Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 29 juni 2023 (1)
Zaak C‑61/22
RL
tegen
Landeshauptstadt Wiesbaden
[verzoek van het Verwaltungsgericht Wiesbaden (bestuursrechter in eerste aanleg Wiesbaden, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Verordening (EU) 2019/1157 – Versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van Unieburgers – Artikel 3, lid 5 – Verplichting om vingerafdrukken te verzamelen en te bewaren op een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet – Geldigheid – Rechtsgrondslag – Artikel 21, lid 2, VWEU – Artikel 77, lid 3, VWEU – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 7 en 8 – Eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven – Bescherming van persoonsgegevens – Artikel 52, lid 1 – Evenredigheidsbeginsel – Algemene verordening gegevensbescherming – Artikel 35, lid 10 – Gegevensbeschermingseffectbeoordeling”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 3, lid 5, van verordening (EU) 2019/1157(2), dat voorziet in de verplichting om op elke door de lidstaten afgegeven nieuwe identiteitskaart, op een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet, een afbeelding van de vingerafdrukken van de houder op te nemen(3). Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen RL en de Landeshauptstadt Wiesbaden over een administratieve beslissing waarbij deze instantie heeft geweigerd een identiteitskaart af te geven zonder dat op de chip ervan een vingerafdrukbeeld wordt opgeslagen.
2. Met zijn verzoek wenst de verwijzende rechter te vernemen of, ten eerste, artikel 21, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag was voor de vaststelling van verordening 2019/1157 en, ten tweede, artikel 3, lid 5, van deze verordening verenigbaar is met de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan, en ten derde die verordening in overeenstemming is met de in artikel 35, lid 10, van verordening (EU) 2016/679(4) neergelegde verplichting om een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uit te voeren.
3. Ondanks de verschillen tussen identiteitskaarten en paspoorten vormt de onderhavige zaak een thematische uitbreiding van het arrest Schwarz(5). In dat arrest heeft het Hof de geldigheid getoetst van artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 2252/2004(6), dat voorziet in de verplichting tot het afnemen van vingerafdrukken en het opnemen daarvan in door de lidstaten afgegeven paspoorten en andere reisdocumenten.(7)
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening 2019/1157
4. De overwegingen 1, 2, 3, 4, 5, 15, 17, 18, 21 en 28 van verordening 2019/1157 luiden als volgt:
„(1) Overeenkomstig het Verdrag van de Europese Unie (VEU) is de Unie vastbesloten het vrije verkeer van personen te vergemakkelijken en tegelijkertijd tevens de veiligheid en zekerheid van hun volkeren te waarborgen, door een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, overeenkomstig het bepaalde in het VEU en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
(2) Met het burgerschap van de Unie wordt iedere burger van de Unie het recht van vrij verkeer verleend, mits bepaalde beperkingen en voorwaarden in acht worden genomen. Richtlijn 2004/38/EG[(8)] geeft uitvoering aan dat recht. Artikel 45 van het [Handvest] voorziet eveneens in het recht van vrijheid van verkeer en van verblijf. Vrijheid van verkeer houdt het recht in om lidstaten te verlaten en binnen te komen met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
(3) Overeenkomstig [richtlijn 2004/38] verstrekken lidstaten hun burgers overeenkomstig hun nationale recht een identiteitskaart of een paspoort en hernieuwen zij deze bescheiden. [...]
(4) In [richtlijn 2004/38] is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen kunnen nemen om een in die richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Vervalsing van documenten of een onjuiste voorstelling van feiten betreffende de voorwaarden voor het verblijfsrecht zijn in het kader van deze richtlijn genoemd als typische gevallen van fraude.
(5) Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen de beveiligingsniveaus van de door de lidstaten afgegeven nationale identiteitskaarten en verblijfsvergunningen voor in een andere lidstaat woonachtige Unieonderdanen en hun familieleden. Die verschillen doen het risico op vervalsing en documentfraude toenemen, en leiden eveneens tot praktische moeilijkheden voor burgers bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer.
[...]
(15) [...] Verbeterde identiteitskaarten moeten identificatie eenvoudiger maken en bijdragen tot een betere toegang tot diensten.
[...]
(17) Beveiligingskenmerken zijn noodzakelijk om te verifiëren of een document authentiek is en om de identiteit van een persoon vast te stellen. De vaststelling van minimumbeveiligingsnormen en de integratie van biometrische gegevens in identiteitskaarten [...] zijn belangrijke stappen om het gebruik ervan in de Unie veiliger te maken. Het opnemen van dergelijke biometrische kenmerken dient Unieburgers in staat te stellen ten volle te profiteren van hun rechten van vrij verkeer.
(18) De opslag van een gezichtsopname en twee vingerafdrukken (‚biometrische gegevens’) op identiteitskaarten en verblijfskaarten, waarin reeds wordt voorzien bij biometrische paspoorten en verblijfsvergunningen voor onderdanen van derde landen, vormt een passende combinatie van betrouwbare identificatie en authenticatie met een lagere fraudegevoeligheid, waarmee identiteitskaarten en verblijfskaarten beter kunnen worden beveiligd.
[...]
(21) Deze verordening voorziet niet in een rechtsgrond voor het opzetten of bijhouden van nationale databanken voor de opslag van biometrische gegevens in de lidstaten; dit is een kwestie van nationale wetgeving die moet voldoen aan het Unierecht inzake gegevensbescherming. De verordening voorziet evenmin in een rechtsgrond voor het opzetten of bijhouden van een gecentraliseerde databank op Unieniveau.
[...]
(28) De invoering van minimumnormen voor de beveiliging en het model van identiteitskaarten dient lidstaten in staat te stellen op de authenticiteit van die documenten te vertrouwen wanneer Unieburgers hun rechten van vrij verkeer uitoefenen. De invoering van aangescherpte beveiligingsnormen moet overheidsinstanties en private entiteiten voldoende garanties bieden om te vertrouwen op de authenticiteit van de identiteitskaarten wanneer deze door Unieburgers voor identificatiedoeleinden worden gebruikt.”
5. Artikel 1 van verordening 2019/1157, met als opschrift „Onderwerp”, luidt:
„Deze verordening versterkt de beveiligingsnormen die gelden voor identiteitskaarten die lidstaten aan hun onderdanen afgeven [...] wanneer deze(n) hun recht op vrij verkeer binnen de Unie uitoefenen.”
6. Artikel 3 van verordening 2019/1157, met als opschrift „Beveiligingsnormen/model/specificaties”, bepaalt:
„1. Identiteitskaarten die lidstaten afgeven, worden geproduceerd in het ID-1-model en bevatten een machineleesbare zone. Zij zijn gebaseerd op de specificaties en de minimumbeveiligingsnormen van ICAO-document 9303 en voldoen aan de bepalingen die zijn opgenomen onder de punten c), d), f) en g) van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1030/2002 [van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (PB 2002, L 157, blz. 1)] als gewijzigd bij verordening (EU) 2017/1954.
[...]
5. De identiteitskaart bevat een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet en dat een gezichtsopname en twee vingerafdrukbeelden van de houder van de kaart bevat, in een digitaal formaat. Voor het verzamelen van biometrische gegevens passen de lidstaten de technische specificaties toe die zijn vastgesteld bij uitvoeringsbesluit C(2018) 7767 van de Commissie.[(9)]
6. Het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen. De gegevens zijn contactloos toegankelijk en zijn beveiligd zoals bepaald in uitvoeringsbesluit C(2018) 7767. De lidstaten wisselen onderling de informatie uit die nodig is voor de authenticatie van het opslagmedium en voor de toegang tot en verificatie van de in lid 5 vermelde biometrische gegevens.
7. Kinderen onder de twaalf jaar kunnen worden vrijgesteld van de verplichting om vingerafdrukken te laten nemen.
Kinderen onder de zes jaar zijn vrijgesteld van de verplichting om vingerafdrukken te laten nemen.
Personen bij wie het nemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is, worden vrijgesteld van de verplichting om vingerafdrukken te laten nemen.
[...]”
7. In artikel 10 van verordening 2019/1157, „Verzameling van biometrische gegevens”, wordt bepaald:
„1. De biometrische gegevens worden uitsluitend verzameld door gekwalificeerd en naar behoren gemachtigd personeel dat door de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de afgifte van identiteitskaarten of verblijfskaarten, is aangewezen met als doel te worden geïntegreerd in het in artikel 3, lid 5, voor identiteitskaarten [...] bedoelde opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet. [...]
Om te waarborgen dat de biometrische gegevens consistent zijn met de identiteit van de aanvrager, verschijnt de aanvrager tijdens het proces van afgifte voor iedere aanvraag ten minste een maal in persoon.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat passende en doeltreffende procedures voor de verzameling van biometrische gegevens zijn vastgesteld en dat procedures stroken met de rechten en beginselen zoals verankerd in het Handvest, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(hierna: „EVRM”)] en het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind.
[...]
3. Tenzij dit met het oog op verwerking in overeenstemming met het Unie- en nationaal recht vereist is, worden biometrische gegevens die met het oog op de personalisering van identiteitskaarten of verblijfsdocumenten worden opgeslagen, op een zeer veilige manier bewaard en slechts tot de datum waarop het document wordt afgehaald en in geen geval langer dan 90 dagen na de dag van afgifte van het document. Na deze periode worden deze biometrische gegevens onmiddellijk gewist en vernietigd.
8. Artikel 11 van verordening 2019/1157, „Bescherming van persoonsgegevens en aansprakelijkheid”, bepaalt:
„1. Onverminderd [de AVG] dragen de lidstaten zorg voor de beveiliging, integriteit, authenticiteit en vertrouwelijkheid van de voor de toepassing van deze verordening verzamelde en opgeslagen gegevens.
2. Voor de toepassing van deze verordening worden de voor de afgifte van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten verantwoordelijke autoriteiten beschouwd als de verwerkingsverantwoordelijke als bedoeld in artikel 4, [punt] 7, [AVG] en zijn zij verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat toezichthoudende autoriteiten hun taken als bedoeld in [de AVG] volledig kunnen vervullen, en onder meer toegang hebben tot alle persoonsgegevens en alle vereiste informatie, evenals toegang tot alle bedrijfsruimten of uitrusting voor gegevensverwerking van de bevoegde autoriteiten.
[...]
5. Informatie in machineleesbaar formaat wordt alleen op een identiteitskaart [...] vermeld in overeenstemming met deze verordening en het nationaal recht van de afgevende lidstaat.
6. Biometrische gegevens die worden opgeslagen op het opslagmedium van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten worden, in overeenstemming met Unierecht en nationaal recht, door de naar behoren gemachtigde personeelsleden van de bevoegde nationale autoriteiten en Unie-agentschappen, alleen gebruikt voor het verifiëren van:
a) de authenticiteit van de identiteitskaart of het verblijfsdocument;
b) de identiteit van de houder door middel van direct beschikbare en vergelijkbare kenmerken wanneer het overleggen van een identiteitskaart of verblijfsdocument wettelijk vereist is.
[...]”
2. AVG
9. Artikel 6 AVG, „Rechtmatigheid van de verwerking”, luidt:
„1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
[...]
c) de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust;
d) de verwerking is noodzakelijk om de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon te beschermen.
e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
[...]”
10. Artikel 35 AVG, met als opschrift „Gegevensbeschermingseffectbeoordeling”, bepaalt:
„1. Wanneer een soort verwerking, in het bijzonder een verwerking waarbij nieuwe technologieën worden gebruikt, gelet op de aard, de omvang, de context en de doeleinden daarvan waarschijnlijk een hoog risico inhoudt voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen voert de verwerkingsverantwoordelijke vóór de verwerking een beoordeling uit van het effect van de beoogde verwerkingsactiviteiten op de bescherming van persoonsgegevens. Eén beoordeling kan een reeks vergelijkbare verwerkingen bestrijken die vergelijkbare hoge risico’s inhouden.
[...]
10. Wanneer verwerking uit hoofde van artikel 6, lid 1, onder c) of e), haar rechtsgrond heeft in het Unierecht of in het recht van de lidstaat dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is, de specifieke verwerking of geheel van verwerkingen in kwestie daarbij wordt geregeld, en er reeds als onderdeel van een algemene effectbeoordeling in het kader van de vaststelling van deze rechtsgrond een gegevensbeschermingseffectbeoordeling is uitgevoerd, zijn de leden 1 tot en met 7 niet van toepassing, tenzij de lidstaten het noodzakelijk achten om voorafgaand aan de verwerkingen een dergelijke beoordeling uit te voeren.
[...]”
3. Richtlijn 2004/38
11. Artikel 4 van richtlijn 2004/38, „Uitreisrecht”, bepaalt in lid 1:
„Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.
[...]”
12. Artikel 5 van richtlijn 2004/38, „Inreisrecht”, bepaalt in lid 1:
„Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
[...]”
B. Nationaal recht
13. Het Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (Duitse wet betreffende identiteitskaarten en het elektronisch identiteitsbewijs)(10) zet de verplichting van artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 om in Duits recht.
14. § 1, lid 1, PAuswG, met als opschrift „Identificatieplicht; identificatierecht”, bepaalt:
„Duitsers als omschreven in § 116, lid 1, van de grondwet zijn verplicht een identiteitskaart te bezitten zodra zij de leeftijd van 16 jaar hebben bereikt en zijn onderworpen aan de algemene registratieplicht, of, indien zij niet aan deze verplichting zijn onderworpen, indien zij hoofdzakelijk in Duitsland wonen. Zij moeten hun identiteitskaart tonen op verzoek van een autoriteit die bevoegd is om de identiteit te controleren. Houders van identiteitskaarten kunnen niet worden verplicht hun identiteitskaart af te geven of anderszins afstand te doen van het bezit ervan. Zulks geldt niet voor de autoriteiten die bevoegd zijn om de identiteit te controleren, noch in geval van intrekking of inbeslagneming.”
15. § 5, lid 9, PAuswG, met als opschrift „Afgifte van de identiteitskaart”, bepaalt:
„De twee vingerafdrukken van de aanvrager die op grond van [verordening 2019/1157] op het elektronische opslagmedium moeten worden opgeslagen, worden op het elektronische opslag- en verwerkingsmedium van de identiteitskaart opgeslagen in de vorm van de platte afdrukken van de linker- en rechterwijsvinger. Wanneer een wijsvinger ontbreekt, de kwaliteit van de vingerafdruk ontoereikend is of de vingertop beschadigd is, wordt in de plaats daarvan de platte afdruk van de duim, middelvinger of ringvinger opgeslagen. Wanneer het afnemen van vingerafdrukken onmogelijk is vanwege medische redenen die niet van louter voorbijgaande aard zijn, worden geen vingerafdrukken opgeslagen.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
16. In november 2021 heeft RL de Landeshauptstadt Wiesbaden verzocht om afgifte van een nieuwe identiteitskaart, met als reden dat de chip van zijn oude identiteitskaart defect was. In zijn verzoek heeft RL specifiek gevraagd dat deze kaart zou worden afgegeven zonder dat op de chip een vingerafdrukbeeld wordt opgeslagen.
17. De Landeshauptstadt Wiesbaden heeft de aanvraag van RL afgewezen op grond dat, ten eerste, een identiteitskaart naar Duits recht ook met een defecte chip geldig blijft. Aangezien RL reeds in het bezit was van een geldig identiteitsdocument, had hij geen recht op afgifte van een nieuwe identiteitskaart. Ten tweede was de Landeshauptstadt Wiesbaden van mening dat de identiteitskaart hoe dan ook niet kon worden afgegeven zonder het vingerafdrukbeeld van de houder, aangezien sinds 2 augustus 2021 krachtens § 5, lid 9, PAuswG de verplichting bestond om een vingerafdrukbeeld op de chip van nieuwe identiteitskaarten op te slaan.
18. RL heeft bij het Verwaltungsgericht Wiesbaden (bestuursrechter in eerste aanleg Wiesbaden, Duitsland), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, beroep ingesteld met verzoek de bevoegde autoriteit te gelasten hem een nieuwe identiteitskaart af te geven zonder dat daarin een vingerafdrukbeeld werd opgenomen.
19. De verwijzende rechter twijfelt aan de geldigheid van artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157, dat de grondslag vormt van § 5, lid 9, PAuswG, en dus of het verzamelen en opslaan van vingerafdrukken op Duitse identiteitskaarten wel verplicht is. In dit verband herinnert de verwijzende rechter eraan dat de door de lidstaten afgegeven identiteitskaarten volgens artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 een opslagmedium moeten bevatten dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet, met daarop een gezichtsopname alsook twee vingerafdrukbeelden van de houder van de kaart, in een interoperabel digitaal formaat.
20. De verwijzende rechter noemt drie gronden voor de ongeldigheid van artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157.
21. Ten eerste vraagt de verwijzende rechter zich af of verordening 2019/1157 had moeten worden vastgesteld op grond van artikel 77, lid 3, VWEU, dat voorziet in de toepassing van een bijzondere wetgevingsprocedure in het kader waarvan de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, in plaats van op grond van artikel 21, lid 2, VWEU, dat betrekking heeft op de gewone wetgevingsprocedure, waarbij de medebeslissingsprocedure van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie wordt gevolgd. De verwijzende rechter merkt op dat het Hof in het arrest Schwarz heeft geoordeeld dat artikel 62, lid 2, onder a), EG, thans artikel 77, lid 3, VWEU, een passende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van verordening nr. 2252/2004, die voorschrijft dat vingerafdrukken van Unieburgers worden afgenomen en in paspoorten worden opgenomen. Deze rechter vraagt zich daarom af of dezelfde rechtsgrondslag had moeten worden gekozen voor de vaststelling van verordening 2019/1157.
22. Ten tweede betwijfelt de verwijzende rechter of artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 verenigbaar is met de artikelen 7 en 8 van het Handvest. De verwijzende rechter merkt op dat het verplicht afnemen en opslaan van vingerafdrukken op identiteitskaarten, gelet op het arrest Schwarz, een beperking vormt van de door deze twee bepalingen erkende rechten. Bovendien strookt deze beperking volgens hem niet met de voorwaarden van artikel 8, lid 2, en artikel 52, lid 1, van het Handvest en kan zij derhalve niet worden gerechtvaardigd. Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 een legitiem belang nastreeft en of de uit deze bepaling voortvloeiende verplichting kan worden geacht passend, noodzakelijk en evenredig te zijn.
23. Ten derde uit de verwijzende rechter zijn bezorgdheid over de in artikel 35, lid 1, AVG neergelegde verplichting om een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uit te voeren. In het bijzonder vermeldt deze rechter, onder verwijzing naar het advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming over het voorstel voor een verordening(11), dat deze bepaling van toepassing is op de verwerking van vingerafdrukken waarin verordening 2019/1157 voorziet. De Uniewetgever heeft bij de vaststelling van die verordening echter geen dergelijke effectbeoordeling uitgevoerd.
24. Tegen deze achtergrond heeft het Verwaltungsgericht Wiesbaden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is de verplichting tot het opnemen en opslaan van vingerafdrukken in identiteitskaarten overeenkomstig artikel 3, lid 5, van [verordening 2019/1157] in strijd met Unierecht van hogere rang, in het bijzonder
a) met artikel 77, lid 3, [VWEU];
b) met de artikelen 7 en 8 van het [Handvest];
c) met artikel 35, lid 10, [AVG],
en daarom om een van die redenen ongeldig?”
25. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 1 februari 2022 ter griffie van het Hof ingeschreven. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Duitse, de Spaanse en de Poolse regering, het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie, alsmede verzoeker in het hoofdgeding. Op 14 maart 2023 heeft een terechtzitting plaatsgevonden.
IV. Beoordeling
26. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of verordening 2019/1157 geldig is in het licht van het Unierecht. Hij vraagt in het bijzonder of:
– ten eerste, artikel 21, lid 2, VWEU een passende rechtsgrondslag vormde voor de vaststelling van verordening 2019/1157, en met name artikel 3, lid 5, ervan, volgens de daarin bedoelde gewone wetgevingsprocedure;
– ten tweede, artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 verenigbaar is met de artikelen 7 en 8 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan, en
– ten derde, artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 in overeenstemming is met de verplichting van artikel 35, lid 10, AVG om een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uit te voeren.
27. Ik zal deze verschillende ongeldigheidsgronden achtereenvolgens onderzoeken.
A. Rechtsgrondslag voor de vaststelling van verordening 2019/1157
28. De eerste ongeldigheidsgrond heeft betrekking op de rechtsgrondslag voor de vaststelling van verordening 2019/1157. De verwijzende rechter vraagt zich in wezen af of deze verordening niet veeleer had moeten worden gebaseerd op artikel 77, lid 3, VWEU in plaats van op artikel 21, lid 2, VWEU. Naast de formele keuze van de passende rechtsgrondslag voor verordening 2019/1157, bestaat immers de alternatieve wetgevingsprocedure waarin beide bepalingen voorzien.
29. Artikel 21 VWEU is opgenomen in het tweede deel van dit Verdrag, dat is gewijd aan „Non-discriminatie en burgerschap van de Unie”. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat iedere Unieburger het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Artikel 21, lid 2, VWEU voorziet op zijn beurt in de mogelijkheid voor de Unie om, indien een optreden ter verwezenlijking van die doelstelling noodzakelijk blijkt en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, bepalingen vast te stellen die de uitoefening van dit recht vergemakkelijken. In dat geval is de gewone wetgevingsprocedure van toepassing, waarbij de medebeslissingsprocedure van het Parlement en de Raad wordt gevolgd.
30. Artikel 77, lid 3, VWEU, dat betrekking heeft op „beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie”, is daarentegen opgenomen in titel V van het derde deel van dat Verdrag, dat is gewijd aan „de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”. Dit artikel regelt dat, indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om de uitoefening van het in artikel 20, lid 2, onder a), VWEU bedoelde recht – het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – te vergemakkelijken, de Raad bepalingen inzake, onder meer, paspoorten en identiteitskaarten kan vaststellen. De toepassing van artikel 77, lid 3, VWEU hangt volgens de bewoordingen ervan ook af van de voorwaarde dat de Verdragen niet in de vereiste bevoegdheden voorzien. In dat geval is een bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing, waarbij de Raad met eenparigheid van stemmen besluit na raadpleging van het Parlement.
31. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling.(12) Bovendien erkent het Hof dat bij de vaststelling van de juiste rechtsgrondslag van een Uniehandeling rekening kan worden gehouden met het rechtskader van een nieuwe regeling, met name doordat dit kader de doelstelling van die regeling kan verduidelijken.(13)
32. In de onderhavige zaak benadruk ik van meet af aan dat de omstandigheid dat artikel 77, lid 3, VWEU in het arrest Schwarz is beschouwd als de passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van verordening nr. 2252/2004, die het afnemen en het opslaan in paspoorten van vingerafdrukken van Unieburgers verplicht stelt(14), op zichzelf, anders dan de verwijzende rechter meent, niet doorslaggevend is om te beoordelen of verordening 2019/1157 terecht op artikel 21, lid 2, VWEU is gebaseerd. In lijn met de hierboven aangehaalde rechtspraak heeft het Hof immers steeds geoordeeld dat bij de vaststelling van de juiste rechtsgrondslag van de onderzochte handeling rekening moet worden gehouden met het doel en de inhoud ervan, en niet met de rechtsgrondslag van andere Uniehandelingen die soortgelijke kenmerken kunnen vertonen.(15)
33. Wat ten eerste het doel van verordening 2019/1157 betreft, merk ik op dat artikel 1 ervan, met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt dat deze verordening de beveiligingsnormen versterkt die gelden voor, onder meer, identiteitskaarten die lidstaten aan hun onderdanen afgeven wanneer zij hun recht op vrij verkeer uitoefenen. Dit artikel vertolkt de overwegingen 1 tot en met 5 van deze verordening, waarin, onder verwijzing naar het VEU, het VWEU, artikel 45 van het Handvest en richtlijn 2004/38, de doelstelling wordt aangehaald om de uitoefening van het recht van vrij verkeer van Unieburgers in een veilige omgeving te vergemakkelijken.(16)
34. In overweging 4 van verordening 2019/1157 staat met name dat vervalsing van documenten of een onjuiste voorstelling van feiten betreffende de voorwaarden voor het verblijfsrecht als typische gevallen van fraude op het gebied van het vrije verkeer worden genoemd. Voorts wordt in overweging 5 van verordening 2019/1157 verklaard dat documentvervalsing en -fraude het gevolg zijn van aanzienlijke verschillen in de beveiligingsniveaus van de door de lidstaten afgegeven nationale identiteitskaarten. Volgens diezelfde overweging doen die verschillen het risico van vervalsing en documentfraude toenemen en leiden zij tot praktische moeilijkheden voor burgers bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer. Ten slotte staat in overweging 28 van verordening 2019/1157 te lezen dat de invoering van aangescherpte beveiligingsnormen overheidsinstanties en private entiteiten voldoende garanties moet bieden om te vertrouwen op de authenticiteit van identiteitskaarten wanneer deze door Unieburgers voor identificatiedoeleinden worden gebruikt.
35. Wat ten tweede de inhoud van verordening 2019/1157 betreft, maakt de in deze verordening vastgestelde verplichting tot het afnemen en opslaan van vingerafdrukken, die in de onderhavige zaak aan de orde is, deel uit van een breder pakket van voor nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten geldende maatregelen, die grotendeels zijn opgesomd in artikel 3, met als opschrift „Beveiligingsnormen/model/specificaties”.
36. Gelezen in het licht van overweging 17 van verordening 2019/1157, blijken deze maatregelen duidelijk te doelen op documentbeveiliging, die noodzakelijk is om te verifiëren of een document authentiek is en om de identiteit van een persoon vast te stellen.(17) In overweging 18 van verordening 2019/1157 wordt dienaangaande verder uitgelegd dat de opslag van biometrische gegevens in identiteitskaarten, te weten een gezichtsopname en een afbeelding van twee vingerafdrukken, een passende combinatie vormt van betrouwbare identificatie en authenticatie met een lagere fraudegevoeligheid, waarmee identiteitskaarten beter kunnen worden beveiligd.
37. Uit het voorgaande volgt dat het door het Parlement en de Raad bij verordening 2019/1157 beoogde doel in wezen erin bestaat de uitoefening van het recht van Unieburgers om zich met hun identiteitskaart naar om het even welke lidstaat te begeven en daar te verblijven, te vergemakkelijken en om die kaart als een authentiek en betrouwbaar identiteitsbewijs te kunnen gebruiken. Die bewoordingen heeft ook de Commissie gebruikt in haar voorstel voor een verordening(18), waarin, net als in verordening 2019/1157, wordt benadrukt dat het risico van vervalsing en documentfraude moet worden verminderd om ervoor te zorgen dat die kaarten in andere lidstaten dan die van afgifte beter worden geaccepteerd.(19) Dit doel moest, gelet op de bepalingen van verordening 2019/1157, worden bereikt door in nationale identiteitskaarten gemeenschappelijke veiligheidskenmerken op te nemen, die in die verordening worden ondergebracht in de categorieën i) minimumnormen voor de beveiliging en voor het model en ii) strengere beveiligingsnormen(20). Deze laatste categorie omvatte de verplichte afname van vingerafdrukken en het opslaan van een afbeelding daarvan op een medium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet.
38. Rest nog de vraag of de Uniewetgever, in het licht van de hierboven reeds beschreven doelstelling en inhoud van verordening 2019/1157, artikel 21, lid 2, VWEU terecht als de passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van die verordening heeft beschouwd. Gelet op de bewoordingen van deze bepaling, vermeld in punt 29 hierboven, impliceert deze vraag dat het Hof onderzoekt of i) verordening 2019/1157 kan worden geacht terecht te zijn vastgesteld om de uitoefening van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, te vergemakkelijken, ii) een optreden van de Unie noodzakelijk was om dit doel te verwezenlijken, en iii) de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzagen.
1. Vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrij verkeer
39. Aangaande in de eerste plaats de vraag of verordening 2019/1157 terecht was vastgesteld om de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4 van richtlijn 2004/38 iedere Unieburger het recht heeft het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven (hierna: „uitreisrecht”). Evenzo moeten de lidstaten volgens artikel 5 van deze richtlijn de Unieburger toestaan hun grondgebied binnen te komen (hierna: „inreisrecht”). Zoals is benadrukt in richtlijn 2004/38 – en in herinnering is gebracht in overweging 2 van verordening 2019/1157 – vormen beide rechten de kern van het recht van vrij verkeer en, als zodanig, een van de pijlers van het Unieburgerschap.
40. Op grond van deze bepalingen is de uitoefening van het uit- en inreisrecht evenwel afhankelijk van het vereiste dat een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wordt overgelegd. Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft verklaard, heeft dit vereiste tot doel de oplossing van problemen in verband met het bewijs van het verblijfsrecht zowel voor de Unieburgers als voor de nationale autoriteiten te vereenvoudigen.(21) Bijgevolg hangt het vertrouwen van de lidstaten om een Unieburger op hun respectieve grondgebied te ontvangen en, uiteindelijk, de uitoefening van het recht van vrij verkeer door die burger af van de betrouwbaarheid van zijn identiteitskaart of zijn paspoort in termen van authenticiteit en identiteitsvaststelling.(22) Zoals blijkt uit overweging 4 van verordening 2019/1157, geldt dit temeer daar richtlijn 2004/38 de lidstaten de mogelijkheid biedt om in geval van fraude een in deze richtlijn neergelegd recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken.(23)
41. Bovendien zij eraan herinnerd dat de uitoefening van het recht van vrij verkeer niet beperkt is tot grenscontroles(24) of administratieve registratie, zoals verzoeker primair stelt. Het recht van vrij verkeer en verblijf stelt Unieburgers in staat zich in het dagelijks leven van de andere ingezetenen van de gastlidstaat te integreren. Nationale identiteitskaarten hebben dus dezelfde functies als zij voor die ingezetenen hebben, hetgeen betekent dat enkel een betrouwbaar en authentiek identiteitsbewijs dat volgens gemeenschappelijke beveiligingsnormen en modellen wordt afgegeven, het volledige genot van het vrije verkeer vergemakkelijkt. Bij gebreke van dergelijke gemeenschappelijke beveiligingsnormen en modellen en gelet op het gebrek aan homogeniteit van de huidige nationale identiteitskaarten binnen de Unie, zoals ik hieronder zal bespreken(25), kunnen er belemmeringen en moeilijkheden ontstaan, hetgeen de belangrijkste zorg is die in overweging 5 van verordening 2019/1157 wordt beschreven.
42. In dit opzicht kan worden gedacht aan het gebruik van nationale identiteitskaarten om toegang te krijgen tot diensten door openbare of private entiteiten in de gastlidstaat, met name wanneer op grond van het nationale recht voor dergelijke identificatiedoeleinden een identiteitsbewijs vereist is. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de toegang tot openbare diensten zoals gezondheidszorg of tot banken, luchthavens, uitgaansgelegenheden, hotels, horecagelegenheden, en dergelijke. Voorts is het gebruik van nationale identiteitskaarten essentieel voor de uitoefening van rechten die nauw verbonden zijn met het recht van vrij verkeer en verblijf, zoals het actieve en passieve stemrecht bij Europese en gemeenteraadsverkiezingen(26).
43. In deze context kan, gelet op het doel en de inhoud van verordening 2019/1157, maar moeilijk worden betoogd dat deze verordening geen enkel verband houdt met de doelstelling om de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken. Integendeel, de standaardisering van het model van nationale identiteitskaarten en de verbetering van de betrouwbaarheid ervan via beveiligingsnormen, waaronder de normen die door artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 zijn ingevoerd, hebben rechtstreekse gevolgen voor de uitoefening van dit recht, omdat deze kaarten daardoor betrouwbaarder worden – zowel vanuit technisch oogpunt als qua publieke perceptie, zoals de Commissie zeer terecht opmerkt – en, als zodanig, gemakkelijker worden aanvaard door de autoriteiten van de lidstaten en de dienstverlenende instellingen.(27) Uiteindelijk betekent dit een vermindering van ongemakken, kosten en administratieve belemmeringen voor mobiele Unieburgers.
44. Ik voeg daar in het kort aan toe dat, ofschoon paspoorten, waarvoor reeds krachtens verordening nr. 2252/2004 vingerafdrukken moeten worden afgenomen en opgeslagen, documenten zijn die ook kunnen worden gebruikt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer door Unieburgers, dit niet uitsluit dat nationale identiteitskaarten krachtens richtlijn 2004/38(28) aan hetzelfde doel beantwoorden en dat deze kaarten vanuit het oogpunt van de Uniewetgever een verder geharmoniseerd model en strengere beveiligingsnormen behoeven om ze betrouwbaarder en dus gemakkelijker aanvaardbaar te maken.
45. Mijns inziens is dus voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 21, lid 2, VWEU, te weten het vereiste dat verordening 2019/1157 op de juiste wijze is vastgesteld met het oogmerk de uitoefening van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven te vergemakkelijken.
2. De vraag of optreden noodzakelijk was
46. Aangaande in de tweede plaats de vraag of een optreden van de Europese Unie noodzakelijk was ter verwezenlijking van de doelstelling om de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken, zij erop gewezen dat het hier niet gaat om een specifiek door de verwijzende rechter opgeworpen of door verzoeker in het hoofdgeding betwist element. Hoe dan ook vestig ik de aandacht van het Hof op de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling, die bij het Commissievoorstel voor een verordening was gevoegd.(29)
47. In die effectbeoordeling legt de Commissie uit dat de Europese burgers steeds mobieler worden – zowel binnen als buiten de Unie –, hetgeen ongetwijfeld een belangrijke mijlpaal in het Europese integratieproces is.(30) In dit verband benadrukt de Commissie dat richtlijn 2004/38 weliswaar de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf vastlegde, maar niet het model en de veiligheidsnormen van de nationale identiteitskaarten regelde, zodat meer dan 250 versies van deze kaarten in de Unie in omloop zijn.(31) In de effectbeoordeling van de Commissie wordt dan ook vastgesteld dat een ontoereikende aanvaarding van nationale identiteitskaarten door de lidstaten, een toename van documentfraude, het ontbreken van authenticatie voor deze kaarten en de complexiteit van de uitgifte en administratie ervan, problemen voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer vormen.(32) De conclusie van de effectbeoordeling van de Commissie luidt dat, ofschoon er een toenemende behoefte aan het gebruik van nationale identiteitskaarten bestaat, er – indien geen passende maatregelen worden genomen – grote belemmeringen voor de uitoefening van de rechten van vrij verkeer blijven bestaan of deze nog groter zouden worden.(33)
48. Mijns inziens blijkt uit de voorgaande elementen, waarover in de effectbeoordeling van de Commissie wordt uitgeweid, dat de rechten van vrij verkeer door de Unieburgers steeds breder worden uitgeoefend, hetgeen een algemeen bekend feit is. Tegelijkertijd wijzen deze elementen op de huidige moeilijkheden en risico’s die zich bij de uitoefening van deze rechten voordoen als gevolg van het gebrek aan homogeniteit wat betreft de modellen en veiligheidskenmerken van nationale identiteitskaarten. Gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de Uniewetgever beschikt wanneer hij ingewikkelde beoordelingen moet maken(34), kan er geen twijfel over bestaan dat het Parlement en de Raad – door te overwegen dat een optreden van de Unie noodzakelijk zou zijn om de doelstelling van vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrij verkeer te verwezenlijken – niet hebben doen blijken van een fout.
49. Mijns inziens is dus ook voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 21, lid 2, VWEU.
3. Vereiste bevoegdheden
50. In de derde plaats stelt artikel 21, lid 2, VEU de vaststelling van een Uniehandeling afhankelijk van de voorwaarde dat „de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien”. In de verwijzingsbeslissing meent de verwijzende rechter dat artikel 77, lid 3, VWEU een specifiekere rechtsgrondslag vormt voor de opneming van nieuwe veiligheidskenmerken in de nationale identiteitskaarten van de lidstaten. Om die reden is deze rechter van oordeel dat bij de vaststelling van verordening 2019/1157 artikel 77, lid 3, VWEU had moeten worden gebruikt als rechtsgrond in plaats van artikel 21, lid 2, VWEU.
51. Vooraf wil ik eraan herinneren dat volgens vaste rechtspraak cumulatie van twee rechtsgrondslagen uitgesloten is wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven onverenigbaar zijn.(35) In casu sluiten de krachtens artikel 21, lid 2, VWEU, enerzijds, en artikel 77, lid 3, VWEU, anderzijds, toepasselijke wetgevingsprocedures elkaar uit. Dit betekent dat, mocht het Hof tot de slotsom komen dat artikel 77, lid 3, VWEU de passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van verordening 2019/1157 zou zijn geweest, het gebruik van eerstgenoemde bepaling voor de vaststelling van deze verordening niet kan worden gevalideerd.
52. Gelet op de bewoordingen en de systematiek van artikel 77, lid 3, VWEU, alsook de opzet van dat verdrag ben ik hoe dan ook niet van mening dat het standpunt van de verwijzende rechter bijval verdient.
53. Ten eerste is, zoals in punt 30 van deze conclusie is aangegeven, artikel 77, lid 3, VWEU opgenomen in titel V van het derde deel van het VWEU, die betrekking heeft op de „ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”, met name in hoofdstuk 2 ervan, dat betrekking heeft op „beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie”. Deze bepaling volgt op artikel 77, lid 1, VWEU, dat bepaalt dat de Unie een beleid ontwikkelt dat gericht is op het verwezenlijken van bepaalde doelstellingen, in essentie op het gebied van grenscontroles. Die bepaling volgt ook op artikel 77, lid 2, VWEU, dat het Parlement en de Raad de mogelijkheid biedt om via de gewone wetgevingsprocedure maatregelen betreffende dat beleid vast te stellen.
54. Gelet op de algemene inhoud en de systematiek van artikel 77 VWEU moet dus worden geoordeeld dat, ook al verleent lid 3 ervan de Raad de bevoegdheid om bepalingen betreffende paspoorten en identiteitskaarten vast te stellen, deze bevoegdheid, teneinde de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken, moet worden opgevat als een verwijzing naar de context van het beleid inzake grenscontrole. Een Uniehandeling die verder gaat dan deze specifieke inhoud, valt – los van de vereisten van de toepasselijke wetgevingsprocedure – niet binnen de werkingssfeer van artikel 77, lid 3, VWEU.
55. In casu kan de invoering van uniforme normen, modellen en specificaties voor de beveiliging van nationale identiteitskaarten, met inbegrip van die welke zijn vastgesteld in artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157, wel degelijk gevolgen hebben voor grenscontroles.(36) Zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet, bestrijkt deze verordening een ruimer deel van het leven van de Unieburgers, hetgeen uitsluit dat zij beperkt blijft tot het gebied van grenscontroles. In dit verband kan het nuttig zijn eraan te herinneren dat indien uit het onderzoek van een Uniehandeling blijkt dat zij meerdere doelen nastreeft, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste doel, terwijl de andere doelen slechts van ondergeschikt belang zijn, die handeling op één enkele rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, namelijk die welke overeenkomt met het hoofddoel.(37) Wat verordening 2019/1157 betreft, lijkt het mij duidelijk dat deze verordening het recht om vrij te reizen en te verblijven in vele opzichten beïnvloedt, maar slechts gedeeltelijk van invloed is op grenscontroles.
56. Ten tweede moet worden opgemerkt dat artikel 77, lid 3, VWEU, volgens de bewoordingen van deze bepaling, slechts van toepassing is indien de bevoegdheden die nodig zijn om het doel ervan te bereiken, niet zijn voorzien in andere bepalingen van de Verdragen. Het betreft hier een subsidiaire clausule die in soortgelijke bewoordingen is geformuleerd als artikel 21, lid 2, VWEU. De vraag rijst of artikel 21, lid 2, dan wel artikel 77, lid 3, VWEU een specifiekere bepaling is, inzonderheid met betrekking tot het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
57. Dienaangaande wil ik, enerzijds, benadrukken dat artikel 77, lid 3, VWEU uitdrukkelijk verwijst naar artikel 20 van dat Verdrag, dat het burgerschap van de Unie instelt, en meer in het bijzonder naar lid 2, onder a), waarin is bepaald dat dit burgerschap het recht omvat om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Artikel 77, lid 3, VWEU bepaalt vervolgens dat de Raad bevoegd is bepalingen vast te stellen met betrekking tot onder meer identiteitskaarten, teneinde de uitoefening van het in artikel 20, lid 2, onder a), bedoelde recht te vergemakkelijken, indien de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien. Zoals ik reeds heb opgemerkt, gaat artikel 21 VWEU op zijn beurt in op de inhoud van artikel 20, lid 2, onder a), VWEU door met name te bepalen dat het daarin bedoelde recht onderworpen is aan de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, meer bepaald door middel van lid 2 ervan. In deze context zou ik dus geneigd zijn aan te nemen dat, wat artikel 20, lid 2, VWEU betreft, artikel 21 van dat Verdrag de specifiekere bepaling is, zodat de subsidiaire clausule van artikel 77, lid 3, VWEU en dus de bijzondere wetgevingsprocedure van deze bepaling niet van toepassing zijn.
58. Anderzijds lijkt, zoals de Commissie betoogt, de werkingssfeer van de subsidiaire clausule van artikel 21, lid 2, VWEU, op grond waarvan bepalingen kunnen worden vastgesteld om het vrije verkeer van personen te vergemakkelijken, tenzij de Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheid voorzien, daarentegen beperkt tot die artikelen van het VWEU welke zijn opgenomen in titel IV, deel III, ervan, te weten artikel 45, betreffende het vrije verkeer van werknemers, en de artikelen 49 en 56, betreffende het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten op het grondgebied van een andere lidstaat. Dat blijkt duidelijk uit een systematisch oogpunt, gelet op het uit de bepalingen van het VWEU voortvloeiende risico van overlapping van, enerzijds, het recht van Unieburgers om binnen de Unie zich vrij te verplaatsen en te verblijven en, anderzijds, de rechten van vrij verkeer als wezenlijke elementen van de interne markt. Dit is overigens de uitlegging die voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof(38), voor zover daarin wordt verklaard dat artikel 21 VWEU een bijzondere uitdrukking vindt in de bepalingen die het vrije verkeer waarborgen, en voorts wordt gesuggereerd dat indien een zaak onder die bepalingen valt, artikel 21 VWEU niet langer als passende rechtsgrondslag dient voor de vaststelling van bepalingen die het recht van vrij verkeer en verblijf vergemakkelijken(39).
59. Ten slotte wil ik in het kort opmerken dat de omstandigheid dat artikel 77, lid 3, VWEU tekstueel specifiek verwijst naar identiteitskaarten, zoals de verwijzende rechter aanstipt, niet doorslaggevend is om deze bepaling te beschouwen als een specifiekere bepaling dan artikel 21, lid 2, VWEU. Artikel 77, lid 3, VWEU ziet immers ook op bijvoorbeeld verblijfsvergunningen waarvan het uniforme model, met name voor derdelanders, is vastgesteld bij verordening nr. 1030/2002(40), met inbegrip van minimumbeveiligingskenmerken en de verplichting om biometrische gegevens op te slaan. Deze verordening en de wijzigingen ervan waren echter vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure op basis van artikel 63, punt 3, VEG, thans artikel 79 VWEU, en niet op basis van de voorloper van artikel 77, lid 3, VWEU. Dat wordt verklaard door het feit dat verblijfsvergunningen documenten zijn die bestemd zijn om intern te worden gebruikt in de lidstaat van afgifte en niet voor grenscontroles, hetgeen grotendeels ook het geval is bij nationale identiteitskaarten.
60. Hieruit volgt dat artikel 77, lid 3, VWEU ten opzichte van artikel 21, lid 2, VWEU geen specifiekere bepaling is om de uitoefening van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven te vergemakkelijken, en dat bijgevolg is voldaan aan de derde voorwaarde van laatstgenoemde bepaling.
61. Gelet op het voorgaande en op het feit dat – zoals uit mijn analyse blijkt – is voldaan aan de drie voorwaarden die voortvloeien uit de bewoordingen van artikel 21, lid 2, VWEU, concludeer ik dat het Parlement en de Raad, door deze bepaling als rechtsgrondslag voor verordening 2019/1157 te gebruiken, deze verordening op de juiste wijze hebben vastgesteld.
62. De eerste door de verwijzende rechter aangevoerde ongeldigheidsgrond zou het Hof er niet toe moeten brengen verordening 2019/1157, en in het bijzonder artikel 3, lid 5, ervan, ongeldig te verklaren.
B. Artikelen 7 en 8 van het Handvest
63. De tweede ongeldigheidsgrond die het verzoek om een prejudiciële beslissing te berde brengt, raakt aan de vraag of de verplichting krachtens artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 om twee vingerafdrukken af te nemen en op te slaan op door de lidstaten nieuw afgegeven identiteitskaarten, een ongerechtvaardigde beperking vormt van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan.
1. Beperking
64. Artikel 7 van het Handvest bepaalt dat eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie. Volgens artikel 8, lid 1, van dit Handvest heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens. Hoewel beide bepalingen aan twee verschillende grondrechten zijn gewijd, heeft het Hof ze gewoonlijk tegelijkertijd toegepast wanneer het, zoals in casu, nagaat of de Europese of nationale bepalingen inzake de verwerking van persoonsgegevens in overeenstemming zijn met het Handvest.(41)
65. Het Hof heeft ook verklaard dat de eerbiediging van het in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende recht op persoonlijke levenssfeer bij de verwerking van persoonsgegevens om het even welke informatie aangaande een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreft.(42) Dit is duidelijk het geval bij de in verordening 2019/1157 aan de orde zijnde biometrische gegevens en, in het bijzonder, bij vingerafdrukken, die unieke informatie geven over natuurlijke personen en het mogelijk maken deze personen nauwkeurig te identificeren.(43)
66. Bovendien heeft het Hof in het arrest Schwarz geoordeeld dat het verplicht in digitale vorm opnemen van vingerafdrukken in door de lidstaten nieuw afgegeven paspoorten, zoals voorgeschreven door verordening nr. 2252/2004, moest worden beschouwd als een verwerking van persoonsgegevens en dat deze opneming een beperking vormde van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.(44) Die uitspraak leidt tot de conclusie dat verordening 2019/1157, die soortgelijke maatregelen met betrekking tot nationale identiteitskaarten invoert, een beperking meebrengt van de twee grondrechten die door deze artikelen worden beschermd; alle partijen in de onderhavige procedure zijn het daarover eens.
67. Die beperking moet meer in het bijzonder worden gerelateerd aan de twee maatregelen van artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157, te weten, ten eerste, het verzamelen van vingerafdrukken als zodanig, waarvan de procedure is gepreciseerd in artikel 10, lid 1, van die verordening, en, ten tweede, de definitieve integratie van die vingerafdrukken in een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidseisen voldoet, in elke door de lidstaten nieuw afgegeven identiteitskaart.(45)
68. Bovendien moet, zoals het Parlement aangeeft, rekening worden gehouden met de maatregel van artikel 10, lid 3, van verordening 2019/1157. Deze bepaling schrijft in wezen voor dat biometrische gegevens die met het oog op de personalisering van identiteitskaarten worden opgeslagen, door de overheidsinstanties moeten worden bewaard tot de datum waarop de identiteitskaart door de houder ervan wordt afgehaald, en in geen geval langer dan 90 dagen na de dag van afgifte. De opslag van deze gegevens vergroot aldus het risico dat overheidsinstanties ten onrechte toegang krijgen tot de biometrische gegevens die op grond van artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 zijn verzameld, en mag dus niet buiten beschouwing worden gelaten bij het onderzoek van de door deze bepaling ingevoerde beperking van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.
69. Ten slotte voorziet artikel 11 van verordening 2019/1157, met als opschrift „Bescherming van persoonsgegevens en aansprakelijkheid”, in lid 6 met name in de mogelijkheid voor de bevoegde nationale autoriteiten en agentschappen van de Unie om nationale identiteitskaarten met daarin opgeslagen vingerafdrukken te gebruiken om de authenticiteit van de identiteitskaart en de identiteit van de houder te verifiëren. Ook in het kader van dit gebruik zou een risico kunnen ontstaan met betrekking tot de overeenkomstig artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 verzamelde biometrische gegevens.
70. Uit het voorgaande volgt dat, teneinde te bepalen in welke mate de in de onderhavige zaak ingevoerde beperking de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten beperkt en na te gaan of deze beperking gerechtvaardigd kan zijn, het Hof bij zijn onderzoek niet alleen rekening moet houden met het verzamelen van vingerafdrukken en het opnemen hiervan in door de lidstaten nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten, maar ook dat de twee aanvullende maatregelen die, wegens hun nauwe band met de biometrische gegevens waarop artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 betrekking heeft wat het opslaan en het latere gebruik ervan betreft, bij dat onderzoek niet buiten beschouwing mogen worden gelaten.
2. Rechtvaardiging van de beperking
71. Aangaande de vraag of de uit verordening 2019/1157 voortvloeiende beperking, zoals hierboven beschreven, kan worden gerechtvaardigd, zij van meet af aan opgemerkt dat artikel 8, lid 2, van het Handvest toestaat dat persoonsgegevens worden verwerkt met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. In het onderhavige geval is het, gelet op het verplichte karakter van de in artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 bedoelde maatregelen, duidelijk dat burgers van de lidstaten die om de afgifte van een nationale identiteitskaart verzoeken, zich niet kunnen verzetten tegen de verwerking van hun vingerafdrukken.(46) Bijgevolg moet worden nagegaan of deze verwerking kan worden gerechtvaardigd op basis van een andere legitieme rechtsgrondslag.
72. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten geen absolute gelding, maar moeten zij in relatie tot hun functie in de samenleving worden beschouwd.(47) Dienaangaande bepaalt artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest dat beperkingen op de uitoefening van de in dat Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Luidens artikel 52, lid 1, tweede volzin, kunnen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel aan die rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(48)
73. De verwijzende rechter beaamt dat in casu geen vraag rijst met betrekking tot de vereisten van artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest. De uit verordening 2019/1157 voortvloeiende beperkingen van de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn immers bij wet voorzien in de vorm van een verordening, die in het geval van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs in nationaal recht is omgezet(49). Gelet op de verschillende waarborgen van artikel 3, lid 5, artikel 10, lid 1, en de artikelen 3 en 11, lid 6, van verordening 2019/1157, met name wat betreft het verzamelen, opslaan en gebruiken van vingerafdrukken op nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten, wordt bovendien, zoals ik hieronder zal beschrijven(50), de essentie van de in deze twee bepalingen verankerde rechten geëerbiedigd.
74. Rest de vraag of deze beperkingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en, in het bijzonder, of zij – zoals artikel 52, lid 1, tweede volzin, van het Handvest vereist – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang beantwoorden.
75. Aangaande de vraag of de uit verordening 2019/1157 voortvloeiende beperkingen beantwoorden aan een doelstelling van algemeen belang, heb ik bij mijn analyse van de eerste ongeldigheidsgrond(51) reeds uiteengezet dat die verordening tot doel heeft, het recht van vrij verkeer van Unieburgers te vergemakkelijken door de nationale identiteitskaarten betrouwbaarder te maken wat betreft authenticiteit en identiteitsvaststelling. In wezen volgt uit artikel 1 van verordening 2019/1157, gelezen in het licht van met name de overwegingen 4, 5, 18 en 28 ervan, dat het gebrek aan homogeniteit van de modellen en veiligheidskenmerken van nationale identiteitskaarten het risico van vervalsing en documentfraude verhoogt. Een doelstelling van deze verordening is dus om dit risico te voorkomen, teneinde de acceptatie van die identiteitskaarten in andere lidstaten dan de lidstaat van afgifte te bevorderen.
76. Ik ben derhalve van mening dat de bij verordening 2019/1157 ingevoerde beperkingen een doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest nastreven, voor zover het verzamelen van vingerafdrukken en het opslaan ervan op nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten, zoals geregeld in artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157, beoogt te voorkomen dat deze identiteitskaarten het doelwit worden van vervalsingen of frauduleus gebruik door andere personen dan de rechtmatige houder ervan, en aldus de uitoefening van het recht van vrij verkeer, zoals neergelegd in onder andere artikel 45 van het Handvest, vergemakkelijken(52). Het Hof heeft een soortgelijke uitlegging gevolgd in het arrest Schwarz(53), dat naar mijn mening vergelijkbaar is met de onderhavige zaak.
77. Aangaande de evenredigheid van de door verordening 2019/1157 gestelde beperkingen wijs ik erop dat blijkens vaste rechtspraak van het Hof het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaan dan wat daarvoor geschikt en noodzakelijk is.(54)
78. Bovendien kan, wanneer het gaat om inmengingen in grondrechten, de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever beperkt zijn. Dit hangt af van een aantal factoren, waaronder met name het betrokken domein, de aard van het door het Handvest gewaarborgde recht dat aan de orde is, alsook de aard, de ernst en het doel van de inmenging.(55)
79. In casu is het juist dat het afnemen van vingerafdrukken en het opslaan ervan op nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten op zichzelf geen bijzonder ingrijpende maatregelen vormen in de zin dat zij de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten zouden beperken. Het afnemen van vingerafdrukken is immers een handeling die geen intiem karakter heeft(56) en de biometrische gegevens die op een nieuw afgegeven identiteitskaart worden opgeslagen, blijven overeenkomstig verordening 2019/1157 uitsluitend ter beschikking van de houder van de identiteitskaart.
80. De bij verordening 2019/1157 ingevoerde beperkingen hebben echter betrekking op de bescherming van persoonsgegevens, die volgens de rechtspraak van het Hof een belangrijke rol speelt in het kader van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven.(57) Bovendien kunnen de maatregelen die gepaard gaan met het afnemen en opslaan van vingerafdrukken, zoals beschreven in de punten 68 en 69 van deze conclusie, het risico van onterechte toegang van overheidsinstanties tot biometrische gegevens en van misbruik in dat verband vergroten. Ten slotte moet, zoals de verwijzende rechter opmerkt, rekening worden gehouden met het totaaleffect van verordening 2019/1157 op de Uniebevolking. De verplichting om vingerafdrukbeelden van de houder in nieuw afgegeven identiteitskaarten te doen opnemen kan, gezien het verplichte karakter van identiteitskaarten in de meeste lidstaten, mogelijk 85 % van de Unieburgers raken.(58)
81. Om al die redenen moet de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever mijns inziens als beperkt worden beschouwd, zodat op die bevoegdheid een strikt toezicht moet worden uitgeoefend. Niettemin ben ik van mening dat de beperkingen die voortvloeien uit verordening 2019/1157, en in het bijzonder uit artikel 3, lid 5, ervan, geschikt en noodzakelijk zijn om de hoofddoelstelling van deze verordening te bereiken en niet verder strekken dan hetgeen daarvoor noodzakelijk is.
82. Aangaande in de eerste plaats de vraag of het afnemen van vingerafdrukken en het opslaan ervan op nieuw afgegeven nationale identiteitskaarten geschikt is om de doelstelling van verordening 2019/1157 te verwezenlijken, staat vast – en het Hof heeft in het arrest Schwarz(59) in die zin geoordeeld – dat het opslaan van vingerafdrukken op een opslagmedium dat aan de hoogste veiligheidsnormen voldoet, het risico van vervalsing van nationale documenten kan verminderen gelet op het unieke karakter van vingerafdrukken voor identificatiedoeleinden en de geavanceerde technologie die bij die opslag wordt toegepast.(60) Doordat het risico van vervalsing van nationale identiteitskaarten vermindert, zal de acceptatie van nationale identiteitskaarten in andere lidstaten dan de lidstaat van afgifte, toenemen, wat uiteindelijk de uitoefening van het recht van vrij verkeer van Unieburgers zal vergemakkelijken.(61) Vanuit dit oogpunt ben ik van mening dat geen twijfel kan blijven bestaan over de geschiktheid van het gebruik van vingerafdrukken om het doel van verordening 2019/1157 te bereiken.(62)
83. Niettemin merkt de verwijzende rechter op dat het verzamelen en opslaan van vingerafdrukken enkel geschikt is om te verifiëren of de biometrische gegevens die in een bepaalde nationale identiteitskaart zijn opgenomen, overeenkomen met de biometrische gegevens van de houder, en niet om de identiteit van die persoon vast te stellen. Volgens deze rechter kan deze identiteit enkel worden vastgesteld door de op de identiteitskaart opgeslagen biometrische gegevens te vergelijken met de biometrische gegevens die in een absoluut vervalsingsbestendige databank zijn opgeslagen. Tegen deze achtergrond vraagt de verwijzende rechter zich af of de verplichte opneming van vingerafdrukken in nationale identiteitskaarten kan beantwoorden aan de doelstelling van verordening 2019/1157.
84. In dit verband wijs ik erop dat het betoog van de verwijzende rechter niet kan afdoen aan het feit dat de opneming van vingerafdrukken in nationale identiteitskaarten op zichzelf een doeltreffend middel is om de authenticiteit en betrouwbaarheid van deze kaarten, en daarmee de acceptatie ervan bij de uitoefening van het recht van vrij verkeer, te verbeteren. Dat betoog berust immers uitsluitend op de premisse dat de opneming van vingerafdrukken in nationale identiteitskaarten niet volledig betrouwbaar zou zijn, aangezien zij nog steeds kunnen worden nagemaakt en vervalst, hetgeen betekent dat het door verordening 2019/1157 nagestreefde doel niet volledig zou kunnen worden bereikt.
85. De vraag of nationale identiteitskaarten na de vaststelling van verordening 2019/1157, met inbegrip van de bij artikel 3, lid 5, ervan opgelegde maatregelen, absoluut vervalsingsbestendig zijn, kan niet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover het Hof beschikt. Dienaangaande zij erop gewezen dat uit het arrest Schwarz volgt dat de omstandigheid dat een methode ter bestrijding van vervalsing en frauduleus gebruik niet volledig betrouwbaar is, niet doorslaggevend is om deze methode als ongeschikt voor de uitlegging van artikel 52, lid 1, van het Handvest te kunnen beschouwen. Het volstaat immers dat die methode leidt tot een aanzienlijke vermindering van het risico van vervalsing dat zou bestaan indien een dergelijke methode niet werd gebruikt.(63)
86. Het feit dat het verzamelen van vingerafdrukken en het opslaan ervan op nieuw afgegeven identiteitskaarten niet als een absoluut vervalsingsbestendige maatregel kan worden beschouwd, doet niet af aan de geschiktheid ervan om vervalsing en documentfraude te voorkomen en aldus het recht van vrij verkeer van Unieburgers te vergemakkelijken. De door de verwijzende rechter eveneens genoemde omstandigheid dat het verzamelen en opnemen van vingerafdrukken alleen geldt voor nieuw afgegeven identiteitskaarten en dat oude kaarten tijdelijk geldig blijven, doet daaraan evenmin af.(64) Zelfs in dat geval vermindert de geleidelijke invoering van deze maatregel voor nationale identiteitskaarten het risico van vervalsing van nationale documenten en draagt zij gaandeweg bij tot de verwezenlijking van het doel van verordening 2019/1157.
87. Aangaande in de tweede plaats de vraag of het verzamelen van vingerafdrukken en het opslaan ervan op identiteitskaarten ook noodzakelijk is – omdat er geen even geschikte maar minder ingrijpende methode bestaat om hetzelfde legitieme doel te bereiken – noemt de verwijzende rechter twee belangrijke alternatieven voor deze maatregel, waarvan het eerste door de Commissie uitvoerig wordt onderzocht in de effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening.(65)
88. Het eerste alternatief bestaat erin de eisen inzake de bescherming tegen vervalsing te beperken tot een gezichtsopname van de kaarthouder, een methode die tevens kan dienen om de verschillende beveiligingsnormen voor nationale identiteitskaarten op nationaal niveau te harmoniseren.
89. In dit verband heb ik erop gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het afnemen van vingerafdrukken, net als het maken van gezichtsopnamen, een handeling is die geen intiem karakter heeft. De handeling veroorzaakt geen fysieke of psychische ongemakken voor de betrokkene, evenmin als het afnemen van zijn gezichtsopname dat doet.(66) Het Hof heeft voorts geoordeeld dat, ofschoon er zowel vingerafdrukken als een gezichtsopname worden afgenomen, de cumulatie van deze twee op persoonsidentificatie gerichte handelingen op zichzelf niet a priori kan worden geacht een meer ingrijpende aantasting mee te brengen van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten, dan wanneer deze twee handelingen afzonderlijk in aanmerking zouden worden genomen.(67)
90. Aangezien de anatomische kenmerken van iemands gezicht aanzienlijk kunnen veranderen als gevolg van verschillende lotgevallen in het leven van deze persoon, zoals veroudering of het begin van een ziekte, kan een gewone vergelijking van de gezichtsopname op de nationale identiteitskaart met het gezicht van de kaarthouder bovendien gemakkelijker tot identificatiefouten leiden dan een controle van de gezichtsopname op de identiteitskaart en van de vingerafdrukken van diezelfde houder. Dienaangaande kan, zoals de Duitse regering opmerkt, zelfs een match met een biometrische afbeelding bedrieglijk zijn vanwege de mogelijke toepassing van moderne morfingtechnieken waarbij verschillende gezichten worden samengevoegd tot één gezichtsopname.
91. Bijgevolg kan noch een handmatige, noch een geautomatiseerde vergelijking van de gezichtsopname op nationale identiteitskaarten met het gezicht van de kaarthouder(68), welke methoden in tal van lidstaten werden gehanteerd voordat verordening 2019/1157 was vastgesteld, een doeltreffender resultaat opleveren dan de combinatie van de biometrische gegevens als bedoeld in artikel 3, lid 5, van diezelfde verordening, te weten een gezichtsopname plus twee vingerafdrukbeelden van de kaarthouder.(69) Mijns inziens kan tot een soortgelijke slotsom worden gekomen indien de gezichtsopname van de kaarthouder enkel wordt gecombineerd met hologrammen of watermerken, zoals de verwijzende rechter ook opmerkt.
92. Het tweede alternatief behelst het opslaan van een geringere hoeveelheid dactyloscopische gegevens in de vorm van „minutiae” dan wel het vereisen van een enkele vingerafdruk. In dit verband moet worden verduidelijkt dat de opneming van minutiae in nationale identiteitskaarten in eerste instantie zou vereisen dat een volledige vingerafdruk wordt genomen en vervolgens deze minutiae daaraan worden onttrokken, hetgeen impliceert dat naast het afnemen en opslaan van individuele vingerafdrukken een ruimere gegevensverwerking moet worden verricht. Om die reden denk ik dat die methode niet als minder ingrijpend kan worden beschouwd.
93. Bovendien blijkt uit de wetenschappelijke literatuur dat de opslag van minutiae bij de verificatie van de identiteit niet hetzelfde beveiligingsniveau lijkt te bieden als het gebruik van volledige vingerafdrukken(70), hetgeen komt bovenop de bezorgdheid omtrent het gebruik van minutiae in termen van interoperabiliteit. Zoals de meeste partijen ter terechtzitting hebben benadrukt, bestaat er noch op Europees niveau, noch op nationaal niveau een uniforme procedure of beschikbare software om minutiae van nationale identiteitskaarten af te lezen, zodat het gebruik van minutiae een onoverkomelijke last bij de uitwisseling van gegevens tussen nationale autoriteiten zou meebrengen(71).
94. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld op internationaal vlak, waar voor het gebruik van identiteitskaarten in het internationale luchtvervoer de specificaties van ICAO-document 9303 in acht moeten worden genomen.(72) In deze specificaties wordt bepaald dat, indien een staat voorziet in de opneming van vingerafdrukken in machineleesbare reisdocumenten, de opslag van de vingerafdrukken noodzakelijk is om mondiale interoperabiliteit mogelijk te maken.(73) De opslag van minutiae voldoet niet aan deze eisen.
95. Aangaande het afnemen en opslaan van een enkele vingerafdruk neig ik tot het standpunt dat, ofschoon de hoeveelheid hierbij opgeslagen gegevens geringer is dan bij de opslag van twee vingerafdrukken, deze methode niet even geschikt is, aangezien zij tot een geringere betrouwbaarheid leidt. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om een gebrekkige afname van een vingerafdruk of een verwonding van de vinger waarvan de afdruk is afgenomen. Hoe dan ook blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat zelfs het afnemen van een groter aantal vingerafdrukken als evenredig kan worden beschouwd.(74)
96. Uit het voorgaande volgt dat er met het oog op de daadwerkelijke verwezenlijking van het doel van verordening 2019/1157 geen even geschikte maar minder ingrijpende methode lijkt te bestaan dan het afnemen en opslaan van vingerafdrukken.
97. In de derde plaats kan artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 slechts worden gerechtvaardigd indien de daarmee gepaard gaande verwerkingen van vingerafdrukken niet verder gaan dan voor de verwezenlijking van de doelstelling ervan noodzakelijk is. In dit verband zij opgemerkt dat de wetgever zich ervan dient te vergewissen dat er specifieke garanties bestaan voor een doeltreffende bescherming van deze gegevens tegen oneigenlijke en onrechtmatige verwerkingen.(75) Deze rechtvaardiging kan slechts worden aanvaard indien specifieke beperkingen aan de betrokken bedreiging zijn gesteld om onrechtmatige verwerkingen te voorkomen.(76)
98. In casu moet worden benadrukt dat artikel 3, leden 5 en 6, en de artikelen 10 en 11 van verordening 2019/1157 voorzien in een duidelijk rechtskader voor het verzamelen, opslaan en gebruiken van biometrische gegevens, namelijk vingerafdrukken.(77)
99. In het bijzonder zijn, ten eerste, de voorwaarden voor het verzamelen van vingerafdrukken vastgelegd in artikel 10 van deze verordening. Uit deze bepaling blijkt uitdrukkelijk dat de biometrische gegevens uitsluitend mogen worden verzameld door gekwalificeerd en naar behoren gemachtigd personeel dat door de voor de afgifte van identiteitskaarten verantwoordelijke autoriteiten is aangewezen, en uitsluitend met als doel te worden geïntegreerd in het in artikel 3 van verordening 2019/1157 bedoeld opslagmedium dat aan de hoogste beveiligingseisen voldoet. Voorts moeten de lidstaten ervoor zorgen dat passende en doeltreffende procedures voor de verzameling van biometrische gegevens zijn vastgesteld, en moeten deze procedures stroken met de rechten en beginselen van het Handvest, alsook met die van het EVRM en die van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind(78). Die procedures moeten, wanneer zich moeilijkheden voordoen, ook de waardigheid van de betrokkene eerbiedigen.
100. Ten tweede bepaalt artikel 3, lid 6, van verordening 2019/1157, aangaande de opslag van biometrische gegevens nadat zij zijn verzameld, uitdrukkelijk dat het opslagmedium van nationale identiteitskaarten de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens moet garanderen, en dat de gegevens moeten worden beveiligd overeenkomstig de in Commissiebesluit C(2018) 7767 neergelegde instructies.(79) Bovendien mogen de bevoegde autoriteiten, overeenkomstig artikel 10, lid 3, van deze verordening, de gegevens slechts bewaren in de periode tussen de verzameling ervan en de datum waarop het document wordt afgehaald, en in geen geval langer dan 90 dagen na de dag van afgifte van het document. Gedurende deze periode moeten de gegevens op een zeer veilige manier worden bewaard. Na afloop van die periode moeten de verzamelde vingerafdrukken worden gewist en vernietigd.
101. Ten derde wordt de toegang tot de op het opslagmedium opgeslagen vingerafdrukken ook zeer beperkt door artikel 11 van verordening 2019/1157. Enkel naar behoren gemachtigde personeelsleden van de bevoegde autoriteiten hebben toegang tot de vingerafdrukken(80) en toegang is alleen mogelijk wanneer het overleggen van de identiteitskaart ingevolge Unie- of nationale wetgeving vereist is. Bovendien mag deze toegang enkel tot doel hebben de echtheid van de identiteitskaart en/of de identiteit van de houder te verifiëren. Daarenboven is de verificatie van de gezichtsopname het primaire doel voor de verificatie van de authenticiteit van het document en de identiteit van de houder, hetgeen inhoudt dat de lidstaten als algemene praktijk de vingerafdrukken enkel verifiëren wanneer dat nodig is om die echtheid en die identiteit zonder enige twijfel te bevestigen.(81)
102. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat verordening 2019/1157 toereikende en passende maatregelen biedt die garanderen dat biometrische gegevens, inzonderheid digitale vingerafdrukken, doeltreffend worden beschermd tegen oneigenlijke en onrechtmatige verzameling, opslag en gebruik.
103. Meer concreet zorgen deze maatregelen ervoor dat de procedures voor gegevensverzameling worden uitgevoerd door een gering aantal gespecialiseerde personeelsleden en dat deze procedures door de lidstaten vooraf zorgvuldig worden opgesteld teneinde de grondrechten en waardigheid van de betrokkene te eerbiedigen. Die maatregelen garanderen ook dat de op nieuw afgegeven kaarten opgeslagen biometrische gegevens na afgifte van deze kaart exclusief ter beschikking van de kaarthouder blijven en dat zij niet publiekelijk toegankelijk zijn.(82) De biometrische gegevens worden door overheidsinstanties enkel bewaard ten behoeve van de zeer veilige afgifte van de identiteitskaart en deze instanties noch andere personen zijn bevoegd om nadere toegang tot deze gegevens te krijgen. In elk geval moeten de biometrische gegevens worden gewist en vernietigd na verloop van een duidelijk gedefinieerde en redelijke termijn van opslag door de overheidsinstanties, mocht die identiteitskaart niet worden afgegeven. Tot slot bevestigen de door verordening 2019/1157 ingevoerde maatregelen dat biometrische gegevens worden benaderd en gebruikt in strikt beperkte, vooraf bij wet bepaalde, omstandigheden en met als enig doel de authenticiteit van de kaart en de identiteit van de kaarthouder te verifiëren, hetgeen strookt met het hoofddoel van deze verordening.
104. Volledigheidshalve verwijs ik naar het inleidende voorbehoud van artikel 10, lid 3, van verordening 2019/1157, waarover het Hof ter terechtzitting verschillende vragen heeft gesteld. Alvorens te verwijzen naar de tijdelijke opslag van vingerafdrukken door overheidsinstanties en naar de verplichting om deze biometrische gegevens op een zeer veilige manier te bewaren, zoals ik reeds heb aangegeven, bevat artikel 10, lid 3, eerste volzin, van verordening 2019/1157 het voorbehoud „tenzij dit met het oog op verwerking in overeenstemming met het Unie- en nationaal recht vereist is”. Dit voorbehoud lijkt voort te vloeien uit de interinstitutionele onderhandelingen (trilogen) tussen het Parlement, de Raad en de Commissie tijdens de gewone wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van verordening 2019/1157 heeft geleid.(83)
105. In dit verband is het juist dat dit voorbehoud de indruk zou kunnen wekken dat overheidsinstanties biometrische gegevens zoals vingerafdrukken, nadat ze zijn afgenomen, kunnen opslaan gedurende een langere periode dan die welke in artikel 10, lid 3, van verordening 2019/1157 is bepaald, en dat deze autoriteiten ze mogen gebruiken voor andere doeleinden die niet nauwkeurig in die verordening zijn omschreven, zoals het opzetten van nationale databanken.
106. Bij nadere lezing van artikel 10, lid 3, van verordening 2019/1157 blijkt echter dat dit voorbehoud geen rechtsgrondslag biedt voor andere doeleinden dan die waarin deze verordening specifiek voorziet. Dit voorbehoud verwijst immers uitdrukkelijk naar aanvullende Unie- of lidstatelijke wetgeving, zodat elke beperking van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten enkel moet worden getoetst aan die andere wetgeving en niet automatisch uit verordening 2019/1157 voortvloeit. Deze opvatting wordt met name geschraagd door overweging 21 van verordening 2019/1157(84), waarin ondubbelzinnig wordt verklaard dat deze verordening niet voorziet in een rechtsgrond voor het opzetten of bijhouden van nationale databanken voor de opslag van biometrische gegevens in de lidstaten; dit is een kwestie van nationale wetgeving die moet voldoen aan het Unierecht inzake gegevensbescherming. Diezelfde overweging voegt daaraan toe dat die verordening evenmin voorziet in een rechtsgrondslag voor het opzetten of bijhouden van een gecentraliseerde databank op Unieniveau.
107. Daarom ben ik van mening dat het inleidende voorbehoud van artikel 10, lid 3, van verordening 2019/1157 niet kan afdoen aan de in punt 102 van deze conclusie geformuleerde slotsom dat verordening 2019/1157 voldoende waarborgen biedt om te voorkomen dat biometrische gegevens, in het bijzonder digitale vingerafdrukken, op oneigenlijke of onrechtmatige wijze worden verwerkt.
108. Gelet op het voorgaande kom ik tot de conclusie dat verordening 2019/1157, en met name artikel 3, lid 5, ervan, geen ongerechtvaardigde beperking vormt van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan.
109. De door de verwijzende rechter aangevoerde tweede ongeldigheidsgrond zou het Hof er niet toe mogen brengen verordening 2019/1157 ongeldig te verklaren.
C. Artikel 35, lid 10, AVG
110. Met de derde ongeldigheidsgrond vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 3, lid 5, van verordening 2019/1157 in strijd is met artikel 35, lid 10, AVG. Onder verwijzing naar het standpunt dat de EDPS in zijn advies van 10 augustus 2018 heeft ingenomen(85), twijfelt deze rechter eraan of de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2019/1157 een gegevensbeschermingseffectbeoordeling had moeten uitvoeren.
111. Artikel 35 AVG is opgenomen in hoofdstuk IV van deze verordening en heeft als opschrift „Verwerkingsverantwoordelijke en verwerker”, in het bijzonder in afdeling 3, betreffende gegevensbeschermingseffectbeoordeling en voorafgaande raadpleging.
112. Volgens lid 1 van dit artikel moet, wanneer een soort verwerking waarschijnlijk een hoog risico inhoudt voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen, de verwerkingsverantwoordelijke vóór de verwerking een beoordeling uitvoeren van het effect van de beoogde verwerkingsactiviteiten op de bescherming van persoonsgegevens. De leden 2 tot en met 7 van dat artikel bevatten een nadere uitwerking van de inhoud van de verplichting voor de verwerkingsverantwoordelijken om een effectbeoordeling uit te voeren, met name door aan te geven in welke gevallen een dergelijke beoordeling vereist is en door een beschrijving te geven van de elementen die deze beoordeling op zijn minst moet bevatten.
113. Artikel 35, lid 10, AVG voorziet daarentegen in een uitzondering op de verplichting om een effectbeoordeling uit te voeren mits aan de in dat artikel gestelde voorwaarden is voldaan. Dat is met name het geval wanneer i) de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de nakoming van een wettelijke verplichting waaraan de verwerkingsverantwoordelijke is onderworpen, ii) deze wet de specifieke verwerkingshandeling of de reeks verwerkingshandelingen regelt, en iii) als onderdeel van een algemene effectbeoordeling in het kader van de vaststelling van die wet reeds een gegevensbeschermingseffectbeoordeling is uitgevoerd.
114. In casu zij vooraf opgemerkt dat de verwijzende rechter weliswaar artikel 35, lid 10, AVG aanhaalt als basis voor de schending waarop de onderhavige ongeldigheidsgrond betrekking heeft, maar dat de aanwijzingen in de verwijzingsbeslissing suggereren dat deze ongeldigheidsgrond in feite is gebaseerd op schending van artikel 35, lid 1, AVG. Het is immers deze laatste bepaling die de verwerkingsverantwoordelijken, zoals omschreven in artikel 4, lid 7, AVG, verplicht om een effectbeoordeling uit te voeren wanneer er een hoog risico voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen bestaat. Volgens de verwijzende rechter gold deze verplichting voor de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2019/1157 en lijkt daaraan, volgens diezelfde rechter, niet te zijn voldaan.
115. Voorts zij opgemerkt dat de AVG en verordening 2019/1157 handelingen van afgeleid recht zijn die in de rangorde van Unierechtsbronnen een gelijkwaardige plaats innemen. Dit betekent dat de AVG, anders dan de verwijzende rechter in zijn vraag aangeeft, ten opzichte van verordening 2019/1157 niet kan worden beschouwd als „recht van hogere rang”. In dit verband volgt in wezen uit de rechtspraak van het Hof dat, tenzij een handeling van afgeleid recht een bepaling bevat die uitdrukkelijk voorziet in voorrang boven een andere handeling, de geldigheid van deze andere handeling niet kan worden getoetst aan de hand van eerstgenoemde handeling. In dat geval is het alleen nodig ervoor te zorgen dat elk van deze handelingen wordt toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt.(86)
116. Wat verordening 2019/1157 betreft, merk ik op dat deze verordening, met name in artikel 11 ervan, op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens expliciete verbanden legt met de AVG. Uit dit artikel, dat moet worden gelezen in het licht van de overwegingen 40, 41 en 43 van die verordening, blijkt dat de AVG van toepassing is op de persoonsgegevens die moeten worden verwerkt in het kader van de toepassing van verordening 2019/1157. Meer bepaald volgt uit artikel 11, lid 2, van die verordening dat de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de afgifte van identiteitskaarten, moeten worden beschouwd als de verwerkingsverantwoordelijke als bedoeld in artikel 4, lid 7, AVG en dat zij verantwoordelijk zijn voor de verwerking van persoonsgegevens. Bovendien verplicht artikel 11, lid 3, van verordening 2019/1157 de lidstaten om ervoor te zorgen dat de toezichthoudende autoriteiten hun taken als bedoeld in de AVG volledig kunnen vervullen, en onder meer toegang hebben tot alle persoonsgegevens en alle bedrijfsruimten of uitrusting voor gegevensverwerking van de bevoegde autoriteiten.
117. Uit verordening 2019/1157 vloeit voort dat de AVG verplichtingen kan opleggen aan de nationale instanties en bevoegde autoriteiten wanneer zij uitvoering geven aan eerstgenoemde verordening. De Unie-instellingen en de regeringen die voor het Hof interveniëren, sluiten zich hierbij aan. Niettemin wijst niets in de AVG erop dat de verplichting om een effectbeoordeling uit te voeren, zoals bepaald in artikel 35, lid 1, ervan, de Uniewetgever bindt, en stelt deze bepaling evenmin een criterium vast aan de hand waarvan bijvoorbeeld de geldigheid van een andere norm van afgeleid Unierecht moet worden getoetst.
118. In het licht van het voorgaande concludeer ik bijgevolg dat artikel 35, lid 1, AVG niet van toepassing is op de Uniewetgever bij de vaststelling van een bepaling van afgeleid recht en dat om die reden de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van verordening 2019/1157, en in het bijzonder van artikel 3, lid 5, ervan, niet kan worden geacht in strijd te zijn met het vereiste om een effectbeoordeling uit te voeren.
119. Uit een en ander volgt dat de derde door de verwijzende rechter aangevoerde grond het Hof er niet toe zou mogen brengen verordening 2019/1157 ongeldig te verklaren.
120. Bij de beoordeling van de vraag van de verwijzende rechter is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening 2019/1157, en in het bijzonder van artikel 3, lid 5, ervan, kunnen aantasten.
V. Conclusie
121. Derhalve geef ik het Hof in overweging de door het Verwaltungsgericht Wiesbaden gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
„Bij de beoordeling van de vraag van de verwijzende rechter is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening 2019/1157, en in het bijzonder van artikel 3, lid 5, ervan, kunnen aantasten.”