid plc (nedan kallat EirGrid) är ett statligt företag för överföring av elkraft. Det har för avsikt att genomföra en sammankoppling av elnät mellan Nordirland och Irland. North East Pylon Pressure Campaign Ltd (nedan kallat NEPPC) och Maura Sheehy (nedan gemensamt kallade sökandena) anser att tillståndsförfarandet avseende genomförandet är bristfälligt. De har gjort en ansökan om tillstånd till rättslig prövning som är det första steget i ett tvåstegsförfarande för rättslig prövning. Efter flera dagars förhandling beslutade den irländska High Court att ansökan hade gjorts för tidigt och avslog begäran om tillstånd till rättslig prövning.
2. De vinnande parterna enligt det avgörandet (An Bord Pleanála, Minister for Communications, Climate Action and Environment och Attorney General) yrkade ersättning för sina kostnader. De tappande parterna, sökandena, begärde också ersättning. Sökandena gjorde gällande att bestämmelsen i artikel 11.4 i direktiv 2011/92/EU(2) (nedan kallat direktivet) är tillämplig enligt vilken vissa prövningsförfaranden inte ska vara oöverkomligt kostsamma.
3. Den irländska High Court hyser tvivel huruvida regeln om att förfaranden inte ska vara oöverkomligt kostsamma är tillämplig på förfaranden angående tillstånd av det slag som det föreliggande som beviljas efter prövning från fall till fall. Den begär klarläggande av tolkningen av artikel 11 i direktivet som innehåller den bestämmelsen. Den begär också klarläggande i fråga om tillämpligheten av artikel 9.3 i Århuskonventionen (nedan kallad konventionen).(3)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
1. Århuskonventionen
4. Artikel 9 i konventionen har följande lydelse:
”…
2. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänheten
…
som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Bestämmelserna i denna punkt skall inte utesluta möjligheten att en förvaltningsmyndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarandena är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav.
3. Varje part skall dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
4. De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.”
B. Unionsrätt
1. Beslut om ingående av Århuskonventionen
5. Genom artikel 1 i beslut nr 2005/370/EG godkände den Europeiska gemenskapen Århuskonventionen.(4)
2. Direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av offentliga och privata projekt
6. Artikel 11 i direktiv 2011/92 reglerar tillgång till prövningsförfaranden:
”1. Medlemsstaterna ska inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten
…
har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
2. Medlemsstaterna ska fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas.
…
4. Bestämmelserna i denna artikel ska inte utesluta möjligheten av ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet och ska inte påverka kravet att de administrativa prövningsförfarandena ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden får användas, om detta krav finns enligt den nationella lagstiftningen.
Sådana förfaranden ska vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.”
3. Förordning (EU) nr 347/2013
7. Enligt artikel 1 i förordning (EU) nr 347/2013 (nedan kallad förordning nr 347/2013)(5) fastställs i förordningen ”riktlinjer för en snabb utveckling av, och driftskompatibilitet för, de prioriterade korridorer och områden för transeuropeisk energiinfrastruktur”.
8. Artikel 8, med rubriken ”Organisering av tillståndsprocessen”, föreskriver att medlemsstaterna ska utse ”en behörig nationell myndighet som ska ansvara för att underlätta och samordna tillståndsprocessen för projekt av gemensamt intresse”.
C. Irländsk rätt
1. Planning and Development Act, 2000
9. Section 50B i Planning and Development Act (plan- och bygglag) i ändrad lydelse(6) (nedan kallad PDA) har följande lydelse:
”1) Denna section avser följande förfaranden:
a) förfaranden i High Court angående rättslig prövning eller angående ansökan om tillstånd till rättslig prövning av
i) beslut som meddelats eller som påstås ha meddelats,
ii) åtgärd som vidtagits eller påstås ha vidtagits eller
iii) underlåtenhet att vidta åtgärd enligt statens lagstiftning som innebär tillämpning av
[bland annat] en bestämmelse i direktiv [85/337/EEG(7)] på vilken artikel 10a … är tillämplig …”
10. Section 50B.3 föreskriver att:
”Domstolen får ålägga en part att ersätta kostnader i förfaranden på vilka denna section är tillämplig om domstolen finner det vara lämpligt
a) på grund av att domstolen anser att ett yrkande eller invändning som parten framställt saknar grund eller gjorts mot bättre vetande,
b) på grund av det sätt på vilket parten utfört sin talan eller
c) när parten gjort sig skyldig till domstolstrots.”
11. Section 50B.4 PDA föreskriver följande:
”Subsection 2 påverkar inte domstolens möjlighet att tillerkänna en part ersättning för kostnader i ett mål som är av synnerligen starkt allmänintresse och i vilket under de särskilda omständigheterna i målet det ligger i rättvisans intresse att göra det.”
2. Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011
12. Section 3 i Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (nedan kallad 2011 års miljölag)(8) föreskriver följande:
”3) Domstol får ålägga en part att ersätta kostnader i förfaranden på vilka denna section är tillämplig om domstolen finner det vara lämpligt
a) på grund av att domstolen anser att ett yrkande eller invändning som parten framställt saknar grund eller gjorts mot bättre vetande,
b) på grund av det sätt på vilket parten fört sin talan eller
c) när parten gjort sig skyldig till domstolstrots.
4) Subsection 1 påverkar inte domstolens möjlighet att tillerkänna en part ersättning för kostnader i ett mål som är av synnerligen starkt allmänintresse och i vilket det under de särskilda omständigheterna i målet ligger i rättvisans intresse att göra det.”
13. Section 4 i 2011 års miljölag föreskriver följande:
”1) Section 3 gäller för andra civila förfaranden än förfaranden som avses i subsection 3 som inletts av en person
a) för att säkerställa att sådana lagstadgade krav, villkor eller andra krav som gäller för en licens, tillstånd, medgivande, upplåtelse eller annat samtycke som anges i subsection 4 uppfylls eller
b) beträffande en överträdelse av eller underlåtenhet att uppfylla villkoren för sådan licens, tillstånd, medgivande, upplåtelse eller samtycke
när underlåtenheten att säkerställa att sådana lagstadgade krav, villkor eller andra krav som avses i punkt a) uppfylls eller sådan överträdelse eller underlåtenhet att uppfylla villkoren som avses i punkt b) har orsakat, orsakar eller riskerar att orsaka skada på miljön.
…”
14. Section 8 i 2011 års miljölag föreskriver att domstolarna ska beakta konventionen vid sin prövning.
III. De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
15. EirGrid lade år 2014 fram ett förslag till sammankoppling av elnäten i Irland och Nordirland (nedan kallat sammankopplingsprojektet). Sammankopplingsprojektet är ett ”projekt av gemensamt intresse” enligt förordning nr 347/2013.
16. Den myndighet som på Irland har utsetts enligt artikel 8 i förordning nr 347/2013 är An Bord Pleanála, den irländska överklagandenämnden för planärenden (nedan kallad nämnden). I denna egenskap är nämnden ansvarig för att underlätta och samordna förfarandet för beviljande av tillstånd för sammankopplingsprojektet.
17. I sin egenskap av den irländska överklagandenämnden för planärenden är den också det organ som har till uppgift att pröva frågan om tillstånd för genomförandet av det projektet. Efter det att EirGrid gett in sin formella ansökan om tillstånd för genomförande och en miljökonsekvensbeskrivning kallade nämnden till en muntlig förhandling den 7 mars 2016.
A. Ansökan om ”tillstånd”: det första steget i ett tvåstegsförfarande för rättslig prövning
18. NEPPC är en icke-statlig organisation som verkar för miljöskydd. Den företräder ett stort antal intressenter och lokala fastighetsägare varav en är Maura Sheehy.
19. Kort före den muntliga förhandlingen, den 4 mars 2016, angrep NEPP och Maura Sheehy (sökandena) förfarandet för tillstånd för genomförande, i synnerhet genom att söka förhindra den muntliga förhandlingen. Detta gjordes genom att framställa ett yrkande om rättslig prövning och ett yrkande om ett interimistiskt föreläggande. Sexton yrkanden framställdes med åberopande av 46 grunder som omfattade: ogiltighet av delar av tillståndsförfarandet för genomförandet, i synnerhet avseende den ingivna ansökan om godkännande enligt PDA, samt fastställelse av att förordnandet av nämnden som behörig myndighet var felaktigt.
20. Yrkandet om interimistiskt föreläggande ogillades. Den muntliga förhandlingen vid nämnden ägde rum den 7 mars 2016 som planerat. Yrkandet om tillstånd till rättslig prövning vidhölls och behandlades av den hänskjutande domstolen.
21. Den domare som prövade yrkandena tillät sökandena att lägga till Minister for Communications, Energy and Natural Resources (numera Minister for Communications, Climate Action and Environment (ministern för kommunikation, klimatåtgärder och miljö) (som hade utsett nämnden som behörig myndighet enligt förordning nr 347/2013) (nedan kallad ministern) och Attorney General som svarande och att utveckla och ändra sitt ifrågasättande av nämnden som behörig myndighet. EirGrid intervenerade i förfarandet som ”intervenient”.
22. Enligt den hänskjutande domstolen hade svarandena gjort gällande att ansökan hade framställts för tidigt men även att den gjorts för sent.
23. Efter fyra dagars förhandling rörande ansökan om tillstånd till rättslig prövning avslog den hänskjutande domstolen den 12 maj 2016 ansökan med motiveringen att den lämnats in för tidigt.
B. Kostnadsyrkanden
24. Ytterligare två dagars förhandling rörande kostnader på 513 000 euro ägde rum med deltagande av fyra olika juristteam. Samtliga vinnande parter yrkar ersättning för sina kostnader av sökandena. Sökandena i sin tur yrkar ersättning för sina kostnader av övriga parter med åberopande av regeln om att förfarandet inte ska vara ”oöverkomligt kostsamt” i artikel 11 i direktivet (nedan kallad kostnadsregeln).
25. Med anledning av de framställda kostnadsyrkandena beslutade den irländska High Court att vilandeförklara målet och att i beslut av den 29 juli 2016 hänskjuta följande sju frågor till domstolen:
”i) När den nationella lagstiftaren inte uttryckligen och slutgiltigt har angett i vilket skede av processen ett beslut kan angripas och denna fråga ska avgöras från fall till fall av domstol i enlighet med common law, kan rätten enligt artikel 11.4 i direktiv 2011/92/EU till ett förfarande som inte är ’oöverkomligt kostsam[t]’ då åberopas i ett förfarande vid en nationell domstol i vilket avgörs huruvida en enskild ansökan om prövning ingetts i rätt skede?
ii) Gäller kravet att ett förfarande inte får vara ’oöverkomligt kostsam[t]’ enligt artikel 11.4 i direktiv 2011/92/EU för alla moment i ett rättsligt förfarande genom vilket en prövning av lagligheten (enligt nationell rätt eller enligt unionsrätten) av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande begärs, eller endast för den unionsrättsliga aspekten av denna ansökan om prövning (eller, mer specifikt, endast för de delar av prövningen som avser direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande)?
iii) Omfattar formuleringen ’ett beslut, en handling eller en underlåtenhet’ i artikel 11.1 i [direktiv 2011/92] förvaltningsbeslut som utfärdas medan behandlingen av en ansökan om tillståndsgivning pågår, oberoende av om sådana förvaltningsbeslut oåterkalleligt och slutgiltigt avgör parternas lagliga rättigheter?
iv) Ska en nationell domstol, för att säkerställa effektivt rättsligt skydd på de områden som omfattas av EU:s miljölagstiftning, tolka den nationella rätten så, att den i möjligaste mån överensstämmer med de mål som anges i artikel 9.3 i [konventionen], a) i ett förfarande för prövning av giltigheten av tillståndsförfarande rörande ett projekt av allmänt intresse som har utsetts i enlighet med [förordning nr 347/2013] och/eller b) i ett förfarande för prövning av giltigheten av tillståndsförfarande där projektet berör ett område i EU som har utsetts i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter?
v) Om svaret på fråga iv a och/eller b är jakande, innebär villkoret att sökandena ska ’uppfyll[a] eventuella kriterier i nationell rätt’ att konventionen inte kan anses ha direkt effekt under omständigheter då sökandena har uppfyllt samtliga kriterier enligt nationell rätt och/eller helt klart har rätt att göra sin ansökan a) i ett förfarande för prövning av giltigheten av ett tillståndsförfarande rörande ett projekt av allmänt intresse som har utsetts i enlighet med [förordning nr 347/2013] och/eller b) i ett förfarande för prövning av giltigheten av ett tillståndsförfarande där projektet berör ett område i EU som har utsetts i enlighet med [direktiv 92/43]?
vi) Får en medlemsstat i sin lagstiftning föreskriva undantag från regeln att miljörättsliga förfaranden inte får vara oöverkomligt kostsamma när inget sådant undantag anges i [direktiv 2011/92], och
vii) I synnerhet, är det förenligt med [konventionen] att i nationell rätt uppställa ett krav på att det ska finnas ett orsakssamband mellan den olagliga handlingen eller det olagliga beslutet och skadan på miljön som ett villkor för tillämpning av nationell rätt som verkställer artikel 9.4 i konventionen för att säkerställa att miljörättsliga förfaranden inte blir oöverkomligt kostsamma?”
26. Sökandena, nämnden, ministern, Attorney General, EirGrid och kommissionen har gett in skriftliga yttranden till domstolen och yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 29 juni 2017.
IV. Bedömning
27. Detta förslag är disponerat på följande sätt: Jag börjar med några allmänna kommentarer om kostnadsregeln (avsnitt A.1) för att visa hur och varför den är tillämplig på de förfaranden som pågår vid den irländska High Court. Jag behandlar sedan frågorna 1, 2, 3, 6 och 7 i tur och ordning som ställts av den hänskjutande domstolen avseende tillämpningen av den regeln enligt direktiv 2011/92 (A.2 till A.6). Jag avslutar med synpunkter på betydelsen av artikel 9.3 i konventionen för bedömningen av frågorna 4 och 5 (avsnitt B).
A. Tillämpligheten och omfattningen av kostnadsregeln – frågorna 1–3 och frågorna 6 och 7
1. Allmänna kommentarer till kostnadsregeln
28. Frågorna 1, 2, 3, 6 och 7 från den hänskjutande domstolen rör samtliga tillämpningsområdet för kostnadsregeln och villkoren för dess tillämplighet. Jag inleder därför med några allmänna kommentarer till kostnadsregeln beträffande i) kostnadsregelns karaktär, ii) målet att åstadkomma omfattande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor och iii) förutsebarheten av tillämpningen av den regeln.
i) Kostnadsregelns karaktär
29. Strukturellt sett är kostnadsregeln, inom direktiv 2011/92, något underligt placerad på en separat onumrerad rad i slutet av artikel 11.4. Denna placering ger intrycket att det är oklart huruvida kostnadsregeln är tillämplig på alla förfaranden som avses i artikel 11 eller enbart de administrativa förfaranden som anges i artikel 11.4.
30. Det framgår emellertid av domstolens praxis att regeln är tillämplig på samtliga förfaranden som anges i artikel 11 inbegripet prövning vid domstol eller ettoberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (som anges i artikel 11.1).(9) Detta bekräftas dessutom i motsvarande bestämmelse i konventionen (artikel 9.4) som har separat numrering och tydligt anknyter till ”de förfaranden som avses i punkterna 1–3”, det vill säga administrativa förfaranden eller förfaranden vid domstol.
31. Omständigheterna kring tillkomsten av den bestämmelsen ger ytterligare stöd för den tolkningen. Artikel 11 i direktiv 2011/92 var ursprungligen artikel 10a i direktiv 85/337.(10) Till skillnad från artikel 11 i direktiv 2011/92 var inte artikel 10a indelad i numrerade stycken. Det var då klart att kostnadsregeln gällde hela artikeln. Eftersom direktiv 2011/92 var avsedd att utgöra en ren kodifiering av direktiv 85/337 anser jag att det vid införandet av numrering av styckena inte förelåg någon avsikt att ändra tillämpningsområdet för kostnadsregeln.
32. Mot bakgrund av det ovanstående omfattar tillämpningsområdet för kostnadsregeln således enligt artikel 11.1 i direktiv 2011/92 prövningsförfaranden vid domstol för ”att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad”, det vill säga ”rättsliga förfaranden” på detta område av miljörätten.
33. Sedan bör det erinras om att kostnadsregeln är ett särskilt uttryck i direktiv 2011/92 för en mer allmän princip om rätten till rättslig prövning i EU:s miljörätt som framgår av domstolens rättspraxis(11) och konventionen (som en av dess tre pelare).
34. Slutligen är kostnadsregeln ett uttryck för det vidare unionsrättsliga kravet att alla nationella förfaranden som omfattas av unionsrätten inte ska vara ”oöverkomligt kostsamma” mot bakgrund av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna som fastlägger rätten till ett effektivt rättsmedel. Oöverkomligt kostsam rättslig prövning betyder ingen rättslig prövning.(12)
35. Kostnadsregeln bekräftar det skydd som ges i stadgan men är mer omfattande: i synnerhet förutsätter den att även det allmänna intresset av att säkerställa att effektiv rättslig kontroll av beslut som kan ha betydande inverkan på miljön beaktas medan artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inriktar sig på individuella rättigheter.(13) Regeln medför därför kompletterande skydd.
36. Jag anser att det är viktigt att inledningsvis beskriva kostnadsregelns bakgrund och tillämpning i detta vidare sammanhang. Kostnadsregelns relativa kompletterande karaktär ska beaktas vid prövning av (begränsningar av) dess tillämpningsområde som då kan sägas bli mycket mindre ”binärt”.(14)
ii) Omfattande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor
37. Syftet att åstadkomma en omfattande rätt till rättslig prövning ingår i ”unionslagstiftarens vilja att bevara, skydda och förbättra miljön och att ge allmänheten en aktiv roll i detta sammanhang”.(15)
38. ”Omfattande tillgång” till rättslig prövning betyder just det: tillgång till rättslig prövning ska vara extensiv, omfattande och vidsträckt. Det mål som eftersträvas med artikel 11 är särskilt att säkerställa största möjliga tillgång till rättslig prövning.(16) Det omfattar alla dess delar såsom talerätt men även kostnader. Det har anförts att det är tillämpligt närhelst medlemsstaten utövar det utrymme för sin egen fria bedömning vid fastställande av detaljerade förfaranderegler. Det är faktiskt uttryckt som en begränsning av denna skönsmässiga bedömning.(17)
39. Höga processkostnader kan i praktiken lätt utgöra ett hinder för tillgång till rättslig prövning för dem som saknar nödvändiga medel härför. De kan också sägas utgöra ett av de starkaste skälen mot att inleda rättegång även för dem som har tillräckliga medel. Höga rättegångskostnader står således i strid med målet att ha en omfattande tillgång till rättslig prövning.
iii) Förutsebarhet avseende kostnadsregelns tillämpning
40. Förutsebarhet är en integrerad del av bedömningen av huruvida ett förfarande är oöverkomligt kostsamt. Detta har redan fastställts i domstolens praxis särskilt med avseende på kostnadsregeln i direktivet.(18) Vikten av förutsebarhet har också bekräftats av domstolen mer generellt med avseende på kostnaderna i rättsliga förfaranden (som inte rör miljön).(19)
41. Förutsebarhet har betydelse i synnerhet för två aspekter av detta mål: förutsebarhet av ”vad” och av ”när”.
42. En av de frågor som uppkommer beträffande tillämpningsområdet för kostnadsregeln är vilka slag av begäran om prövning som den avser: Kan de delas in i sådana ”som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv” och sådana som inte gör det? Jag behandlar om en sådan indelning är möjlig i samband med fråga 2 (avsnitt A.3). Nu räcker det att konstatera att om denna gränsdragning utgör skillnaden mellan små kostnader och trolig konkurs utgör oförutsebarheten i sig själv i detta avseende högst troligt ett starkt skäl att inte begära rättslig prövning.(20) Detta faktum belyser också betydelsen av kostnadsregelns relativa karaktär som redan berörts ovan i punkt 36.
43. Detta mål föranleder också frågor om förutsebarhet avseende på vilket stadium som begäran om prövning kan framställas.
44. Artikel 11.2 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna ”ska fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas”.
45. Irland har inte infört någon uttrycklig lagbestämmelse för att införliva denna bestämmelse. Parterna omfattas snarare av allmänna common law-regler inom förvaltningsrätt. Huruvida begäran om prövning av beslut, handlingar eller underlåtenhet har framställts för tidigt eller för sent avgörs från fall till fall.
46. Jag vill betona att det i allmänhet inte föreligger någon principiell invändning mot införlivande av unionsrättsliga skyldigheter genom rättspraxis på nationell nivå. Den föränderlighet som är en naturlig del av rättspraxis är inte i sig ett problem.(21) Det är emellertid också klart att oavsett val av sättet för införlivande förblir det överordnade målet för medlemsstaten detsamma: säkerställande av att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart, precist och förutsebart sätt.(22) Det måste föreligga en begriplig och klar rättspraxis som gör det möjligt att på ett tydligt sätt sluta sig till vilka regler som ska tillämpas och som uppfyller kraven på rättssäkerhet genom ett resultat som har obestridlig bindande verkan.(23) Förutsebarhet är avgörande.(24)
47. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen emellertid pekat på oklarheter i rättspraxis med avseende på frågan om när (i vilket skede) som en begäran om prövning ska framställas. Den hänskjutande domstolen har inte i sina tolkningsfrågor direkt tagit upp frågan om Irlands införlivande av artikel 11.2 i direktivet är tillräckligt. Icke desto mindre har den hänskjutande domstolen klart angett i beslutet om hänskjutande att reglerna inte är fullständigt klara och att de utgör ett problem för sökandena när det gäller rättssäkerhet.
48. Denna domstol är bunden av den tolkning av nationell rätt som görs av den hänskjutande domstolen. Med beaktande av att parterna inför denna domstol varit oense om de irländska reglernas grad av oklarhet kommer jag att som utgångspunkt vid bedömningen av den nationella rättens verkningar utgå från vad den hänskjutande domstolen angett. Frågan om förutsebarhet av kostnaderna blir därför i hög grad relevant.
49. Med beaktande av ovanstående punkter övergår jag nu till den hänskjutande domstolens konkreta frågor.
2. Fråga 1
50. För bedömningen kan frågan brytas ned i två punkter. För det första, ska kostnadsregeln tillämpas på samma sätt på ansökningar om att få till stånd rättslig prövning som den tillämpas på själva begäran om rättslig prövning? Skulle för det andra ett jakande svar på den första frågan bli ett annat om ansökan om tillstånd avslogs på grund av att den gjorts för tidigt?
51. Enligt min uppfattning är svaret på den första frågan rättframt: ja, kostnadsregeln är tillämplig på samma sätt på ansökningar om tillstånd.
52. När rättslig prövning är indelad i två steg utgör det första steget också ”rättslig prövning” och kan förvisso betecknas som en ”prövning vid domstol”. Ansökan om tillstånd till rättslig prövning kräver genomgång, även om den inte är omfattande, av sakfrågan och parternas skriftliga och muntliga yttranden. I förevarande mål gjordes denna genomgång vid en fyra dagar lång förhandling. Jag har dessutom förstått att det finns utrymme för att behandla ansökningar om tillstånd som ansökningar om rättslig prövning och således ”slå ihop” den rättsliga prövningens två steg till en förhandling.
53. Om förfarandet skulle fortgå till en fullständig rättslig prövning skulle regeln förvisso också vara tillämplig på tillståndsstadiet. I detta avseende har domstolen redan fastlagt att ”samtliga kostnader för att delta i domstolsförfarandet” ska beaktas, det vill säga att de ska ”bli föremål för en helhetsbedömning”.(25) Domstolen har också uttryckligen uttalat att det inte bör göras någon åtskillnad mellan förfarandets olika stadier, första instans, överklagande eller andra överklagande, vid bestämmande av huruvida förfarandet är oöverkomligt kostsamt mot bakgrund av att ”en sådan åtskillnad inte föreskrivs i direktiven 85/337 och 96/61 och att en sådan tolkning inte fullt ut beaktar unionslagstiftarens syfte, vilket är att säkerställa en omfattande tillgång till rättslig prövning och att bidra till ett förbättrat miljöskydd”. (26)
54. Utformningen av systemet för rättslig prövning på detta område ankommer visserligen på medlemsstaten att bestämma men om ett ytterligare tvingande villkor uppställs för att kunna uppnå fullständig rättslig prövning av beslutet, handlingen eller underlåtenheten på detta område så måste det första stadiet såväl som samtliga följande stadier omfattas av kostnadsregeln.
55. Med en metafor ankommer det på mig att bestämma hur tillträde får ske till mitt hus. Det kan finnas endast en dörr på framsidan. Det kan också finnas en bakdörr, en dörr med myggnät, en veranda eller en hall. Men hur entrén än är utformad kommer den alltid att vara en del av huset och reglerna för tillträde gäller för hela dess utformning.
56. Detta för oss till den andra punkten. Ändras svaret ovan om ansökan om tillstånd avslås på grund av att den gjorts för tidigt?
57. I förevarande mål är svaret på den frågan enligt min uppfattning ett klart ”nej”, detta ändrar inte det faktum att kostnadsregeln är tillämplig.
58. Artikel 11.2 i direktivet kräver att medlemsstaterna ska ange i vilket skede prövning enligt artikel 11.1 kan begäras. I fall när medlemsstaten har införlivat artikel 11.2 på ett tydligt och exakt sätt så att det är helt klart att en sökandes begäran om prövning är för tidig kan detta tas i beaktande.(27) Jag erinrar om att den nationella domstolen vid prövning av vad som utgör ett ”oöverkomligt kostsamt” förfarande i detta sammanhang förvisso får ta i beaktande sådana faktorer som sökandens möjlighet till framgång och ansökningens eventuella grundlösa karaktär.(28)
59. Mot bakgrund av den osäkerhet, som beskrivits ovan i punkt 47 med avseende på det stadium när prövning ska begäras, är det emellertid inte fallet här.
60. Jag håller med kommissionens påstående att det grundläggande målet för artikel 11 skulle undergrävas om en sökande endast skulle få kännedom om huruvida prövning begärts vid rätt tidpunkt, och huruvida han eller hon kan komma att utsättas för oöverkomliga kostnader, först efter det att målet inletts och kostnaderna ådragits, till följd av medlemsstatens underlåtenhet att i förväg klart och tydligt ange i vilket skede ett förfarande kan inledas. Eventuella brister vid införlivande av artikel 11 ska inte drabba sökande.
61. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen lämnar följande svar på den hänskjutande domstolens första fråga:
I en nationell rättsordning där lagstiftaren inte uttryckligen och slutgiltigt angett i vilket skede av ett förfarande som ett beslut kan angripas utan detta ska prövas rättsligt i samband med varje enskild ansökan från fall till fall i enlighet med regler i common law är rätten till ett ”inte oöverkomligt kostsamt” förfarande enligt artikel 11.4 i direktiv 2011/92 tillämplig på förfarandet vid en nationell domstol i vilket det avgörs huruvida ansökningen i fråga har gjorts vid rätt tidpunkt.
3. Fråga 2
62. Den hänskjutande domstolens andra fråga avser huruvida kostnadsregeln är tillämplig:
1) på samtliga ”moment” i ett rättsligt förfarande i vilket lagligheten av ett beslut, handling eller underlåtenhet prövas eller
2) endast på de unionsrättsliga momenten i ett rättsligt förfarande eller
3) endast på de frågor som berörs av reglerna om allmänhetens deltagande.
63. Jag uppfattar att hänvisning till ”moment” i en ”prövning” i den nationella domstolens fråga avser de olika individuella grunder, åberopanden och argument som framförts i en ansökan om prövning av ett beslut, handling eller underlåtenhet enligt artikel 11 i direktiv 2011/92.(29)
64. Av de skäl som anges nedan är kostnadsregeln enligt min uppfattning tillämplig på alla grunder, åberopanden eller argument (moment) som grundas på det materiella eller formella åsidosättandet av direktiv 2011/92 eller andra unionsrättsliga rättsakter och som anförts i samband med ansökan om prövning av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv. När en sådan prövning avser grunder, åberopanden eller argument som innebär påståenden om åsidosättande av både unionsrätt och nationell rätt är kostnadsregeln i allmänhet tillämplig på prövningen och utgången i målet i deras helhet.
i) Begäran om prövning enligt artikel 11.1 i direktiv 2011/92
65. Artikel 11.1 avser prövning av den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet ”som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv”.
66. Artiklarna 6 och 8 i direktiv 2011/92 i synnerhet(30) innehåller krav som innebär rättigheter och skyldigheter särskilt för att säkerställa allmänhetens deltagande i snäv bemärkelse (i synnerhet för att se till att allmänheten informeras (information) och har möjligheten att effektivt framföra synpunkter och uppfattningar (bidrag) och att dessa synpunkter vederbörligen beaktas (beaktande).
67. Artikel 11.1 är förvisso därför tillämplig på ansökan om prövning av beslut som till exempel vägrar tillgång till information eller förhindrar att synpunkter framförs (scenario 3 som nämnts i punkt 62 ovan).
68. Enligt min uppfattning är emellertid tillämpningsområdet för artikel 11.1 (och kostnadsregeln) klart vidare än scenario 3. En sådan snäv tolkning skulle faktiskt vara föga förnuftig och har klart inte stöd i gällande rättspraxis.(31) Man kan till exempel lätt tänka sig situationer där allmänhetens deltagande i ett förfarande synes vara beaktat men det ändå finns brister i det förfarandet och i miljökonsekvensbedömningen.
69. Dessutom bekräftar ett närmare studium av ordalydelsen av artikel 11.1 att den rätta innebörden inte är så snäv som scenario 3 ovan.
70. Orden ”som omfattas av” i artikel 11.1 översätts på olika sätt men förmedlar i allmänhet tanken att ifrågavarande ansökningar om prövning inte nödvändigtvis behöver avse att skydda en specifik rätt till deltagande i förfarandet utan ska snarare röra det förfarande med avseende på vilketdeltagande garanteras. Således översätts i andra språkversioner ”som omfattas av” med exempelvis ”relevant de” (omfattas av), ”dentro del ámbito” (inom tillämpningsområdet för), ”vallend onder” och ”podléhající” (som faller under), ”gelten” (som hör till) bestämmelserna om allmänhetens deltagande.
71. De centrala bestämmelserna om allmänhetens deltagande, artikel 6.2 och 6.3, kräver i sig att deltagande garanteras med avseende på ”beslutsprocesser som avses i artikel 2.2”. Artikel 2.2 i sin tur anger a) bedömning av miljöpåverkan och b) det nationella förfarande vari den integreras (projekttillstånd eller annat).
72. Med den tolkningen av direktiv 2011/92 ger artikel 11.1 därför en rätt att begära prövning av beslut, handlingar eller underlåtenhet som utgör del av bedömningen av miljöpåverkan och det nationella förfarande vari den bedömningen integreras.
73. Denna tolkning återger dessutom själva konventionstexten. Artikel 9.2 i konventionen kräver att det ska finnas möjlighet till förfarande för prövning av ”ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 [beträffande allmänhetens deltagande] …”. Artikel 6.1 i konventionen kräver att parterna tillämpar bestämmelserna i artikel 6 ”i fråga om beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som … skall tillåtas …” (föreslagna verksamheter är i huvudsak de som uttryckligen anges i en förteckning eller de som har betydande påverkan på miljön). Dessa bestämmelser i förening kräver tillgång till domstolar för prövning av beslut att tillåta föreslagna verksamheter som harbetydande påverkan på miljön. Rätten att begära prövning är därför knuten till beslutsförfaranden som kan påverka miljön snarare än specifikt endast till påstådda kränkningar av rätten till deltagande.
ii) Särskiljande av olika grunder
74. Med tillämpning av ovanstående synsätt är det som är avgörande vid bestämmande av huruvida kostnadsregeln är tillämplig vad som utgör föremålet för förfarandet i fråga som utmynnar i det beslut, den handling eller underlåtenhet som prövas. Om detta föremål aktualiserar rättigheter och skyldigheter för allmänhetens deltagande enligt direktivet omfattas den begärda prövningen i dess helhet av kostnadsregeln. Kostnadsregeln är i allmänhet tillämplig på det ”prövningsförfarande” som anges i artikel 11 och inte på de specifika grunder som anförts i samband med detta förfarande.
75. Någon åtskillnad görs inte mellan grunder som består i kränkningar av rätten till allmänhetens deltagande och grunder som består i andra påstådda olagligheter som påverkar bedömningen av påverkan på miljön eller påståenden om andra olagligheter som påverkar den beslutsprocess vari bedömningen av påverkan på miljön integrerats (till exempel tillstånd för projektet). Inte heller görs någon åtskillnad mellan grunder som baseras på åsidosättande av unionsrätt eller nationell rätt. Som domstolen dessutom tidigare uttalat föreskrivs det i artikel 11 ”inte … någon som helst begränsning av de grunder som får åberopas till stöd för en sådan talan som avses i den bestämmelsen”.(32)
76. Det har emellertid gjorts gällande av ministern, Attorney General, nämnden och EirGrid att artikel 11.1 och således kostnadsregeln inte kan ges en så vid tolkning att den omfattar alla moment i en prövning oavsett deras grund. I synnerhet är samtliga dessa parter överens om och inriktade på det faktum att kostnadsregeln inte kan avse moment i en prövning som enbart grundar sig på nationell rätt.
77. Nämnden godtar uttryckligen att all prövning och alla enskilda grunder som baseras på direktiv 2011/92 omfattas även om de inte specifikt rör bestämmelserna om allmänhetens deltagande. Detta resonemang bygger på målet för artikel 11 i direktivet att säkerställa deltagande i förfarandet för bedömning av påverkan på miljön. Nämnden har emellertid gjort gällande att bedömningen av miljöpåverkan endast ären del av projektförfarandet och avvisar tanken att kostnadsregeln kan utsträckas till prövning som grundas på hänsyn till andra aspekter av det förfarandet.
78. Jag håller med om att tolkningen av artikel 11 i direktivet som behandlas ovan i punkt 64 intuitivt kan uppfattas innebära vissa begreppsmässiga svårigheter. Den tolkningen kan förefalla vara alltför vid och inbegripa för mycket. I synnerhet innebär den att kostnadsregeln kan vara tillämplig när giltigheten av planbeslut (som i något skede kräver allmänhetens deltagande) teoretiskt kan ifrågasättas på grund av a) ett påstått åsidosättande av EU:s miljörätt med undantag av direktivet, b) ett påstått åsidosättande av unionsrätt som inte rör miljön och/eller c) ett påstått åsidosättande av rent nationell rätt oavsett om den avser miljön eller inte.
79. Åtminstone mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål anser jag emellertid att kostnadsregeln ska tillämpas på förfarandet i dess helhet. Det finns i huvudsak fyra skäl för denna ståndpunkt.
80. För det första, låt oss för diskussionens skull för ögonblicket utgå från antagandet att en begäran om prövning av ett beslut (handling eller underlåtenhet) kan delas in i olika grunder, åberopanden eller argument beträffande vilka kostnadsregeln är tillämplig på vissa av dem men inte på övriga. Med avseende på de grunder som omfattas av kostnadsregeln ska kostnaderna vara överkomliga. Med avseende på övriga kan de vara betydande.(33) Om det inte går att förutse huruvida en grund är av det ena eller andra slaget kommer detta oundvikligen utgöra ett hinder mot att åberopa den grunden. Som redan nämnts ovan(34) står ett sådant hinder i sig självt i strid med kostnadsregeln.
81. För det andra, vad beträffar skillnaden mellan direktivet och andra grunder bestående i påstådda överträdelser av unionsrätten framgår det redan av gällande rättspraxis att annan miljölagstiftning i EU och regler om tillgång till rättslig prövning på nationell nivå för att begära rättslig prövning av förenligheten av medlemsstaternas agerande med sådan lagstiftning ska tolkas mot bakgrund av artikel 9 i konventionen (som innefattar kostnadsregeln).(35) Denna inställning överensstämmer dessutom med målet att uppnå omfattande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som uttalats i domstolens rättspraxis.(36)
82. För det tredje, vad gäller ytterligare skillnader mellan moment som gäller påstådda överträdelser av unionsrätten(37) och andra som enbart gäller nationell rätt – vilket är av huvudsakligt intresse för ministern, Attorney General, EirGrid och nämnden – föreligger ytterligare betydande frågeställningar som rör praktisk hantering och framför allt förutsebarhet.
83. Från en praktisk utgångspunkt: kostnader för offentligrättsliga förfaranden beaktar ett antal faktorer, däribland: den tid (vid beräkning av kostnaderna) som lagts ned på uppgifterna A, B eller C, hur kvalificerad den jurist är som lagt ned den tiden på målet och också grundat på det år han eller hon blev behörig, huruvida den uppgift som utförts av den juristen var en administrativ eller väsentlig rättslig fråga, om det var rimligt att lägga ned tid på den ena eller andra frågan, det sätt varpå parterna utfört sin talan, om utlägg är ersättningsgilla beroende på vilket slag av utgift det gäller och eventuella fastställda taxor för jurister verksamma inom offentlig rätt. Att härtill lägga en indelning av huruvida grunderna rörde nationella ”moment” eller unionsrättsliga ”moment” är visserligen inte en omöjlig uppgift utan snarare en som kan vara konstlad och extremt komplicerad att utföra.
84. Det som enligt min uppfattning är avgörande är det faktum att även om en sådan uppdelning på något sätt kunde genomföras medför den en betydande grad av oförutsebarhet då talan väcks. Denna oförutsebarhet förvärras vidare av möjligheten att den domare som avgör målet har ett utrymme för egen bedömning beträffande vilka särskilda moment som ska ligga till grund för avgörandet av målet och huruvida andra kan bortses från.
85. När det exempelvis gäller ”blandade yrkanden” (yrkanden som grundas på både nationell rätt och unionsrätt) kan jag göra gällande att ett föreslaget projekt kommer att minska värdet av min fastighet och att bedömningen av påverkan på miljön inte genomförts korrekt. Motparten invänder att jag inte ens äger fastigheten vilket sannolikt enbart är en fråga för nationell rätt. Domaren kan rikta in sig på i) den rent nationella grunden, ii) koncentrera sig på den unionsrättsliga grunden, iii) besluta att frågorna om äganderätt och bedömning ska handläggas var för sig, iv) avgränsa eller avvisa vissa av grunderna eller v) besluta att det helt enkel inte är möjligt (faktiskt eller på grund av komplexiteten) att sära på frågorna om äganderätt och bedömning.
86. Låt oss nu anta att domaren i fråga inte handlar på något av de sätt som anges vid iii) till v), vilket i sig självt är svårt att förutse, utan prövar mitt yrkande och dess två grunder: en av dessa bedöms ha unionsrättsliga inslag (underlåtenheten att göra bedömningen av miljöpåverkan) och den andra bedöms ha inslag av nationell rätt (äganderätten till fastigheten). Låt oss anta att den nationella domaren ogillar yrkandet med stöd av den ”nationella” grunden eftersom det är så uppenbart, det vill säga att käranden helt enkelt inte äger fastigheten som påstås ha drabbats. Som en följd härav prövar domaren inte ens någon av de andra grunderna.
87. Vidare kan det i ett antal rättsordningar också vara så, att även om unionsrättsliga ”moment” inte uttryckligen åberopas av käranden eller uppmärksammas av någon av parterna i förfarandet kan den domare som prövar målet till exempel anse att en unionsrättslig fråga ändå uppstått eller så kan domaren själv ta upp en unionsrättslig fråga till prövning ex officio.
88. Dessa och andra scenarier visar graden av oförutsebarhet som följer av den föreslagna uppdelningen av kostnader.(38) Av dessa skäl har jag stora svårigheter att se hur en sådan tillämpning kan vara förenlig med kraven på förutsebarhet som föreskrivs i domstolens praxis.(39)
89. För det fjärde, det kan hända att hela förfarandet fortsätter och att NEPP slutligen väcker talan mot olika beslut i tre eller fyra eller fler olika mål varav vissa omfattas av kostnadsregeln och vissa inte. Om Irland hade varit tydligare i sitt införlivande av artikel 11.2 skulle grunderna på ett naturligt sätt kunna ha delats upp i tydliga mål, det vill säga ett förvaltningsrättsligt mål, ett förmögenhetsrättsligt eller annat mål som inte rör miljön som också kan omfattas av olika materiella och processuella bestämmelser. Denna punkt återför mig till det ursprungliga problemet som genomsyrar hela detta mål: om till och med den hänskjutande domstolen bedömer dess eget system som oförutsebart i detta avseende kan detta faktum helt enkelt inte användas till skada för sökandena.(40)
90. Min slutsats är att det föreslagna särskiljandet eller uppdelningen är begreppsmässigt underliga. Det skulle inte endast vara extra mödosamt för nationella domare att behandla kostnadsyrkanden utan framför allt skulle det åstadkomma oförutsebarhet för de tvistande parterna och därmed eventuellt avskräcka dem från att väcka talan i miljöfrågor över huvud taget. Det finns faktiskt ett talesätt (som jag tror ursprungligen är tyskt) som lyder ”inför lagen och på öppna havet är man i Guds hand”.(41) Men jag förmodar att denna domstols ambition, liksom varje domstols för den delen, är att visa att det talesättet är felaktigt och inte att bekräfta det.
91. Det går lätt att inse att den lösning som föreslås här – som knyter tillämpligheten av kostnadsregeln till den begärda prövningen i dess helhet och dess utgång och inte till uppdelning av de olika åberopade grunderna – kan leda till att det unionsrättsliga skyddet för rättegångskostnader i mål där unionsrätt strängt sett inte har relevans blir alltför omfattande. Med beaktande av alla omständigheter kan jag emellertid inte, politiskt sett, se att det ligger en stor fara i att vissa moment i en begärd miljöprövning ”händelsevis” inte blir oöverkomligt kostsamma. Jag ser emellertid verkliga problem i det motsatta scenariet, det vill säga kringgående eller omintetgörande av tillämpningen av kostnadsregeln på de sätt som beskrivs i detta avsnitt, återigen med beaktande av den regelns sammanhang och syfte: rättsligt förfarande i miljöfrågor som sådant ska vara tillgängligt och inte kostsamt för att nå målet att åstadkomma omfattande tillgång till rättslig prövning på detta område.(42)
iii) Undantag från en vid tillämpning av kostnadsregeln
92. Det faktum att kostnadsregeln har ett omfattande tillämpningsområde betyder naturligtvis inte att den är utan begränsning. Två eventuella begränsningar av dess tillämpning har berörts i förevarande mål: hypotetiskt missbruk av fördelen med regeln och dess alltför vida omfattning när det gäller parter mot vilka unionsrättsliga moment i yrkandet kan riktas.
– Eventuellt missbruk
93. I sina skriftliga yttranden har ministern och Attorney General uttalat farhågor för att en extensiv tillämpning av kostnadsregeln i olika mål utan åtskillnad mellan olika grunder kan leda till missbruk. En sökande kan således vilja begära prövning av ett beslut grundat på åsidosättande av endast nationell rätt men ”smyga in” ett (förmodligen påhittat) unionsrättsligt grundat yrkande för att dra fördel av kostnadsregeln.
94. I detta avseende vill jag framför allt framhålla att ett sådant scenario förefaller vara hypotetiskt i det att det inte föreligger något påstående om sådant ”missbruk” i förevarande mål. Om detta emellertid skulle inträffa kan det förvisso hanteras exempelvis genom tillämpning av den EU-rättsliga principen om förbud mot rättsmissbruk som i synnerhet fskulle kräva att det styrks att det unionsrättsligt grundade yrkandet i realiteten inte framställts för att genomdriva en unionsrättslig rättighet utan för att på konstlat sätt skapa förutsättningar för att dra fördel av kostnadsregeln.
95. Alternativt, som den hänskjutande domstolens sjätte fråga förebådar, är det rimligt att anta att medlemsstaternas nationella regler föreskriver en möjlighet för de nationella domstolarna att vid beslut om kostnaderna beakta parternas agerande och varför och på vilket sätt de fört sin talan. Således kan yrkanden mot bättre vetande, som är grundlösa eller konstlade ha betydelse vid en samlad prövning av kostnaderna.(43)
– Indelning av ”moment” grundad på parternas ställning
96. Vid den muntliga förhandlingen anfördes också att begäran om prövning av beslut, handlingar och underlåtenhet kunde ”delas upp” i syfte att tillämpa kostnadsregeln per svarande i stället för med ledning av de specifika grunderna. När det således finns flera svarande och – per definition – endast talan grundad på enbart nationell rätt kan föras mot en av dem bör inte kostnadsregeln tillämpas på kostnader som uppkommit i den del som rör talan mot denna svarande.
97. Denna tanke väcker enligt min uppfattning frågor rörande uppbyggnaden av beslutsordningen och därmed sammanhängande omfattning av prövningen. Jag har uppfattat att i förevarande fall kunde ansökan om prövning av utseendet av nämnden ha gjorts i separata förfaranden eller, som var fallet, ”hakas på” ansökan (om tillstånd) att få till stånd ett förfarande om rättslig prövning. Om detta är korrekt kunde det ha gjorts två separata ansökningar varav den ena riktades mot nämnden och den andra mot ministern och Attorney General.
98. Om den senare grundades på rent nationell rätt kan jag förstå varför den inte skulle omfattas av kostnadsregeln och att uteslutandet därav skulle vara motiverat. Detta är emellertid helt enkelt inte fallet i målet som hänskjutits till denna domstol. I förevarande mål föreligger endast en ansökan om prövning vid den nationella domstolen.(44) Under sådana omständigheter anser jag inte att det finns något skäl att dela upp prövningen per svarande för att tillämpa kostnadsregeln.
99. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen lämnar följande svar på den hänskjutande domstolens andra fråga:
Kravet att ett förfarande inte får vara ”oöverkomligt kostsamt” enligt artikel 11.4 i direktiv 2011/92 är tillämpligt på alla grunder, åberopanden eller argument som avser materiella eller formella överträdelser av det direktivet eller andra EU-rättsakter och som anförts i samband med en begäran om prövning av ett beslut, handling eller underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i det direktivet. När en sådan begäran om prövning innefattar grunder, åberopanden eller argument varigenom åsidosättande av både unionsrätt och nationell rätt görs gällande är kravet att ett förfarande inte får vara ”oöverkomligt kostsamt” enligt artikel 11.4 i det nyssnämnda direktivet i allmänhet tillämpligt på den begärda prövningen i dess helhet.
4. Fråga 3
100. Det mål som är föremål för frågan om kostnader vid den hänskjutande domstolen inleddes innan ett slutligt beslut meddelades i förfarandet rörande projekttillstånd. Genom sin tredje fråga vill den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida uttrycket ”beslut, handling eller underlåtenhet” enligt artikel 11.1 omfattar ”interimistiska”, ”preliminära” såväl som ”slutliga” handlingar.
101. Artikel 11 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att det finns tillgång till förfaranden för prövning. Sättet för hur detta ska uppnås överlåts emellertid i stor omfattning på medlemsstaterna.
102. I praktiken råder betydande variation i fråga om förfarandena för beslutsfattande(45) mellan medlemsstaterna och även inom olika medlemsstater.(46) Prövningsförfaranden skiljer sig också åt betydligt.(47)
103. Exempelvis kan förfarandena för projekttillstånd och miljöbedömning vara kombinerade och avgöras i ett enda beslut eller åtskilda och avgöras genom två eller flera skilda beslut. Det kan föreligga processuella skillnader i beslutsfattandet för mindre, mer okomplicerade och begränsade projekt jämfört med större, mer komplicerade projekt som kan ha större inverkan på miljön.(48)
104. Skillnader i utformningen av reglerna för beslutsfattandet kommer då naturligen att påverka reglerna för prövning. Det föreligger också andra grundläggande skillnader mellan prövningsförfaranden. Till exempel kan medlemsstaterna föreskriva (eller inte föreskriva) att en begäran om omprövning först ska lämnas till den berörda myndigheten innan talan väcks vid nationell domstol. Det kan också finnas institutionella skillnader i fråga om sådan prövning (överklagande till ett departement, behörig myndighet eller särskilda överklagandenämnder och så vidare).
105. Direktivet innehåller inte något generellt krav eller förbud mot att prövning begärs av ”icke slutliga” beslut. Denna flexibilitet är helt förväntansbar mot bakgrund av den möjligen stora omfattningen av olika system för beslutsfattande och prövning som föreligger.(49)
106. Som emellertid angetts ovan(50) ska medlemsstaterna klarlägga i vilket skede som prövning kan begäras. Detta innebär i sig att nationell rätt klarlägger för kommande sökande när en viss handling utgör ett beslut som kan bli föremål för prövning och huruvida en sökande får eller ska begära prövning av ett ”icke slutligt” beslut eller handling.
107. I avsaknad av unionsrättsliga regler ankommer det på nationell rätt att fastställa detaljerade regler för när en ansökan om tillstånd att begära rättslig prövning kan göras men det ska vara möjligt att få till stånd prövning av alla relevanta beslut, handlingar och all underlåtenhet vid denna tidpunkt.(51)
108. Härutöver ska samma röda tråd eller ledmotiv som angetts redan tidigare(52) återigen framhållas i svaret på den hänskjutande domstolens tredje fråga: det faktum att en medlemsstat förefaller inte ha klart fastställt någon sådan tidpunkt kan inte vändas mot eventuella sökande som ett skäl mot rättslig prövning till följd av oöverkomligt kostsamt förfarande eller allvarlig risk därför.
109. I ljuset av ovanstående föreslår jag att domstolen ger följande svar på den hänskjutande domstolens tredje fråga:
Orden ”beslut, handling eller underlåtenhet” i artikel 11.1 i direktiv 2011/92/EU kan inbegripa förvaltningsbeslut som fattats i samband med prövning av en ansökan om projekttillstånd som inte i sig oåterkalleligt och slutgiltigt avgör parternas lagliga rättigheter.
5. Fråga 6
110. Genom sin sjätte fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida medlemsstaterna får föreskriva undantag från kostnadsregeln för det fall detta inte angetts i direktivet eller i konventionen.
111. Av beslutet om hänskjutande uppfattar jag att det undantag som är i fråga är processande utan grund eller mot bättre vetande. I detta avseende är det inte helt klart varför denna fråga har betydelse i målet vid den nationella domstolen. Den hänskjutande domstolen anför inte att talan antingen saknar grund eller förs mot bättre vetande. Enligt den hänskjutande domstolen togs frågan upp av intervenienten, EirGrid, i målet vid den nationella domstolen. Å andra sidan bekräftade nämnden vid förhandlingen i EU-domstolen i egenskap av svarande att den inte påstod att sökandena gjort sig skyldiga till missbruk.
112. I den samarbetsanda som råder i mål om förhandsavgörande noterar jag emellertid följande i den mån det kan vara till stöd för den nationella domstolen.
113. Som den nationella domstolen påpekar innehåller varken direktivet eller konventionen någon specifik grund för ett undantag från kostnadsregeln för talan utan grund eller mot bättre vetande.
114. EU-domstolen har emellertid redan bekräftat att kostnadsregeln inte kräver att nationella domstolar avstår från att fullständigt tillämpa nationella regler om kostnader. Dessutom kan en rättegångs ”grundlösa” karaktär (och i ännu större utsträckning om den sker mot bättre vetande) beaktas vid bestämmandet av kostnader som omfattas av kostnadsregeln.(53) En anpassning vid tillämpningen av kostnadsregeln för att beakta talan som utgör missbruk eller är uppenbart ogrundad utgör därför inte ett undantag i sig.
115. I stället för att uttrycka sig i termer av undantag eller till och med tvingande skäl för att utesluta tillämpningen skulle jag snarare uppfatta tillämpningen av kostnadsregeln på ett mer sammanhållet sätt: inom den övergripande ramen för kostnadsregeln förblir de vanliga nationella standardreglerna fortfarande tillämpliga. Domaren ska beakta i vilken utsträckning vardera part har vunnit framgång (eller ej) med sina argument och samtliga övriga relevanta processuella regler som föreskrivs i nationell rätt.
116. Medan det i teorin är korrekt att grundläggande regler om tillgång till rättslig prövning inte kan vara tillämpliga i fall av rättegång mot bättre vetande,(54) vilket också kan utsträckas till att omfatta kostnadsregeln och som i praktiken leder till att den inte tillämpas, är sådana situationer verkligt exceptionella. På grundval av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen är talan i förevarande mål mycket långt från att ingå i denna verkligt exceptionella kategori.
117. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen lämnar följande svar på den hänskjutande domstolens sjätte fråga:
Vid tillämpning av regeln i artikel 11.4 i direktiv 2011/92/EU att ett förfarande inte får vara oöverkomligt kostsamt utgör inte direktivet hinder för att de nationella domstolarna tar hänsyn till att den begärda prövningen som regeln ska tillämpas på är grundlös eller att den begärts mot bättre vetande.
6. Fråga 7
118. Genom sin sjunde fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett krav i nationell rätt på ett orsakssamband mellan den påstått olagliga handlingen eller beslutet och skada på miljön, som ett villkor för tillämpning av nationell lagstiftning som genomför kostnadsregeln, är förenligt med konventionen.
119. Jag har uppfattat att kravet på orsakssamband finns i nationell lagstiftning med avseende på kostnader för prövning som i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 i direktivet (sections 3 och 4 i 2011 års miljölag). Den hänskjutande domstolen har dessutom funnit att dessa bestämmelser i nationell rätt inte är tillämpliga i förevarande mål.
120. Till följd härav har jag svårt att se på vilket sätt den nationella domstolens fråga har betydelse i förevarande mål. Min uppfattning är därför att den hänskjutande domstolens sjunde fråga ska antingen anses inte gälla unionsrätten eller vara rent hypotetisk. Den ska därför inte tas upp till sakprövning.
121. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen avvisar den hänskjutande domstolens sjunde fråga.
B. Betydelsen av Århuskonventionen – Frågorna 4 och 5
122. Genom sin fjärde och femte fråga efterfrågar den hänskjutande domstolen vilken eventuell inverkan artikel 9.3 i konventionen kan ha på dess nationella lagstiftning antingen direkt (genom den bestämmelsens direkta effekt) eller indirekt (genom konform tolkning).
123. Vid förhandlingen ägde en omfattande men oavslutad diskussion rum beträffande huruvida det inte faktiskt var artikel 9.2 som var tillämplig snarare än artikel 9.3 på omständigheterna i detta mål mot bakgrund av tillämplig irländsk lagstiftning.
124. Jag har förstått att det ur ett nationell rättsligt perspektiv gör skillnad vilken av dessa bestämmelser i Århuskonventionen som är tillämplig vad gäller de specifika nationella bestämmelserna om kostnader som är tillämpliga på målet. Det är emellertid den nationella domstolens uppgift att tolka och bedöma nationell rätt och de omständigheter som sedan föranleder klassificering av dem enligt den relevanta bestämmelsen i Århuskonventionen.
125. Även om man utgår från antagandet att det faktiskt är artikel 9.3 i Århuskonventionen som är tillämplig på målet vid den nationella domstolen ur ett unionsrättsligt perspektiv har svaren på den hänskjutande domstolens frågor redan lämnats på grundval av det direktiv som införlivade Århuskonventionens ifrågavarande bestämmelser med unionsrätten. Ytterligare tillämpning (självständig eller inte) av artikel 9.3 skulle tillföra mycket lite eller ingenting alls i detta avseende.
126. Jag inser att frågan om i vilken omfattning som unionsrätten införlivat artikel 9.3 i konventionen kan bli föremål för långtgående diskussioner mot bakgrund av att det i EU:s förklaring om godkännande av konventionen uppges att artikel 9.3 inte kommer att fullständigt införlivas av EU(55) och att det i artikel 11 i direktivet inte finns någon likvärdig formulering för införlivande av artikel 9.3.(56)
127. Hur den diskussionen än utfaller omfattas, i den mån som en begärd prövning omfattas av artikel 11.1 i direktivet, prövningen ändå i vart fall av kostnadsregeln i artikel 11.4 däri.
128. Av de skäl som anförts som svar på den hänskjutande domstolens andra fråga anser jag inte att en prövning som begärts kan delas upp i olika moment på det föreslagna sättet. Antingen omfattas prövningen av artikel 11.1 i direktivet och av kostnadsregeln i dess helhet eller inte. I målet vid den nationella domstolen pekar allt i begäran om förhandsavgörande på att så är fallet.
129. Till följd härav föreligger inte något behov att besvara den hänskjutande domstolens fjärde och femte fråga.
V. Förslag till avgörande
130. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen lämnar följande svar på de frågor som ställts av High Court (Irland):
1) I en nationell rättsordning där lagstiftaren inte uttryckligen och slutgiltigt angett i vilket skede av ett förfarande som ett beslut kan angripas utan detta ska prövas rättsligt i samband med varje enskild ansökan från fall till fall i enlighet med regler i common law är rätten till ett ”inte oöverkomligt kostsamt” förfarande enligt artikel 11.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt tillämplig på förfarandet vid en nationell domstol i vilket det avgörs huruvida ansökningen i fråga har gjorts vid rätt tidpunkt.
2) Kravet att ett förfarande inte får vara ”oöverkomligt kostsamt” enligt artikel 11.4 i direktiv 2011/92 är tillämpligt på alla grunder, åberopanden eller argument som avser materiella eller formella överträdelser av det direktivet eller andra EU-rättsakter och som anförts i samband med en begäran om prövning av ett beslut, handling eller underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i det direktivet. När ett sådan begäran om prövning innefattar grunder, åberopanden eller argument varigenom åsidosättande av både unionsrätt och nationell rätt görs gällande är kravet att ett förfarande inte får vara ”oöverkomligt kostsamt” enligt artikel 11.4 i det nyssnämnda direktivet i allmänhet tillämpligt på den begärda prövningen i dess helhet.
3) Orden ”beslut, handling eller underlåtenhet” i artikel 11.1 i direktiv 2011/92 kan inbegripa förvaltningsbeslut som fattats i samband med prövning av en ansökan om projekttillstånd som inte i sig oåterkalleligt och slutgiltigt avgör parternas lagliga rättigheter.
4) Mot bakgrund av svaren på den hänskjutande domstolens första och andra fråga föreligger inte något behov att besvara den hänskjutande domstolens fjärde fråga.
5) Mot bakgrund av svaren på den hänskjutande domstolens första och andra fråga föreligger inte något behov att besvara den hänskjutande domstolens femte fråga.
6) Vid tillämpning av regeln i artikel 11.4 i direktiv 2011/92 att ett förfarande inte får vara oöverkomligt kostsamt utgör inte direktivet hinder för att de nationella domstolarna tar hänsyn till att den begärda prövningen som regeln ska tillämpas på är grundlös eller att den begärts mot bättre vetande.
7) Den hänskjutande domstolens sjunde fråga kan inte tas upp till sakprövning.