SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 29 de octubre de 2015 (*)
«Contratos públicos de servicios — Procedimiento de licitación — Transporte de los miembros del Parlamento Europeo — Decisión de declarar fracasado y de concluir el procedimiento de licitación y de abrir un procedimiento negociado — Adjudicación del contrato a otro licitador — Igualdad de trato — Modificación sustancial de las condiciones iniciales del contrato»
En el asunto T‑126/13,
Direct Way, con domicilio social en Machelen (Bélgica),
Directway Worldwide, con domicilio social en Machelen (Bélgica),
representadas por el Sr. E. van Nuffel d’Heynsbroeck, abogado,
partes demandantes,
contra
Parlamento Europeo, representado por la Sra. L. Darie y el Sr. P. Biström, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de tres decisiones del Parlamento relativas a la adjudicación del contrato de servicios de transporte de los miembros del Parlamento en Bruselas,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen, Presidente, y los Sres. F. Dehousse y A.M. Collins (Ponente), Jueces;
Secretario: M.L. Grzegorczyk, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de abril de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 8 de mayo de 2012, el Parlamento Europeo publicó el anuncio de contrato relativo a la licitación INLO.AO‑2012‑008‑LUX‑UTP‑02, titulada «Transporte de los miembros del Parlamento Europeo en Bruselas» (DO 2012/S 88‑143608), en el marco de un procedimiento abierto.
2 Conforme al anuncio de licitación, la extensión del contrato público representaba alrededor de 3 050 horas-vehículo, durante aproximadamente 26 semanas al año, y alrededor de 675 horas-vehículo, durante aproximadamente 7 semanas al año. El valor total del contrato (IVA excluido) se estimaba entre 10 000 000 y 12 000 000 euros, por un período máximo de 4 años.
3 El anuncio de licitación establecía que el contrato se adjudicaría a la oferta económicamente más ventajosa, extremo que se apreciaría en función de los siguientes criterios: precio (60 puntos), pertinencia de la organización propuesta para la gestión del contrato (20 puntos), medidas medioambientales propuestas (10 puntos) y gestión y desarrollo de recursos humanos (10 puntos).
4 Únicamente se presentaron dos ofertas, a saber, la de Direct Way y Directway Worldwide, las demandantes, y la de TMS Limousine.
5 La oferta de TMS Limousine se clasificó en primera posición, con un total de 83,43 puntos. Esta oferta proponía en particular un precio de 38,90 euros por hora. La oferta de las demandantes se clasificó en segunda posición, con un total de 80,25 puntos. Especialmente, el precio ofertado era de 34,34 euros por hora, para un total de aproximadamente 123 000 horas-vehículo por año.
6 Mediante escrito de 3 de septiembre de 2012, el Parlamento informó a las demandantes de su decisión de concluir el procedimiento de adjudicación de contrato en forma abierta y de su intención de iniciar un procedimiento negociado, debido a que las ofertas presentadas en el contexto de este primer procedimiento eran «inaceptables conforme a los criterios de adjudicación, en particular los precios propuestos, que [eran] demasiado elevados en relación con el valor anunciado en el anuncio de licitación». La decisión de concluir el primer procedimiento fue objeto de un anuncio publicado el 2 de octubre de 2012 (DO 2012/S 189‑310052).
7 Mediante escrito de 20 de septiembre de 2012, el Parlamento invitó a las demandantes y a TMS Limousine a presentar una oferta sobre la licitación INLO.AO‑2012‑018‑LUX‑UTP‑05, titulada «Transporte de los miembros del Parlamento Europeo en Bruselas», en el marco de un procedimiento negociado sin publicidad. Las características de esta licitación eran sustancialmente idénticas a las de la licitación precedente, en particular en lo que respecta al valor estimado del contrato público, a la extensión y a los criterios de adjudicación, a saber, el precio y los tres criterios cualitativos mencionados en el apartado 3 supra.
8 Durante el procedimiento negociado, los dos licitadores mantuvieron, en esencia, las ofertas que habían presentado inicialmente. TMS Limousine, sin embargo, propuso un precio reducido, fijado en 36,15 euros por hora, mientras que las demandantes mantuvieron el precio anteriormente propuesto de 34,34 euros por hora.
9 Posteriormente, se celebraron dos reuniones entre el Parlamento y cada uno de los licitadores, tras las cuales las demandantes aumentaron ligeramente el precio propuesto, fijándolo en 34,63 euros por hora, mientras que TMS Limousine redujo el suyo, situándolo en 34,95 euros por hora.
10 Mediante correo electrónico de 21 de diciembre de 2012 y carta certificada de 3 de enero de 2013, el Parlamento notificó a las demandantes su decisión de rechazar su oferta porque no había sido considerada la económicamente más ventajosa (en lo sucesivo, «decisión denegatoria»). En efecto, esta oferta fue clasificada en segunda posición, con 85,39 puntos. Además, a las demandantes se les informó de la decisión del Parlamento de adjudicar el contrato a TMS Limousine, que había obtenido 87,99 puntos (en lo sucesivo, «decisión de adjudicación»). Finalmente, el Parlamento indicó a las demandantes que podían solicitar información adicional sobre los motivos del rechazo de su oferta, sobre las características y las ventajas de la oferta seleccionada y sobre el nombre de la adjudicataria del contrato. Las demandantes solicitaron dicha información adicional mediante correo electrónico de 26 de diciembre de 2012.
11 El 8 de enero de 2013, el Parlamento publicó el anuncio de adjudicación del contrato (DO 2013/S 5‑4640).
12 El 10 de enero de 2013, mediante correo electrónico y carta certificada, el Parlamento envió a las demandantes su respuesta a su correo electrónico de 26 de diciembre de 2012, en la que detallaba la evaluación por criterio de adjudicación de cada una de las ofertas, indicando también el precio propuesto finalmente por la adjudicataria (a saber, 34,95 euros por hora).
Procedimiento y pretensiones de las partes
13 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 1 de marzo de 2013, las demandantes interpusieron el presente recurso, en el que, en esencia, solicitan al Tribunal que:
– Anule la decisión de 3 de septiembre de 2012 del Parlamento de concluir el procedimiento de adjudicación del contrato en forma «abierta».
– Anule la decisión de 20 de septiembre de 2012 del Parlamento de iniciar el procedimiento de adjudicación del contrato en forma «negociada sin publicidad».
– Anule la decisión de adjudicación.
– Declare nulo el contrato celebrado con la adjudicataria.
– Acuerde conceder una indemnización por daños y perjuicios.
– Condene en costas al Parlamento.
14 El Parlamento solicita al Tribunal que:
– Declare inadmisible el recurso de anulación interpuesto contra la decisión de 3 de septiembre de 2012 de concluir el procedimiento abierto y contra la decisión de 20 de septiembre de 2012 de iniciar el procedimiento negociado.
– Desestime por infundado el recurso interpuesto contra la decisión de adjudicación.
– Desestime la pretensión de nulidad del contrato.
– Desestime la pretensión de indemnización por daños y perjuicios.
– Condene en costas a las demandantes.
15 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Sexta) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991, solicitó a las partes que precisaran la fecha en la que las demandantes habían recibido la comunicación del Parlamento de 10 de enero de 2013.
16 En respuesta a esta solicitud, las demandantes indicaron que esta comunicación fue recibida mediante correo electrónico el 10 de enero de 2013, pero que no podían precisar la fecha en la que se recibió mediante carta certificada.
17 En la vista celebrada el 23 de abril de 2015, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal. Durante la vista, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, las demandantes confirmaron que no solicitaban formalmente la anulación de la decisión del Parlamento de rechazar su oferta, comunicada mediante correo electrónico de 21 de diciembre de 2012 y carta certificada de 3 de enero de 2013.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
18 El Parlamento plantea una excepción de inadmisibilidad con respecto al recurso interpuesto contra las decisiones de concluir el procedimiento abierto y de iniciar el procedimiento negociado, alegando la expiración del plazo de recurso. En cuanto a la admisibilidad del recurso formulado contra la decisión de adjudicación, el Parlamento se limita a indicar que se remite al buen criterio del Tribunal.
19 Las demandantes se oponen a esta excepción de inadmisibilidad. En esencia, alegan que la adjudicación de un contrato público es una operación compleja en la que el poder adjudicador puede verse obligado a adoptar decisiones interlocutorias para llevar a cabo la adjudicación del contrato. A lo largo de este proceso, la irregularidad de una decisión puede no revelarse inmediatamente, sino a través de las decisiones siguientes. En opinión de las demandantes, fue precisamente la decisión de adjudicación, y, más concretamente, la comunicación, el 10 de enero de 2013, de los motivos del rechazo de su oferta, la que puso de manifiesto la irregularidad de las decisiones anteriores. En efecto, las demandantes consideran que de esta comunicación se desprende que el precio propuesto por la adjudicataria era superior al que propusieron inicialmente las demandantes en el marco del procedimiento abandonado. Las demandantes, que habían presentado un precio superior al valor estimado mencionado en el anuncio de licitación, consideran que no tenían ninguna razón para poner en duda este motivo anteriormente.
20 En lo que respecta a la decisión de concluir el procedimiento abierto, si bien no estaba dirigida a las demandantes, no se discute que el Parlamento informó a éstas de esta decisión mediante carta certificada de 3 de septiembre de 2012. Además, el Parlamento publicó un anuncio de abandono del procedimiento abierto en el Diario Oficial de 2 de octubre de 2012.
21 Teniendo en cuenta su condición de participantes en el procedimiento abierto, la decisión de concluir dicho procedimiento podía afectar la situación jurídica de las demandantes y, por lo tanto, ser objeto de un recurso de anulación. Sin embargo, es preciso poner de manifiesto que las demandantes no impugnaron la decisión de concluir el procedimiento abierto contenida en el escrito de 3 de septiembre de 2012 hasta la presentación del presente recurso, el 1 de marzo de 2013.
22 Pues bien, conforme al artículo 263 TFUE, párrafo sexto, el recurso de anulación deberá interponerse en el plazo de dos meses, a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. Dado que se ha presentado claramente fuera de plazo, el recurso de anulación, en cuanto formulado contra la decisión contenida en la carta de 3 de septiembre de 2012, es manifiestamente inadmisible.
23 Ninguna de las alegaciones formuladas por las demandantes puede cuestionar esta conclusión. En particular, dentro de un plazo razonable tras haber tenido conocimiento de la existencia de dicha decisión, les correspondía solicitar al Parlamento que les comunicara el texto íntegro o, en su defecto, toda la información necesaria para adquirir un conocimiento exacto de su contenido y de su motivación que les permitiera ejercitar adecuadamente su derecho de recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, Rec, EU:T:2011:494, apartado 107).
24 Pues bien, las demandantes no formularon ninguna solicitud de este tipo al Parlamento. Por consiguiente, el presente recurso de anulación se ha presentado fuera de plazo en lo que respecta a su formulación contra la decisión de concluir el procedimiento abierto.
25 En lo que se refiere a la decisión de iniciar el procedimiento negociado, comunicada a las demandantes mediante carta certificada de 20 de septiembre de 2012, es necesario examinar de oficio si dicha decisión puede ser objeto de recurso de anulación, en el sentido del artículo 263 TFUE, aunque el Parlamento no impugne la admisibilidad del recurso sobre esta base, ya que constituye, en efecto, una causa de inadmisión de orden público.
26 Según reiterada jurisprudencia, sólo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 263 TFUE, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de los demandantes, modificando de forma apreciable su situación jurídica (véase la sentencia de 8 de octubre de 2008, Sogelma/AER, T‑411/06, Rec, EU:T:2008:419, apartado 85 y jurisprudencia citada).
27 Por regla general, la decisión de organizar una licitación no es lesiva, ya que únicamente ofrece a las personas interesadas la posibilidad de participar en el procedimiento y de presentar una oferta (sentencia Sogelma/AER, citada en el apartado 26 supra, EU:T:2008:419, apartado 86). En este asunto, dado que las demandantes participaron en el procedimiento negociado, la decisión de iniciar ésta no puede considerarse lesiva para ellas.
28 Por otra parte, es preciso señalar que, aunque el procedimiento negociado sólo pueda entablarse en situaciones específicas, como en presencia de ofertas irregulares o inaceptables presentadas en respuesta a un procedimiento abierto y previamente concluido, previstas en el artículo 127, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357, p. 1; en lo sucesivo, «normas de desarrollo»), no es menos cierto que constituye un procedimiento autónomo y distinto de cualquier otro procedimiento de adjudicación de contratos y, en particular, del procedimiento abierto, en el sentido del artículo 91 del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero») (auto de 16 de diciembre de 2009, Bull y otros/Comisión, T‑333/08, EU:T:2009:514, apartado 14).
29 Habida cuenta de todo lo anterior, ha de declararse que las demandantes no están legitimadas para impugnar la decisión de iniciar el procedimiento negociado que les fue comunicada mediante carta certificada de 20 de septiembre de 2012.
30 Aunque el Parlamento no alega ninguna excepción de inadmisibilidad contra el recurso en tanto que formulado contra la decisión de adjudicación por haberse presentado igualmente fuera de plazo, dado que constituye una causa de inadmisión de orden público, ha de examinarse de oficio la admisibilidad del recurso, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991 (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec, EU:C:1993:239, apartados 11 a 13, y de 15 de septiembre de 2011, CMB y Christof/Comisión, T‑407/07, EU:T:2011:477, apartado 74).
31 Del tenor del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, resulta que el criterio de la fecha en que se tuvo conocimiento del acto como inicio del plazo de interposición del recurso presenta carácter subsidiario respecto de los de publicación o notificación del acto (sentencia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión, T‑354/05, Rec, EU:T:2009:66, apartado 33).
32 Por una parte, a este respecto, es necesario señalar que las demandantes no son destinatarias de la decisión de adjudicación, aunque esta última está estrechamente ligada a la decisión de denegación que sí les fue dirigida. Por tanto, la decisión de adjudicación no fue notificada a las demandantes.
33 Por otra parte, ha de hacerse constar que la decisión de adjudicación no es un acto que, como tal, deba publicarse en el Diario Oficial (véase, en particular, el artículo 90, apartado 1, del Reglamento financiero y el artículo 118 de las normas de desarrollo).
34 Por lo demás, tampoco se trata de un acto que, según una práctica constante de la institución de que se trata, sea objeto de tal publicación. A diferencia de las situaciones a las que se refiere la jurisprudencia relativa a la obligación de notificación (sentencia de 19 de junio de 2009, Qualcomm/Comisión, T‑48/04, Rec, EU:T:2009:212, apartados 43 a 58) y a la práctica de la publicación (sentencias de 15 de junio de 2005, Olsen/Comisión, T‑17/02, Rec, EU:T:2005:218, apartados 72 a 87, y TF1/Comisión, citada en el apartado 31 supra, EU:T:2009:66, apartados 34 a 36), es necesario indicar que, en este asunto, la decisión de adjudicación no se publicó en el Diario Oficial ni en Internet. El Parlamento se limitó a publicar, el 8 de enero de 2013, un anuncio de adjudicación de contrato que contenía la información sucinta que no permitía a las demandantes ejercitar adecuadamente su derecho de recurso ante el juez de la Unión Europea. Por tanto, esta fecha no puede constituir el dies a quo del plazo para interponer el recurso de anulación.
35 Habida cuenta de lo anterior, es preciso referirse a la fecha en la que las demandantes tuvieron conocimiento del acto impugnado. De la anterior exposición de los hechos resulta que las demandantes tuvieron conocimiento de la existencia de la decisión de adjudicación entre el 21 y el 26 de diciembre de 2012, ya que en esta última fecha solicitaron al Parlamento información adicional sobre dicha decisión. Ahora bien, en este momento, las demandantes no conocían exactamente el contenido y los motivos del acto en cuestión, de manera tal que pudieran ejercitar adecuadamente su derecho de recurso (véase, este sentido, la sentencia Evropaïki Dynamiki/BEI, citada en el apartado 23 supra, EU:T:2011:494, apartado 107).
36 Las demandantes sólo pudieron ejercitar adecuadamente su derecho de recurso a partir del momento en el que recibieron la comunicación del Parlamento, enviada por correo electrónico y carta certificada el 10 de enero de 2013.
37 En cuanto a la regularidad de la notificación de los actos de la Unión, la jurisprudencia ha tenido ocasión de precisar que una decisión queda debidamente notificada desde el momento en que se comunica a su destinatario y éste se encuentra en condiciones de tener conocimiento de la misma (auto de 2 de octubre de 2014, Page Protective Services/SEAE, C‑501/13 P, EU:C:2014:2259, apartado 30), lo que permitía una notificación válida a través del correo electrónico (auto Page Protective Services/SEAE, antes citado, EU:C:2014:2259, apartados 31 a 33). Este mismo razonamiento puede aplicarse al presente asunto en lo que respecta a la comunicación del Parlamento de 10 de enero de 2013 que permitía conocer el contenido y los motivos de la decisión de adjudicación.
38 No obstante, según la jurisprudencia, el envío de un correo electrónico no garantiza necesariamente su recepción efectiva por parte del destinatario. Es posible que un correo electrónico no le llegue por causas técnicas. Además, incluso en el caso de que un correo electrónico llegue efectivamente a su destinatario, cabe la posibilidad de que la recepción no se produzca el día del envío (sentencia Sogelma/AER, citada en el apartado 26 supra, EU:T:2008:419, apartado 77).
39 En este asunto, el Parlamento envió su comunicación por correo electrónico y por carta certificada el 10 de enero de 2013. Según se ha mencionado en el apartado 16 supra, las demandantes, en respuesta a una pregunta del Tribunal, manifestaron que no podían precisar la fecha en que recibieron este documento mediante carta certificada. Sin embargo, confirmaron que habían recibido el correo electrónico de 10 de enero de 2013 en esa misma fecha y presentaron una copia de éste.
40 De lo anterior resulta que el recurso contra la decisión de adjudicación, presentado el 1 de marzo de 2013, es admisible, por haber sido presentado antes de la expiración del plazo de dos meses, ampliado, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días, establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto.
41 Durante la vista, teniendo en cuenta que las demandantes no solicitaban formalmente la anulación de la decisión del Parlamento de rechazar su oferta, el Parlamento expresó reservas acerca de la admisibilidad del recurso en tanto que formulado contra la decisión de adjudicación, remitiéndose a una eventual inexistencia de interés en ejercitar la acción.
42 Dado que la inexistencia de interés en ejercitar la acción constituye una causa de inadmisión de orden público que el juez de la Unión puede examinar de oficio, ha de observarse que, según reiterada jurisprudencia, sólo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo presupone que la anulación de este acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (sentencia de 23 de mayo de 2014, European Dynamics Luxembourg/BCE, T‑553/11, EU:T:2014:275, apartado 94).
43 Cuando la oferta de un licitador es rechazada porque, tras la comparación de las ofertas, el contrato se adjudica al otro licitador, la existencia de un interés por parte del licitador descartado en ejercitar la acción contra la decisión de adjudicación del contrato no está subordinada a la anulación de la decisión de rechazar su oferta.
44 En el supuesto de una anulación de la decisión de adjudicación, correspondería al Parlamento adoptar las medidas necesarias para la ejecución de tal sentencia (véase, en este sentido, la sentencia Evropaïki Dynamiki/BEI, citada en el apartado 23 supra, EU:T:2011:494, apartado 66). En el caso de autos, las demandantes tienen interés en pedir que se anule la decisión de adjudicación a efectos de obtener del Parlamento, en virtud de la obligación que deriva del artículo 266 TFUE, una revisión adecuada de su situación, que puede revestir, en su caso, la forma de una indemnización pecuniaria apropiada por el perjuicio sufrido, según solicitan, además, en el presente asunto las demandantes.
45 En estas circunstancias, las demandantes tienen interés en ejercitar la acción contra la decisión de adjudicación, de manera que su recurso dirigido a la anulación de esta decisión es admisible.
Sobre el fondo
46 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan dos motivos, basados, el primero, en la violación del principio de igualdad entre los licitadores y, el segundo, en la infracción del artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo, que prohíben la modificación sustancial de las condiciones iniciales del contrato.
Sobre el primer motivo, basado en la violación del principio de igualdad
– Alegaciones de las partes
47 Mediante su primer motivo, las demandantes alegan que, suponiendo que el precio de la adjudicataria se considere aceptable en el marco del procedimiento negociado, el Parlamento ha violado el principio de igualdad de los licitadores, puesto que ellas habían propuesto un precio ligeramente inferior que el Parlamento había considerado inaceptable durante el procedimiento abierto. Por tanto, según las demandantes, debe anularse la decisión de concluir el procedimiento de adjudicación del contrato en forma abierta, la decisión de iniciar el procedimiento de adjudicación del contrato en forma «negociada sin publicidad» y la decisión de adjudicar dicho contrato.
48 Las demandantes observan que, en su escrito de 3 de septiembre de 2012, el Parlamento indicó claramente que la única justificación de la decisión de concluir el procedimiento abierto habían sido los precios propuestos. Además, posteriormente, las negociaciones en el marco del procedimiento negociado, según ellas, se referían únicamente al precio de las ofertas. En su opinión, el Parlamento nunca solicitó a las demandantes que mejoraran sus propuestas técnicas.
49 Las demandantes critican el comportamiento del Parlamento, que ha aceptado finalmente la oferta de un licitador a un precio superior al que ellas habían propuesto previamente, mientras que las exigencias cualitativas habían disminuido. A este respecto, las demandantes alegan que el Parlamento redujo el volumen de servicios que debían prestarse, reduciendo, aproximadamente, de 400 000 a 300 000 horas-vehículo para todo el período del contrato.
50 A la vista de lo anterior, las demandantes consideran que el Parlamento violó el principio de igualdad entre los licitadores e infringió el artículo 101 del Reglamento financiero y el artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo.
51 En el trámite de réplica, las demandantes rebaten la alegación del Parlamento de que no habían interpretado correctamente el volumen de las prestaciones previsto en la licitación. En realidad, en su opinión, el pliego de condiciones indicaba un volumen de prestaciones netamente superior al indicado en el anuncio de licitación. Consideran que en caso de discrepancia, el pliego de condiciones prevalece sobre el anuncio de licitación y que, por ello, estimaron de manera correcta el volumen de las prestaciones.
52 No obstante, en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, las demandantes admitieron que inicialmente habían sobrestimado el volumen de los servicios que debían prestarse, lo que las obligó a aumentar ligeramente el precio propuesto durante el procedimiento negociado.
53 Las demandantes admiten que las condiciones técnicas iniciales del contrato no se modificaron de manera sustancial. Por tanto, en su opinión, el Parlamento no podía adjudicar el contrato a un precio superior al que había considerado inaceptable en el marco del procedimiento abierto.
54 Finalmente, las demandantes, en lo que respecta al artículo 101 del Reglamento financiero, añaden que no reprochan al Parlamento una falta de motivación, sino una motivación incorrecta, puesto que la oferta que ellas habían presentado en el marco del procedimiento abierto no era inaceptable.
55 El Parlamento rechaza las alegaciones de las demandantes.
– Apreciación del Tribunal
56 Con carácter preliminar, es preciso señalar que las imputaciones de las demandantes deben examinarse únicamente en la medida en que se dirigen a respaldar el recurso de anulación en tanto que formulado contra la decisión de adjudicación, dado que se ha declarado la inadmisibilidad del recurso de anulación en tanto que formulado contra las otras decisiones (véanse los apartados 20 a 45 supra).
57 Según reiterada jurisprudencia, el plazo de recurso fijado en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, es de orden público y la aplicación estricta de la normativa de la Unión relativa a los plazos procesales responde a la exigencia de seguridad jurídica y a la necesidad de evitar cualquier discriminación o trato arbitrario en la administración de justicia (autos Page Protective Services/SEAE, citado en el apartado 37 supra, EU:C:2014:2259, apartados 21 y 37, y de 5 de febrero de 2010, Pro humanum/Comisión, T‑319/09, EU:T:2010:29, apartado 7).
58 Pues bien, admitir que, en el marco de un recurso de anulación dirigido contra una decisión, un demandante pueda alegar irregularidades relativas a un acto anterior cuya anulación habría podido solicitar permitiría poner en tela de juicio indirectamente decisiones anteriores no impugnadas dentro del plazo de recurso previsto en el artículo 263 TFUE, y eludir así dicho plazo (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión, C‑135/93, Rec, EU:C:1995:201, apartado 17).
59 En este asunto, es preciso señalar que las alegaciones de las demandantes relativas a la aceptabilidad, en función de los criterios de adjudicación, de las ofertas presentadas en el contexto de un procedimiento abierto que ha sido previamente concluido no pueden ser tenidas en cuenta por el Tribunal en el marco de su apreciación del recurso de anulación interpuesto contra la decisión de adjudicación adoptada a raíz de una procedimiento negociado, que constituye un procedimiento autónomo y distinto de cualquier otro procedimiento de adjudicación de contratos (auto Bull y otros/Comisión, citado en el apartado 28 supra, EU:T:2009:514, apartado 14). Como ya se ha indicado anteriormente, cualquier otra conclusión equivaldría a permitir a las demandantes cuestionar la decisión de concluir el procedimiento abierto que, al no haber sido impugnada en los plazos previstos, adquirió firmeza frente a quienes tenían la posibilidad de impugnarla (sentencia de 15 de febrero de 2001, Nachi Europe, C‑239/99, Rec, EU:C:2001:101, apartado 37).
60 Lo mismo ocurre con las alegaciones de las demandantes dirigidas a impugnar la fundamentación de la decisión de adjudicación, en la medida en que se basan exclusivamente en la supuesta irregularidad de la decisión de concluir el procedimiento abierto. A este respecto, en el apartado 45 de la demanda, las demandantes sostienen que no podía concluirse válidamente este procedimiento por el carácter inaceptable de las ofertas. Pues bien, dado que el carácter inaceptable de las ofertas ya fue declarado en la decisión de concluir el procedimiento abierto, dicho carácter ya no puede cuestionarse mediante un recurso de anulación contra la decisión de adjudicación.
61 Por consiguiente, a los efectos del presente recurso, no puede examinarse la cuestión de si el Parlamento podía alegar el carácter inaceptable de las ofertas recibidas para justificar su decisión de concluir el procedimiento abierto. Así, sin pronunciarse sobre la fundamentación de la conclusión a la que llega el Parlamento tras el procedimiento abierto (a saber, el carácter inaceptable de las ofertas recibidas), el Tribunal se limitará a comprobar si esta conclusión puede afectar de alguna manera el procedimiento negociado.
62 En virtud del artículo 89, apartado 1, del Reglamento financiero, los contratos públicos financiados total o parcialmente por el presupuesto de la Unión se ajustarán a los principios de transparencia, proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación.
63 Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, a menos que este trato esté objetivamente justificado (sentencia de 11 de junio de 2014, Communicaid Group/Comisión, T‑4/13, EU:T:2014:437, apartado 50).
64 En el ámbito de los contratos públicos, el poder adjudicador está obligado, en particular, a velar, en cada fase de un procedimiento de licitación, por el respeto del principio de la igualdad de trato y, en consecuencia, por la igualdad de oportunidades entre todos los licitadores. Igualmente, el principio de igualdad de trato implica la obligación de que los licitadores se encuentren en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus ofertas como en el momento en que éstas se someten a la evaluación del poder adjudicador (sentencia Communicaid Group/Comisión, citada en el apartado 63 supra, EU:T:2014:437, apartado 51).
65 Más concretamente, esto significa que los criterios de adjudicación deben figurar en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación, con el fin de que todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan interpretarlos de la misma forma y que, al evaluar ofertas, estos criterios deben aplicarse de manera objetiva y uniforme a todos los licitadores (sentencia Communicaid Group/Comisión, citada en el apartado 63 supra, EU:T:2014:437, apartado 52).
66 El Tribunal considera que las demandantes no han probado de modo suficiente en Derecho que el Parlamento haya violado estos principios.
67 En primer lugar, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, aunque el procedimiento negociado sólo pueda ser entablado por el poder adjudicador en situaciones específicas, como en caso de ofertas irregulares o inaceptables presentadas en respuesta a un procedimiento abierto y concluido previamente, previstas en el artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo, no es menos cierto que dicho procedimiento es un procedimiento autónomo y distinto de cualquier otro procedimiento de adjudicación de contratos y, en particular, del procedimiento abierto (auto Bull y otros/Comisión, citado en el apartado 28 supra, EU:T:2009:514, apartado 14).
68 La jurisprudencia también precisó que, una vez cancelado un procedimiento de licitación, éste había llegado a su término y que el poder adjudicador tenía plena libertad para decidir sobre el curso que se le había de dar (sentencia Sogelma/AER, citada en el apartado 26 supra, EU:T:2008:419, apartado 136).
69 Pues bien, las demandantes no formulan ninguna alegación que permita concluir que se ha violado el principio de igualdad de trato entre los licitadores durante el procedimiento negociado. Como alega acertadamente el Parlamento, no es posible comparar la oferta de precio de las demandantes durante el procedimiento abierto con la oferta de precio de las adjudicatarias durante el procedimiento negociado, dado que se trata de dos procedimientos distintos.
70 Además, en el contexto de dos procedimientos distintos, no sería lógico considerar que el precio propuesto por las demandantes en el primer procedimiento, que ocasionó que el poder adjudicador llegara a la conclusión de que las ofertas eran inaceptables, deba considerarse un umbral máximo infranqueable en un segundo procedimiento que tiene distinto carácter.
71 Podría haberse producido una discriminación en el presente asunto si, en el mismo procedimiento, en este caso el procedimiento negociado, el poder adjudicador hubiera tratado de manera diferente ofertas similares presentadas por los licitadores. Sin embargo, las demandantes no formulan ninguna alegación de este tipo.
72 En segundo lugar, suponiendo que la situación de las demandantes en el procedimiento abierto pueda considerarse comparable a la de la adjudicataria en el procedimiento negociado, quod non, en el marco de una adjudicación en función de la oferta económicamente más ventajosa, el precio sólo es uno de los cuatro criterios de adjudicación. Por consiguiente, el poder adjudicador tiene libertad para adjudicar el contrato a un licitador que propone un precio superior pero cuya oferta presenta también una calidad superior, a la luz de los demás criterios de adjudicación previstos, como ocurría en este asunto. En efecto, es preciso señalar que las demandantes no rebaten que la oferta de la adjudicataria fuera de una calidad superior a la suya, teniendo en cuenta los criterios de adjudicación.
73 Por consiguiente, debe desestimarse la imputación basada en la violación del principio de igualdad de trato.
74 Ninguna de las demás alegaciones formuladas por las demandantes invalida esta conclusión.
75 La alegación según la cual la negociación se refirió únicamente al precio de las ofertas carece de fundamento. En efecto, de las actas de las reuniones de 13 y 28 de noviembre de 2012 resulta, en particular, que las negociaciones también versaron, de manera especial, sobre las características de los vehículos en cuestión (a saber, vehículos híbridos).
76 Lo mismo ocurre con la alegación según la cual el Parlamento había rebajado las exigencias cualitativas y el volumen de servicios que debían prestarse, reduciendo las horas-vehículo de 400 000 a 300 000. Esta alegación se basa en una interpretación incorrecta por parte de las demandantes, según resulta, en particular, del acta de la reunión de negociación de 28 de noviembre de 2012 y según admitieron éstas en la vista (véase el apartado 52 supra). Por consiguiente, no procede determinar si, como pretenden las demandantes, en caso de discrepancia debe prevalecer el pliego de condiciones sobre el anuncio de licitación. Además, ha de observarse que, en la réplica, las demandantes admiten que no fueron modificadas las condiciones técnicas (aparte del volumen de las prestaciones).
77 El Tribunal considera, además, que procede desestimar las alegaciones referentes a la supuesta infracción del artículo 101 del Reglamento financiero y del artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo.
78 En la medida en que las demandantes reprochan al Parlamento haber infringido estas disposiciones al motivar de manera incorrecta las decisiones de concluir el procedimiento abierto y de iniciar el procedimiento negociado, estas alegaciones no pueden prosperar por las razones expuestas en los apartados 20 a 29 supra. En la medida en que estas alegaciones se dirigen contra la decisión de adjudicación y reproducen, en esencia, las alegaciones examinadas en los apartados 63 a 76 supra, deben desestimarse por las mismas razones indicadas en dichos apartados.
79 De todo lo anterior resulta que procede declarar el primer motivo parcialmente inadmisible y parcialmente infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en la modificación sustancial de las condiciones iniciales del contrato
– Alegaciones de las partes
80 Mediante el segundo motivo, las demandantes alegan que, al adjudicar el contrato a un precio superior al que anteriormente había considerado inaceptable (a saber 34,95 euros por hora ofrecidos por la adjudicataria en lugar de los 34,45 euros por hora propuestos inicialmente por las demandantes), el Parlamento modificó sustancialmente las condiciones iniciales del contrato, en contra de lo dispuesto en el artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo.
81 A juicio de las demandantes, conforme a la jurisprudencia, el recurso al procedimiento negociado no otorga la posibilidad de modificar de manera sustancial las condiciones iniciales del contrato.
82 El Parlamento sostiene que el segundo motivo debe desestimarse por carecer totalmente de fundamento.
– Apreciación del Tribunal
83 Conforme al artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo, los poderes adjudicadores podrán recurrir a un procedimiento negociado, previa publicación de un anuncio de contrato, con independencia de la cuantía del contrato, si las ofertas presentadas en un procedimiento abierto o restringido o en un diálogo competitivo fueren irregulares o inaceptables respecto de los criterios de selección o adjudicación, previo cierre del citado procedimiento o diálogo competitivo, y siempre y cuando no se hubieren modificado sustancialmente las condiciones iniciales del contrato especificadas en los documentos de licitación contemplados en el artículo 130 de las normas de desarrollo, sin perjuicio de la aplicación del apartado 2.
84 A los efectos del presente motivo, la única supuesta modificación sustancial de las condiciones que es preciso examinar es la relativa al precio. En efecto, en el trámite de réplica, las demandantes desistieron de la segunda parte de este motivo, relativa al volumen de las prestaciones, e indicaron también que no mantenían que el Parlamento hubiera modificado las condiciones técnicas del contrato. Por otra parte, según se ha expuesto en los apartados 52 y 76 supra, las alegaciones de las demandantes relativas a una supuesta modificación del volumen de las prestaciones se basan en una interpretación incorrecta por su parte.
85 Según las demandantes, la modificación sustancial de las condiciones iniciales del contrato resulta del hecho de que el Parlamento adjudicó el contrato a un precio superior al que ellas habían propuesto inicialmente y que había sido declarado inaceptable.
86 Esta alegación no puede prosperar.
87 En primer lugar, las demandantes no discuten que el valor total estimado del contrato se haya mantenido invariable, a saber, entre 10 000 000 y 12 000 000 de euros, para un período máximo de cuatro años.
88 En segundo lugar, ni el artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo, ni el artículo 130 de las normas de desarrollo (al que se remite la disposición precedente) sugieren que el precio propuesto por uno de los licitadores en el procedimiento abierto deba ser considerado una condición inicial del contrato que no pueda ser modificada sustancialmente. Por el contrario, el artículo 130 de las normas de desarrollo permite considerar que las condiciones iniciales del contrato incluyen, particularmente, los criterios de exclusión y de selección, los criterios de adjudicación y su ponderación, así como las especificaciones técnicas. Sin embargo, las demandantes no alegan ninguna modificación sustancial de estos elementos.
89 En tercer lugar, por las razones expuestas en los apartados 67 a 72 supra, no sería lógico considerar que el precio propuesto por las demandantes en el procedimiento abierto deba considerarse un umbral máximo infranqueable en un procedimiento distinto, en particular cuando el contrato se adjudica a la oferta económicamente más ventajosa (a saber, tras una evaluación relativa también a criterios de calidad y, por lo tanto, no limitada al precio propuesto).
90 La jurisprudencia citada por las demandantes no respalda su segundo motivo, ya que se refiere a circunstancias de hecho y de Derecho que no son comparables a las del presente asunto.
91 La sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, Rec, EU:C:2008:351), se refería a la modificación de un contrato público en vigor por las autoridades nacionales a la luz de las disposiciones de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1). Según la jurisprudencia, aunque las directivas relativas a la adjudicación de los contratos públicos de servicios no sean aplicables a los contratos públicos licitados por la administración de la Unión, las normas o principios que se proclaman o que se desprenden de estas directivas pueden ser invocados frente a dicha administración cuando los mismos sólo se consideren como la expresión concreta de las normas fundamentales del Tratado y de los principios generales del Derecho que se imponen directamente a la administración de la Unión (sentencia de 12 de diciembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/EFSA, T‑457/07, EU:T:2012:671).
92 Sin embargo, las disposiciones en cuestión de la Directiva 92/50 no eran comparables al artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo. Así, la sentencia pressetext Nachrichtenagentur, citada en el apartado 91 supra (EU:C:2008:351), carece de pertinencia para el presente litigio. En cualquier caso, debe señalarse que las modificaciones introducidas en el contrato en vigor eran de una naturaleza distinta de la de la modificación alegada por las demandantes en este asunto.
93 Las mismas consideraciones son válidas en lo que respecta a la sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia (C‑250/07, Rec, EU:C:2009:338), que versa sobre un supuesto cambio de las especificaciones técnicas entre dos procedimientos de adjudicación de contrato y de las disposiciones de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 199, p. 84), que tampoco son comparables al artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo.
94 Por lo tanto, estas sentencias no permiten concluir que la adjudicación de un contrato en el marco de un procedimiento negociado a un adjudicador que propone un precio superior al de otro licitador en un procedimiento abierto resulte inevitablemente de una modificación sustancial de las condiciones iniciales del contrato contraria al artículo 127, apartado 1, letra a), de las normas de desarrollo.
95 A la luz de todo lo anterior, procede desestimar el segundo motivo por infundado.
Sobre la nulidad del contrato
– Alegaciones de las partes
96 Las demandantes solicitan al Tribunal que declare la nulidad del contrato celebrado con la adjudicataria en razón de los vicios fundamentales alegados.
97 En apoyo de esta pretensión, las demandantes invocan el artículo 116, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 (DO L 298, p. 1), el artículo 166, apartado 2, del Reglamento Delegado (UE) nº 1268/2012 de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento nº 966/2012 (DO L 362, p. 1), la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
98 El Parlamento sostiene que no ha cometido ninguna irregularidad en la adjudicación del contrato, por lo que la pretensión de declaración de nulidad de éste es manifiestamente infundada.
– Apreciación del Tribunal
99 A la vista de que los motivos primero y segundo han sido declarados parcialmente inadmisibles y parcialmente infundados, la pretensión de declaración de nulidad del contrato celebrado con la adjudicataria debe igualmente desestimarse.
Sobre la pretensión de indemnización
– Alegaciones de las partes
100 En lo que se refiere a la pretensión de reparación del perjuicio sufrido, las demandantes consideran que, de no ser por la actuación supuestamente contraria a Derecho del Parlamento, su oferta habría sido la económicamente más ventajosa. Por tanto, habrían tenido muchas posibilidades de conseguir el contrato, a pesar de la facultad del poder adjudicador de renunciar a su adjudicación. A la vista del margen de beneficio estimado (a saber, 1,9 euros por hora) y del volumen de prestaciones estimadas (105 000 horas por año), las demandantes consideran que el perjuicio sufrido asciende a 199 500 euros anuales. En la fase de réplica, las demandantes precisaron que su lucro cesante era de 217 161,7 euros anuales, a saber, 868 646,8 euros por todo el período del contrato.
101 El Parlamento mantiene que el recurso de indemnización debe desestimarse por infundado.
– Apreciación del Tribunal
102 En virtud del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, «en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros».
103 Según la jurisprudencia, para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Unión, con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por el comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (sentencias de 11 de julio de 1997, Oleifici Italiani/Comisión, T‑267/94, Rec, EU:T:1997:113, apartado 20, y de 9 de septiembre de 2008, MyTravel/Comisión, T‑212/03, Rec, EU:T:2008:315, apartado 35). El requisito relativo a la ilegalidad del comportamiento de las instituciones exige que se acredite una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (sentencia MyTravel/Comisión, antes citada, EU:T:2008:315, apartado 29).
104 Estos requisitos son acumulativos, por lo que, a la luz de la conclusión del Tribunal relativa a la inexistencia de comportamiento ilegal por parte del Parlamento, procede desestimar la pretensión de indemnización, sin que sea necesario analizar los restantes requisitos.
105 A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
106 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas en costas como ha solicitado el Parlamento.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Direct Way y a Directway Worldwide.
Frimodt Nielsen | Dehousse | Collins |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de octubre de 2015.
Firmas