SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 15 de marzo de 2018 (*)
«Procedimiento prejudicial — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Derecho de recurso de los miembros del público interesado — Recurso prematuro — Conceptos de procedimiento de recurso no excesivamente oneroso y de decisiones, acciones u omisiones comprendidas dentro del ámbito de las disposiciones de la Directiva relativas a la participación del público — Aplicabilidad del Convenio de Aarhus»
En el asunto C‑470/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), mediante resolución de 29 de julio de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de agosto de 2016, en el procedimiento entre
North East Pylon Pressure Campaign Ltd,
Maura Sheehy
y
An Bord Pleanála,
The Minister for Communications, Energy and Natural Resources,
Irlanda,
The Attorney General,
con intervención de
Eirgrid Plc,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot (Ponente), A. Arabadjiev y E. Regan, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de junio de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de North East Pylon Pressure Campaign Ltd y de la Sra. Sheehy, por las Sras. D. Courtney y B. Sawey, Solicitors, los Sres. M. O’Donnell y C. Hughes, Barristers, y los Sres. E. Keane y C. Bradley, SC;
– en nombre del An Bord Pleanála, por el Sr. A. Doyle, Solicitor, el Sr. B. Foley, Barrister, y la Sra. N. Butler, SC;
– en nombre del Attorney General y del Minister for Communications, Climate Action and Environment (anteriormente Minister for Communications, Energy and Natural Resources), por la Sra. E. Creedon y el Sr. E. McKenna, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. M. McDowell, Barrister;
– en nombre de Irlanda, por el Sr. R. Mulcahy, SC, y la Sra. G. Gilmore, Barrister;
– en nombre de EirGrid plc, por la Sra. D. Nagle, Solicitor, el Sr. S. Dodd, Barrister, el Sr. M. Cush, SC, y el Sr. E. Cassidy, Solicitor;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. C. Zadra, G. Gattinara y J. Tomkin, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de octubre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación, por una parte, del artículo 11 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1), y, por otra parte, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio en el que se enfrentan North East Pylon Pressure Campaign Limited y la Sra. Maura Sheehy con el An Bord Pleanála, el Minister for Communications, Energy and Natural Resources (Ministro de Comunicaciones, Energía y Recursos Naturales, Irlanda; en lo sucesivo, «Ministro»), Irlanda y el Attorney General, en relación con la tasación de las costas correspondientes a la denegación de una solicitud de autorización para interponer un recurso judicial contra el procedimiento de autorización previa a la construcción de una interconexión eléctrica.
Marco jurídico
Derecho internacional
3 El artículo 1 del Convenio de Aarhus, titulado «Objetivo», establece lo siguiente:
«A fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio.»
4 El artículo 3 de dicho Convenio, que lleva por título «Disposiciones generales», establece en su apartado 8 lo siguiente:
«Cada Parte velará por que las personas que ejerzan sus derechos de conformidad con las disposiciones del presente Convenio no se vean en modo alguno penalizadas, perseguidas ni sometidas a medidas vejatorias por sus actos. La presente disposición no afectará en modo alguno al poder de los tribunales nacionales de imponer costas de una cuantía razonable al término de un procedimiento judicial.»
5 En relación con el derecho del público a participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, el artículo 6 de dicho Convenio establece normas detalladas respecto de las actividades enumeradas en su anexo I, mientras que sus artículos 7 y 8 se refieren más concretamente, el primero, a los planes, programas y políticas relativos al medio ambiente, y el segundo, a la elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general.
6 Con arreglo al artículo 9 del mismo Convenio, titulado «Acceso a la justicia»:
«[…]
2. Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
[…]
[…] [puedan] interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión[,] que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el [D]erecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.
[…]
Las disposiciones del presente apartado 2 no excluyen la posibilidad de presentar un recurso preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obligación de agotar las vías de recurso administrativo antes de entablar un procedimiento judicial cuando el [D]erecho interno imponga tal obligación.
3. Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 precedentes, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su [D]erecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del [D]erecho medioambiental nacional.
4. Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 precedentes deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. […]»
Derecho de la Unión
7 El artículo 11 de la Directiva 2011/92 dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
[…]
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
2. Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones.
[…]
4. Las disposiciones del presente artículo no excluirán la posibilidad de un procedimiento de recurso previo ante una autoridad administrativa y no afectarán al requisito de agotamiento de los recursos administrativos previos al recurso a la vía judicial, cuando exista dicho requisito con arreglo a la legislación nacional.
Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.
[…]»
8 El artículo 1 del Reglamento (UE) n.o 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2013, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas y por el que se deroga la Decisión n.o 1364/2006/CE y se modifican los Reglamentos (CE) n.o 713/2009, (CE) n.o 714/2009 y (CE) n.o 715/2009 (DO 2013, L 115, p. 39), establece «orientaciones para el desarrollo y la interoperabilidad a tiempo de los corredores y áreas prioritarios de infraestructura energética transeuropea».
9 El artículo 8 de dicho Reglamento, titulado «Organización del proceso de concesión de autorizaciones», dispone que cada Estado miembro «designará una autoridad nacional competente que será responsable de facilitar y coordinar el proceso de concesión de autorizaciones para los proyectos de interés común».
Derecho irlandés
10 Se desprende de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente que el requisito, previsto en el artículo 11 de la Directiva 2011/92, de que los procedimientos de recurso no sean «excesivamente onerosos», se encuentra en el artículo 50B de la Planning and Development Act, 2000 (Ley de planeamiento y desarrollo urbanístico de 2000), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley de 2000»), que dispone lo siguiente:
«1) El presente artículo se aplicará a los siguientes tipos de procedimientos:
a) procedimientos iniciados ante la [High Court (Tribunal Superior, Irlanda)] mediante la interposición de un recurso contencioso-administrativo, o por los que se pretende obtener autorización para la interposición de un recurso contencioso-administrativo, contra:
i) cualquier resolución expresa o tácita,
ii) cualquier medida expresa o tácita, o
iii) cualquier omisión de adoptar una medida, con arreglo a una norma estatal que incorpore
[, en particular,] una disposición de la Directiva [2011/92] […] a la que se aplique […] el artículo 10a […]»
11 El artículo 50B, apartado 3, de dicha Ley establece:
«El Tribunal podrá condenar en costas a una de las partes del procedimiento al que se aplique el presente artículo si lo estima oportuno:
a) porque considere que dicha parte ha presentado una demanda o una reconvención con temeridad o mala fe,
b) debido al comportamiento de dicha parte en el procedimiento, o
c) cuando dicha parte incurra en desacato al Tribunal.»
12 A tenor del artículo 50B, apartado 4, de la citada Ley:
«El apartado 2 no afectará a la facultad del Tribunal de resolver sobre las costas de manera favorable a una de las partes en un asunto de interés general excepcional, así como en el caso de que, teniendo en cuenta las circunstancias especiales del asunto, proceda actuar así en interés de la justicia.»
13 El artículo 3 de la Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 [Ley de medio ambiente (disposiciones varias) de 2011; en lo sucesivo, «Ley de 2011»] dispone lo siguiente:
«[…]
3) Un tribunal podrá condenar en costas a una de las partes del procedimiento a la que se aplique el presente artículo si lo considera oportuno:
a) cuando estime que dicha parte ha presentado una demanda o una reconvención con temeridad o mala fe,
b) debido al comportamiento de dicha parte en el procedimiento, o
c) cuando dicha parte incurra en desacato al tribunal.
4) El apartado 1 no afectará a la facultad de un tribunal de resolver sobre las costas de manera favorable a una de las partes en un asunto de interés general excepcional, así como en el caso de que, teniendo en cuenta las circunstancias especiales del asunto, proceda actuar así en interés de la justicia.
[…]»
14 El artículo 4, apartado 1, de la Ley de 2011 prescribe:
«El artículo 3 se aplicará a los procedimientos civiles distintos de los procedimientos contemplados en el apartado 3 iniciados por una persona:
a) con el fin de garantizar el cumplimiento o la aplicación de requisitos o condiciones legales u otras exigencias vinculadas a licencias, permisos, autorizaciones, arrendamientos o consentimientos enunciados en el apartado 4, o
b) en relación con el incumplimiento o la inobservancia de tales licencias, permisos, autorizaciones, arrendamientos o consentimientos,
cuando la falta de garantía del cumplimiento o de la aplicación de los requisitos o condiciones legales u otras exigencias prevista en la letra a), o el incumplimiento o la inobservancia a que se refiere la letra b), hayan causado, estén causando o sean susceptibles de causar daños al medio ambiente.
[…]»
15 El artículo 8 de la Ley de 2011 dispone que el juez debe tener en cuenta el Convenio de Aarhus, si es preciso de oficio.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16 En 2015, EirGrid plc, operador público irlandés de transporte de electricidad, solicitó autorización para instalar una línea de alta tensión compuesta por unas 300 torres que cubrirían una distancia de 138 km con el fin de conectar las redes eléctricas de Irlanda e Irlanda del Norte y garantizar la seguridad del suministro eléctrico en la isla.
17 Este proyecto, que forma parte de los «proyectos de interés común» designados por la Comisión Europea al amparo del Reglamento n.o 347/2013, cuenta con la oposición de un grupo de presión integrado por un gran número de propietarios de fincas y residentes potencialmente afectados, denominado North East Pylon Pressure Campaign (en lo sucesivo, «NEPP»). La autoridad nacional que, en virtud del artículo 8 de dicho Reglamento, fue designada para facilitar y coordinar el procedimiento de concesión de las autorizaciones para ese proyecto de interconexión es el An Bord Pleanála, organismo irlandés de recurso en materia de planeamiento.
18 El An Bord Pleanála es competente asimismo para aprobar la autorización urbanística relativa a dicho proyecto. Tras la solicitud formal de autorización urbanística y la presentación del informe de evaluación del impacto ambiental, dicho organismo convocó una audiencia para el 7 de marzo de 2016.
19 El 4 de marzo de 2016, NEPP y la Sra. Sheehy decidieron impugnar el procedimiento de autorización de la actuación urbanística, en particular, intentando obstaculizar la celebración de la audiencia. A tal efecto, presentaron una solicitud de autorización para interponer un recurso contencioso-administrativo junto con una demanda de medidas provisionales.
20 Se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que se formularon unas quince pretensiones, en apoyo de las cuales se invocaron más de cuarenta motivos, basados, en particular, en que EirGrid había modificado los datos inicialmente contenidos en el informe de evaluación del impacto ambiental que en virtud de la Directiva 2011/92 tenía la obligación de presentar, en la insuficiencia de las declaraciones de impacto ambiental y del informe de evaluación de las repercusiones sobre la red Natura 2000, en la ilegalidad de algunas partes del procedimiento de autorización de la actuación urbanística, en la falta de conformidad de la solicitud de autorización de EirGrid con el Derecho nacional, en el incumplimiento de las exigencias del proceso equitativo respecto de la organización de la audiencia por parte del An Bord Pleanála y en la parcialidad objetiva de este último organismo como consecuencia de su designación por el Ministro.
21 Desestimada la demanda de medidas provisionales, la audiencia ante el An Bord Pleanála se celebró en la fecha prevista.
22 El procedimiento de autorización prosiguió y el juez que conocía del asunto permitió a los demandantes añadir como partes demandadas al Ministro, que había designado al An Bord Pleanála, y al Attorney General, y completar su impugnación de la designación del An Bord Pleanála como autoridad competente. EirGrid intervino en el procedimiento.
23 El 12 de mayo de 2016, tras cuatro días de audiencia, el órgano jurisdiccional remitente denegó la autorización para interponer recurso contencioso-administrativo basándose en que el Derecho irlandés parecía exigir que se esperase a que el An Bord Pleanála hubiese adoptado una resolución definitiva antes de interponer recurso, y en que, por lo tanto, el recurso para el que se solicitaba autorización era prematuro.
24 En el procedimiento que ha dado lugar a la presente petición de decisión prejudicial, las partes litigan sobre quién ha de cargar con las costas correspondientes al procedimiento de autorización para interponer recurso contencioso-administrativo, cuyo importe al parecer supera los 500 000 euros.
25 En tal contexto se ha afirmado que NEPP y la Sra. Sheehy no podían ampararse en el artículo 11 de la Directiva 2011/92, puesto que la solicitud de autorización para interponer recurso no se limitaba a alegar irregularidades que afectaban al procedimiento de evaluación del impacto ambiental como tal.
26 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, por lo tanto, acerca de la compatibilidad del Derecho irlandés con las disposiciones de la Directiva 2011/92 y del Convenio de Aarhus que consagran la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos.
27 Dicho órgano jurisdiccional precisa, a este respecto, que Irlanda no ha adoptado ninguna disposición de transposición del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2011/92. En consecuencia, al no haberse definido la fase en que puede interponerse un recurso previsto en dicha Directiva, corresponde a cada órgano jurisdiccional irlandés valorar, caso por caso, si el recurso interpuesto ante él lo ha sido en el momento oportuno, o si es prematuro o extemporáneo. Este mismo órgano jurisdiccional indica, además, que la Ley de 2011 es más restrictiva que el Convenio de Aarhus, por cuanto condiciona su aplicabilidad en materia de costas a la existencia de un vínculo entre la ilegalidad invocada y un daño al medio ambiente.
28 En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) En el contexto de un ordenamiento jurídico nacional en que el legislador no ha establecido de forma expresa y definitiva en qué fase del proceso puede impugnarse una decisión y en el que esa cuestión debe ser resuelta por un órgano jurisdiccional en virtud de una demanda específica en cada caso conforme a las normas de “common law”, ¿es aplicable el derecho previsto en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva [2011/92] a que los procedimientos no sean “excesivamente onerosos” al procedimiento sustanciado ante un órgano jurisdiccional nacional cuyo objeto es determinar si una demanda particular se ha presentado en el momento adecuado?
2) ¿Se aplica el requisito de que los procedimientos no sean “excesivamente onerosos” conforme al artículo 11, apartado 4, de la Directiva [2011/92] a todos los elementos de un procedimiento judicial en el que se impugna la legalidad (conforme al Derecho nacional o al Derecho de la Unión) de una decisión, acción u omisión sujeta a las disposiciones de la [Directiva 2011/92] relativas a la participación del público, o únicamente a los elementos de Derecho de la Unión de esa impugnación (o, en particular, exclusivamente a los elementos de la impugnación referentes a cuestiones que guarden relación con las disposiciones de la Directiva relativas a la participación del público)?
3) ¿Engloba la expresión “decisiones, acciones u omisiones” que figura en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2011/92] las resoluciones administrativas adoptadas durante la tramitación de una solicitud de autorización de un proyecto de desarrollo urbanístico, con independencia de si esas resoluciones administrativas resuelven o no con carácter irreversible y definitivo sobre los derechos de las partes?
4) Con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho medioambiental de la Unión, ¿están obligados los órganos jurisdiccionales nacionales a interpretar su Derecho interno de modo que, en la mayor medida posible, sea conforme a los objetivos establecidos en el artículo 9, apartado 3, del [Convenio de Aarhus]:
a) en un procedimiento que tiene por objeto la impugnación de la validez del proceso de autorización de un proyecto urbanístico de interés común designado en virtud del Reglamento (UE) [n.o 347/2013], y/o
b) en un procedimiento que tiene por objeto la impugnación de la validez del proceso de autorización de un proyecto urbanístico que afecte a un lugar europeo designado conforme a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres [DO 1992, L 206, p. 7]?
5) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 4, letras a) o b), ¿impide la norma conforme a la cual la parte demandante debe “reunir los eventuales criterios previstos por su Derecho interno” que se reconozca al Convenio efecto directo cuando la parte demandante ha observado todos los requisitos de Derecho interno para presentar una demanda o está claramente legitimada para ello:
a) en un procedimiento que tiene por objeto la impugnación de la validez del proceso de autorización de un proyecto urbanístico de interés común designado en virtud del Reglamento [n.o 347/2013], y/o
b) en un procedimiento que tiene por objeto la impugnación de la validez del proceso de autorización de un proyecto urbanístico que afecte a un lugar europeo designado conforme a la Directiva [92/43]?
6) ¿Están facultados los Estados miembros para establecer excepciones en su normativa al principio de que los procedimientos en materia medioambiental no deben ser excesivamente onerosos, aunque ni la Directiva [2011/92] ni el Convenio de Aarhus prevean una excepción en tal sentido?
7) En particular, ¿es conforme al Convenio de Aarhus la exigencia impuesta por el Derecho interno de que exista un nexo causal entre la acción o decisión presuntamente ilícitas y el daño al medio ambiente como condición de la aplicación de la normativa nacional que dota de efectividad al artículo 9, apartado 4, de dicho Convenio, para garantizar que los procedimientos medioambientales no sean excesivamente onerosos?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera
29 Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a un procedimiento ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, como el del litigio principal, en el que se determina si puede autorizarse la interposición de un recurso en el transcurso de un procedimiento de autorización de una actuación urbanística, en un contexto en el que dicho Estado miembro no ha establecido en qué fase puede interponerse un recurso.
30 Como el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar, la exigencia impuesta por el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial. Por consiguiente, el carácter excesivamente oneroso debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, apartados 27 y 28).
31 De ello se desprende que, cuando el Derecho procesal nacional prevé que para ejercitar un recurso al que es aplicable la exigencia establecida en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 ha de solicitarse una autorización previa, dicha exigencia es aplicable asimismo a las costas del procedimiento dirigido a obtener tal autorización.
32 Así sucede, a fortiori, en el supuesto de que, como en el litigio principal, al no haber regulado la normativa nacional aplicable la fase en que puede ejercitarse un recurso, según exige el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2011/92, dicho procedimiento tenga por objeto determinar si el recurso se ha interpuesto en el momento oportuno.
33 Es irrelevante a estos efectos el hecho de que la solicitud de autorización para interponer recurso contencioso-administrativo haya sido presentada en el transcurso de un procedimiento que puede dar lugar a la autorización de una actuación urbanística, y no contra una resolución que ponga fin definitivamente a dicho procedimiento. En efecto, como ha señalado el Abogado General en los apartados 101 a 108 de sus conclusiones, la Directiva 2011/92 no exige ni prohíbe que los recursos amparados por la garantía contra los costes excesivamente onerosos se interpongan contra resoluciones que pongan fin definitivamente al procedimiento de autorización, dada la gran variedad de procedimientos de adopción de decisiones en materia medioambiental, sino que únicamente establece la obligación de los Estados miembros de determinar la fase en que puede interponerse un recurso.
34 En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a un procedimiento ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, como el que es objeto del litigio principal, en el que se determina si puede autorizarse un recurso en el transcurso de un procedimiento de autorización de una actuación urbanística, y con mayor razón si dicho Estado miembro no ha determinado en qué fase puede interponerse un recurso.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
35 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si cuando un demandante invoca a la vez motivos basados en el incumplimiento de las normas sobre participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental y motivos basados en el incumplimiento de otras normas, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, prevista en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, se aplica a las costas correspondientes a la totalidad del recurso, o solo a las costas correspondientes a la parte del recurso que se basa en las normas sobre participación del público.
36 A este respecto, procede señalar que resulta del propio tenor del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 que los recursos que son objeto de la protección contra los costes excesivamente onerosos son los que van dirigidos contra las decisiones, acciones u omisiones «que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva». Una interpretación literal de dicha disposición conduce pues a que su ámbito de aplicación se circunscriba exclusivamente a las costas correspondientes a los aspectos de un litigio consistentes en hacer valer el derecho del público a participar en la toma de decisiones de conformidad con las normas concretas que la Directiva enuncia en la materia.
37 Este enfoque resulta corroborado por una lectura contextualizada del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92.
38 Ésta contiene, en efecto, no solo normas relativas a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia, sino también, en un sentido más amplio, normas de armonización en materia de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente.
39 Por lo tanto, debe considerarse que el legislador de la Unión, al referirse expresamente en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 de modo exclusivo a las disposiciones de dicho texto relativas a la participación del público, pretendió excluir de la garantía contra los costes excesivamente onerosos los recursos basados en cualquier otra norma de dicha Directiva, y con mayor razón los basados en cualquier otra normativa de la Unión o de los Estados miembros.
40 Tal interpretación tampoco resulta desmentida a la luz de la finalidad de la Directiva 2011/92, que consiste en particular, como se desprende de sus considerandos 19 a 21, en transcribir en el Derecho derivado las disposiciones del artículo 9, apartados 2 y 4, del Convenio de Aarhus.
41 En efecto, dichas disposiciones hacen referencia a su vez, para definir el ámbito de los recursos que no deben tener un coste prohibitivo, a los dirigidos contra cualquier decisión, o cualquier acción u omisión, «que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6» de dicho Convenio, es decir, de determinadas normas que regulan la participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental, sin perjuicio de que el Derecho interno pueda disponer otra cosa, extendiendo esa garantía a otras disposiciones pertinentes del referido Convenio.
42 Por lo tanto, dado que el legislador de la Unión únicamente quiso hacer suya la exigencia de que determinados recursos no tengan un coste prohibitivo, tal como está definida en el artículo 9, apartados 2 y 4, del Convenio de Aarhus, toda interpretación de esta exigencia, en el sentido de la Directiva 2011/92, que extienda su aplicación más allá de los recursos dirigidos contra las decisiones, acciones u omisiones que se refieran al proceso de participación del público definido por dicha Directiva procedería de una interpretación que excedería de sus intenciones.
43 Cuando, como en el caso de la solicitud de autorización que dio lugar al procedimiento de tasación de costas que es objeto del litigio principal, un recurso dirigido contra un procedimiento al que es aplicable la Directiva 2011/92 mezcla consideraciones jurídicas basadas en las normas de participación del público con alegaciones de otra naturaleza, corresponde al órgano jurisdiccional nacional separar, ex aequo et bono y con arreglo a las disposiciones procesales nacionales aplicables, los gastos correspondientes a cada uno de los dos tipos de alegaciones, con el fin de cerciorarse de que la exigencia del coste no excesivamente oneroso beneficie a la parte del recurso que se apoye en las normas de participación del público.
44 De lo anterior se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que, cuando un demandante invoca a la vez motivos basados en el incumplimiento de las normas sobre participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental y motivos basados en el incumplimiento de otras normas, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, establecida en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, se aplica exclusivamente a las costas correspondientes a la parte del recurso que se apoya en el incumplimiento de las normas sobre participación del público.
Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta
45 Mediante sus cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, y en qué medida, el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que, para garantizar una tutela judicial efectiva en los ámbitos sujetos al Derecho medioambiental de la Unión, determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a los aspectos de un litigio no amparados por esa misma exigencia tal como se desprende, en virtud de la Directiva 2011/92, de la respuesta dada a la segunda cuestión prejudicial y, en caso afirmativo, qué consecuencias debe extraer de ello el juez nacional en un litigio como el principal.
46 Procede recordar que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Convenio de Aarhus, firmado por la Comunidad y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370, y cuyas disposiciones forman parte por lo tanto del ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 30).
47 Mientras que el apartado 2 del artículo 9 de dicho Convenio consagra el derecho a interponer un recurso destinado a defender el derecho del público a participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, el apartado 3 de ese mismo artículo se refiere, de un modo más amplio, al derecho del público interesado a recurrir para impugnar los actos u omisiones de particulares o de autoridades públicas contrarios a las disposiciones nacionales del Derecho medioambiental.
48 El apartado 4 del citado artículo, que precisa las características que deben reunir los recursos, en particular la de que su coste no sea prohibitivo, se aplica expresamente tanto a los recursos contemplados en el apartado 3 como a los contemplados en el apartado 2.
49 Por consiguiente, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no tengan un coste prohibitivo, prevista por el Convenio de Aarhus, debe considerarse aplicable a un procedimiento como el que es objeto del litigio principal, ya que va dirigido a impugnar, basándose en el Derecho medioambiental nacional, un procedimiento de autorización de una actuación urbanística.
50 Por otra parte, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, cuando una disposición de Derecho de la Unión puede aplicarse tanto a situaciones regidas por el Derecho nacional como a situaciones regidas por el Derecho de la Unión, existe un interés manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, dicha disposición reciba una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tenga que aplicarse (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 42 y jurisprudencia citada).
51 De ello se desprende que puede extrapolarse al artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus la interpretación dada en el marco de la respuesta a la primera cuestión prejudicial respecto a la aplicabilidad de la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos a un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional en el que se determina si puede autorizarse la interposición de un recurso.
52 En cuanto a las consecuencias que ha de extraer el juez nacional de esta conclusión en un litigio como el principal, debe recordarse que ni el apartado 3 ni el apartado 4 del artículo 9 del Convenio de Aarhus contienen ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que pueda determinar directamente la situación jurídica de los particulares (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 45, y de 28 de julio de 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros, C‑543/14, EU:C:2016:605, apartado 50).
53 No obstante, debe señalarse que estas disposiciones, aunque carentes de efecto directo, persiguen el objetivo de lograr la protección efectiva del medio ambiente.
54 Ahora bien, ante la inexistencia de una normativa de la Unión en materia de regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar esa regulación, teniendo los Estados miembros la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva de estos derechos (véase en particular, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 47).
55 En este contexto, como se desprende de una jurisprudencia reiterada, la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase, en particular, la sentencia de 15 de abril de 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, apartado 46).
56 Por lo tanto, es inconcebible interpretar, sin poner en cuestión la protección efectiva del Derecho medioambiental de la Unión, en este caso de la Directiva 2011/92 y del Reglamento n.o 347/2013, las disposiciones del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus de modo que resulte prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 49).
57 En consecuencia, cuando se trata de la aplicación del Derecho medioambiental nacional, en particular en el marco de la realización de un proyecto de interés común, en el sentido del Reglamento n.o 347/2013, corresponde al juez nacional dar a su Derecho procesal interno una interpretación que, en la mayor medida posible, sea conforme a los objetivos establecidos en el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus, de modo que el coste de los procedimientos judiciales no sea prohibitivo.
58 Resulta de lo anterior que procede responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta que el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que, para garantizar una tutela judicial efectiva en los ámbitos sujetos al Derecho medioambiental de la Unión, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a la parte de un recurso que no esté amparada por esa misma exigencia tal como se desprende, en virtud de la Directiva 2011/92, de la respuesta dada a la segunda cuestión prejudicial en la medida en que el demandante pretenda en dicha parte que se garantice la observancia del Derecho medioambiental nacional. Estas disposiciones carecen de efecto directo, pero corresponde al juez nacional interpretar su Derecho procesal interno de modo que, en la mayor medida posible, sea conforme con las mismas.
Sobre las cuestiones prejudiciales sexta y séptima
59 Mediante sus cuestiones prejudiciales sexta y séptima, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si un Estado miembro puede establecer excepciones a la exigencia, prevista por el Convenio de Aarhus y la Directiva 2011/92, de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos cuando se considere que un recurso se ha interpuesto con temeridad o mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente.
60 Procede recordar, a este respecto, que la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, prevista tanto en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 como en el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, no se opone en absoluto a que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan imponer costas a un demandante. Así se desprende explícitamente del Convenio de Aarhus, al que debe ajustarse en consecuencia la normativa de la Unión, puesto que el artículo 3, apartado 8, de dicho Convenio precisa que en modo alguno afecta a la facultad de los tribunales nacionales de imponer costas en una cuantía razonable al término de un procedimiento judicial (véase, por analogía, la sentencia de 11 de abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, apartados 25 y 26).
61 Por lo tanto, el órgano jurisdiccional nacional puede tener en cuenta factores como, en particular, las posibilidades razonables de éxito del recurso o que éste se haya interpuesto con temeridad o mala fe, siempre que el importe de las costas impuestas al demandante no sea irrazonablemente elevado.
62 En cuanto a la cuestión de si una normativa nacional por la que se incorporan al Derecho interno las disposiciones del Convenio de Aarhus en materia de costas procesales, como la Ley de 2011, puede condicionar la aplicación de la exigencia de que el coste de determinados procedimientos judiciales no sea excesivamente oneroso a la existencia de un vínculo suficiente entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño ocasionado al medio ambiente, no cabe sino remitirse al propio tenor de dicho Convenio.
63 En efecto, esta exigencia se aplica, a tenor de lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 9 del citado Convenio, a los procedimientos dirigidos a impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas «que vulneren las disposiciones del [D]erecho medioambiental nacional».
64 Así pues, las Partes contratantes de dicho Convenio pretendían inequívocamente aplicar la protección contra los costes prohibitivos a los recursos cuyo objeto consista en hacer respetar la legalidad medioambiental in abstracto, sin supeditar dicha protección a la prueba de un vínculo cualquiera con un daño al medio ambiente, real o, a fortiori, potencial.
65 Procede, por lo tanto, responder a las cuestiones prejudiciales sexta y séptima que un Estado miembro no puede establecer excepciones a la exigencia, establecida en el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus y en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, de que determinados procedimientos no sean excesivamente onerosos cuando se considere que un recurso se ha interpuesto con temeridad o mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente.
Costas
66 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a un procedimiento ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, como el que es objeto del litigio principal, en el que se determina si puede autorizarse un recurso en el transcurso de un procedimiento de autorización de una actuación urbanística, y con mayor razón si dicho Estado miembro no ha determinado en qué fase puede interponerse un recurso.
2) Cuando un demandante invoca a la vez motivos basados en el incumplimiento de las normas sobre participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental y motivos basados en el incumplimiento de otras normas, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, establecida en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, se aplica exclusivamente a las costas correspondientes a la parte del recurso que se apoya en el incumplimiento de las normas sobre participación del público.
3) El artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, debe interpretarse en el sentido de que, para garantizar una tutela judicial efectiva en los ámbitos sujetos al Derecho medioambiental de la Unión, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a la parte de un recurso que no esté amparada por esa misma exigencia tal como se desprende, en virtud de la Directiva 2011/92, de la respuesta que figura en el punto 2 del presente fallo en la medida en que el demandante pretenda en dicha parte que se garantice la observancia del Derecho medioambiental nacional. Estas disposiciones carecen de efecto directo, pero corresponde al juez nacional interpretar su Derecho procesal interno de modo que, en la mayor medida posible, sea conforme con las mismas.
4) Un Estado miembro no puede establecer excepciones a la exigencia, establecida en el artículo 9, apartado 4, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente y en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, de que determinados procedimientos no sean excesivamente onerosos cuando se considere que un recurso ha sido interpuesto con temeridad o de mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente.
Firmas